Internationella överenskommelser och svensk rätt
I betänkandet "Internationella överenskommelser och svensk rätt" (SOU 1974: 100), som avgetts av utredningen om författningspublicering m. m., behandlas frågor rörande de metoder som kan användas för att i svensk rätt uppfylla internationella överenskommelser på det rättsliga området. Även om utredningens förslag närmast riktar sig till dem som har att befatta sig med lagstiftningsarbetet på detta område, berörs i betänkandet också frågor av mera allmänt intresse rörande traktaters ställning i svensk rätt.

 

Huvudpunkterna i betänkandet
Förhållandet mellan lag och traktater behandlas i betänkandet närmast från praktiska synpunkter. Utredningen utgår emellertid från den i Sverige vanliga dualistiska uppfattningen, enligt vilken traktater inte utan vidare får internrättslig verkan. Den särskilda statsrättsliga akt som utgör förutsättningen för att en traktat skall få sådan verkan kallar utredningen för ett "införlivande" av traktatens bestämmelser med svensk rätt. Införlivningsmetoden betecknas i betänkandet som "transformation", om den innebär att i den interna rätten införs en motsvarighet till traktatens bestämmelser, och som "inkorporation", om traktatens bestämmelser själva skall bli tilllämpliga i den interna rätten.
    Den sistnämnda metoden anser utredningen i allmänhet mindre lämplig när traktaten saknar autentisk svensk text. I sådana fall bör traktaten enligt utredningens förslag i regel transformeras till svensk rätt. En form av transformation är att en svensk översättning av traktatens bestämmelser ges intern giltighet. Utredningen framhåller att man med denna metod, "transformation genom översättning", kommer ganska nära en "inkorporation" av traktaten. Båda dessa metoder förutsätter att traktatens bestämmelser är utformade som direkt tillämpliga rättsregler och inte kräver kompletterande föreskrifter om sättet för deras fullgörande, d. v. s. att de är "self-executing". När denna förutsättning inte är uppfylld, måste traktatens bestämmelser bli föremål för omarbetning i en eller annan form, innan de ges intern giltighet.
    Utredningen framlägger också förslag om utformningen av de författningar genom vilka traktatbestämmelser inkorporeras i svensk rätt eller som innebär transformation genom översättning. Normalt skall inkorporation enligt dessa förslag ske genom en föreskrift att de inkorporerade bestämmelserna "skall gälla som lag här i landet" eller "skall lända till efterrättelse här i landet". Vid transformation genom översättning skulle samma formulering användas men med tillägget: "i deras lydelse enligt den i härvid fogad bilaga intagna svenska översättningen av överenskommelsen".
    I betänkandet framläggs vidare förslag om formerna för publicering avtraktater. Dessa förslag skall inte här kommenteras.

 

Reinhold Reuterswärd 493    De i betänkandet behandlade frågorna har även i Danmark, Finland och Norge varit föremål för utredning. Den danska och den norska kommittén avgav sina betänkanden för några år sedan.

 

Begreppet "intern rätt"
Åtgärder för införlivning av en traktats bestämmelser med svensk rätt kommer uppenbarligen endast i fråga, när traktaten ställer vissa krav på den interna rättsordningen. Utredningen framhåller att de föreslagna införlivningsmetoderna inte avser traktater som endast berör de kontraherande staternas inbördes rättigheter och skyldigheter och som "alltså inte har någon direkt återverkan på enskilda medborgares rättsförhållanden" (s. 43). Denna allmänna begränsning bör observeras vid läsningen av betänkandet, då den bl. a. torde innebära att sådana uttryck som "intern rätt" och "rättsordningen" i betänkandet i allmänhet inte används i sin vidaste bemärkelse och att betänkandet huvudsakligen avser traktater som mera omedelbart angår parternas medborgare.
    Enligt utredningen behöver någon införlivningsåtgärd ej vidtagas, när den interna rättsordningen redan överensstämmer med traktatens regler. I ett sådant fall kan traktaten sägas innebära en folkrättslig bindning av den för tillfället gällande svenska rätten på det område som traktaten avser. Bindningen kan vara av mer eller mindre permanent natur. Om traktaten t. ex. gäller utan tidsbegränsning och utan uppsägningsrätt, kan de svenska lagstiftarnas handlingsfrihet, åtminstone så länge Sverige vill fullgöra sina folkrättsliga förpliktelser, faktiskt bli mera absolut begränsad än som skulle ha kunnat ske genom traktatreglernas införande i grundlag. Ett skäl för införlivning av traktatreglerna med svensk rätt kunde då möjligen vara att deras särskilda valör på ett eller annat sätt bör komma till uttryck. Det synes emellertid stå i överensstämmelse med praxis att avstå från införlivningsåtgärd i sådana fall.

