FN:s tredje havsrättskonferens
FN:s generalförsamling beslöt i november 1973 att sammankalla en allmän havsrättskonferens, den tredje i organisationens historia. Generalförsamlingen gav konferensen ett synnerligen omfattande mandat, nämligen att utarbeta en internationell konvention om alla havsrättsliga frågor. I enlighet med generalförsamlingens beslut ägde konferensens första session rum i december 1973 i New York. Denna ägnades uteslutande organisatoriska frågor. Dess andra möte hölls i Caracas, Venezuela, under tiden den 20 juni—29 augusti i år. 148 stater deltog i konferensen.1
I denna tidskrift har tidigare lämnats en sammanfattande redogörelse för det förberedelsearbete inför konferensen som bedrevs inom ramen för FN:s havsbottenkommitté (se SvJT 1973 s. 531—540). Med hänsyn till omfattningen av det material som konferensen hade att ta itu med hade det varit önskvärt att konferensen tagit vid där havsbottenkommittén slutat. Detta blev nu inte fallet, främst därför att 57 av de 148 i konferensen deltagande staterna inte medverkat i havsbottenkommittén. Under Caracassessionen kom nu den första veckan att ägnas åt sådant organisatoriskt arbete som inte hann slutföras under New York-sessionen samt de följande tre veckorna åt generaldebatt.
Till konferensens ordförande valdes Sri Lankas ambassadör H. S. Amerasinghe. Konferensens huvudsakliga arbete bedrevs inom tre huvudkommittéer. Den första med P. Engo från Kamerun som ordförande hade i uppdrag att behandla rättsordningen för den internationella delen av havsbottnen och det internationella organ som skall administrera området. I den andra kommittén, allmänt betraktad som den viktigaste av de tre, utsågs en representant för värdlandet, ambassadören A. Aguilar, till ordförande. Denna kommitté hade tilldelats huvudsakligen följande ämnesområden: sjöterritoriet, internationella sund, kontinentalsockeln, ekonomisk zon, kuststaternas företrädesrätt till havsresurserna, tilläggszonen, det fria havet, arkipelager, kustlösa stater och andra geografiskt missgynnade stater, innanhav, konstgjorda öar samt öars rättigheter. Den tredje huvudkommittén, slutligen, under ordförandeskap av ambassadören A. Yankov från Bulgarien hade att behandla marina föroreningar, marinvetenskaplig forskning samt överförande av teknologiskt kunnande.
Vid sidan av nu nämnda konferensorgan fanns en generalkommitté, en redaktionskommitté och en fullmaktskommitté. Under konferensens förlopp inrättades vidare underkommittéer och arbetsgrupper alltefter behovet.
Den genomgripande såväl politiska som ekonomiska betydelse som många av konferensfrågorna har liksom deras starka inbördes beroende för-
anledde konferensen att besluta att såvitt möjligt undvika omröstningar i betydelsefulla frågor. Eller som det uttrycks i bilagan till konferensens procedurregler: Konferensen skall göra sitt yttersta för att nå fram till enhälliga beslut i sakfrågor. Ingen omröstning bör äga rum i sådana frågor förrän alla möjligheter att nå enhällighet uttömts. Under Caracas-sessionen företogs heller inte omröstning i någon enda sakfråga.
Vad angår konferensens sakliga arbete utgjorde de inom havsbottenkommitténs ram utarbetade förslagen till artiklar om rättsordningen för den internationella delen av havsbottnen grundvalen för diskussionerna inom första huvudkommittén och dess informella arbetsgrupp. Under konferensens senare del kom denna kommittés arbete att koncentrera sig kring två huvudfrågor, nämligen vem som skall ha rätt att utforska och exploatera det internationella havsbottenområdet och villkoren för denna utforskning och utvinning.
I dessa frågor bröt sig meningarna starkt mellan u-länderna, på ena sidan, och de ledande industristaterna, på den andra. De förra krävde bl. a. att all verksamhet inom det internationella havsbottenområdet i princip skall bedrivas av det internationella organ som avses skola administrera området. Om detta finner det lämpligt skall det dock kunna föra över vissa bestämda uppgifter på utanförstående företag, dock alltid på sådant sätt att det internationella organet behåller full kontroll över verksamheten. Den andra sidan, främst företrädd av USA och EG-staterna, ville att all utvinning skall bedrivas av företag på licensbasis. Enligt deras uppfattning bör också garantier skapas för att utvinning inom området kommer till stånd utan dröjsmål. Mot slutet av konferensen tillsattes inom kommittén en"förhandlingsgrupp" bestående av 50 stater med bl. a. Sverige som medlem. Denna kommer att fortsätta sitt arbete med att söka brygga över motsättningarna under nästa session.
