Konsumentombudsmannens verksamhet
Av konsumentombudsmannen SVEN HEURGREN
Med denna artikel avser jag att något belysa konsumentombudsmannens verksamhet såsom den kommit att gestalta sig under ett treårigt inledningsskede. Tonvikten är lagd på det praktiska arbetet och artikeln syftar inte till någon närmare rättslig analys av det hittills genomförda arbetet.1
Första gången begreppet konsumentombudsman (KO) fördes fram i officiellt sammanhang torde ha varit i riktprisutredningens betänkande om Prissamverkan och konkurrens (SOU 1966: 48). I det betänkandet, som i huvudsak behandlade frågor om priskonkurrens, föreslog utredningen att en befattning som KO skulle inrättas. Ombudsmannen skulle enligt utredningen se till att företagen inte använde vilseledande affärsmetoder eller otillbörliga försäljningsvillkor. Han skulle också verka för att från säkerhetssynpunkt olämpliga varor och tjänster inte fördes ut på marknaden samt tillse att normerna på konsumentskyddets område efterlevdes. Utredningsförslaget, som närmast får betraktas som en skiss, gick inte närmare in på frågor om organisation och arbetsformer för KO.
Riktprisutredningens förslag i denna del berördes ganska flyktigt i remissyttrandena över betänkandet och syntes först inte leda till något resultat. År 1969 i samband med departementsbehandlingen av betänkandet Otillbörlig konkurrens (SOU 1966: 71) togs förslaget emellertid upp till närmare granskning. Det senare betänkandet ledde efter betydande omarbetning i justitiedepartementet till lagen (1970:412) om otillbörlig marknadsföring (MFL) och till lagen (1970:417) om marknadsdomstol m. m. Av dessa lagar framgår bl. a. att det skall finnas en KO och att denne utses av Konungen för viss tid — f. n. sex år.
Organisation och arbetsformer för ombudsmannen hade penetrerats i en departementspromemoria (stencil JU 1969/27), som resulterade i en organisationsproposition (1970: 58). I propositionen ges vissa allmänna riktlinjer för KO:s organisation och för arbetetenligt MFL. En grundläggande tanke är därvid att de praktiska er-
farenheterna bör få visa hur organisation och arbetsformer lämpligen bör utformas. KO har givits betydande frihet att själv forma verksamheten hos det nya ämbetet.
Enligt instruktionen för KO (SFS 1970: 587, ändrad senast 1973:881) handhar denne uppgifter som tillkommer honom enligt MFL och enligt lagen (1971: 112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor (AVL). Det åligger KO särskilt att granska dels marknadsföringsåtgärder och avtalsvillkor inom områden, där otillbörliga åtgärder eller oskäliga villkor kan antagas vara speciellt vanliga eller till särskilt men för konsumenterna, dels andra marknadsföringsåtgärder och avtalsvillkor som har stor praktisk betydelse. Instruktionen förutsätter att KO i första hand genom förhandlingar med företagen söker komma till rätta med missförhållanden på marknaden. KO får enligt instruktionen överlämna åt sin ställföreträdare att handlägga viss grupp av ärenden. Ombudsmannen bör i sin verksamhet samråda med näringsfrihetsombudsmannen (NO) och andra myndigheter som handlägger konsumentfrågor.
KO började sin verksamhet den 1 januari 1971, samtidigt med att MFL trädde i kraft. AVL trädde i kraft den 1 juli 1971.
MFL syftar till att, framför allt i konsumenternas intresse, hindra att reklam och annan kommersiell marknadsföring bedrivs med otillbörliga metoder. Med kommersiell marknadsföring avses alla åtgärder som vidtas för att främja avsättningen av varor och tjänster. Lagens centrala bestämmelse (1 §) är en generalklausul, som ger möjlighet att meddela vitessanktionerat förbud mot reklamåtgärd eller annan av näringsidkare vid marknadsföring av vara eller tjänst företagen handling, som genom att strida mot god affärssed eller på annat sätt är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare. Vid sidan av generalklausulen ingår i lagen straffbestämmelser beträffande uppsåtligt vilseledande reklam (2 §) samt vissa tilläggs- och kombinationserbjudanden som används vid försäljning av varor och tjänster (3 och 4 §§).
AVL syftar till att åstadkomma en bättre avvägning än hittills mellan konsument- och företagarintressen vid utformningen av kontraktsformulär. Även denna lags centrala bestämmelse (1 §) är en generalklausul, som ger möjlighet att vid vite förbjuda näringsidkare att — vid erbjudande av vara eller tjänst till konsument för enskilt bruk — använda villkor som med hänsyn till vederlaget och övriga omständigheter måste anses oskäligt mot konsumenten. AVL avser alla varor. På tjänstesidan är dock bank- och försäkringstjänster uttryckligen undantagna från lagens tillämpningsområde. Det har ansetts att saneringen av kontraktsrätten inom dessa sektorer bör an-
komma på bankinspektionen resp. försäkringsinspektionen.
MFL och AVL förutsätter att KO övervakar marknaden och tar upp förhandlingar med företrädare för näringslivet i syfte att få tillstånd ändring av sådana marknadsföringsmetoder eller i sådana avtalsvillkor som anses otillbörliga (oskäliga) mot konsumenten. KO för det allmännas talan inför marknadsdomstolen om förbud enligt generalklausulerna. Bifaller domstolen KO:s talan meddelas det företag som är KO:s motpart förbud att för framtiden använda den av KO påtalade marknadsföringen eller det av KO påtalade avtalsvillkoret. Mot marknadsdomstolens beslut kan talan ej föras.
KO:s kansli, anmälningar till KO m. m.