 

Terminologin
Om den interna rättsordningen inte motsvarar traktatens krav, måste den anpassas till dessa. Oavsett i vilken form det sker, betecknas detta i betänkandet som "införlivning" av traktatens bestämmelser med svensk rätt. Transformering till svensk rätt kan tyckas vara en mera träffande benämning på sådana åtgärder, om man utgår från den vanliga uppfattningen att en traktat skapar rättigheter och skyldigheter endast för de kontraherandestaterna.
    När det t. ex. är fråga om en traktat enligt vilken parterna ömsesidigt skall tillförsäkra varandras medborgare vissa rättigheter, kan enligt denna uppfattning medborgarna själva inte grunda någon rätt på traktaten. Den främmande statens traktatsenliga rätt måste genom en särskild statsrättslig akt omvandlas till en rätt för dess medborgare. Avsikten är ju däremot inte att den främmande statens på traktaten grundade rätt skall få direkt inomstatlig giltighet i den meningen att staten i fråga t. ex. skulle kunna väcka talan mot svenska staten vid svensk domstol, om Sverige underlät att fullgöra sina förpliktelser enligt traktaten.
    Det kan därför synas missvisande att använda uttrycket "införlivning av traktatförpliktelser" (s. 44). Vad som åsyftas är snarare en transformering av sådana förpliktelser till internrättsliga förpliktelser. Det som utred-

 

494 Reinhold Reuterswärdningen kallar "inkorporation" torde normalt vara en form av transformation i här angiven mening. Denna metod för genomförande av traktater i internrätt skulle eventuellt kunna betecknas som "direkt transformation" för att särskilja den från transformation genom översättning eller genom omarbetning.
    Det kan här påpekas att man i det danska och det norska kommittébetänkandet använder uttrycket "opfyldelsesmetoder" resp. "gjennomföringsmetoder" i stället för det svenska betänkandets "införlivningsmetoder".

 

