Wienkonventionen den 14 mars 1975 om staters representation i deras förbindelser med internationella organisationer av universell karaktär
I slutet av 1950-talet beslöt FN:s generalförsamling att anmoda FN:s folkrättskommission, International Law Commission (ILC), att studera frågan om en konventionsreglering av förbindelserna mellan stater och internationella organisationer. Ämnet skulle behandlas efter arbetet med de diplomatiska och konsulära konventionerna även som frågan om bilaterala tillfälliga diplomatiska kontakter mellan stater. Sedan nämnda tre områden blivit reglerade genom konventionerna i Wien 1961 om diplomatiska förbindelser och 1963 om konsulära förbindelser samt konventionen i New York 1969 om tillfälliga diplomatiska kontakter mellan stater, koncentrerade ILC sig på frågan om förbindelserna mellan stater och internationella organisationer.
År 1968 framlade ILC:s särskilde rapportör, egyptiern Abdullah El-Erian, ett första utkast till konventionstext. Ett reviderat utkast färdigställt
1969—70 blev senare föremål för kommentarer från FN:s medlemsstater. Dessa yttranden låg till grund för ILC:s fortsatta överväganden i ämnet. I juli 1971 antog ILC ett slutligt utkast, vilket överlämnades till FN med en rekommendation om inkallande av en internationell diplomatkonferens för att behandla ämnet.
Genom beslut av generalförsamlingen, resolution 3072 (XXVIII), beslöts att konferensen skulle hållas i Wien i början av 1975. Den ägde rum den 4 februari—14 mars 1975. Ett åttiotal stater var företrädda. På slutdagen antogs konventionen. En period på sex veckor ansågs redan från början i knappaste laget. Ursprungligen hade åtta å nio veckor beräknats men av budgetära skäl begränsades tiden. Det är uppenbart att denna åtgärd kom att innebära svårigheter i många hänseenden. I vissa fall saknades — det visade sig under konferensarbetet — helt enkelt erforderlig tid för att utarbeta tillfredsställande kompromisslösningar med resultat att pånågra punkter bestämmelser som omfattas av en helt obetydlig majoritet återfinnes i texten. Detta förhållande inverkar naturligtvis på möjligheterna till en bred uppslutning kring konventionen i framtiden.
Överenskommelsen är avsedd att täcka en "lucka" i nätet av internationella konventioner på det allmänna folkrättsliga området, sedan konventionerna om diplomatiska respektive konsulära förbindelser samt om tillfälliga diplomatiska kontakter ävensom om traktaträtten antagits. Frånvaron av en reglering på berörda område blev för varje år alltmera märkbar till följd av den snabba utbyggnaden av de internationella organisationerna, ej minst inom FN:s ram.
Konventionen om staters förbindelser med internationella organisationer bygger i stor utsträckning på konventionerna om diplomatiska och konsulära förbindelser även som på 1969 års konvention om tillfälliga diplomatiska kontakter. Även konventionerna den 13 februari 1946 om FN:s privilegier och immunitet och den 21 november 1947 om privilegier och immunitet för FN:s fackorgan har naturligtvis legat till grund. Regleringen av vissa frågor är emellertid i dessa sistnämnda instrument knapphändig. Där tillkommer — och detta torde vara en avgörande faktor — att majoriteten av FN:s medlemsstater numera torde anse dem föråldrade och icke avspeglande den snabba ("progressiva") utveckling av folkrätten som skett under de senaste årtiondena. Särskilt torde denna mening förfäktas av de nya staterna i FN.
Allmänt karakteriserades konferensen av svårigheten att undvika blockbildningar. På vissa som grundläggande ansedda punkter stod sålunda västländerna i ganska utpräglad motsatsställning till östblocket, med vilket vid många tillfällen majoriteten av u-länderna förenade sig. Motsättningarna gällde i synnerhet tillämpningen på vissa punkter av begreppen immunitet och okränkbarhet. Medan man från västligt håll i viss utsträckning var villig göra av huvudsakligen praktiska skäl betingade inskränkningar i dessa principers absoluta karaktär i undantagssituationer, sade man sig från öststaternas och u-ländernas sida häri se försök att underminera möjligheten för permanenta delegationer och konferensdelegationer att utan obehörig inblandning sköta sin verksamhet.