KO:s kansli omfattar f. n. 27 personer. I kansliet ingår KO:s ställföreträdare och ett femtontal handläggare. Verksamheten är uppdelad på mindre enheter med 3—4 handläggare inom varje enhet. Flertalet handläggare är jurister men bland dem finns också några med ekonomisk eller annan utbildning. De senare har i regel relativt omfattande praktisk erfarenhet från arbete med reklam och annan marknadsföring inom olika företag och branscher. KO:s instruktion utgår från att KO själv eller KO:s ställföreträdare fattar beslut i de ärenden som avgörs av ombudsmannen. De enskilda handläggarna ges dock i praktiken relativt stor frihet att innan ärendena avgörs bereda dem genom att fordra in utredning, förhandla med företag etc.
En självskriven förutsättning för ombudsmannaverksamhet är att allmänheten utan svårighet kan få kontakt med ombudsmannen och att allmänheten hos denne fritt kan påtala missförhållanden som man anser bör utredas och beivras. En anmälan till KO kan ske skriftligen eller muntligen och inga formella krav uppställs i sammanhanget. Möjligheten att anmäla till KO utnyttjas i mycket stor utsträckning. Under det första året kom ungefär 2 500 anmälningar utifrån. Den siffran ökade till närmare 3 700 det andra året och blev över 4 200 det tredje året. Anmälare är främst privatpersoner som i egenskap av konsumenter vill ha olika frågor utredda och prövade av KO. Anmälningar kommer emellertid också från företag och företagsorganisationer, från statliga myndigheter och från lokala konsumentorganisationer. På den statliga sidan är det framförallt hemkonsulenterna och priskontoren vid länsstyrelserna som rapporterar missförhållanden. Denna rapportering är betydelsefull eftersom KO saknar egen regional organisation.
Anmälningarna enligt MFL avser alla former av marknadsföring.De flesta gäller annonser i dags- och veckopress som anmälarna anser
vilseledande eller på annat sätt otillbörliga mot konsumenten. Också brevlådereklam och muntlig marknadsföring anmäls ofta. Inte så få ärenden gäller förpackningar. Kritiken gäller här text och bildmaterial men också utformningen, som inte sällan uppfattas som vilseledande, exempelvis genom att ytterkartongen är för stor i förhållande till innehållet. Alla varor och tjänster som säljs till konsumenter berörs av anmälningarna men vissa varu- och tjänsteområden dominerar. Det gäller bl. a. livsmedel, bilar och bilreparationer, böcker och tidskrifter samt sällskapsresor.
På avtalsvillkorssidan är anmälningarna relativt få, vilket ter sig naturligt med tanke på att den vanlige konsumenten har svårt att bedöma villkor i kontraktsformulär. De anmälningar som ges in avser ofta bilkontrakt och kontrakt för husleveranser.
Det finns en bestämmelse i KO:s instruktion som ger KO möjlighet att genast skriva av en anmälan som kan anses ha ringa intresse från allmän synpunkt. Med stöd av den bestämmelsen avskrivs ungefär 5 % av anmälningarna. Omkring 15 % av anmälningarna avser förhållanden som KO inte är behörig att pröva. Om en sådan anmälan kan prövas av annan myndighet eller offentlig institution sänds anmälan regelmässigt över till denna. Oftast gäller det reklamationer av varor och tjänster. Då går anmälan till Allmänna reklamationsnämnden eller också får konsumenten rådet att vända sig till advokat. Ytterligare 20—30 % av ärendena avskrivs utan åtgärd efter viss utredning.
Om KO i visst fall beslutar att inte anhängiggöra talan i marknadsdomstolen kan en sammanslutning av näringsidkare, konsumenter eller löntagare göra detta, liksom en enskild näringsidkare som berörs av åtgärden (6 § MFL och 3 § AVL). Hittills har inte i något fall en sammanslutning av konsumenter eller löntagare fört talan i marknadsdomstolen efter en avskrivning av KO. Däremot har i några fall näringsidkare fört ärenden vidare till domstolen. KO har i dessa fall avskrivit ärendena med hänvisning bl. a. till att de haft ringa intresse från konsumentsynpunkt.
Erfarenheterna visar att antalet anmälningar som föranleder åtgärd har sjunkit undan för undan. Under det första året torde omkring 60 % av anmälningarna ha lett till någon form av åtgärd från KO:s sida. Den siffran har under senare tid sjunkit till mellan 40 och 50 %. Ärendena visar å andra sidan en tendens att bli mer komplicerade och svårbedömda än under inledningsskedet.
Det kan sägas att antalet egna initiativ hittills inte alltid varit så stort som önskvärt. Den stora anmälningsströmmen utifrån styr såvitt gäller MFL i betydande utsträckning verksamheten. Antalet egna
Ärendestatistik
| | 1971 | 1972 | 1973 |
|---|
| anmälningar | 2 473 | 3 688 | 4 282 |
|---|
| initiativ | 476 | 788 | 541 |
|---|
| summa | 2 949 | 4 486 | 4 823 |
|---|
| varav avl | 87 | 473 | 612 |
|---|
| slutförda ärenden | 1 860 | 3 512 | 4 149 |
|---|
godkända förbudsföre-
lägganden | 23 | 78 | 77 |
|---|
förda till marknads-
domstolen | 18 | 34 | 45 |
|---|
| anmälda till åtal | 2 | 6 | 8 |
|---|
initiativ har varit relativt jämnt fördelade mellan marknadsföringssidan och avtalsvillkorssidan.