Främmande staters ställning i intern rätt
Det har förmodligen ansetts ligga utanför utredningens ämne att diskutera traktater enligt vilka traktatparterna själva eller deras organ skall tillförsäkras en viss ställning i varandras interna rätt. Exempel på sådana traktater är överenskommelser om immunitet och privilegier för beskickningar, konsulat eller internationella organisationer. Även om enskilda medborgare i allmänhet inte kan grunda någon rätt på en traktat, kan det tyckas vara att driva den dualistiska principen alltför långt, om den främmande staten själv och dess organ inte skulle anses kunna göra anspråk på immunitet och privilegier direkt på grundval av en traktat. I svensk praxis har det också länge ansetts att t. ex. bilaterala traktaters bestämmelser om konsulats och konsulatspersonals rättsliga ställning, åtminstone såvitt de inte står i direktstrid med svensk rätt, normalt inte kräver särskild författning för att bli tilllämpliga internt, se t. ex. prop. 1952: 169 och prop. 1955: 157 angående konsularkonventionerna med Storbritannien och Frankrike. (Konsularkonventioner har dock föranlett särskild svensk lagstiftning rörande lättnader för konsuler i fråga om vittnesplikt.) Även efter tillkomsten av den nuvarande brottsbalkens 2: 7 har immunitetsbestämmelserna i de bilaterala konsularavtalen förblivit i kraft utan att någon författning därom utfärdats. Mot bakgrunden av denna långa praxis torde inte utan vidare i BrB 2: 7 e contrario kunna inläggas den betydelsen att traktatmässiga begränsningar i svensk lags tillämplighet eller svensk domstols behörighet alltid kräver ett särskilt: stadgande för att bli gällande internt. Det är dock med hänsyn till lagrummets formulering naturligt att traktatbestämmelser med sådant innehåll numera normalt föranleder särskild författning. Även för de bilaterala konsularavtalens del har nyligen en kungörelse utfärdats (SFS 1974: 122). Denna kungörelse tillkom som ett nödvändigt komplement till de lagbestämmelser som utfärdades i samband med Sveriges ratificeringav 1963 års Wienkonvention om konsulära förbindelser och genom vilka denna konventions regler om immunitet och privilegier gjordes allmänt tillämpliga i Sverige (SFS 1973: 1204).
    På vissa områden, såsom på det nyss nämnda, kan det kanske sägas ha blivit mera vanligt än förr att utfärda traktatbestämmelser genom eller i form av författningar. Därav behöver inte nödvändigtvis dragas slutsatsen att utvecklingen i Sverige i fråga om förhållandet mellan lag och traktat gått i en utpräglat dualistisk riktning, i motsats till vad som skett i en del länder på kontinenten. Avgörande för svensk praxis i samband med traktaters ingående torde snarare ha varit praktiska än doktrinära skäl. Särskilt har det spelat en stor roll att publikationen "Sveriges överenskommelser med främmande makter" fått mera begränsad spridning och sedan år 1933 t. ex. inte tillställs alla domstolar i landet. Det vore förhastat att enbart på

 

Internationella överenskommelser och svensk rätt 495grund av sådan praxis betrakta vårt system som numera helt dualistiskt, och således hävda att traktater alldeles upphört att vara en rättskälla i Sverige.

 

Administrativ tillämpning av traktater
I betänkandet görs åtskilliga ganska generella uttalanden om nödvändigheten av en särskild statsrättslig akt för att traktater skall få intern rättsverkan. Dessa uttalanden inskränks i viss mån genom det ovan berörda förbehållet på s. 43. Ett allmänt förbehåll görs också på s. 47 f, där utredningen framhåller att svensk praxis varit varierande i fråga om traktatbestämmelser som "riktar sig enbart till myndighet" och att tillämpningen av denna kategori av traktatbestämmelser faller utom ramen för de frågor som diskuteras i betänkandet.
    Om man — åtminstone tentativt eller såvitt angår en viss typ av traktater — utgår ifrån att transformationsproblemets kärna är, hur den främmande statens på traktaten grundade rätt skall omvandlas till en rätt för dess medborgare (eller eventuellt andra rättssubjekt), kan konstateras att problemet uppkommer endast när det för fullgörande av traktaten är nödvändigt eller önskvärt att dessa medborgare får tillgång till interna rättsmedel, d. v. s. skall kunna vända sig till domstol, för att göra sina rättigheter gällande.
    Det är tydligt att svensk rätt enligt utredningens uppfattning kräver en uttrycklig verkställighetsföreskrift i författningsform för att en transformation i denna mening skall komma till stånd. En konsekvens härav torde vara att en författning som saknar sådan föreskrift och t. ex. endast innehåller ett tillkännagivande om traktatens ingående bör uppfattas som ett uppdrag till vederbörande förvaltningsmyndigheter att fullgöra traktatens bestämmelser men inte skapar någon rätt för enskilda som dessa kan göra gällande vid svensk domstol.
    En del författningar som saknar verkställighetsföreskrift nämns i betänkandet som exempel på fall där införlivning av traktater genom inkorporation förekommit i svensk praxis (s. 55 f). Utredningen synes i detta avsnitt av betänkandet inte göra någon skillnad mellan rättslig och administrativ tillämpning. När uttrycket "inkorporation" används i det följande, syftar detta emellertid på fall där författningen avser att möjliggöra en rättslig tillämpning av traktaten, alltså inte på fall där endast administrativ tilllämpning av denna avses.

