Benelux-domstolen
Av förste ambassadsekreteraren GÖRAN ZETTERQVIST
Som bekant är förkortningen Benelux en beteckning på den enhet som Belgien, Nederländerna och Luxemburg bildar främst på det ekonomiska området. Det första steget — efter ett par misslyckade försök under 1930-talet — mot samarbete på det ekonomiska området mellan de tre länderna togs 1944, således före krigsslutet, då ett avtal om en tullunion undertecknades av de tre exilregeringarna i London. Tullfrihet mellan länderna och en gemensam yttre tulltariff genomfördes med början 1948. Efter en successiv utbyggnad av samarbetet slöt de tre länderna 1958 ett fördrag om en ekonomisk union, vilken trädde i kraft den 1 november 1960. Fördraget stipulerar fri rörlighet för arbetskraft och kapital, samordning av ländernas finans- och socialpolitik samt gemensam handelspolitik mot tredje länder.
Benelux har inte utan fog betecknats som något av en föregångare till Europeiska Gemenskapen, EG. De positiva erfarenheterna av Benelux-samarbetet fick betydelse för att undanröja den tvekan mankände på olika håll mot ett samarbete på europeisk nivå, mot vadsom nu förefaller överdrivet men då, efter kriget, kallades "det stora europeiska äventyret".
Tillkomsten och utbyggnaden av EG innebar emellertid samtidigt att betydelsen av Benelux avsevärt kom att reduceras. Därtill bidrog inte bara det förhållandet att EG täcker samma områden som Benelux utan även att gemenskapen har andra och betydligt längre gående målsättningar än Benelux. Det har därför till och med ifrågasatts om Benelux-organisationen numera fyller någon självständig funktion. Som motargument har försvararna av Benelux kunnat hänvisa till bl. a. det betydelsefulla samarbete som äger rum på det rättsliga området inom organisationens ram.
Parallellt med utbyggnaden av det ekonomiska samarbetet har en fortgående samverkan skett mellan de tre länderna i syfte att få ett förenhetligande av lagbestämmelser till stånd. Redan 1948 tillsattes en särskild Benelux-kommitté för "the unification of law" med uppgift att lägga fram förslag till enhetlig lagstiftning på lämpliga rättsområden. Kommitténs arbete har under årens lopp avsatt betydande konkreta resultat främst i form av en rad konventioner. Ett av Benelux-organen, det interparlamentariska rådet, bestående av 48 medlemmar från de tre ländernas parlament, har ofta verkat pådrivande
för ett snabbare förenhetligande av rätten inom Benelux.
Vid arbetet med förenhetligandet av lagstiftningen i Beneluxländerna har man främst valt den klassiska metoden att genom en konvention ålägga medlemsländerna att vidtaga förändringar i redan existerande nationell lagstiftning. I andra fall åter har en "modellag" fogats till konventionen med angivande av ramarna för den nationella lagstiftningen och preciseringar av vilka avvikelser från modellagen som inte är tillåtna. Vid några tillfällen har en konvention gjorts direkt tillämplig i medlemsländerna. När däremot nationella olikheter inte kunnat överbryggas i ett eller annat avseende har man i görligaste mån sökt åvägabringa en likartad lagstiftning utan formella konventionsåtaganden.
Det är givet att ekonomisk integration får konsekvenser för lagstiftning och rättstillämpning. Fria varurörelser, t. ex., förutsätter harmoniserade bestämmelser i fråga om import och export och en samordning i vad avser tillståndsgivning och dispens. Det har påpekats att om inte lagstiftningen samordnades i Benelux skulle rättsreglerna på det ekonomiska området lätt kunna leda till två olika rättsliga system, ett för interna förhållanden och ett annat för den ekonomiska unionen.
De gemensamma rättsregler som tillskapats har i första hand avseende på lagstiftning som föranletts av tullunionen och fördraget om en ekonomisk union. Som exempel kan nämnas konventionen 1952 om samarbete i fråga om tullar och acciser, överenskommelsen 1954 om frigörelse av kapitalrörelser, fördraget 1956 om arbetsmarknad, konventionen 1962 om enhetlig lag om varumärken och konventionen 1966 om enhetlig lag om mönster.
Samarbetet på andra rättsområden har också varit betydande. Här kan nämnas fördraget 1962 om utlämning och ömsesidig rättshjälp och konventionen 1969 om administrativt och straffrättsligt samarbete. Därjämte föreligger ett utkast till fördrag om enhetlig lag rörande internationell privaträtt. Det kan också vara av intresse att notera att konventionen 1970 om jakt på och skydd av fåglar, konventionen rörande meteorologi och konventionen om vapen och ammunition, båda från 1970, även innehåller uniforma regler för de tre länderna.