Den stora mängden ärenden bereder vissa problem i verksamheten. För att bemästra dessa krävs smidiga metoder för registrering och handläggning av ärendena. Registreringen sker sedan något år tillbaka på data. Vidare fordras noggrann och fortlöpande prioritering av ärendena inbördes så att de från konsumentsynpunkt viktigaste ärendena kommer att behandlas med förtur. Särskilt på marknadsföringssidan är det angeläget att handläggningstiderna hålls nere. Att långt i efterhand vidta åtgärder mot en avslutad reklamkampanj kan vara ganska meningslöst. Här bereder emellertid MFL unika möjligheter att snabbt komma till resultat. Många gånger kan en förhandlingskontakt från KO:s sida vara tillräcklig för att ganska omgående stoppa en felaktig kampanj. Går det inte att snabbt nå resultat den vägen återstår möjligheten att KO för ärendet till marknadsdomstolen och yrkar att domstolen meddelar interimistiskt förbud i saken. I något fall har marknadsdomstolen endast en vecka efter det att KO fört ärendet till domstolen meddelat sådant förbud. Det fallet gällde en researrangör som i stor skala marknadsförde sällskapsresor med flyg utan att ha luftfartsverkets tillstånd att genomföra flygningarna.
Trots alla ansträngningar att hålla handläggningstiderna nere tar det relativt lång tid att avsluta vissa ärenden. Anledningen härtill är ofta att ärendet kräver medverkan av särskilda sakkunniga. Det stora flertalet ärenden på MFL-sidan torde emellertid slutföras tre till fyra
månader från inregistreringen. På AVL-sidan tar handläggningen genomsnittligt något längre tid. Inom den sektorn är å andra sidan tidsaspekten inte avgörande på samma sätt.
Marknadsföringsfrågor
Det är förutsatt att KO skall övervaka marknaden vad gäller både marknadsföring och avtalsvillkor. På marknadsföringssidan sker detta genom att KO granskar företagens annonsering i större dags- och veckotidningar. KO har vidare på ett tidigt stadium träffat en överenskommelse med de företag i landet som distribuerar direktreklam (brevlådereklam) att de i efterhand till KO skall ge in den direktreklam som sänts ut till enskilda konsumenter. KO får därigenom möjlighet att övervaka även den typen av marknadsföring. I övrigt måste det bli fråga om undersökningar stickprovsvis i butiker, på varumässor etc.
Den egna granskningen enligt MFL ger inte sällan anledning till initiativ. Verksamheten på denna sektor är dock i stor utsträckning beroende av anmälningar utifrån. Den egna granskningen stickprovsvis måste alltid bli ofullständig. För effektiviteten i arbetet är det avstörsta värde att KO har en bred kontakt med allmänheten och att konsumenterna anmäler missförhållanden som de träffar på.
I åtskilliga ärenden enligt MFL aktualiseras det stränga beviskrav lagen ställer på marknadsförarna. Vid tillämpningen av 1 § MFL gäller i fråga om framställningarnas vederhäftighet omvänd bevisbörda, vilket innebär att den som i sin marknadsföring gör påståenden angående en varas eller tjänsts egenskaper, dess fördelaktighet från prissynpunkt etc. har att själv styrka riktigheten av påståendena. Många gånger visar det sig att företagen inte kan styrka sina påståenden i reklam.
Vid bedömning av vederhäftigheten av marknadsförares påståenden i reklam behövs relativt ofta tekniska undersökningar. I fråga om sådana undersökningar biträder konsumentverket KO. KO har för egen del inte några tekniska utredningsresurser utan får i stor utsträckning vända sig till olika institutioner, förutom till konsumentverket till socialstyrelsen, livsmedelsverket, naturvårdsverket, statens provningsanstalt, de tekniska högskolorna, medicinska kliniker vid universiteten osv. Dessutom anlitas mer eller mindre regelbundet ett antal experter som biträder vid bedömningen på olika områden.
Otillbörlighetsbedömningen enligt MFL:s generalklausul innebär vanskliga avvägningar i fråga om vad som kan anses otillbörligt eller ej vid marknadsföring av varor och tjänster till konsumenter. Er-
farenheten har visat att det här inte går att arbeta med värderingar som delas av alla. Den ena ytterligheten på området representeras av dem som vill förbjuda så gott som all reklam och den andra ytterligheten av dem som anser att så gott som allt bör vara tillåtet i reklam. Och däremellan finns en rad schatteringar i uppfattningarna.
Vid otillbörlighetsbedömningen har — särskilt under ett inledningsskede — den praxis som utvecklats av Näringslivets Opinionsnämnd (NOp) haft stor praktisk betydelse. NOp, som verkade framtill dess att MFL trädde i kraft, var en av näringslivet etablerad hedersdomstol i vilken under senare år även konsumenterna var företrädda. Nämnden bedömde företagens marknadsföring utifrån normen god affärssed och gjorde under årens lopp ett betydande antal uttalanden i anslutning till skilda marknadsföringsåtgärder. Allt eftersom praxis utvecklas enligt MFL genom avgöranden av marknadsdomstolen och KO får dock nämndens avgöranden mindre betydelse.