Konventionstexten omfattar 92 artiklar. I en inledande del (artiklarna 1—4) lämnas definitioner, anvisningar om konventionens tillämpningsområde
samt om förhållandet till andra konventioner och regler. Del II (artiklarna 5—41) innehåller bestämmelser rörande permanenta delegationer vid internationella organisationer. I del III (artiklarna 42—70) behandlas samma frågor beträffande delegationer till internationella organ och konferenser. Del IV (artiklarna 71 och 72) ger regler om observatörer till organ och konferenser. Del V (artiklarna 73—85) upptar allmänna bestämmelser. Slutartiklarna återfinnes i del VI.
Enligt artikel 2 är konventionen tillämplig på staters representation i förhållande till varje internationell organisation av universell karaktär liksom en konferens sammankallad av dylik organisation. Under mötet i Wien diskuterades olika lösningar för en avgränsning av konventionens tillämpningsområde. Från vissa håll förespråkades en begränsning till FN och dess organ, medan från andra hävdades att ingen avgränsning borde ske, vilket skulle få till följd att konventionen tillämpades för alla mellanstatliga organisationer oavsett den universella karaktären. Den slutliga lösningen, i huvudsak baserad på ett förslag från Nederländerna och Storbritannien, bibehåller kravet på universell karaktär för organisationen men stadgar därjämte att konventionen inte skall gälla förrän såväl värdlandet ratificerat konventionen som berörda organisation fattat särskilt beslut om godtagande av konventionen (dubbelt godkännande).
I artikel 3 framhäves att konventionsbestämmelserna, om ej annat säges, får vika för redan förefintliga bestämmelser avseende viss organisation eller konferens. Meningen är sålunda inte att utan vidare sätta existerande regler ur kraft utan närmast att supplera dem. I följande artikel stadgas detsamma rörande redan avslutade internationella avtal samt vidare att konventionen icke i någon mån skall inskränka slutandet av nya avtal i ämnet mellan stater eller mellan stater och internationella organisationer. Med de avgränsningsbestämmelser som givits får konventionen i stor utsträckning en ganska subsidiär karaktär. Uppenbart är att konventionerna om privilegier för FN och dess fackorgan, avtal mellan värdland och internationell organisation (s. k. headquarters agreements) och organisationernas stadgar och andra föreskrifter starkt beskär den omedelbara inverkan konventionen kan få.
Bestämmelserna om permanenta delegationer (del II) och motsvarande rörande delegationer vid konferenser (del III) följer i stort sett samma disposition. Materiellt finnes vissa skillnader, betingade av den naturliga olikheten i funktion och uppgift mellan de två typerna. Olikheterna är emellertid knappast särskilt betydande. Anledningen härtill är till stor del den strävan som under konferensen gjorde sig märkbar att i största möjliga mån likställa de två grupperna. I praktiken skedde detta genom en uppvärdering av privilegie- och immunitetsbestämmelserna för konferensdelegationer, främst driven från öst- och u-landshåll.
Berörda avsnitt innehåller — för att blott nämna de viktigaste punkterna — detaljerade regler om upprättande av delegationer, dessas funktioner, utseende av delegationsmedlemmar, delegationens storlek, precedens mellan delegationer, delegationslokaler, okränkbarhet för dessa, rörelsefrihet, rätt till fri kommunikation, personlig okränkbarhet, immunitet mot domsrätt, befrielse från skatter och avgifter samt regler om immunitet och privilegier för andra än delegationsmedlemmar (dvs. familjemedlemmar, teknisk och administrativ personal och privata tjänare).
I det följande skall endast några bestämmelser belysas med särskild tonvikt på dem som föranledde debatt eller vållade meningsskiljaktigheter vid konferensen.