Det är emellertid inte bara genom konventioner och lagstiftningsom regler av rättslig karaktär, gemensamma för Benelux-länderna, har tillkommit. Enligt artikel 19 i fördraget om en ekonomisk union kan Benelux' ministerkommitté utfärda beslut om tillämpningen av skilda bestämmelser i fördraget. Dessa får bindande kraft för medlemsländerna. Ministerkommittén kan också ge rekommendationer
av ej bindande karaktär till regeringarna om hur unionen skall genomföras.
Det är naturligt att förekomsten av ett stort antal gemensamma rättsregler för Benelux-länderna väckt frågan om hur en likartad tilllämpning av reglerna även i praktiken skall kunna garanteras. Redan 1955 lade Benelux-kommittén för förenhetligande av lagstiftningen fram ett första förslag till inrättande av en domstol gemensam för de tre länderna. Grundtanken i förslaget var följande: Vid strävan efteren enhetlig rättsordning är koordinerad lagstiftning inte tillfyllest. Man måste också åstadkomma likartad rättstillämpning. Det senare är i praktiken endast möjligt genom en domstol utrustad med befogenhet att tolka de för länderna gemensamma reglerna.
Det är självklart att förslaget om en domstol inte kunde genomföras omgående. Särskilt på belgisk sida kände man viss tvekan. Det dröjde ända till 1965 innan ett fördrag om inrättande av en Beneluxdomstol kunde undertecknas. Ratificeringsproceduren har sedan tagit nästan lika lång tid i anspråk till följd av konstitutionella betänkligheter i Luxemburgs parlament. Den 1 januari i år trädde emellertid fördraget i kraft. Domstolen har under året påbörjat sin verksamhet.
Enligt artikel 1 i fördraget om inrättande av en Benelux-domstol har domstolen till uppgift att främja likformighet vid tillämpningen av "rättsregler gemensamma för Belgien, Nederländerna och Luxemburg". Eftersom Benelux-samarbetet har mellanstatlig karaktär och saknar supranationella drag finns — i motsats till förhållandet i EG — ingen gemenskapsrätt i egentlig mening utan de rättsreglersom är gemensamma för de tre länderna utgör en del av varje lands nationella rätt. Det är i ljuset härav naturligt att Benelux-domstolen inte getts rätt att meddela bindande domar, utan den dömande verksamheten har helt fått kvarligga på de nationella domstolarna.
Den väsentliga uppgiften för Benelux-domstolen är i stället — och man kan därför kanske ifrågasätta om den borde kallas något annat än domstol — att besluta om tolkningen av de gemensamma rättsreglerna. Bestämmelser härom återfinns i artikel 6, den mest centrala artikeln i fördraget om domstolen. Punkterna 1—4 i artikeln lyder:
1. I nedan angivna fall är Benelux-domstolen behörig att avge utlåtanden i sådana frågor om tolkningen av de i artikel 1 åsyftade rättsreglerna1 som uppkommer i mål inför domstol i något av de tre ländernas europeiska territorier eller vid den skiljedomstol som avses i fördraget om en ekonomisk union.
2. När utgången av ett mål som är anhängigt vid en nationell domstol är beroende av tolkningen av en rättsregel som åsyftas i artikel 1 kan domstolen,om den finner beslut i tolkningsfrågan nödvändigt för att kunna meddela
dom, uppskjuta sitt slutliga avgörande tills ett beslut av Benelux-domstolen föreligger i tolkningsfrågan.
3. Under de förutsättningar som nämnts i föregående stycke är nationell domstol, om talan inte kan föras mot dess dom, skyldig att hänskjuta frågan till Benelux-domstolen.
4. Den i punkterna 2 och 3 åsyftade nationella domstolen skall dock inte göra detta
— om den anser att skälig grund till ovisshet om den rätta tolkningen inte föreligger, eller
— om målet är särskilt brådskande.
Den kan dessutom underlåta att inhämta utlåtande om den ansluter sig till den tolkning som Benelux-domstolen givit uttryck åt i annat mål eller i rådgivande yttrande.
Benelux-domstolens kompetens är alltså begränsad till att, i huvudsak på ansökan av domstol i något av de tre länderna, besluta om tolkningen av en gemensam rättsregel. Vid vilka tillfällen skall en nationell domstol inhämta utlåtande från Benelux-domstolen? När fullföljd inte kan ske mot den nationella domstolens beslut eller dom är den skyldig att vända sig till Benelux-domstolen, om tolkningen av en gemensam rättsregel är nödvändig för att dom skall kunna meddelas i målet. Är det däremot möjligt att överklaga domen står det den nationella domstolen fritt att själv avgöra huruvida den vill underställa Benelux-domstolen tolkningsfrågan eller ej. Tolkningsbeslutet är bindande för den nationella domstolen, även när det inhämtats fakultativt. En tolkning förblir bindande så länge Beneluxdomstolen inte själv ändrar sin ståndpunkt.