 

Rättsverkningarna av "inkorporation"
Som en renodlad form av inkorporation av en traktat skulle kunna betecknas att lagstiftarna helt överlåter åt förvaltningen och rättskipningen att tillse att de folkrättsliga förpliktelser för staten som följer av traktaten blir fullgjorda. De tillämpande interna organen får då följa folkrättens regler vid traktatens tolkning och vid bedömande av traktatens räckvidd i olika hänseenden, exempelvis i förhållande till vilka stater den gäller och vilken rättsverkan reservationer som en stat gjort vid sitt tillträde skall få, m. m.
    Regeringen kan i fråga om en multilateral traktat vilja förbehålla sig själv eller överlåta åt viss myndighet att bedöma frågor av sistnämnda slag. I sådana fall, liksom också i fall där lagstiftarna t. ex. vill ge en sådan traktats regler en mera vidsträckt tillämpning än som följer av det folkrättsliga

 

496 Reinhold Reuterswärdåtagandet, kan ju en ändamålsenlig metod vara att inkorporera traktatens materiella bestämmelser men genom särskilda föreskrifter reglera i vilken utsträckning de skall tillämpas.
    Den av utredningen föreslagna inkorporeringsmetoden, enligt vilken traktatbestämmelserna skall "gälla som lag" eller "lända till efterrättelse", förefaller närmast vara av det senare slaget. Utredningen förutsätter nämligen att man vid inkorporeringen uttryckligen anger vilken räckvidd de inkorporerade bestämmelserna har (s. 105). Sådan inkorporation bör därför snarare uppfattas som ett införlivande av traktatens text med svensk rätt än som ett uppdrag till myndigheterna att fullgöra det folkrättsliga åtagandet. Uttryckssättet "skall gälla som lag" ger också stöd åt denna uppfattning.
    Skall då även svensk rättspraxis i fråga om lagtolkning gälla för de tilllämpande organen, eller skall dessa följa folkrättsliga tolkningsregler? Man kan i betänkandet finna belägg för både den ena och den andra uppfattningen. I den allmänna beskrivningen av skillnaden mellan transformation och inkorporation konstateras att det vid inkorporation blir "en naturlig följd" att traktatbestämmelserna tolkas med tillämpning av folkrättsliga tolkningsregler (s. 46). Tolkningsfrågor behandlas mera ingående i betänkandets kap. 7. Även här framhålls skillnaden mellan de båda införlivningsmetoderna. Vid inkorporation har myndigheterna att tolka traktaten. Vid transformation föreligger en intern författningsbestämmelse, som i princip skall tolkas enligt reglerna för svensk lagtolkning (s. 79). Beträffande folkrättsliga reglers relevans är dock utredningens uttalanden vaga. I fråga om förarbeten till traktater påpekas, att deras betydelse för traktattolkning i internationell praxis är oviss. Att sådana förarbeten använts i svensk rättspraxis, när traktatbestämmelser inkorporerats i den svenska rättsordningen, finner utredningen emellertid "ligga i sakens natur" (s. 83). Här görs ingen antydan om att folkrätt, inte svensk rättspraxis, i princip bör vara avgörande.
    Man kan fråga sig, om t. ex. uttalanden av föredragande departementschef i regeringens proposition om en traktats inkorporering har den betydelse för svenska domstolars tillämpning av traktaten, som enligt praxis tillkommer uttalanden i vanliga lagstiftningspropositioner. Utredningen utgår från att i förarbetena till inkorporationslagen kan göras uttalanden till ledning för tolkningen av traktatbestämmelserna (s. 98). Ingenting sägs om att sådana uttalanden inte skulle få samma verkan i fråga om inkorporerade traktater som i fråga om vanlig lagstiftning.
    Det finns emellertid en form av inkorporation, som utan tvivel leder till att en traktat skall tillämpas och tolkas "som traktat" och alltså inte som svensk lagtext. Denna verkan får en inkorporation, om den sker genom atti lagstiftningen införs bestämmelser som föreskriver att i visst hänseende skall gälla vad som överenskommits med främmande stat. Metoden har använts t. ex. i 3 § i SFS 1966: 664 (omtryckt i SFS 1973: 1204), som föreskriver att vissa internationella organisationer skall åtnjuta immunitet och privilegier "enligt vad som bestämts i stadga eller avtal som är i kraft i förhållande till Sverige". Ett annat exempel är 4 § i lagen (1970: 86) om befrielse för utländsk konsul från skyldighet att avlägga vittnesmål m. m. Ett flertal ytterligare exempel på sådan inkorporation nämns i utredningensbetänkande, bilaga 3 (s. 165 f). Den här åsyftade metoden är relativt en-

