Föredragandes och annan närvarandes beslutsansvar — en replik
Bertil Wennergren har i SvJT 1976 s. 66 ff anfört några synpunkter på föredragandes och annan närvarandes beslutsansvar som enligt min mening inte kan få stå oemotsagda.
    Utgångspunkten för hans resonemang är justitieministerns ställningstagande till frågan i motiven till 20 kap. 1 § brottsbalken om myndighetsmissbruk, som redovisats i prop. 1975: 78 s. 145. Där står följande vilket citerades av Wennergren. Kursiveringen är Wennergrens:

 

Av avfattningen framgår att straffansvaret avser den eller de personer som fattar det beslut eller vidtar den åtgärd som utgör myndighetsutövningen. Föredragande eller annan som är närvarande vid den slutliga handläggningen utan att formellt delta i beslutsfattandet kan således inte drabbas av ansvar, även om han enligt föreskrift i instruktion e. d. haft att anmäla skiljaktig mening och underlåtit att göra detta. Det bör emellertid beaktas att den som, utan att formellt delta i det beslut eller den åtgärd som innefattar själva myndighetsutövningen, genom fel eller försummelse under ärendets handläggning likväl har förorsakat ett oriktigt resultat, som har medfört förfång eller otillbörlig förmån för det allmänna eller någon enskild, kan drabbas av ansvar för medverkan till oriktig myndighetsutövning enligt de allmänna medverkansreglernai 23 kap. 4 § BrB även om beslutsfattaren av subjektiva skäl inte kan ställas tillansvar. Varje medverkande skall ju enligt dessa regler bedömas efter det uppsåt eller den oaktsamhet som ligger honom till last.

 

    Wennergren anser att den kursiverade meningen är svårläst och kan vålla huvudbry. Enligt min uppfattning svarar meningen väl mot vad som gäller på området. Emellertid har Wennergren mot bakgrund av sitt huvudbry funnit anledning att se närmare på reglerna om föredragandes och närvarandes beslutsansvar och därvid kommit till följande resultat. Han förklarar sålunda att när ärende "avgörs efter föredragning" avses föredraganden skola bära samma ansvar för det fattade beslutet som den eller de beslutande och att han inte kan gå fri från ansvar för beslutet utan att låta anteckna skiljaktig mening. Något längre fram påstår Wennergren att om föredraganden inte skriver sig skiljaktig är den beslutande och föredraganden solidariskt ansvariga för beslutet. Han påstår sig ha kommit till dessa slutsatser efter att ha studerat vad som genomgående föreskrivs om föredragning i myndighetsinstruktionerna. Vidare påstår han att ordningen med rättsligt reglerad föredragning som han fattat den är en rest från den kollegiala form för beslutanderätt som tidigare härskade i statsförvaltningen men som under 1800-talet överflyglades av den s. k. byråkratiska beslutsordningen. Han hävdar vidare att denna beslutsordning inte tilläts slå igenom fullt ut och att man alltså stannade för en hybrid av kollegialt och byråkratiskt beslutsfattande. Härav drar han den slutsatsen att när ett ärende avgörs av en tjänsteman som beslutande och en tjänsteman som föredragande, ärendet avgörs av ett tvåmanskollegium med utslagsröst för

 

