ERIK HOLMBERG & NILS STJERNQUIST. Vår nya författning. Sthlm 1973. Norstedts (Pan). 267 s.
Två aktiva medarbetare i det nya författningsverket — grundlagberedningens sekreterare lagmannen Holmberg och experten statsvetaren prof. Stjernquist — har raskt tillhandahållit en upplysande redogörelse i hanterligt omfång för vår nya grundlag. Det är en resonerande översikt i 18 kapitel med lagtexterna som bilaga, icke någon kommentar. Den valda framställningsformen är självfallet den riktiga — både jurister, samhällsvetare och politiskt intresserade (för att inte tala om studenterna) behöver i första hand en pedagogiskt upplagd orientering på det nya området — med erforderliga notiser ur förarbetena och rörande återstående utredningar —kommentaren får bli en senare historia.
Vid studiet av den nya boken frapperas den, som i likhet med anm. huvudsakligen följt grundlagsreformen som allmänpolitiskt intresserad (och som engagerad i enstaka avsnitt), av hur stora delar av den nya konstitutionen som kommit bort i massmedias redovisning och i den politiska debatten. Det är inte minst på grund härav, som den snabbt utsända volymen är välkommen — här får man en korrekt redogörelse för alla objektivt sett viktiga och nya ting, som kanslihusmän, andra förvaltningsansvariga eller samhällsvetare (i vidsträckt mening) rimligen bör fort lära sig (men som tidningarna och TV lämnat därhän). Som exempel må nämnas riksdagsvalen (bokens 7 kap.), lagstiftningen (12 kap.), finansmakten (13 kap.) samt rättskipning och förvaltning (15 kap.).
Allmänt bör sägas, att boken utmärkes av en lycklig disposition och ett pedagogiskt framställningssätt. A propos den sura kritik, som den nya grundlagens språk emellanåt utsatts för, erinrar förf. hovsamt om att 1975 års författning — till skillnad från föregångaren — är skriven i en enhetlig stil, och på samtidens språk. Något liknande kan man säga om stilen i Holmberg—Stjernquists volym; den är skriven i vårdad vardagsprosa.1 Tonen är objektivt refererande, och blott vid enstaka tillfällen lyser förf:s subjektiva mening igenom, t. ex. i stycket om behovet av en totalrevision av grundlagen (s. 26) samt på tal om den nya utredningen om stärkt skydd för de politiska rättigheterna (s. 53) — i vilken sistnämnda del förf. är tydligt skeptiska. Något lustigt eller åtminstone stillsamt roande skall man icke vänta sig i en bok av detta slag — det skulle på ett farligt sätt chockera ett stort antal tongivande läsare av allvarsamt sinnelag — men på ett och annat ställe har förf. faktiskt låtit undslippa sig en lätt ironi; så t. ex. heter det beträffande den omstridda ordningen med talmannen som regeringsbildare (eller snarare som förslagsställare beträffande statsministerposten; det är ju den av riksdagen godkände statsministern som sedan bildar regering):
Lösningen uppfattades som en innovation. — — — Modellen — — — fanns (dock) inskriven i den estniska folkrepresentationens arbetsordning under mellankrigstiden, men det skall villigt erkännas att kunskapen därom bland dem som utarbetade den nya författningen var obefintlig.
Ett intressant avsnitt, värt ytterligare diskussion, i "Vår nya författning" är sidorna om förvaltningens självständighet (s. 165—66). Här har som bekant olika meningar gjort sig gällande. På oppositionssidan och inom näringslivet har man velat hävda, att det långvariga socialdemokratiska maktinnehavet mer eller mindre utplånat denna självständighet, speciellt i förhållandet regeringen, å ena sidan, samt centrala verk och länsstyrelser, å den andra; enligt kritikernas mening har generaldirektörer och byråchefer vant sig vid att i både politiska och rent praktiska frågor taga underhandsdirektiv från statsråd och statssekreterare. Radikala granskare, bl. a. socialdemokrater på vänsterflygeln och en del statsvetare, har varit missnöjda ur helt andra synpunkter; man har menat att förvaltningens självständighet alltjämt är en realitet och att detta oberoende — tack vare en förmodad borgerlig övervikt på de ledande befattningarna — varit ett hinder för en progressiv reformpolitik (se t. ex. Christofersons m. fl.:s bekanta verk "Byråkrati och politik" s. 144 ff). Holmberg—Stjernquist hävdar för sin del att förvaltningens självständighet fortfarande är stark — långt starkare än i allmänhet i utlandet! — och antyder, att den snarast ökats genom att regeringen velat från departementen få bort tyngande ärendegrupper och därför konsekvent och i stor utsträckning delegerat massor av ärenden till verk och länsstyrelser. Sammanfattningsvis uttalas:
Generellt sett torde man kunna hävda att förvaltningsmyndigheterna i fråga om ärenden, som i sista instans skall prövas av regeringsrätten eller annan förvaltningsdomstol eller av fristående nämnd som arbetar i judiciella former, fungerar helt oberoende av regeringen. Ärenden med svagare prägel av rättsprövning, där avgörandet i sista hand ankommer på regeringen, torde i större omfattning bli föremål för informella överläggningar med företrädare för departement. En väsentlig konsekvens har, även i dessa fall, myndigheternas ställning såsom fristående organ. Det formella ansvaret ligger på myndigheten. Myndigheten måste, även om den har lyssnat till regeringens synpunkter, vara beredd att inför allmänheten svara för sitt beslut och att ytterst stå till svarsinför domstol efter åtal.