 

Internationella överenskommelser och svensk rätt 497kel och kan komma till användning för både redan existerande och framtida traktater. Den innebär dessutom kanske den mest renodlade formen av inkorporation. Det är därför förvånande att utredningen vid formuleringen av sina förslag helt bortsett från de möjligheter som denna form av inkorporation erbjuder. Både den danska och den norska kommittén har medtagit denna metod i sina förslag rörande formuleringen av författningar som utfärdas för genomförande av traktater. Vissa former av metoden har betecknats som "inkorporation av framtida traktater" och "funktionell inkorporation".

 

Transformation genom översättning
För att den i betänkandet förordade inkorporationsformen skall kunna användas bör enligt utredningens mening i allmänhet ett villkor vara att traktaten har svensk autentisk text. Kravet innebär att denna inkorporationsform huvudsakligen skulle kunna komma till användning i fråga om överenskommelser med nordiska länder och bilaterala överenskommelser med andra länder. Det är uppenbart att inkorporation lämpar sig särskilt väl för avtal mellan länder med liknande rättssystem som de nordiska. Vad angår bilaterala avtal med andra länder, kan emellertid ifrågasättas, om den omständigheten att ett av avtalsspråken är svenska bör tillmätas avgörande betydelse. I allmänhet har ju avtalsförhandlingarna förts på ett annat språk än svenska, och den svenska autentiska texten är ofta i realiteten en översättning av den text man enats om. Under förutsättning att samma omsorg nedläggs på den översättning som skall publiceras tillsammans med ett avtal utan svensk autentisk text som vid utarbetandet av en svensk text, när den skall vara en av de autentiska, förefaller språkfrågan i allmänhet inteböra vara något hinder för inkorporation, vare sig avtalet är bilateralt eller multilateralt. Utredningen invänder häremot att "vi i Sverige i princip bör ha författningar på svenska språket" (s. 98). Härav kan kanske synas framgå att enligt utredningens mening endast den svenska texten skall bli författningstext vid inkorporering av ett flerspråkigt avtal. Så är dock inte fallet. De likvärdiga autentiska avtalstexterna skall åtminstone i princip båda eller alla få samma ställning och vitsord (s. 96 och 106).
    För traktater utan svensk autentisk text föreslår utredningen "transformation genom översättning" som huvudregel, när förutsättningarna för inkorporation i övrigt är uppfyllda (s. 100). Med denna metod blir det översättningen som i princip exklusivt äger vitsord och binder de tillämpande organen.
    Utredningen nämner åtskilliga undantag från huvudregeln och behandlar ingående de olika omständigheter som kan inverka på valet mellan de tre s. k. införlivningsmetoderna: transformation genom omarbetning, transformation genom översättning och inkorporation. Utredningens synpunkter på dessa frågor skall här inte närmare kommenteras. Dock kan påpekas att utredningen ger den föreslagna inkorporationsformen ett ganska begränsat användningsområde i fråga om traktater utan svensk autentisk text, och till denna kategori hör ju flertalet multilaterala konventioner. Vidare kan tyckas att utredningen är alltför benägen att förringa skillnaden mellan denna metod och transformation genom översättning. En fråga som utredningen förbigår är, vilken verkan det kan få för andra traktatparters förhållande till oss, när vi själva så att säga legaliserat att en översättning av traktaten

