ERIK SJÖHOLM. När och hur får polisen ingripa? Sthlm 1973. Allmänna förlaget. 331 s. Kr. 50,00.

 

Erik Sjöholm har givit det här anmälda arbetet undertiteln polisrättens allmänna grunder. Denna benämning är i hög grad adekvat. Sjöholm är otvivelaktigt den, som i vårt land främst svarat för den vetenskapliga bearbetningen av detta rättsområde, vilket i sina centrala delar tillhör förvaltningsrätten men som griper över på både straffprocessrätt och internationell rätt. Kärnpunkten i polisrätten är just polisens rätt att i olika situationer företaga ingripanden av skilda slag.
    Man rör sig här på områden som är mera svårbearbetade än många andra av juridikens fält. Orsaken är att den legala regleringen är synnerligen summarisk, delvis direkt bristfällig. En judikatur av det slag som vi känner från andra rättsområden med en av domstolar utvecklad tillämpning av den gällande rätten saknas i stort sett inom polisrätten. Man rör sig där på marker insvepta i töcken. Att skingra detta och kartlägga verkligheten är en vansklig uppgift.
    Orsaken till att den legala regleringen är så ofullständig är lätt att finna. Vi behandlar här en rättsdisciplin som avser den offentliga maktens kärna, att upprätthålla samhällsordningen. Eftersom det här gäller själva statens bestånd, har de makthavande aldrig varit särskilt ivriga att uppställa regler för sig själva och sitt eget handlande i detta avseende. Karakteristiskt är att vi ännu i nådens år 1974 icke har någon central lagstiftning om polisens allmänna befogenheter i vårt land. Området har normerats genom den kungliga förordningsmakten i den mån man överhuvud velat fästa några regler på pappret. Polisens organisation har man ansett sig böra delvis lagfästa beroende på att ordningshållningen ursprungligen uppfattades som ett allmänt besvär på jordägarna, småningom som en kommunerna åvilande uppgift. Då det gäller ingreppsbefogenheterna har man utanför straffprocessen med tillhörande förstadier, beträffande vilka rättegångsbalken innehåller regler, nöjt sig med så vaga författningar som polisinstruktionen och annan speciallagstiftning. Först så sent som 1973 såg man sig föranlåten att överföra de regler i polisinstruktionen som sysslar med frihetsberövande till en lag om tillfälligt omhändertagande (1973: 558).
    Det är under sådana omständigheter naturligt att vi som rättskälla fått en främst på sedvana grundad uttolkning av polisinstruktionens allmänt hållna stadganden. Rättspraxis ersättes på detta område i huvudsak av JO-uttalanden. JO-anmälningarna om polisövergrepp är talrika. Vid behandling av dessa har JO under en följd av år uttalat sig om vad han uppfattar som gällande rätts ståndpunkt. Härigenom har den allmänna polisrätten kunnat utformas mera i detalj. Blott i ringa omfattning har det blivit fråga om att i rättegång, t. ex. i mål om ansvar för tjänstefel begångna av polismän i tjänsteutövning, få dessa JO-uttalanden överprövade av de allmänna domstolarna. Emellertid har vad JO sagt efterhand blivit så allmänt erkänt i praktiken att det låter sig väl göra att vid en beskrivning av den svenska polisrätten bygga på en rättspraxis av denna art.

