HANS RAGNEMALM. Extraordinära rättsmedel i förvaltningsprocessen. Institutet för rättsvetenskaplig forskning (LXXI). Sthlm 1973. Norstedts. 293 s. Kr. 95,00.
Generell lagstiftning om extraordinära rättsmedel saknas nästan helt inom förvaltningsrätten. Vad som finns — förutom särskilda rättelse- eller ändringsinstitut av varierande konstruktion i vissa specialförfattningar framför allt på det skatterättsliga området — är stadgandet i § 19 gamla regeringsformen att det tillkommer regeringsrätten att i mål av beskaffenhet att kunna tillhöra dess eller kammarrättens slutliga prövning upptaga och avgöra alla ansökningar att Konungen må bryta dom åter som vunnit lagakraft eller återställa laga tid som försuten är samt att övriga sådana ansökningar — alltså även avseende förvaltningsrättsliga mål och ärenden —skall avgöras av högsta domstolen. Bestämmelsen anger bara de beslutsfattande organen och lämnar de materiella förutsättningarna för rättsmedlens tillämpning helt oreglerade. Det är därför naturligt att man i förvaltningsrättslig praxis sökt vägledning i de regler som gäller för rättegångsmålen. Detta innebar väl inte alltför stora svårigheter så länge gamla rättegångsbalkens stadganden om extraordinära rättsmedel — återbrytande av lagakraftvunnen dom eller resning med nutida terminologi, återställande av försutten laga tid och nullitetsklagan — gällde, eftersom dessa bestämmelser var ganska allmänt utformade. De kom därför att tillämpas direkt eller åtminstone analogt även i förvaltningsrättsliga mål. År 1939 ersattes de emellertid av en lag om särskilda rättsmedel, som trädde i kraft den 1 januari 1940 och vars bestämmelser i nära nog oförändrat skick senare upptogs i 58 och 59 kapitlen av nya rättegångsbalken. De nya bestämmelserna är i motsats till de tidigare speciellt anpassade för rättegångsmålen och medger därför inte samma hänsynstagande till förvaltningsärendenas särskilda beskaffenhet. Detta har medfört betydande problem inom förvaltningsprocessen och givit upphov till en vildvuxen och svåröverskådlig rättspraxis. En vetenskaplig undersökning av denna praxis fyller därför ett länge känt behov.
Docent Hans Ragnemalms monografi är ett gediget arbete av klassisk modell, grundat på genomgång av ett omfattande rättsfallsmaterial och försett med kritiska kommentarer såväl de lege lata som de lege ferenda. Dispositionen är genomtänkt och överskådlig. Den praktiska användningen underlättas av en utförlig innehållsförteckning.
Boken är uppdelad i fyra huvudavdelningar. Den första behandlar allmänna frågor, den andra processuella frågor, den tredje materiella frågor och den fjärde reformfrågor. I en särskild inledning förklarar förf. att föremålet för hans undersökning är de extraordinära rättsmedlen inom svensk förvaltningsrätt — alltså resning, återställande av försutten tid (restitutio fatalium) samt domvillo- och nullitetsbesvär — medan däremot andra, regelmässigt på specialreglering vilande typer av remedier för särskilda situationer liksom olika informella rättelsemöjligheter principiellt faller utom ramen. Detta synes vara en ändamålsenlig avgränsning av undersökningen, som enligt vad förf. anger baseras på en systematisk genomgång av i första hand Nytt juridiskt arkiv och Regeringsrättens årsbok. Cirka 2 000 administrativa mål har därvid registrerats. Det sägs inte uttryckligen vilka årgångar av nämnda rättsfallssamlingar som granskats men av de i notappa-
raten redovisade rättsfallen synes framgå att i varje fall den senare genomgåtts i sin helhet, alltså fr. o. m. 1909.
I den första avdelningen behandlas författningsregleringen och dess bakgrund samt vissa problem vid rättsfallstolkningen. Förf. konstaterar här bl. a. att de olika instituten, ehuru principiellt mer eller mindre klart väsensskilda, i praxis ofta behandlas som alternativa, något som givetvis allvarligt försvårar en systematisk bearbetning av materialet. En annan svårighet som framhålls av förf. är de många olika lokutioner av negativ innebörd, som används i besluten av både högsta domstolen och regeringsrätten och som oftast inte lämnar otvetydigt besked om huruvida en ansökan avvisats av formella skäl eller ogillats efter materiell prövning. Det är verkligen anmärkningsvärt att landets två högsta domstolsinstanser inte finner det vara angeläget att vinnlägga sig om en enhetlig och konsekvent terminologi vid utformningen av sina beslut.