Inom den andra huvudkommittén delades arbetet upp på 13 olika ämnesområden inom vilka förslag till bestämmelser väckts. Frågorna behandlades ämne efter ämne varefter ordföranden gjorde sammanställningar över förslagen inom varje ämnesområde för sig. Ursprungligen var tanken att i sammanställningarna skulle tas med bara sådana förslag som kunde antagas ha ett mer utbrett stöd inom kommittén. Vid första läsningen av de olika förslagen visade det sig emellertid förenat med stora svårigheter att gallra bort väckta förslag. De slutliga sammanställningarna utgör därför egentligen en systematiserad uppställning av de olika förslagen.
Huvudintresset i debatten inom andra huvudkommittén knöts till ämnena ekonomisk zon, kontinentalsockeln och de geografiskt missgynnade staternas rättigheter. Efter Caracas-sessionen kan man förutsäga att det viktigaste elementet i den framtida nyordningen på det havsrättsliga området kommer att bli kuststaternas rätt till ekonomiska zoner utanför sjöterritoriet. Detta begrepp, som var helt okänt till för några år sedan, har påkort tid gjort sitt segertåg. De ekonomiska zonerna torde komma att sträcka sig från kuststatens territorialgräns ut till 200 nautiska mil från kusten.Varje kuststat skall i princip ha rätt till naturtillgångarna inom detta område, såväl i havet som på havsbottnen och i dess underlag. Däremot råder ännu oklarhet om vilka övriga rättigheter och skyldigheter som skall gälla för kuststaten i den ekonomiska zonen. En del stater vill att kuststatens rättigheter i den ekonomiska zonen skall vara desamma som på sjöterritoriet,
dock att några hinder inte skall gälla i zonen för utländsk sjöfart och luftfart eller för nedläggande av rörledningar och kablar. Andra stater, åter, vill inskränka kuststaternas bestämmanderätt till att avse utnyttjandet av naturtillgångarna i zonen.
I diskussionerna kring den ekonomiska zonen har särskilt stort utrymme ägnats geografiskt missgynnade grannstaters rätt. Även om denna grupp stater ännu inte klart definierats ingår bland dem förutom de kustlösa staterna också sådana kuststater som till följd av sitt geografiska läge inte kan sträcka ut sin jurisdiktion över 200 nautiska mil breda havsområden. De geografiskt missgynnade staterna krävde att de skall tillerkännas samma rätt till tillgångarna som kuststaten i grannstats ekonomiska zon. Vad som avses med grannstat har ej heller preciserats utan detta får bli föremål för vidare förhandlingar.
Kuststaternas reaktion på de geografiskt missgynnades krav var klart negativ till den del det avsåg mineraltillgångarna på havsbottnen och i dess underlag. Däremot fanns en omfattande förståelse för kravet på rätt till fiske. Ett av de kvarstående delproblemen i denna senare fråga är om denna rätt skall inskränkas till de geografiskt missgynnade stater som är u-länder. Bl. a. Norge kräver detta.
Förenta Nationernas första havsrättskonferens antog 1953 de grundläggande rättsreglerna för kontinentalsockeln. I dessa definieras kontinentalsockeln som havsbottnen och dennas underlag i de områden under vatten som gränsar till kusterna men ligger utanför territorialgränsen intill 200 meters vattendjup eller på sådant större vattendjup som medger exploatering av områdenas naturtillgångar. Det senare ledet i denna definition, det s. k. exploateringskriteriet, visade sig snart leda till att allt fler kuststater krävde rätt till naturtillgångarna allt längre ut från kusterna. Det var för att förhindra att all havsbotten till slut skulle komma att delas upp mellan kuststaterna som FN:s havsbottenkommitté ursprungligen kom till.