En starkt omdebatterad punkt under konferensen gällde utseende av delegationsmedlemmar (artiklarna 9 och 43). Från västhåll, närmast de stater som f. n. fungerar som värdländer åt universella internationella organisationer (Förenta Staterna, Frankrike, Storbritannien, Schweiz, Österrike, Belgien m. fl.), hävdades att dessa bestämmelser måste ses i samband med artikel 77 rörande skyldighet för delegationsmedlemmar att iakttaga värdlandets lagar och bestämmelser och de möjligheter värdlandet enligt denna föreskrift hade till ingripande, därest delegationsmedlem gjorde sig skyldig till kränkning av värdlandets lagar eller inblandning i dess inre angelägenheter. Någon hänvisning i artiklarna 9 och 43 till artikel 77 finnes visserligen ej — blott en referens till en föreskrift om att delegationens storlek ej får överstiga vad som är rimligt i betraktande av dess uppgifter samt en annan att delegationsmedlem som är medborgare i värdlandet får utses blott med värdlandets samtycke, men det är uppenbart att artikel 77 innehåller en inskränkning i den rätt att fritt utse delegationsmedlemmar som anges i artiklarna 9 och 43.
Debatten om artikel 77 blev en av de hårdaste och mest utdragna under Wienkonferensen. Från öststaternas sida förklarade man sig nöjd med ILC:s ursprungliga utkast, vilket innebar möjlighet för värdlandet att i fall av allvarlig och uppenbar ("grave and manifest") kränkning av värdlandets straffrättsliga bestämmelser samt vid en allvarlig och uppenbar inblandning i värdlandets inre angelägenheter få delegationsmedlem återkallad. Från västsidan hävdades att detta var alltför svagt. Det krävdes sålunda från brittiskt håll att återkallande utan vidare borde ske där delegationsmedlem i annat sammanhang i värdlandet tidigare missbrukat sina privilegier (exempel: ambassaden i Washington — delegationen i New York) samt även i fall där personen ifråga tidigare gjort sig skyldig till liknande missbruk i annat land (det sistnämnda frånfölls dock före omröstningen). Vidare förelåg ett franskt tilläggsförslag av innebörd att värdlandet ägde rätt att vidta nödvändiga åtgärder för att skydda sig ("measures necessary forits own protection"). Konsultationer mellan berörda stater skulle dock ske.
Det brittiska förslaget föll med blott en röst (29—30—9). Överraskande nog gick det franska tilläggsförslaget igenom (33—30—8) beroende på att vissa afrikanska stater som röstat mot det brittiska ställde sig gynnsamma till det franska. På sätt och vis kan det sägas att västsidans önskemål tillgodoses bättre genom den något vaga franska formuleringen. Just avsaknaden av precision ses av många som en fördel. Utgången av debatten om denna artikel var ett av de få för värdländer tillfredsställande resultaten under konferensen.
Delegationslokalernas okränkbarhet (artikel 23) var ett annat av de ämnen som stod i centrum för diskussionerna. I och för sig rådde enighet om okränkbarheten som huvudprincip. Striden stod närmast om ett undantag från denna, nämligen det i 1963 års konvention om konsulära förbindelser (men ej i 1961 års diplomatkonvention) inskrivna, nämligen att i fall av brand eller annan allvarlig katastrof avsteg fick göras från regeln att tillstånd erfordrades för att beträda beskickningslokal. Principen, som även godtagits i 1969 års konvention om tillfälliga diplomatiska kontakter, hade i
ILC:s utkast formulerats i försiktiga ordalag av innebörd att samtycke måste antas föreligga i berörda undantagsfall, därest det inte varit möjligt att i förväg erhålla tillstånd från delegationschefen. Öststaterna lyckades under kommittébehandlingen ej helt få igenom sin ståndpunkt, nämligen okränkbarhet utan undantag, men kunde vid plenarbehandlingen till följd av där gällande röstregler få det i första omgången voterade undantaget att försvinna. Paradoxalt nog ledde kampen på denna punkt till att hela bestämmelsen (ursprungligen artikel 54) om okränkbarhet för delegationslokaler vid konferenser försvann, då ej heller den, sedan undantaget röstats bort, i sitt sålunda beskurna skick kunde nå erforderlig två tredjedels majoritet av rösterna i plenum. En "lucka", som får utfyllas med hjälp av allmänna folkrättsliga regler, finnes på detta sätt i texten.