Undersökningens tyngdpunkt ligger på behandlingen av processuella frågor (andra avdelningen). Hit hänförs olika problem avseende institutens tillämpningsområden och förutsättningarna för materiell prövning i övrigt samt ärendenas handläggning. Bland de olika kapitlen kan nämnas ett som rör gränsdragningen mellan högsta domstolens och regeringsrättens kompetens, en fråga som efter bokens utgivning fått sin definitiva och enligt såväl förf:s som anmälarens mening ändamålsenliga lösning genom riksdagens antagande av den s. k. grundlagspropositionen. Enligt 11 kap. 11 § nya regeringsformen skall sålunda resning i avgjort ärende samt återställande av försutten tid beviljas av regeringsrätten när fråga är om ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans samt i annat fall av högsta domstolen. Högsta domstolens befattning med administrativa mål upphör alltså därmed.
Beträffande objektet för de extraordinära rättsmedlens tillämpning har förf. funnit att såväl resning som nullitetsbesvär kan användas för att angripa inte bara i och för sig överklagbara beslut som vunnit laga kraft utan också beslut som i författning frånkänts överklagbarhet samt att som minimiförutsättning krävs att det angripna beslutet medför effekt av samma styrka som krävs för överklagbarhet i den ordinära förvaltningsbesvärsprocessen. Att återställa försutten tid för besvär över ett beslut, som i författning frånkänts överklagbarhet, är däremot av naturliga skäl uteslutet. Vidare avvisar förf. — utan att, märkligt nog, ha funnit några avgöranden som belyser frågan — tanken att de extraordinära rättsmedlen principiellt inte bör stå till buds för angrepp på beslut som verkställts på sådant sätt att faktisk återgång är omöjlig. Jag finner förf:s argumentering övertygande och har tidigare hävdat samma åsikt för rättegångsmålens del.1 Däremot kan jag inte beträffande dessa mål hålla med förf. när han gör gällande att tillgången till andra rättelsemöjligheter inte generellt bör utesluta tillämpning av extraordinära rättsmedel.2 Sannolikt är emellertid förhållandena så pass olikartade på det förvaltningsrättsliga området att de i förevarande hänseende motiverar en något annorlunda rättstillämpning än på det processrättsliga området. Restriktivitet synes dock böra iakttas, inte minst när det gäller avgöranden som saknar rättskraft antingen helt och hållet eller
i det hänseende som det i ärendet är fråga om.1 I annat fall torde man kunna riskera att de särskilda rättsmedlens extraordinära karaktär förringas, något som kan få menliga följder för rättstillämpningens stabilitet.
I fråga om institutet återställande av försutten tid framgår av förf:s mycket överskådligt redovisade undersökning av ett fyrtiotal olika typer av författningsstadgade frister att man även i förvaltningsrättslig praxis kommit fram till att endast processuella fatalier, eller närmare bestämt klagotider och därmed jämförbara frister, kan restitueras medan materiella frister faller utanför institutets tillämpningsområde. Praxis har varit mycket restriktiv med att i förevarande hänseende hänföra frister till den förstnämnda kategorin. Förf. har sålunda utöver de rena klagotiderna inte funnit mer än två eller möjligen tre frister av detta slag.
De materiella frågorna, alltså vilka skäl som kan föranleda tillämpning av extraordinära rättsmedel, behandlas i den tredje avdelningen, tyvärr något styvmoderligt i förhållande till de formella frågorna som tydligen i högre grad fångat förf:s intresse.