En fråga som relativt ofta aktualiseras vid tillämpningen av MFL är huruvida viss reklam saknar för konsumenten väsentliga upplysningar om den marknadsförda varan eller tjänsten och, om så är fallet, huruvida marknadsföraren bör åläggas att komplettera reklamen med dessa uppgifter. MFL ger f. n. visst — om än otillräckligt— utrymme för sådan upplysningsplikt. I en skrivelse till Kungl.Maj:t i början av detta år föreslog KO en utvidgning av upplysningsplikten enligt MFL. Den norska marknadsföringslagen — som till skillnad från MFL innehåller uttryckliga bestämmelser om upplysningsplikt i reklam — tjänade härvidlag i viss mån som förebild. Frågan huruvida en utvidgning av upplysningsplikten i reklam bör ske genom ändring av MFL eller genom annan särskild lagstiftning är emellertid omstridd och det är ännu för tidigt att uttala sig om vad statsmakterna här slutligen stannar för.2
En av de mer svårbedömda frågorna på marknadsföringssektorn gäller gränsdragningen mellan MFL och tryckfrihetsförordningen. KO måste relativt ofta ta ställning till om viss reklam innefattar kommersiell marknadsföring och därmed regleras av MFL eller om den utgör ett led i icke kommersiell opinionsbildning och nyhetsförmedling och faller under tryckfrihetsförordningen. I dessa gränsdragningsfrågor — liksom i andra principfrågor — är det väsentligt att marknadsdomstolen får tillfälle att träffa avgöranden. F. n. ligger i marknadsdomstolen flera ärenden som berör gränsdragningen mellan MFL och tryckfrihetsförordningen.
Från näringslivets sida uttalas ibland önskemål om att KO skall lämna förhandsbesked, d. v. s. att KO skall uttala sig om huruvida en viss planerad reklamkampanj kan anses förenlig med MFL eller ej. Frågan om sådana förhandsbesked diskuterades under förarbetena till MFL. Lagstiftaren uttalade därvid att bindande förhandsbesked inte borde lämnas eftersom utredningar i sådana ärenden kunde väntas ta alltför stor del av KO:s resurser i anspråk. Ett annat vägande skäl mot förhandsbesked är att det i sista hand är marknadsdomstolen som avgör huruvida en omstridd kampanj är förenlig med MFL eller ej.
Vad nu sagts innebär inte att KO avböjer att med företag och branschorganisationer diskutera principiella spörsmål i anslutningtill MFL och att redovisa den praxis och de riktlinjer för marknadsföringen som utvecklats på olika områden. Den typen av diskussioner förekommer ofta.
Än mer vanligt är det emellertid att konsumenterna hör av sig till KO för att få råd och anvisningar i marknadsrättsliga och köprättsliga frågor. Bristen på kunskap hos den stora allmänheten om avtalsrätt och köprätt är påfallande och det måste vara en väsentlig uppgift för KO att här söka bidra till bättre förhållanden. Genom att i anslutning till konkreta fall redovisa konsumentens rättigheter och skyldigheter och anvisa konsumenten tänkbara utvägar om en tvist med ett företag inte kan lösas i godo kan mycket vara vunnet. Det är med tillfredsställelse som man härvid numera kan hänvisa till den utbyggda allmänna rättshjälpen. Det totala antalet förfrågningar från näringsliv och konsumenter uppgår f. n. till omkring 2 000 i månaden och tar av naturliga skäl ganska stora resurser i anspråk hos KO.
Avtalsvillkorsfrågor
På avtalsvillkorsområdet sker initiativen i rätt stor utsträckning på grundval av det material som statens pris- och kartellnämnd (SPK) samlar in till KO. SPK är enligt sin instruktion skyldig att biträda KO i arbetet enligt AVL. Nämnden samlar in kontrakt från företag över hela landet och överlämnar dem till KO. Hos KO sker därefter en genomgång av kontrakten och en bedömning göres av deras förenlighet med AVL.
Enligt förarbetena till AVL skall ett avtalsvillkor typiskt sett anses som oskäligt mot konsumenten om det med avvikelse från gällande dispositiva rättsregler ger näringsidkaren en förmån eller berövar konsumenten en rättighet och därigenom åstadkommer en sådan sned-
belastning i fråga om parternas rättigheter och skyldigheter enligt avtalet, att en genomsnittligt sett rimlig balans mellan parterna inte längre är för handen. Det blir fråga om en totalbedömning av avtalets verkningar för avtalsparterna, vid vilken såväl priset som övriga avtalsvillkor måste tas i beaktande (prop. 1971: 15 s. 71). Härvid skall den dispositiva köprättens regler tillmätas väsentlig betydelse. Påträffas vid granskningen ett villkor som innebär att företaget friskriver sig från sitt säljansvar enligt allmänna köplagen, tar KO i regel upp förhandlingar med företaget eller dess branschorganisation. Att slutligt ta ställning till ett villkor är många gånger inte lämpligt eller möjligt förrän företagets/kontraktsförfattarens egen motivering till villkoret inhämtats. I mer svårbedömda fall kan det visa sig motiverat att väcka talan i marknadsdomstolen för att få villkoret prövat. Så har skett i ett flertal fall.3
Inom betydande områden och då främst inom tjänstesektorn saknas en rättslig reglering som kan ligga till grund för oskälighetsbedömningen enligt AVL. Här får rättspraxis och allmänna principer inom civilrätten väsentlig betydelse, liksom god branschsedvänja. Men många gånger krävs ett nytänkande vid utformningen av villkor för att konsumentintresset skall rätt beaktas. Inom tjänstesektorn kan på sikt konsumenttjänstutredningens förslag också komma att påverka arbetet.4
Företagen använder i sina kontrakt, ordersedlar, garantibevis etc. inte sällan villkor som är uppenbart oskäliga mot konsumenten. Det gäller inte minst villkor som är oförenliga med tvingande rätt. Lagen om avbetalningsköp innehåller som bekant vissa sådana bestämmelser som reglerar förhållandet mellan säljare och köpare bl. a. vid bristande betalning. Trots att flertalet av dessa bestämmelser varit ikraft ända sedan 1915 återfinns vid granskningen hos KO ännu idag villkor som klart strider mot dem. Sålunda förekommer det — särskilt inom bilbranschen — att en säljare i överlåtelsehandlingen förbehåller sig rätten att "utan iakttagande av laga formaliteter" återta det sålda föremålet vid minsta betalningsförsummelse. Vad nu sagts visar med all tydlighet hur väsentligt det är att den civilrättsliga lagstiftning som syftar till konsumentskydd kompletteras med näringsrättsliga åtgärder, som säkerställer att den civilrättsliga lagstiftningen slår igenom i praktiken.