Det skulle kunna tyckas att även underdomstol skulle vara skyldig att inhämta yttrande inte bara därför att ett utlåtande är bindande utan även därför att den stora majoriteten av mål aldrig går längre än till första instans. Vid en avvägning har man emellertid funnit det riktigare att den försening och fördyring av processen som ofrånkomligen blir följden av ett utlåtande från Benelux-domstolen väger tyngre än önskvärdheten av att i varje situation få en likartad rättstillämpning. Samma tankegång ligger bakom de två undantag som anges i punkt 4 i artikel 6, nämligen när tolkningsfrågan inte ger anledning till tvekan eller målet är mycket brådskande. I sådana fallskall den nationella domstolen inte inhämta utlåtande. Som ett typiskt exempel på en brådskande fråga nämns i förarbetena frihetsberövande vid brott.
Frågan om ett beslut av den nationella domstolen att inhämta, eller inte inhämta, utlåtande från Benelux-domstolen skulle kunna överklagas diskuterades intensivt under förarbetena. Det skulle här föra alltför långt att gå in på argumenten för och emot tillåtligheten av ett överklagande. Experterna stannade till sist för att utesluta varje möjlighet att överklaga den nationella domstolens beslut. De underströk i stället vikten av att denna tillämpade artikel 6 med största
omsorg. Avgörande även för detta ställningstagande torde ha varit rädslan för utdragna processer. Det bör samtidigt nämnas att någon möjlighet att överklaga Benelux-domstolens utlåtande inte heller finns. I så fall skulle, har man påpekat, ytterligare en gemensam domstol behöva inrättas.
Eftersom domstolen först nyligen börjat fungera uppkommer naturligtvis en rad frågor om hur Benelux-domstolens rättstolkande uppgifter kommer att fullgöras i praktiken. Det har t. ex. i förarbetena understrukits att domstolen inte får utvecklas till en "rättsakademi' utan måste fatta sina avgöranden i ljuset av fakta i målet. Den ansökande domstolen skall därför tillställa Benelux-domstolen en redogörelse för omständigheterna i det aktuella fallet. Det förefaller inte uteslutet att Benelux-domstolen ibland kan komma att anse sig behöva samtliga handlingar i målet för att kunna avge sitt utlåtande. Det kan i sådana fall ligga nära till hands att det i praktiken blir Benelux-domstolen som dömer i målet under täckmanteln av ett utlåtande trots att förarbetena betonar att det på intet sätt ankommer på Benelux-domstolen att dra några konkreta slutsatser i ett mål. Även om Benelux-domstolen i vissa fall således måhända kan få större inflytande än som avsetts begränsas dess betydelse å andra sidan av att en dom i lägre instans, som baseras på en tolkning gjordav Benelux-domstolen, kan undanröjas av nationell domstol i högre instans.
Domstolen har även två andra uppgifter utöver att avge bindande utlåtanden. Den skall på anmodan av regering i något av de tre länderna avge rådgivande yttranden om tolkningen av gemensamma rättsregler. Regeringarna själva har härigenom erhållit en möjlighetatt få innebörden av en rättsregel klarlagd och en tidigare tolkning omprövad. Domstolen fungerar vidare som administrativ domstol i frågor som rör anställningsförhållandena för personalen i Benelux-organisationen.
Domstolen har förlagts till Bryssel. Den består av nio domare, tre från varje land. Dessa skall utses från högsta domstolen i respektive land. Domstolen biträds av tre allmänna ombud ochett kansli. Det är i allt fall för närvarande inte avsikten att domarna skall behöva tjänstgöra på heltid vid domstolen.
Vid utövning av sin verksamhet skall domstolen tillämpa de grundläggande rättsprinciper — t. ex. likhet inför lagen — som traditionellt iakttages av allmänna domstolar inte bara i Benelux-länderna utan även på den europeiska kontinenten i övrigt. Därmed har alltså Benelux-domstolen möjlighet beakta regler i exempelvis fransk och tysk rätt men däremot inte i anglosaxisk rätt.
Förfarandet inför domstolen skall i regel vara skriftligt men domstolen kan förordna om muntliga förhandlingar.
Det förutses att förfarandet blir relativt enkelt mot bakgrund av att utredningen i målet ankommer på den nationella domstolen och inte på Benelux-domstolen.