Vad först beträffar resningsinstitutet konstaterar förf. att det beslutsfattande organet — alltså högsta domstolen eller regeringsrätten — i normalfallet företar en relativt fri prövning, innefattande avvägningar mellan sökandens krav på att vederfaras materiell rättvisa och det allmännas eller av ärendet berörd enskilds intresse av att det lagakraftvunna beslutet står fast, och att prövningens diskretionära karaktär med därav följande knapphändiga motiveringar gör det hart när omöjligt att i olika konkreta fall exakt avgöra vilka skäl som bestämt utgången. Förf. har därför avstått från att söka företa en strikt uppdelning av materialet och redovisa rättsfallen under skilda rubriker med hänsyn till de moment som förefaller att ha bestämt utgången. I stället säger sig förf. ha valt att presentera hela materialet under en gemensam rubrik samt inledningsvis främst behandla resningsgrunden "nya omständigheter eller bevis" och avslutningsvis redogöra försituationer där myndighets felaktiga förfarande eller oriktiga materiella rättstillämpning dominerar, medan rättsfall där ett samspel mellan olika resningsgrunder synes aktualiseras behandlas däremellan.
En sådan redovisning av materialet är givetvis ägnad att något minska bokens praktiska användbarhet. Värre är emellertid att detta inte synes kunna lastas förf. utan fastmera materialets beskaffenhet. Från rättssäkerhetssynpunkt förefaller det sålunda betänkligt att det inte normalt skall vara möjligt att av beslutsmotiveringen kunna utläsa vilka skäl som bestämt utgången. Detta förhållande försvårar givetvis också för det beslutsfattande organet självt att överblicka sin tidigare praxis och riskerar därigenom att leda till inkonsekvenser i rättstillämpningen. Förf:s undersökning synes dessvärre i viss mån bekräfta dessa farhågor exempelvis när det gäller tilllämpningen beträffande taxeringsmål av kravet på ursäkt för att sökanden inte redan i den ordinära processen tillvaratagit sina intressen. En fylligare och mera kritisk behandling av detta problem skulle ha varit på sin plats.
Det torde vidare kunna ifrågasättas om förf. har följt sin egen disposition av materialet, alltså först resningsgrunden "nya omständigheter eller bevis", sedan blandade fall och sist oriktig tillämpning av formell och mate-
riell rätt. En sådan gruppering av stoffet synes nämligen förutsätta att man åtminstone schematiskt skiljer mellan sak- eller bevisfrågor och rättsfrågor i beslutsprocessen. Resningsgrunden "nya omständigheter eller bevis" —alltså rätts- och bevisfakta som inte prövats tidigare — hänför sig till prövningen av sak- eller bevisfrågor medan felaktig rättstillämpning givetvis berör rättsfrågorna i målet. Förf. inleder emellertid något överraskande sin framställning med att fastslå att såsom skäl för resning inte godtas senare företagna författningsändringar eller av lagstiftningsorgan gjorda uttalanden om tolkningen av bestämmelser som tillämpats i det aktuella målet, liksom ej heller ändrad praxis eller nya rättsliga argument. Detta är omständigheter som hänför sig till rättsfrågan och inte till sak- eller bevisfrågan4 och som därför bort behandlas i slutet av förevarande avsnitt. Detsamma synes vara förhållandet med rättsfallet RÅ 1956: 36 även om varken förf:s eller referatets lakoniska formuleringar tillåter någon säker slutsats härvidlag.
Som förutsättning för återställande av försutten tid anges i 58: 11 rättegångsbalken att sökanden haft laga förfall för sin underlåtenhet att fullfölja talan. Denna bestämmelse tillämpas, såsom framgår av förf:s redogörelse, direkt eller analogt även i förvaltningsrättsliga mål. De omständigheter som av sökanden brukar anföras såsom laga förfall samt högsta domstolens och regeringsrättens bedömning av dessa skäl redovisas av förf. i tio olika underavdelningar med var sin vägledande rubrik av typen försening vid postbefordran, sjukdom och ombudsförsummelse. Redogörelsen ger ett helhetsintryck av att man i praxis vid tolkningen av begreppet laga förfall i stort sett är ganska välvillig mot den enskilde. Som exempel på att regeringsrätten dock i något fall varit väl sträng i sin bedömning anför förf. rättsfallet RÅ 1966 Fi 1306, där sökanden under hela den aktuella besvärstiden varit intagen på sjukhus och med läkarintyg kunde styrka att han varit oförmögen att röra sig eftersom han legat gipsad efter en ryggoperation men där ansökan likväl avslogs. Enligt min mening behöver utgången inte tyda på någon särskilt sträng bedömning, ty för att sjukdom skall utgöra laga förfall för underlåtenhet att i rätt tid iaktta en klagofrist synes man —med beaktande av de i målet involverade intressenas art och styrka —böra fordra att sjukdomen verkligen betagit sökanden möjligheten såväl att bedöma frågan om fullföljd som att anlita ombud för att få ett överklagande till stånd.5 Det redovisade rättsfallsmaterialet förefaller emellertid antyda att även regeringsrättens egen praxis i förevarande hänseende äroenhetlig.