Rätten att fritt kommunicera (artiklarna 27 och 57) var en annan punkt som föranledde långvarig debatt, närmast till följd av ett förslag från Kuwaits sida om att värdland skulle äga rätt att påkalla att kurirförsändelse öppnas, om det finns allvarlig anledning ("serious reason") anta att den innehåller annat än sådant som är avsett för delegationens officiella bruk. Som förebild angavs ett liknande stadgande i konventionen om konsulära förbindelser. Diplomatkonventionen saknar emellertid en dylik bestämmelse. Västsidan stödde det kuwaitiska förslaget och särskilt Storbritannien gick i spetsen för dem som önskade en sådan lösning. Från östsidan kom — ej oväntat — invändningen om att detta stred mot staternas suveränitet. Efter en viss framgång för det kuwaitiska förslaget under kommittébehandlingen kunde emellertid i plenum östsidan med hjälp främst av latinamerikanska röster hindra att det togs in i konventionen.
En intressant debatt utspann sig vidare ifråga om delegationsmedlemmars immunitet mot domsrätt när det gäller skadeståndskrav härrörande från bilolyckor i vilka vederbörande varit inblandad (artiklarna 30 och 60). I de båda Wienkonventionerna finnes intet stadgat på denna punkt. ILC:s förslag innefattade dock en bestämmelse om avsteg från immuniteten i linje med vad som inskrivits i konventionen om tillfälliga diplomatiska kontakter. Även här följde i stort sett grupperingen bland deltagarländerna det tidigare mönstret med östsidan och vissa u-länder som motståndare mot och västländer som förespråkare för ett undantag från immuniteten. Efter ett i viss mån positivt mottagande under kommittébehandlingen av västsidans förslag lyckades de förstnämnda dock i plenargenomgången i princip få sin åsikt genomdriven. Emellertid intogs på belgisk tillskyndan i konventionen ett stadgande om att delegationsmedlemmar och konferensdelegater är skyldiga att uppfylla i värdlandet gällande föreskrifter om ansvarighetsförsäkring för bilar, båtar och flygplan (artikel 78).
En viktig fråga var omfattningen av tullfrihetsförmåner för delegater vid konferenser (artiklarna 65 och 66). I ILC:s förslag hade relativt långtgående privilegier i detta hänseende tillerkänts ej blott delegaterna själva utan även deras familjemedlemmar, den administrativa och tekniska personalen och privata tjänare. I stort sett motsvarade detta vad som föreslagits i fråga om permanenta delegationer. Från väst reagerades häremot. En viss framgång rönte de västliga förslagen i detta hänseende. Generellt torde dock få konstateras att berörda förmåner är förhållandevis långtgående när det gäller personer knutna till konferenser och särskilt ifråga om familjemedlemmar. Den praktiska betydelsen skall dock kanske icke
överdrivas. Emellertid är det uppenbart att, särskilt från många u-länders sida, en stark strävan föreligger till utvidgning av privilegieområdet.
En förhållandevis inflammerad fråga vid konferensen gällde behandlingen av observatörer vid konferenser. Det var uppenbart att man på många håll inom västsidan var angelägen att inte onödigtvis utvidga förmånerna för dessa. Främst hade man då tanken på observatörer från diverse mer eller mindre ospecificerade organisationer. Överhuvud karakteriserades svårigheterna i denna fråga under en stor del av konferensen av den förvirring som rådde kring begreppet "observatör". I ILC:s utkast hade nämligen influtit formuleringar som tydde på en indelning av observatörer i passiva och aktiva, något som för de flesta framstod som skäligen svårförståeligt. Sedan detta missförstånd undanröjts, enades man slutligen om att ej ingå på någon närmare definition av begreppet. Härigenom kunde man uppnå samförstånd om det materiella innehållet i reglerna om obeservatörer. Dessa tillerkändes enligt ett generellt stadgande samma förmåner som delegater till konferenser. Detta kan säkerligen synas väl vittgående för många, särskilt på västligt håll, men detta blev den enda rimliga tekniska lösningen i slutskedet, sedan man från öst- och u-landshåll tidigare lyckats rösta igenom ett tjugotal artiklar med — på ett par smärre punkter när — identiskt materiellt innehåll med dem som berörde konferensdelegater.