428 Gustaf Petrén    På basis av detta delvis ganska spröda och även disparata material har Sjöholm nu sammanställt vad han icke utan fog kallar polisrättens allmänna grunder. Med sin stora praktiska erfarenhet av polisväsendet, inhämtad vid placering på ett flertal olika poster inom eller i omedelbar kontakt med polisen, som bakgrund har Sjöholm gått till verket. Den bok som nu anmäles är otvivelaktigt banbrytande och fyller en lucka i svensk offentlig rätt.
    Svårigheterna har varit många. Icke minst ger dispositionen inom ett område som är delvis nytt anledning till åtskilligt huvudbry. Sjöholm har valt att börja med polisorganisationen, sedan beskriva polisens uppgifter och därefter polisens befogenheter. Detta senare avsnitt täcker huvuddelen av boken och börjar med vissa principfrågor. Därefter behandlas de straffprocessuella tvångsmedlen och andra polisiära ingrepp. I ett särskilt avsnitt genomgås sedan befogenheten att bruka våld, vilket kapitel spänner över hela polisverksamheten. Demonstrationsrätten ägnas ett särskilt avsnitt. Här blir sålunda dispositionsgrunden en annan: en bestämd de enskilda tillkommande rättighet utbrytes till särbehandling. Boken avslutas med ett avsnitt om diplomaters och privilegierade rättssubjekts, särställning då det gäller polisiära ingripanden.
    Anmälaren har ibland känt sig tvehågsen, om den brukade dispositionen är den mest ändamålsenliga. Han har kunnat tänka sig andra alternativ men vågar icke påstå att de skulle givit ett bättre resultat. Den valda metoden har medfört att samma frågor kommer tillbaka i olika avsnitt och ofta blir skildrade ur olika teoretiska synvinklar. Den som står inför ett visst praktiskt problem kan därför icke vara säker på att han på ett och samma ställe hittar alla visdomsord varav han är i behov i sin nöd. Sjöholm har nu företagit den grundläggande uppmätningen av fältet. Jag kan tänka mig att efterföljare kommer att vid planläggningen slå in på andra systematiska banor.
    Sjöholms arbete innehåller ett flertal ställningstaganden. Konstateranden om gällande rätts innehåll förekommer på snart sagt varje sida. Det är självklart att hans åsikter då och då frestar till motsägelse. Särskilt de som direkt arbetar ute på fältet kan antagas på ett eller annat ställe värdera rättsläget annorlunda än Sjöholm. Av olika skäl, bl. a. därför att anmälaren själv icke har någon sakkunskap beträffande praktiskt polisiärt arbete —liksom väl icke heller flertalet av denna tidskrifts läsare — vill jag i fortsättningen främst uppehålla mig vid några mera allmänna frågeställningar som Sjöholm behandlar och till vilka det är naturligt att ur mera allmänjuridisk synpunkt knyta några reflexioner.
    Som bekant är det polisens centrala uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Ordet allmän har i detta sammanhang icke givit anledning till en mera ingående uttolkning av lagstiftaren. I praktiken är det en högst seriös fråga som redan tidigare ingående behandlats av Sjöholm i hans doktorsavhandling (Om politimakten och dess begränsningar). Ett viktigt spörsmål i detta sammanhang är i vilken grad polisen har som tjänsteplikt att ombesörja ordningshållning vid tillställningar av olika slag anordnade i förvärvssyfte av enskild arrangör. I rättspraxis och numera i 7 § lagen om allmänna sammankomster har klarlagts att den som anordnar en tillställning också blir skyldig att bekosta den särskilda bevakning av vilken tillställningen har behov. En icke oväsentlig del av ordningshåll-

Anm. av Erik Sjöholm: När och hur får polisen ingripa? 429ningen ombesörjes sålunda icke av polismän i allmän tjänst utan av vaktpersonal i enskild tjänst som har förordnande som ordningsvakter. Dessa har visserligen ett allmänt uppdrag som skänker dem befogenhet att bruka våld för ordningens upprätthållande men handlar för enskilds räkning. Det allmänna övervältrar på detta sätt kostnaden för utförande av samhällsuppgiften att hålla allmän ordning på enskilda som anses ha föranlett en situation, i vilken behovet av ordningshållning ökar över den normala nivån.
    Detta problemkomplex hade kunnat förtjäna en något bredare redovisning än som kommit det till del. Ordningshållning är en allmän uppgiftvid varje tillställning dit allmänheten har tillträde.
    På liknande sätt är av intresse att söka klarlägga hur långt polisens befogenheter sträcker sig utanför det allmänna området in på det enskilda fältet. Det blir då icke längre fråga om att upprätthålla allmän ordning och säkerhet utan om den del av polisverksamheten som i 2 § polisinstruktionen beskrives såsom "i övrigt lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp". Vilka anspråk kan enskild resa på skydd genom polisens försorg? Enligt Sjöholms beskrivning av rättsläget skulle enskild kunna ställa ganska ringa rättsliga krav i detta hänseende. Hotas någon direkt av brott, har polisen att fylla sin uppgift att förebygga brott. Men kan den enskilde icke konkretisera sitt behov av skydd genom att peka på ett aktuellt omedelbart förestående brott som hotar honom har han små utsikteratt erhålla polisens hjälp. Till den hjälpande delen av polisverksamheten räknas också den skyldighet som anses åvila polisen att förhindra självmord. Med den teoretiska uppläggning Sjöholm utformar för hjälpverksamheten kan man fråga sig på vilken grund polisen ingriper med våldsamma medel för att hindra enskild att begå självmord.
    Man kan känna sig helt övertygad om att icke sista ordet är sagt rörande denna enligt min mening invecklade materia som gäller polisens befogenheter att ingripa till hjälp för enskilda utanför den allmänna sektorn. Sjöholm har emellertid här icke mycket annat att gå efter än enstaka JO-uttalanden, t. ex. om skjutsning av försenade artister till TV-sändningar.
    Ett betydande förvaltningsrättsligt intresse knyter sig till de företeelser som döljer sig bakom begreppet tvångsfria polisakter och till dem som är utflöde av vad Sjöholm kallar polisens befallningsbefogenhet. Från den allmänna förvaltningsrätten, sådan den tillämpas inom administrationens huvudområden, är vi vana vid att den offentliga makten konkretiseras antingen i en förvaltningsakt, i ett på visst sätt utformat myndighetsbeslut eller i faktiska åtgärder av typen undervisning, sjukvård, vägbygge. Inom polisrätten har vi att räkna med en stor grupp av speciell administrativ aktivitet: upplysningar, anvisningar, tillsägelser, vilkas rättsliga karaktär är diffus. De tvångsfria polisakterna kräver enligt Sjöholm inte någon särskild rättsgrund, eftersom de inte innebär intrång i enskild rätt. Då det däremot gäller tillsägelser är vanligen fråga om någon art av inskränkning av enskild frihet. Befogenhet att meddela sådana måste därför ha rättsligt stöd. Problemet ligger däri — såsom Sjöholm också påpekar — att gränserna mellan olika slag av uttalanden av polisman är så flytande att det är svårt att avgöra om vilket slag av meddelande det är fråga.
    Den nu berörda frågeställningen har större praktisk räckvidd än man kanske i förstone är benägen tro. I ett samhälle, där myndighetsutövande