Bengt Wieslander 383den som beslutar. Wennergren anlägger samma betraktelsesätt på annan som är närvarande vid den slutliga handläggningen utan att formellt deltaga i beslutsfattandet och som underlåter att anmäla skiljaktig mening. Wennergren kan hämta visst stöd för sin uppfattning bl. a. i vad Herlitz anfört i Föreläsningar i förvaltningsrätt II s. 76 f. Själv har Wennergren närmare utvecklat dessa synpunkter i sin bok Handläggning s. 74 f. Annan mening har hävdats av Centerwall i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1953 s. 201 f.
    Alla dessa slutsatser och påståenden ter sig för mig främmande mot bakgrund av det reformarbete på området som bedrivits under senare tid.
    Under senare delen av 1950-talet och början av 1960-talet utfärdades sålunda för samtliga myndigheter helt nya instruktioner. Arbetet härmed leddes från statsrådsberedningen av lagbyråchefen (numera rättschefen) under inseende av juristkonsulterna. Under hela denna tid innehade jagden befattningen. Anledningen till detta reformarbete var att den år 1955 utfärdade allmänna verksstadgan skulle tillämpas av myndigheterna och detta kunde enligt den valda tekniken endast ske genom att det i varje myndighets instruktion föreskrevs att verksstadgan helt eller delvis skulle gälla för myndigheten. I samband härmed beslöt man sig för att ganska hårdhänt systematisera, rationalisera och förenkla då gällande instruktioner. För ändamålet upprättades vissa mallar som strikt skulle följas av departementen vid upprättandet av förslag till nya instruktioner.
    Den historik som Wennergren givit må vara sann, den förefaller dock mig något onyanserad. En utförlig historisk redogörelse för beslutsformerna i centrala ämbetsverk har lämnats av Sörndal i Statsvetenskaplig Tidskrift 1943 s. 279 f. Något riktigt stöd för tanken att beslutsformen med en rådigchef och föredragande skulle vara något slags tvåmanskollegium ger inte den historiska redogörelsen. I själva verket var de gamla instruktionerna i de flesta hänseenden uppbyggda efter olika mönster och hadegenom tillägg och ändringar blivit mycket vidlyftiga och osystematiska — även i fråga om föredragning (jfr Matz, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1940 s. 175 f) — samt reglerade i detalj en massa saker som man utan vidare ansåg sig kunna överlåta åt myndigheten själv att besluta om genom föreskrift i arbetsordning.
    Huvudprincipen för reformarbetet var att instruktionerna skulle utgöra ett ramverk och innehålla endast de föreskrifter som regeringen ansåg nödvändiga för myndighetens organisation, beslutsformer o. s. v. Bland dessa föreskrifter upptogs standardiserade bestämmelser om föredragning. Dessa gick ut på att verkschef och byråchef (andra chefer fanns i allmänhet inte då) normalt inte fick avgöra ett ärende utan föregående föredragning. Meningen med denna bestämmelse var att vederbörande skulle använda den organisation som statsmakterna ställt till hans förfogande och inte kunna förbigå sina underlydande chefer. Vidare föreskrevs att om föredraganden har skiljaktig mening skall denna antecknas. Det ansågs nämligen vara ett allmänt intresse att i de fall då föredragning enligt instruktionen skulle förekomma också få reda på om föredraganden hade en annan mening än den beslutande. Detta var även av intresse vid ev. överklagande till regeringen. Däremot ansågs denna skyldighet icke, såsom Herlitz anför, framförallt ha den betydelsen att föredraganden genom sådan anmälan blev fri från ansvar för beslutet. I den mån detta skäl över huvud taget diskuterades, var det av helt underordnad betydelse i det sammanhanget.

 