Domstolen kommer själv att fastställa närmare procedurregler för sin verksamhet. Språken inför domstolen är franska, nederländska och, med hänsyn till att det i Belgien finns en tysktalande befolkningsgrupp, även tyska. Domstolens kostnader ävensom översättningskostnader betalas av Benelux-sekretariatet. Parternas egna kostnader fastställes av Benelux-domstolen men fördelningen överlämnas till den nationella domstolen. Eftersom skillnader föreligger mellande tre ländernas bestämmelser om rättegångskostnader kan fördelningen av kostnaderna vid Benelux-domstolen komma att variera från land till land. Det skall särskilt nämnas att preskriptionsfrister och andra tidsfrister enligt nationella bestämmelser suspenderas medan saken är anhängig vid Benelux-domstolen.
De europeiska gemenskapernas domstol har stått som förebild för Benelux-domstolen även om de båda domstolarnas uppgifter i väsentliga avseenden skiljer sig från varandra. Benelux-domstolens huvudsakliga uppgift består som sagt i att tolka vissa rättsregler på begäran av nationell domstol i de tre Benelux-länderna. En regelrätt jämförelse kan därför endast göras med den motsvarande befogenhetsom tillerkänts EG-domstolen i artikel 177 i Rom-fördraget.
Benelux-domstolen skall endast tolka rättsregler medan EG-domstolen även har rätt att tolka åtgärder vidtagna av gemenskapsinstitutionerna. Benelux-domstolens tolkning omfattar ett vitt fält, nämligen alla de rättsregler som är gemensamma för de tre länderna (men i realiteten nationella) medan EG-domstolens kompetens ärbegränsad till gemenskapernas fördrag med tillhörande protokoll och stadgar samt institutionernas åtgärder. EG-domstolen befattar sig med andra ord med rättsregler och rättsförhållanden av "kommunåtär" art, Benelux-domstolen med nationella rättsregler som är gemensamma för de tre länderna.
EG-domstolens uppgift att själv avgöra frågor om riktigheten av medlemsländernas och institutionernas tillämpning av fördraget saknar motsvarighet hos Benelux-domstolen. EG-domstolen kan i detta avseende närmast sägas fungera som ett slags "administrativ"domstol. Denna uppgift får ses mot bakgrund av att betydelsefulla besluts- och lagstiftningsfunktioner överlämnats av medlemsländerna till gemenskapens institutioner, varvid EG-domstolen anförtrotts den vidsträckta uppgiften att "värna om lag och rätt vid tolk-
ning och tillämpning av detta fördrag" (artikel 164 i Rom-fördraget). Benelux-organen har inte erhållit liknande självständiga befogenheter utan deras uppgifter ligger på ett förberedande och konsulterande plan; Benelux-samarbetet har som sagt mellanstatlig karaktär. EG-domstolens kompetens ligger således främst på det administrativa rättsområdet, i ovan angiven bemärkelse, medan Beneluxdomstolen förväntas komma att spela en roll särskilt i fråga om privat- och straffrätt.
Det ter sig naturligtvis svårt att göra några förutsägelser om vilken betydelse Benelux-domstolen i praktiken kommer att få för främjande av en enhetlig rättstillämpning inom Benelux. Den representerar en nyhet bland internationella domstolar så tillvida att den är den första till vilken en nationell domstol är förpliktad att vända sig med förfrågan om innehållet i vad som väsentligen utgör nationell rätt. Domstolen kan därför sägas innebära en förlängning av den nationella jurisdiktionen på internationell nivå. Det är inte omöjligt att i en framtid tyngdpunkten kan förskjutas från de nationella domstolarna till Benelux-domstolen om harmoniseringen av de tre ländernas lagar får större räckvidd än i dag. Det torde dock inte vara någon överdrift att säga att domstolen redan nu representerar ett betydelsefullt steg på väg mot en enhetlig rättstillämpning i Benelux inte bara genom sin rättstolkande funktion utan även genomdet nära samarbete som kommer att ske mellan domare från de treländernas högsta domstolar. Det har också anförts att de nationella domstolarna genom skyldigheten att vända sig till Benelux-domstolen på sikt skall kunna bibringas en mer internationell syn på rättstillämpningen än för närvarande.
Benelux-domstolens funktion är inte enbart att främja en enhetlig rättstillämpning utan den blir även, har det sagts, ett slags väktare av Benelux-unionen genom att dess kompetens omfattar unionens hela konventions- och regelsystem. Genom att unionen i åtskilliga avseenden är löst utformad kan domstolens uppgift i framtiden också bli att närmare precisera innebörden av unionen.