Antagandet av förevarande konvention kan på sitt sätt betraktas som ett framsteg genom att oklarheter undanröjes och regler tillkommer som fyller ut regelsystemet på hittills oreglerade områden. Som torde ha framgått av det föregående är det dock förhållandevis uppenbart att konventionen för många stater — särskilt dem som är värdländer för internationella organisationer — kommit att i oroväckande grad utöka sändarstatens rättigheter och minska värdlandets aktionsfrihet samtidigt som det senares skyldigheter ökas. Det får anses beklagligt — även om den teoretiska vikten av de principdiskussioner som fördes ej alltid har full motsvarighet i praktiken — att det visat sig så svårt att nå överenskommelse om även små avsteg från principerna om absolut suveränitet och immunitet — avsteg som man flerstädes i västvärlden anser rimliga med hänsyn till samhällets utveckling utan att fördenskull principerna som sådana raseras.
Det är belysande att när slutomröstning skedde om konventionstexten som helhet röstsiffrorna blev 57 (Sverige, Finland, Grekland, Italien, Spanien, öst, u-länder) — 1 (Belgien) — 15 (bl. a. Danmark, Norge, Österrike, Förenta Staterna, Storbritannien, Frankrike, Australien, Schweiz, Västtyskland, Irland, Nederländerna, Canada och Japan). Ett västland röstade sålunda emot konventionen, medan ej mindre än femton stater, varibland nästan samtliga nuvarande värdländer med undantag för Italien, lade ned sin röst. Resultaten får ses som ett uttryck för dessa länders besvikelse över lösningen av ett antal särskilt för värdländerna väsentliga spörsmål.
Konventionen avser blott delegater och observatörer från stater. Emellertid framlades under slutskedet av ett trettiotal arabiska och afrikanska stater ett resolutionsförslag om en rekommendation till FN om att låta observatörer från befrielserörelser tillerkännas samma rätt som observatörer från stater. Sedan en invändning från vissa väststater om att frågan var po-
litisk och därför ej hörde hemma vid konferensen avvisats, antogs resolutionen med siffrorna 53 — 5 — 15. Motståndare var Förenta Staterna, Storbritannien, Västtyskland, Frankrike och Israel. Sverige röstade för resolutionen.
Slutligen är att nämna en på latinamerikansk tillskyndan tillkommen resolution med rekommendation till FN och av innebörd att när en stat önskar bli värdland för internationell organisation eller konferens FN:s generalsekreterare skall cirkulera uppgifter till medlemsstaterna rörande vederbörande stats anslutning till förevarande konvention samt om staten avgivit reservationer. Det är uppenbart att denna resolution är avsedd som ett påtryckningsmedel för att öka anslutningen till konventionen. Det kan emellertid ifrågasättas vilken effekt ett sådant förfarande får i ett läge där blott ett fåtal stater ratificerat konventionen, vilket förmodligen torde komma att vara förhållandet under en lång tid framöver. Förslaget antogs med 48 —10 — 10. Sverige röstade emot liksom ett antal västländer.
Vid avslutandet av konferensen i Wien undertecknades konventionen i anslutning till slutakten av Brasilien, Jugoslavien, Peru och Vatikanstaten. Ytterligare stater har hittills ej tillkommit. Konventionen är öppen för undertecknande intill utgången av mars 1976.
Konferensens ordförande var ambassadören José Sette Camára (Brasilien), medlem av International Law Commission. Den viktiga posten som ordförande i Committee of the Whole bekläddes av ambassadören Erik Nettel (Österrike). Som rapportör fungerade professor Alfons Klafkowski (Polen).
Vidar Hellners