Av stor vikt vid arbetet enligt AVL under den närmaste tiden blir de tvingande bestämmelser som införts i konsumentköplagen (1973:
877). Lagstiftaren har förutsatt att KO i sitt gransknings- och förhandlingsarbete skall tillse att konsumentköplagens bestämmelser inte av säljaren "underskrids" genom friskrivningar eller kringgås. På åtskilliga punkter som inte regleras i konsumentköplagen ankommer det på KO att söka uppnå en från konsumentsynpunkt tillfredsställande ordning. Det gäller t. ex. frågan om hur lång tid som högst bör förflyta innan hävningsrätt på grund av dröjsmål inträder för köparen och frågan om reklamationsfristens längd i olika branscher.
Ett spörsmål av betydande intresse både principiellt och praktiskt är i detta sammanhang huruvida tvingande rätt anger den minimistandard som företagen alltid kan ansluta sig till utan att komma i konflikt med AVL. Frågan diskuterades relativt ingående under förarbetena till konsumentköplagen. Därvid fastslogs att konsumentköplagen inte under alla förhållanden innebär en godtagbar standard. Inom skilda branscher kan enligt motivuttalanden förhållandena vara sådana att de motiverar en från konsumentsynpunkt högre standard än den konsumentköplagen anger. Något ärende som berör denna intrikata fråga har ännu inte av KO förts till marknadsdomstolen.
Förhandlingar
Som tidigare nämnts är det förutsatt att KO genom förhandlingarmed företagen skall söka åstadkomma frivilliga rättelser i de fall då överträdelser av lagstiftningen skett. På avtalsvillkorsområdet har lagstiftaren förutsatt att KO genom brett upplagda förhandlingar med näringslivet skall sanera kontraktsrätten. En mycket betydande del av KO:s verksamhet ägnas också åt förhandlingar. Förhandlingarna äger rum i skilda former. När det gäller ett enkelt ärende mot en mindre företagare kan det räcka med en telefonkontakt. I de flesta fall blir det dock en skriftväxling med företaget. I ärenden av större betydelse och i ärenden där skriftväxling kan vara en tung form för åsiktsutbyte blir det gärna en muntlig förhandlingskontakt där företrädare för företaget och KO diskuterar sig fram till lösningar. I viss utsträckning reser KO också ut i landet och samlar företag från olika regioner till överläggningar. Sådana direktkontakter ger ofta mycket goda resultat.
I betydande utsträckning förs förhandlingar inte bara med det företag vars marknadsföring eller avtalsvillkor det finns anledning att kritisera utan också på en bredare bas. Om en bransch i betydande utsträckning använder ett gemensamt standardkontrakt är det naturligt att förhandla med branschorganisationen. Men även på marknadsföringssidan visar sig många gånger behov föreligga av
bredare förhandlingar. Många av de problem i fråga om företagens marknadsföring som kommer upp gäller inte endast ett visst företag utan flera företag, ja ibland så gott som alla företag som säljer till konsumenter. Då är det givetvis fördelaktigt om uppgörelser kan träffas mellan KO och företagens branschorganisationer om riktlinjer för marknadsföringen. Exempel på sådana uppgörelser kommer att redovisas i det följande.
Inte sällan ställs KO inför frågan i vad mån de förbättringar av företagens marknadsföring och säljvillkor som är önskvärda från konsumentsynpunkt kan väntas inverka på priset för varor och tjänster. Att t. ex. avsevärt förbättrade garantivillkor kan inverka på priset torde vara ofrånkomligt eftersom de förutsätter bättre material och förbättrad tillverkningskontroll. Hithörande frågor har aktualiserats också under arbetet med konsumentköplagen (se SOU 1972:28). Här torde det på sikt vara önskvärt med vissa rättssociologiska undersökningar för att den rätta avvägningen av konsumentintresset skall kunna ske.
MFL och AVL har i praktiken visat sig vara goda instrument för ett omfattande förhandlingsarbete hos KO. Företagen och deras organisationer visar vid förhandlingar ofta god vilja när det gäller att söka komma fram till lösningar som är rimliga från konsumentsynpunkt. Därvid kan resultat nås som sträcker sig utöver dem som torde vara möjliga vid renodlad otillbörlighets- eller oskälighetsbedömning enligt generalklausulerna i de båda lagarna. Detta gäller inte minst AVL och tjänstesektorn, där företagen hittills inte alls eller i endast begränsad utsträckning använt sig av standardiserade villkor. Exempel på uppgörelser med branscher utan standardiserade villkor är de som träffats med tvätteribranschen angående villkor vid vit och kemtvätt och med körskolorna angående villkor vid körlektioner (se vidare härom slutet av denna artikel). Mycket av MFL:s ochAVL:s styrka får väl sägas ligga just däri att förhandlingsordningen ger utrymme för stor flexibilitet i de praktiska lösningarna. Hänsyn kan i betydligt större utsträckning än i lagstiftning tas till branschspecifika förhållanden och kraven på företagen från konsumentsynpunkt kan anpassas till dessa förhållanden.