Under Caracas-sessionen visade det sig att ett stort antal kuststater, samtidigt: som de ansluter sig till ekonomisk zon-principen, kräver rätt till havsbottnens mineraltillgångar ut till djuphavsbottnen då denna yttergräns ligger utanför zongränsen. Om detta önskemål skulle tillgodoses innebär det att det internationella havsbottenområdet — "mänsklighetens arvedel" som det så högtidligen heter i en FN-deklaration — skulle inskränkas till att omfatta bara djuphavsbottnen. Kravet stötte på hårt motstånd, inte bara från de geografiskt missgynnade staternas sida utan också från en så stor grupp som de afrikanska staterna.
Även om de nu angivna frågorna blev föremål för det största intresset i andra huvudkommitténs debatt, innebär detta självfallet inte att enighet rådde i de övriga frågor som kommittén behandlade. Ett av de mera kontroversiella ämnena var rätten till genomfart i internationella sund. Här krävde stormakterna att de nu gällande reglerna om s. k. oskadlig genomfart skall ersättas med bestämmelser som innebär att för fartyg — såväl handelsfartyg som örlogsfartyg — som färdas genom internationella sund samma regler i princip skall gälla som om de befann sig på det fria havet.
Den tredje huvudkommittén, slutligen, behandlade ämnena marin förorening och marinvetenskaplig forskning. De blivande bestämmelserna till skydd för den marina miljön torde komma att delas upp på tre skilda avdelningar, nämligen föroreningar från land, från verksamhet på havsbott-
nen och från fartyg. Under Caracas-sessionen kunde smärre framsteg nås bara kring de mindre kontroversiella frågorna. Kvar att lösa är praktiskt taget alla frågor där egentliga intressekonflikter finns. Särskilt kan här nämnas frågan om kuststaternas rätt att utfärda miljöskyddsbestämmelser avseende främmande stats fartyg och om rätten att ingripa mot fartyg som brutit mot sådan bestämmelse.
Också på det marinvetenskapliga forskningsområdet visade Caracas-sessionen djupa klyftor mellan olika grupper. Stormakterna och ett antal andra i-länder strävade att inskränka kuststaternas bestämmanderätt över den internationella marina forskningen så mycket som möjligt. I analogi härmed ville denna grupp undandraga det internationella administrativa organet inflytande över forskningen på det internationella havsbottenområdet.
Några större framsteg gjordes inte under Caracas-sessionen i något av dessa båda ämnen. Att så inte skedde kan emellertid till en del förklaras av att konferensen ännu inte tagit ställning till vilka befogenheter kuststaterna och det internationella administrativa organet skall ha i den ekonomiska zonen resp. inom det internationella havsbottenområdet. När detta en gång skett torde flertalet av de mest kontroversiella frågorna på dessa båda ämnesområden snabbt gå mot sin lösning.
Havsrättskonferensen kunde sålunda inte slutföras under Caracas-sessionen. Konferensen rekommenderade FN:s generalförsamling att besluta att den skall fortsätta i Geneve under tiden den 17 mars—3 (eventuellt 10) maj 1975. Den har vidare beslutat att en avslutande session för den blivande konventionens undertecknande skall äga rum i Caracas vid en inte närmare angiven tidpunkt.
Att konferensen inte skulle mäkta med att slutföra sitt arbete under Caracas-sessionen var väntat. Den allmänna meningen bland konferensstaterna torde vara att konferensen sakta men säkert gör framsteg. För det övervägande antalet stater står det klart att den för framtiden så betydelsefulla uppdelningen av världens hav och havsbotten liksom skapandet av rättsregler för dessa stora områden — 5/7 av jordens yta — inte kan ske utan en politisk mognadstid, som gör de nödvändiga avstegen från staternas primärönskemål möjliga. Så ekonomiskt och politiskt betydelsefulla och sinsemellan avhängiga frågor kan inte göras till föremål för omröstning artikel för artikel. Skall en ny och bestående havsrättslig reglering kunna genomföras utan svårare politiska förvecklingar, måste de nya reglerna ges ett sådant innehåll att de kan godtagas av ett så gott som enhälligt världssamfund. Det räcker därför inte att skapa en konvention som tillfredsställer bara 2/3 av världens stater. Havsrättskonferensen har sålunda en utomordentligt svår uppgift att lösa. Och den underlättas sannerligen inte av att närmare 150 parter är invecklade i denna i sig komplicerade förhandling.
Lennart Myrsten