 

32—753005. Svensk Juristtidning 1975

 

498 Reinhold Reuterswärdoch inte den autentiska texten tillämpas. Det kan då tänkas bli svårare att från svensk sida påtala en felaktig tillämpning av traktaten i ett annat land, om förklaringen är att man där också hållit sig till en översättning. För att kunna påverka andra länder att korrekt uppfylla sina traktatförpliktelser är det allmänt sett inte betydelselöst att en traktats autentiska text enligt svensk rätt i princip erkänns som bindande för våra myndigheter, även om dessa av praktiska skäl ofta måste hålla sig till den svenska översättningen.

 

Direkt intern verkan av traktater
I den del av betänkandet som behandlar metoderna för uppfyllande av traktatförpliktelser i intern rätt framhålls, såsom redan nämnts i det föregående, att en del kategorier av traktater faller utom ramen för ämnet. Betänkandets kapitel om publiceringen av traktater avser däremot internationella överenskommelser i allmänhet, alltså inte endast sådana som rör enskilda och som ställer vissa krav på den interna rättsordningen. Inte desto mindre upprepas i detta kapitel att "hos oss — — — fordras särskilda internrättsliga föreskrifter för att bestämmelserna i en internationell överenskommelse skall kunna tillämpas" (s. 115). Vad utredningen här avser måste vara rättslig tillämpning, inte administrativ sådan. Att enskilda inte genom en traktat utan vidare får någon rätt, som de kan göra gällande vid domstol, hindrar inte att det kan åligga förvaltningsmyndigheter att tilllämpa traktaten. I betänkandet och dess bilaga 3 anförs för övrigt en del exempel på att traktater kungjorts genom författningar men utan någon verkställighetsföreskrift. Meningen med dessa författningar har ändå varit att traktaterna i fråga skall tillämpas.
    Mot bakgrunden av sådana kategoriska uttalanden som det citerade kan man vidare fråga sig, om utredningen t. ex. menar att en traktat som 1969 års Wienkonvention om traktaträtten, vilken nyligen ratificerats av Sverige men ännu ej trätt i kraft (prop. 1974: 158), inte skulle kunna bli tillämplig vid svenska domstolar utan särskild internrättslig föreskrift därom. Sådan intern tillämpning av denna konvention kan komma i fråga vid bedömande av de folkrättsliga verkningarna av en traktat som exempelvis gjorts tilllämplig i svensk rätt genom s. k. funktionell inkorporation och alltså skall gälla internt "som traktat" och inte som svensk lagtext. Denna form av inkorporation har faktiskt förekommit i vissa fall, såsom påpekats ovan. En på detta sätt inkorporerad traktat skall internt ges den innebörd och tillämpning som följer av de traktaträttsliga förpliktelserna, vilka efter traktaträttskonventionens ikraftträdande, om traktaten ingåtts mellan konventionsstater, kommer att vara underkastade konventionens regler (dock icke retroaktivt utan endast såvitt angår framtida traktater). Det kan knappast behövas någon särskild föreskrift för att konventionen i framtiden skall kunna bli tillämplig internt i sådana fall.
    De förpliktelser som folkrättsligt följer av en traktat kan också påverkas av — förutom traktaträttskonventionen — innehållet i andra mellan parterna gällande traktater (jfr traktaträttskonventionens art. 30 och art. 31: 3: c). Vid den interna tolkningen och tillämpningen av en traktat som inkorporerats på det nyss angivna sättet måste i förekommande fall även sådana eventuella andra traktater beaktas.
    De till synes alltför generella uttalanden som görs i betänkandet rörande traktaters interna verkningar, eller snarare brist på interna verkningar, kan

 

Internationella överenskommelser och svensk rätt 499åtminstone delvis ha sin förklaring i att utredningen nästan helt bortsett från den metod för uppfyllande av traktatförpliktelser, som här betecknats som funktionell inkorporation.
Reinhold Reuterswiärd