De flesta företag har visat sig villiga att ingå i förhandlingar med KO och att lämna för utredningen erforderliga uppgifter. Det finns emellertid företag som inte frivilligt svarar på framställningar från KO. I sådana fall har KO möjlighet att förelägga företagen vid vite att yttra sig eller att inkomma med vissa uppgifter. Dessa förelägganden ger i allmänhet resultat. KO äger däremot inte rätt att begära utredning av polismyndighet i ärenden enligt generalklausulerna i
MFL och AVL. Det förutsätts att utredningsarbetet här alltid sker genom KO:s försorg.
Även om en upprensning sker undan för undan i företagens marknadsföring och avtalsvillkor är det ännu ingen risk att arbetsuppgifterna sinar. På marknadsföringssidan har KO just inlett ett omfattande arbete för att söka uppnå en vederhäftigare och mer informativ reklam gentemot konsumenterna på prisområdet. Reklam om priser på varor och tjänster visar sig ofta vara ovederhäftig både i fråga om den egna prisnivån och i fråga om konkurrenternas priser. På avtalsvillkorssidan står omfattande förhandlingar med de företag som säljer kommunikationer till konsumenter i tur. Det gäller SJ, flygbolagen, rederierna och bussföretagen. Våra hittillsvarande undersökningar visar att företagen inom denna sektor många gånger använder mot konsumenterna alltför hårda och oskäliga villkor.
Ärenden i marknadsdomstolen m. m.
De flesta ärenden hos KO kan lösas genom förhandlingar. Företagen åtar sig frivilligt att ändra sin marknadsföring eller sina kontrakt så att de blir förenliga med konsumentintresset. Under fjolåretavgjorde KO drygt 4 000 ärenden. Av dessa föranledde omkring hälften förändringar i företagens aktiviteter gentemot konsumenterna. Dessa förändringar kunde till mer än 95 procent uppnås genom enbart förhandlingskontakter med företagen. Men naturligt nog finns det ett antal ärenden där det inte är möjligt att nå resultat den vägen. Företagen vill inte acceptera den bedömning av marknadsföring eller avtalsvillkor som KO gör. KO kan då föra ärendet vidare till marknadsdomstolen. Av vad tidigare sagts framgår att det är ett relativt sett litet antal ärenden — ungefär 2 % av det totala antalet per år — som förs vidare till marknadsdomstolen. Ärendena där, som ofta är av komplicerad natur, tar dock avsevärt större del av KO:s kapacitet i anspråk än vad denna siffra utvisar.
I allmänhet är det principiellt viktiga ärenden som går vidare till domstolen men det finns också ett antal fall, där företagen i ärenden som saknar principintresse vägrar att upphöra med uppenbara överträdelser av MFL eller AVL. Om det är en flagrant överträdelse och det är angeläget att användningen av viss marknadsföringsmetod eller visst avtalsvillkor snarast upphör har KO — som tidigare nämnts —möjlighet att yrka interimistiskt förbud i domstolen. Den möjligheten utnyttjas inte sällan.
Avgöranden av marknadsdomstolen i principfrågor utgör en väsentlig grund för KO:s fortsatta förhandlingar med företag i lik-
artade fall. Som exempel kan här nämnas beslut av domstolen i fråga om cigarrettreklam och i fråga om förpackningar av livsmedel.
KO har också möjlighet att utfärda s. k. förbudsförelägganden. Det innebär att KO i ett föreläggande beskriver viss marknadsföringsmetod som vilseledande eller på annat sätt otillbörlig eller visst avtalsvillkor som oskäligt och förelägger företagaren förbud att i fortsättningen använda den metoden eller det villkoret. Om företagaren godkänner föreläggandet gäller det som ett förbud av marknadsdomstolen. Förbudsföreläggande kan komma i fråga i fall där det är angeläget att skapa garantier för framtiden att ett visst förfarande inte används. Särskilt vid marknadsföring av säregna preparat och redskap med medicinsk och kvasimedicinsk argumentering har förbudsförelägganden inte sällan kommit i fråga. Ett förbudsföreläggande är alltid förenat med vite. Vitesbeloppet bestäms med hänsyn till företagets storlek och arten av överträdelse. Det har i praktiken legat mellan 1 000 och 50 000 kronor.
Drygt 100 ärenden har hittills förts till marknadsdomstolen. Flertalet av dem gäller marknadsföring. I omkring 200 fall har KO utfärdat förbudsförelägganden. Omkring 90 procent av dessa har godkänts av företagen.
I fråga om brott mot 2—4 §§ MFL kan allmänt åtal ske under förutsättning att KO anmäler brottet till åtal eller medger att åtalväcks. I praktiken har åtal skett endast för brott mot 2 § MFL, som behandlar uppsåtligt vilseledande marknadsföring. Hittills har ett 10-tal mål som gällt sådant brott bedömts av domstol. I flertalet fall har domstolarna utdömt mellan 50 och 75 dagsböter.
Det är således relativt sett mycket få fall som gått till de allmänna domstolarna. Anledningen härtill är att det i regel är mer angelägetatt snabbt få stopp på en otillbörlig aktivitet än att i efterhand straffa en felande. Detta synsätt är också väl förenligt med grundtankarna bakom lagstiftningen. De fall som förts till allmän domstol är sådana som ligger nära gränsen till bedrägeri och där främst allmänpreventionen talar för straffpåföljd. Det har i allmänhet gällt postorderförsäljning genom eftertextannonser i dags- och veckopress, där grovt vilseledande uppgifter lämnats om erbjudandenas innebörd och värde. Antalet ingripanden av KO på detta område har dock avtagit under senare tid, sannolikt mycket tack vare att man på tidningarnas annonsavdelningar numera granskar annonser på annat sätt än förr och förhindrar införandet av klart vilseledande annonser.