Det sagda är enligt anm:s mening en väl försiktig beskrivning av ämbetsverkens självständighet. Man hade i sammanhanget kunnat erinra om ett påpekande av en skarpsynt iakttagare med stor praktisk erfarenhet från departement och verk, byråchefen L. Vogel, som (i en anmälan av Molins m. fl.:s arbete "Offentlig förvaltning")2 låtit förstå, att påverkan från verk på departement är minst lika vanlig som tryck i motsatt riktning. Anm. skulle för sin del vilja tillägga, att ett verks självständighet gentemot sitt departement i stor utsträckning hänger på verkschefens kompetens och viljekraft; en duglig chef för ett välskött verk blir helt enkelt inte utsatt för påtryckningar och underhandsdirektiv (eller kan med framgång stå emot dessa när de undantagsvis förekommer).
Holmberg—Stjernquist ägnar mindre utrymme åt ett delproblem, tillhörande spörsmålet om förvaltningens självständighet, nämligen i vad mån regeringen rent juridiskt äger att i enskilda fall ge direktiv till underordnad myndighet eller besluta i dess ställe. Här har diskussionen genom re-
geringsingripandena i de s. k. Bulltofta- och Norrmalmstorgsärendena tillförts åtskilligt material som kan förtjäna att antydas i en kommande upplaga av boken eller i varje fall noteras bland de många intresserade.3
Det grundläggande stadgandet på området är nya regeringsformen 11: 7, så lydande:
Ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.
Holmberg—Stjernquist diskuterar relativt utförligt, hur gränsen för förvaltningens självständiga zon skall dragas (s. 172—73), och påpekar att när regeringen eller annan överordnad myndighet utanför nämnda område skall ge direktiv för särskilt fall, sådan föreskrift skall "fattas och avfattas i enlighet med föreskriven beslutsordning", på regeringsplanet genom beslut vid regeringssammanträde enligt reglerna i 7 kap. nya regeringsformen.
Det är anledning påpeka, att detta krav på formellt beslut "i enlighet med föreskriven beslutsordning" måste bli ett starkt återhållande moment för statsråd, som i enskilt fall vill driva igenom sin egen vilja mot ett betänksamt eller motsträvigt verk (länsstyrelse). I den mån departementets ingripande blir mera allmänt uppmärksammat, har man bäddat för en obehaglig pressdiskussion, interpellation i riksdagen etc. Därför undviks nog dylika ingripanden så långt möjligt.
Värt att undersöka — åtminstone i en kommande bredare framställning— är å andra sidan verkens stundom visade benägenhet att i särskilt viktiga eller ömtåliga frågor självmant avstå från den egna beslutanderätten och underställa saken departementets avgörande, i allmänhet väl dock med samtidigt framförande av eget förslag till utgång (jfr permutationslagen 3 §, där ett dylikt tillvägagångssätt direkt rekommenderas).4
Mycket mera kunde vara att tillägga till Holmberg—Stjernquists framställning på olika punkter, t. ex. om valmålens prövning av en politisk nämnd (s. 70), om de, tidvis så mäktiga (märk namn som Hederstierna och Linnér, Schlyter och Nothin), juristkonsulternas diskreta försvinnande genom borttagandet av kravet på förvaltad "civil beställning" för minst två av statsråden utan departement (s. 106), om statsministerns ökade inflytande (s. 111) och om lagbegreppets utveckling (s. 116 ff). För SvJT:s läsekrets torde emellertid det redan sagda vara tillräckligt långt. Anm. hoppas i alla fall att ha lyckats visa, att med det anmälda arbetet en god upplysningskälla blivit tillgänglig för dem som vill lära sig något om vår nya regeringsform.
Kurt Holmgren
3 Jfr Sjöholm i SvJT 1974 s. 579 ff.