384 Bengt Wieslander    Det föresvävade dock aldrig oss som sysslade med denna reform att ett ärende genom föreskrifterna om föredragning i rättslig mening kunde komma att avgöras av ett tvåmanskollegium med utslagsröst för den som beslutar och inte heller att föredraganden skulle vara ansvarig lika med den som fattat beslutet. Den enkla sanningen är att föredraganden inte alls har något primärt ansvar för beslutet. Han har ju helt enkelt inte deltagit i det och han har heller inte haft någon formell möjlighet att påverka beslutet. Det fattas ju inte av honom. Såsom Centerwall påpekat kan det för övrigt inte vara rimligt att låta en tjänsteman ha ansvar för annans beslututan att detta klart framgår av instruktion eller på annat sätt. En helt annan sak är att han såsom justitieministern anfört i det ovan citerade stycket från propositionen kan ställas till ansvar för fel eller försummelse som han själv begått vid ärendets behandling och föredragning och som orsakat ett oriktigt resultat. Till sådan försummelse kan inte hänföras att föredraganden underlåtit att skriva sig skiljaktig. Enligt verksinstruktionerna är han inte skyldig att skriva sig skiljaktig. Den enda skyldighet han har instruktionsmässigt är att om han verkligen har skiljaktig mening och vill ge uttryck åt den är han — jämte den beslutande — skyldig att se till att den blir antecknad. Något gärningsmannaansvar kan det aldrig bli tal om. I det hänseendet skiljer sig en föredragande av nu behandlat slag inte från den som eljest anlitas för föredragning som inte är obligatorisk. Reglerna om rättslig föredragning har med andra ord ingen betydelse för den straffrättsliga rubriceringen. På samma sätt förhåller det sig med annan som är närvarande vid ärendes avgörande i sådan egenskap att han enligt instruktion är skyldig att låta anteckna skiljaktig mening.
    Även om föredraganden enligt för honom gällande instruktion skulle vara skyldig att skriva sig skiljaktig kan inte underlåtenhet att göra så anses konstituera primärt ansvar för beslutet. Sådan föreskrift finnes för närvarande i universitetsstadgan (1964: 461), 17 och 22 §§. Förslag som innebär anpassning till verksinstruktionernas formulering i detta hänseende har lämnats i departementspromemoria med förslag till Högskolelag och andra författningar för högskolan (Ds U 1975: 19 s. 69). Jag har svårt att se någon principiell skillnad av betydelse för den straffrättsliga bedömningen av frågan om gärningsmannaskap eller delaktighet mellan dessa båda varianter av föreskrifter om föredragandes och annan närvarandes skiljaktiga mening.
    Det är möjligt att Wennergrens synsätt påverkats av bedömningen ifråga om tjänstefel. På grund av olagligt beslut har sålunda både den beslutande och föredraganden dömts för tjänstefel. Förklaringen till detta är ju att båda begått ett självständigt tjänstefel genom sin medverkan i beslutet men det behöver inte betyda att föredraganden därför ansetts ha haft något självständigt ansvar för själva beslutet (jfr JO 1959 s. 2211). Frågan

 

1 I detta fall var bl. a. fråga om föredragandes ansvar för landshövdings olagliga beslut. JO yrkade ansvar mot landshövdingen för att han under utövande av länsstyrelsens beslutanderätt fattat ett olagligt beslut och i fråga om föredraganden för att denne såsom föredragande biträtt nämnda beslut. Båda ansågs ansvariga för det felaktiga beslutet och dömdes för tjänstefel till samma antal dagsböter. Enligt då gällande länsstyrelseinstruktion (1953: 541), 35 §, var föredraganden skyldig att uttala sin mening och skyldig att låta anteckna skiljaktig mening. Nu gällande länsstyrelseinstruktion (1971: 460) har i detta hänseende (36 §) samma konstruktion som verksinstruktionerna. 

Föredragandes beslutsansvar 385om gärningsmannaskap och delaktighet har med andra ord varit helt ointressant för bedömningen av vem som begått tjänstefel. Motsvarande torde gälla för det ansvar som tidigare har utkrävts av föredraganden gemensamt med den beslutande i kamerala mål. Annorlunda förhåller det sig med myndighetsmissbruk. Där avser, som framgår av det inledande citatet, straffansvaret den eller de personer som fattar det beslut som utgör myndighetsutövningen och det gör definitivt inte föredraganden, även om ärendet inte kan avgöras utan hans medverkan.
    Slutsatsen blir att rättsläget nu, efter de nya verksinstruktionerna och vad departementschefen uttalat i motiven till 20 kap. 1 § brottsbalken, torde vara ett annat än vad det enligt Wennergren varit tidigare i fråga om föredragandes ansvar för beslut vid rättsligt reglerad föredragning och då även för annan närvarande vars skiljaktiga mening skall antecknas. Ytterst får det ankomma på domstol att i förekommande fall ta ställning till frågan.
    Denna replik har tillkommit efter samråd med dåvarande konsultativa statsrådet Rune Hermansson och de rättschefer i statsrådsberedningen efter mig, som handlagt frågor om verksinstruktioner.

Bengt Wieslander