Det är värt att i detta sammanhang peka på att ett förbud enligt 1 § MFL för en näringsidkare att för framtiden använda viss marknadsföringsmetod kan meddelas oberoende av näringsidkarens uppsåt.
Detta är utan tvekan en väsentlig förutsättning för att en sanering på reklamområdet skall bli effektiv. Att de försök som gjorts i många länder — däribland Sverige tidigare — att med hjälp av straffprocess uppnå en reklamsanering inte blivit särskilt framgångsrika torde till inte ringa del bero på att uppsåt normalt förutsätts för att den felande skall kunna dömas till straff.
Hittills har företagen visat betydande vilja att efterleva de förbudsom meddelats mot dem och även att följa de förhandlingsöverenskommelser som träffats. Det hör till rena undantagen att en förhandlingsöverenskommelse bryts och ännu har inte något vite utdömts av domstol till följd av att ett förbud av marknadsdomstolen eller ett förbudsföreläggande av KO överträtts.
Information, internationella aspekter
Det är en naturlig uppgift för KO att informera både konsumenter och företag om verksamheten. En särskilt viktig målgrupp i sammanhanget är de marknadsförare som arbetar inom företag och på reklambyråer. När det gäller avtalsvillkorssidan är det angeläget att ombudsmän och andra jurister inom företagen får kunskap om det normsystem som utvecklas. KO:s väsentligaste informationskanal är den tidskrift "Konsumentombudsmannen" som KO ger ut med sex nummer årligen. Där redovisas viktigare resultat av verksamheten genom referat av enskilda fall och branschuppgörelser. Dessutom sprider KO och hans medarbetare kunskap om konsumentpolitik i allmänhet och då särskilt om MFL och AVL genom föredrag, seminarier, diskussioner etc.
Givetvis bidrar offentlighetsprincipen i sig till en betydande spridning av information om KO:s verksamhet. Företrädare för massmedia, företag och branschorganisationer liksom praktiserande jurister och studerande vid skilda undervisningsanstalter tar i stor utsträckning del av arbetet hos KO. Fortlöpande kontakt hålles med Konsultbyrån för marknadsrätt och Näringslivets delegation för marknadsrätt, som båda är konsulterande organ för näringslivet i marknadsrättsliga frågor. In- och utgående post hos KO genomgås dagligen av journalister, vilket i sin tur leder till åtskillig publicitet. Den publiciteten får i allmänhet bedömas som positiv, eftersom den för ut kunskap till konsumenterna om missförhållanden på marknaden och skärper deras vaksamhet samtidigt som den kan ge företagen tankeställare. Publiciteten har dock sina negativa sidor. En av dessa är att massmedia ibland ägnar stor uppmärksamhet åt ganska bisarra anmälningar som inte föranleder någon åtgärd, en annan att man i
alltför ringa utsträckning intresserar sig för hur ärendena slutligt avgörs. Samtidigt är det förvånande att konstatera hur ringa kännedom man inom näringslivet har om offentlighetsprincipen och dess tillämpning. Inte sällan kritiserar man på näringslivshåll det förhållandet att anmälningar till KO är offentliga och hävdar att de överlag borde hemligstämplas.
I likhet med justitieombudsmannen och näringsfrihetsombudsmannen är konsumentombudsmannen en svensk innovation, som får efterföljare i andra länder. Norge installerade den 1 januari 1973 en Forbrukerombudsman (FO) som än så länge handlägger frågor motsvarande dem som MFL reglerar. Den första innehavaren av FO ämbetet i Norge var nuvarande justitieministern Inger Louise Valle. I Danmark har Folketinget nyligen godtagit ett lagförslag om inrättande av en Forbrugerombudsmand i april 1975. Arbetsuppgifterna för den danske Forbrugerombudsmanden blir i stort sett desamma som de som den svenske ombudsmannen har. Även i Finland finns det långt avancerade planer på att inrätta en konsumentombudsmannainstitution. Man torde kunna räkna med en proposition till riksdagen i ämnet under hösten 1974. Givetvis kommer det att innebära betydande fördelar med en enhetlig nordisk lagstiftning på området, inte bara för konsumenterna utan också för de många företag som arbetar på en nordisk marknad. Vårt samarbete med norska FO har redan givit goda resultat.
Även i andra delar av världen har man visat stort intresse för KO institutionen. Företrädare för parlament och regeringar, för konsumentorganisationer, för företag och myndigheter, för massmedia etc. i en rad länder har velat orientera sig om verksamheten. KO har också utomlands spritt kunskap om de svenska erfarenheterna, bl. a. via OECD och Europarådet, där KO medverkar i konsumentpolitiska kommittéer. I England har man sedan förra året en ny institutionpå konsumentområdet, The Director General of Fair Trading, som arbetar med samma frågor som dem NO och KO handlägger. Även i Frankrike har man varit intresserad av KO-funktionen men det är ännu oklart vad som kan komma att hända där. Vissa amerikanska delstater har inrättat vad som kan liknas vid KO-tjänster och även i mer avlägsna delar av världen synes man umgås med sådana planer.