Redan av förf:s tidigare berörda redogörelse för resningsgrunderna framgår att resningsinstitutet i förvaltningsmål inte sällan kommer till användning i situationer där enligt den allmänna processens regler domvillobesvär snarare skulle ha varit adekvat rättsmedel. Enligt förf. har i helt likartade fall än resnings- än domvillobesvärsinstitutet tillämpats. Det senare institutet förefaller alltså knappast ha någon självständig betydelse inom förvaltningsprocessen när det gäller felaktigheter som begåtts av de högsta instanserna eller av närmast lägre organ i den ordinära instansordningen. Det kan för övrigt enligt förf. antas att framställningar av typ dom-
villobesvär i tämligen liten utsträckning görs hos Konungen underordnade organ.
Beträffande nullitetsbesvär diskuterar förf. huruvida detta institut kan tillämpas inte endast — som domvillobesvär — vid formella felaktigheterutan även då den materiella rättstillämpningen blivit oriktig ävensom huruvida särskilda krav i avseende å felets evidens och väsentlighet uppställs. De fåtaliga fall rörande nullitetsbesvär som förf. funnit i rättspraxis gäller dock bara situationer av den typ som avses i 59: 1 rättegångsbalken, alltså domvillobesvärsgrunder. Förf. anser för övrigt — enligt min mening med fog — att man bör göra en klar boskillnad mellan den allmänna ogiltighetsläran och en förvaltningsrättslig motsvarighet till processrättens domvillobesvär, eftersom nullitetsproblemen uppkommer i helt andra situationer —t. ex. då ett beslut skall verkställas eller läggas till grund för ett nytt avgörande — och anledning saknas att komplicera ett extraordinärt rättsmedel därmed.
I den fjärde och sista avdelningen behandlas reformfrågor. Förf. erinrar om att Nils Herlitz redan i betänkandet Förvaltningsförfarandet (SOU1946: 69) kraftigt underströk behovet av lagstiftning rörande extraordinära rättsmedel i förvaltningsprocessen och beklagar att den 1971 genomförda förvaltningsrättsreformen inte kom att omfatta även detta ämne. Framställningen anknyter delvis till det förslag till bestämmelser om särskilda rättsmedel som finns i besvärssakkunnigas slutbetänkande Lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964: 27). Förslaget innehåller bestämmelser om tre slags extraordinära rättsmedel: resning, återställande av försutten tid och nullitetsbesvär. Resning kan beviljas 1) om med avseende å utredningen något nytt framkommer som i väsentlig mån ställer saken i annan dager än vid ärendets avgörande, 2) om rättstillämpning som ligger till grund för beslutet uppenbart strider mot lag eller författning eller 3) om på grund av fel vid ärendets handläggning eller annat särskilt förhållande synnerlig anledning förekommer att saken ånyo prövas. Resning får dock inte beviljas enligt första punkten, om det kan läggas sökanden till last att den nya omständigheten inte framkommit vid sakens tidigare behandling. Återställande av försutten tid får enligt förslaget ske om någon i förvaltningsärende försuttit laga tid för fullföljande av talan eller annan i författning bestämd likartad frist (med undantag av tid för anförande av kommunalbesvär) och hans underlåtenhet framstår som ursäktlig. Nullitetsbesvär slutligen skall enligt förslaget kunna anföras om beslut i förvaltningsärende uppenbarligen är behäftat med grovt fel. Bifall till besvären innebär att beslutet förklaras sakna laga verkan. Särskild frist för anlitande av extraordinärt rättsmedel föreslås inte i något fall.
Förf. är i huvudsak positiv till de sakkunnigas förslag. Dock anser han av skäl, som tidigare berörts, att det föreslagna nullitetsbesvärsinstitutet är mindre ändamålsenligt. Närmast lutar han åt att man kan nöja sig med de två andra rättsmedlen.
Det anmälda arbetet utgör ett värdefullt tillskott till den förvaltningsrättsliga litteraturen och torde bli till stor nytta för såväl rättstillämpningen som det fortsatta lagstiftningsarbetet.
Thorsten Cars