430 Gustaf Petrénpersoner får allt större möjligheter att ingripa i det allmännas namn, får medborgaren lätt en fatalistisk inställning: vad än en myndighetsperson säger det är bäst att göra det som han tycks önska eller begära. Det är omöjligt för medborgaren att kontrollera om polismannen har rättsligt stöd för sitt handlande eller om han befinner sig en bit utanför sina befogenheters yttergränser. Det skulle vara värdefullt med en mera inträngande analys av hela denna snårskog av vanligen muntliga uttryck för offentlig makt än det varit möjligt att lämna inom ramen för Sjöholms framställning.
    Tyngdpunkten i Sjöholms bok ligger givetvis i de tre kapitel där han skildrar de straffprocessuella tvångsmedlen och andra ingrepp jämte möjligheten för polisen att i sin verksamhet bruka våld. Rättegångsbalkens regler rörande de förstnämnda är allmänt hållna. För polismannen, som skall tillämpa dessa stadganden i praktiken, föreligger ett stort behov av hjälpregler att tillgripa i alla de skiftande situationer som möter i det dagliga arbetet. Från min sida finns icke mycket att tillägga till Sjöholms på en gång översiktliga och detaljrika framställning. Läsaren bör dock varnas att tro att de lägen, som en polisman har att bemästra, alltid är sådana att det omedelbart står klart för honom vilket rättsligt institut han har att tillgripa.Vid den eftersyn, som sker hos JO efter en anmälan, blir det ofta klart att den agerande polismannen i handlingsögonblicket icke visste med sig vilken rättslig åtgärd han vidtog. Ofta kan det även i efterhand råda ovisshet om fråga är om ett straffprocessuellt tvångsmedel, ett omhändertagande enligt lagen om tillfälligt omhändertagande, ett ingripande enligt någon speciallagstiftning eller ett agerande med stöd av polisinstruktionens generalklausul. Det kan vara vanskligt att fastställa i vilket fack en vidtagen åtgärd skall inplaceras.
    Inte minst mot denna bakgrund är viktigt att den handlande polismannen är så välutbildad att han har en överblick över sina befogenheter i skilda lägen och vet att även i brådskande situationer välja rätt medel. Det är av betydelse även med hänsyn till att de uppföljningsåtgärder som författningsenligt skall vidtagas varierar beroende på enligt vilken författning ingreppet göres.
    Demonstrationsrätten får en ganska summarisk behandling. Sjöholm redovisar främst de olika författningsrum som kan bli tillämpliga i samband med en demonstration men kommer icke närmare in på denna rättighet i övrigt. Anmärkningsvärt litet är överhuvud skrivet kring demonstrationen som form för meningsyttring, trots att den blivit allt betydelsefullare för den offentliga meningsbildningen.
    Många av de bestämmelser vilka Sjöholm citerar och på vilka hans framställning vilar kan erfarenhetsmässigt antagas ha kort livslängd. Men även om stadgandena kan skifta, består dock de grundläggande rättsregler på vilka polisrätten bygger. Redan under arbetets tryckning har i sammanhanget så centrala bestämmelser som de rörande polisens rätt att tillfälligt omhändertaga person skiftat hamn och flyttats över i en ny författning. Men det reella innehållet av stadgandena har blivit i huvudsak oförändrat. Även om sålunda boken kan bli snabbt föråldrad på enstaka punkter, kommer den att under lång tid behålla sitt utomordentliga värde som systematisk rättskälla för alla som sysslar med polisrätt. Sjöholm kan känna sig mycket nöjd med denna prestation. Och vi andra glädjer oss åt att en

Anm. av Erik Sjöholm: När och hur får polisen ingripa? 431lucka i vår rättsvetenskapliga litteratur blivit fylld och ett praktiskt viktigt rättsomåde fått sin monografi.
                                                                                                                              Gustaf Petrén