KO:s förhandlingsuppgörelser
För att ge läsaren en uppfattning om arbetets inriktning lämnas i det följande kortfattade redogörelser för ett antal av KO fram-
tagna riktlinjer för marknadsföringen på olika sektorer. Riktlinjerna bygger så gott som genomgående på bredare förhandlingsuppgörelser med företrädare för näringslivet. Där redovisas också i korthet ett antal viktigare förhandlingsuppgörelser på avtalsvillkorsområdet.5
MFL
Riktlinjer för reklam på hälsovårdsområdet. Dessa riktlinjer avser en rad varor som utan att vara läkemedel säljs med medicinsk argumentering (t. ex. hud- och hårvårdsmedel, hälsokost, örtpreparat, förbandsartiklar). Riktlinjerna avser bl. a. krav på medicinsk dokumentation, krav i fråga om innehållsdeklarationer, krav på uppgifter om användningsområden och behandlingsmetoder m. m.
Upplysningsplikt beträffande faktureringsavgifter m. m. Om näringsidkare vid försäljning av vara eller tjänst till konsument tar ut expeditionsavgift, faktureringsavgift eller annan sådan särskild avgift utöver priset på varan skall näringsidkaren före köpslutet tydligt upplysa konsumenten om avgiften och dess storlek.
Sällskapsresereklam. Av researrangör angivet pris måste inkludera alla obligatoriska avgifter. Minst tio platser skall finnas till annonserat pris såvida det inte klart anges att platsantalet är begränsat.
Butikskedjornas veckoslutsannonsering. Det skall klart framgå av annonserna hur länge och i vilka butiker ett erbjudande gäller. Erbjudna varor skall finnas i rimligt antal.
Prismärkning vid rabatterbjudanden. Företagen skall i fråga om rabatterad vara tydligt ange vad rabatten innebär.
Utdelning av stora reklamförsändelser. Postverket har på begäran av KO infört en ny avi av vilken det framgår om en försändelse innehåller reklam. Företagen skall tydligt markera om en försändelse innehåller reklam.
Restaurangreklam. Inga extra avgifter får tillkomma för gästen utan att det tydligt framgår av prisangivelser i reklamen.
Prisjämförelser i detaljhandelsreklamen. Prisangivelser och prisjämförelser i annonser etc. skall avse en och samma vikt eller volymenhet. Vikter skall anges i hela kilo eller hela hekto.
Konsumentreklam i postorderkataloger. Riktlinjerna gäller bl. a. presentation av försäljningsvillkor, tillgången på utannonserade varor och på ersättningsleveranser, krav på produktbeskrivning etc.
AVL
Villkor för telefonabonnemang. Abonnenternas ställning gentemot televerket stärks i fråga om anstånd med betalning, avgiftsändringar och ersättning vid fel. (Verket friskrev sig tidigare helt från ersättningsskyldighet vid försummelse från personalens sida.)
Villkor för sällskapsresor. Arrangörens rätt att göra prisändringar eller ändringar av resplanen begränsas. Inställs resa på grund av force majeure skall resenären inte behöva ersätta arrangören för nedlagda kostnader. Arrangören påtar sig strikt ansvar för researrangemangen intill ett belopp motsvarande resans pris. Reklamationstiden förlängs.
Regler för bilreparationer. Verkstädernas ansvar utvidgas i fråga om utförda reparationer och vid leveransförseningar och följdskador. Prisuppgifter blir bindande för verkstaden om inte särskild reservation göres.
Regler för elleverans till hushållen. Elverken får vid obetydligt betalningsdröjsmål inte stänga av strömmen. Avstängning skall alltid föregås av avisering. Detsamma gäller vid reparationsarbeten. Preliminär debitering skall kunna jämkas på begäran av abonnent.
Villkor för bohagsflyttning. Avtalat pris skall inte kunna höjas. Företaget får större ansvar för bl. a. det fallet att transporten blir försenad. Reklamationstiderna vid skada och dröjsmål förlängs.
Villkor för tvätteriernas tjänster. Tvätteriet blir ansvarigt för skador som beror på felaktig hantering av tvätten och konsumenten får rätt till ersättning vid skada på grund av sen leverans.
Bilskolornas villkor. Bilskolorna antar enhetliga bestämmelser om elevens rätt att avbeställa körlektion samt om ersättning för utebliven lektion. Vissa enhetliga regler för prisuppgifter införs.
Presentkort och tillgodokvitton. Giltighetstiden för presentkort och tillgodokvitton utsträcks till tio år.
Garantier vid köp av ny bil. Garantitiden vid köp av nya bilar förlängs från 6 månader till 1 år och gäller även för senare köpare av bilen om köpet ägt rum inom 6 månader från det att garantin började löpa. Garantin blir giltig också för instrument, däck och glas. Köparen har rätt till ersättning om garantifel inte avhjälps. Reklamationstiden förlängs.
Garantier vid köp av begagnade bilar. Garantin gäller även gentemot senare köpare av bilen. En fast gräns — 500 kr. — sätts för köparens självrisk (tidigare 300 kr. vid varje reparationstillfälle). Bilägaren kan få ersättning om reparation inte utförs tillfredsställande. Reklamationstiden förlängs.
Villkor vid bilköp. Höjning av avtalat pris får förekomma bara undantagsvis. Säljaren åtar sig att svara för att bilen besiktigas, skattas, registreras och försäkras.
Villkor vid båtköp. Båtgarantin skall i förekommande fall omfatta både båt och motor. Uppgifter i kataloger om prestanda och liknande blir bindande. Köparen har rätt till ersättning om garantifel inte avhjälps.
Allmänna leveransbestämmelser för trähusmaterial. Avtalat pris gäller 6 månader, varefter viss begränsad höjning får ske. Säljaren skall bistå köparen med konkreta anvisningar i viktiga frågor t. ex. om förvaring av materialet. Reklamationstiden förlängs. Säljaren ansvarar för stomelement 1 år efter monteringen. Säljaren skall stå för arbetskostnaden om material är behäftat med större fel och behöver bytas ut.