Ett fall för KO. Ur konsumentombudsmannens arkiv 1971—1975. Uddevalla 1976. Liber/Jurist- och Samhällsvetareförbundets Förlag. 210 s.

 

Den 1 januari 1971 trädde lagen om otillbörlig marknadsföring i kraft och samtidigt inledde konsumentombudsmannen — KO — sin verksamhet.

 

Detta var början till den snabba rättsutveckling på konsumentskyddsområdet som har kännetecknat den första hälften av 1970-talet och som av pågående utredningar att döma kommer att sätta sin prägel också på resten av decenniet.
    Internationellt sett har Sverige inte varit speciellt tidigt ute med att genomföra modern konsumentskyddslagstiftning. Att vi ändå på några år har fått rykte som föregångsland beror säkerligen — förutom på den intensitet med vilken området har exploaterats — framför allt på de organisatoriska lösningar som har valts.
    De nya lagreglerna har snabbt fått starkt genomslag. En avgörande orsak härtill är otvivelaktigt att lagstiftningen har sammankopplats med organisatoriska åtgärder, som har inneburit att staten aktivt har engagerat sig i bevakningen av konsumenternas intressen. Ett sådant engagemang behövs nog om man vill nå resultat på ett område där de grupper som skall skyddas inte har egna organisationer eller andra representanter som bevakar deras rätt.
    I KO har konsumenterna fått en talesman som kan företräda dem som kollektiv, t. ex. vid förhandlingar med företag och näringslivsorganisationer. KO har också på kort tid blivit ett inarbetat begrepp hos allmänheten. Han framstår som personifikationen av en makt som värnar om alla oss konsumenter i den problemfyllda dagliga tillvaron. En viktig orsak till att KO så snabbt har blivit känd är att han från början har vinnlagt sig om att upprätthålla goda kontakter utåt, med massmedia, organisationer etc. Ett utslag av den "marknadsföring" av sin verksamhet som KO i olika former bedriver är den här anmälda boken Ett fall för KO.
    Boken har tillkommit genom ett lagarbete inom KO-ämbetet. Den ger en översiktlig bild av vad KO har uträttat under sina fem första verksamhetsår. I systematiserad form redogörs för en rad fall som har varit uppe till bedömning. Boken kan inte användas som handbok men den ger en god allmän orientering på detta nya rättsområde. Den är lättläst och bör, såvitt en jurist kan bedöma, vara fullt tillgänglig även för läsare utan juridiska förkunskaper.
    Det största antalet fall för KO har legat på marknadsföringslagens område, och där har olika reklamåtgärder spelat den dominerande rollen. Man vågar nog påstå att den svenska reklamen vid en internationell jämförelse hävdar sig väl i fråga om saklighet och måtta. Det är möjligt att detta beror på en god kritisk beredskap hos det svenska folket, men mycket av förtjänsten är säkerligen KO:s. Vid en bläddring i boken finner man åtskilliga prov på en typ av braskande reklam som nu är betydligt mer sällsynt än när KO började sin verksamhet. Förespeglingar om stora arbetsfria inkomster vid investeringar i originella projekt eller om snabba och häpnadsväckande resultat av nya bantningsmetoder och kosmetiska preparat blir allt mindre vanliga, något som väl beklagas bara av dem som i reklamen ser en tacksam utgångspunkt för reflexioner över människors dårskap och villighet att låta lura sig.
    Någon gång kan man vid läsningen av boken fråga sig om inte KO har varit onödigt känslig, men i stort sett förefaller hans ingripanden väl avvägda. Bland företeelser som han med fog har haft ett gott öga till märks överdrivna och ovederhäftiga påståenden i reklam för hälsovårdsprodukter av olika slag och argumentering som går ut på att framställa ett företags

 

priser som förmånligare än de i själva verket är. Ett område där KO — och marknadsdomstolen — nog kan sägas ha tänjt ut marknadsföringslagens rekvisit till det yttersta är tobaks- och alkoholreklamen. Här har myndigheterna — delvis mot bakgrund av reklamregler som branscherna själva har antagit — ställt upp krav på att reklamen skall präglas av måttfullhet och ansvarskänsla och inte vara för suggestiv. Av reklam för varor av dessa för konsumenterna "skadliga" slag fordras alltså inte bara att vilseledande, försåtlighet och andra liknande metoder för påverkan undviks utan över huvudtaget att de saluförda varorna inte framställs i lockande dager. Reklamen får med andra ord inte bli för "bra" från marknadsföringssynpunkt.
    Att KO:s verksamhet inte ensidigt varit riktad mot det privata näringslivet framgår av att både statliga affärsdrivande verk, kommuner och ideella organisationer är med bland dem som har råkat ut för anmärkningar på grund av sina marknadsföringsmetoder.
    En intressant och vid marknadsföringslagens tillkomst kanske inte förutsedd utveckling är att lagen har kommit att användas för att tillhandahålla sanktioner mot överträdelser av annan konsumentskyddande lagstiftning. Den som åsidosätter bestämmelserna i resegarantilagen kan visserligen straffas för detta, men marknadsdomstolen har likväl ansett sig kunna med stöd av marknadsföringslagen förbjuda marknadsföring av sällskapsresa innan säkerhet enligt resegarantilagen ställts. Vidare har domstolen bedömt det som otillbörlig marknadsföring att bedriva hemförsäljning utan att iaktta hemförsäljningslagens föreskrifter och följaktligen vid vite förbjudit sådan verksamhet. Det är tydligt att vi i marknadsföringslagens förbudssanktion har fått ett instrument som kan utnyttjas för att säkra respekten för lagregler av allehanda slag. Hur långt dess räckvidd sträcker sig är svårt att säga.
    Ett annat användningsområde för marknadsföringslagen är som en parallell till de immaterialrättsliga sanktionsreglerna. Vad som framstår som ett intrång i exempelvis en inarbetad känneteckensrätt kan ofta också vara att betrakta som otillbörlig marknadsföring, eftersom en förväxling av olika kännetecken kan leda till att konsumenterna blir vilseledda angående en produkts kommersiella ursprung. Det är emellertid förståeligt att KO försöker undvika att engagera sig i tvister mellan konkurrerande näringsidkare i frågor av detta slag, t. ex. genom att bagatellisera förväxlingsrisken eller bedöma denna som varande av ringa betydelse från konsumentsynpunkt.
    En fråga som har diskuterats åtskilligt både före och efter marknadsföringslagens tillkomst är vilka gränser tryckfrihetsförordningen ställer upp för ingripanden mot reklam i tryckt skrift. I lagens förarbeten rekommenderas att ingripandena begränsas till reklam som har rent kommersiella förhållanden till föremål. Mot den bakgrunden har KO i ett flertal fall avböjt att ta upp anmärkningar mot annonser som har framstått som led i opinionsbildningen, även då de klart dikterats av kommersiella motiv.
    Särskilda tryckfrihetsrättsliga problem uppstår då tidningar och tidskrifter själva bedriver marknadsföring. Det är inte ovanligt att en tidskrift i redaktionella artiklar rekommenderar produkter som säljs av tidskriftens ägare eller ett med tidskriften samarbetande företag. I fall då artiklarna haft marknadsföringskaraktär har KO och marknadsdomstolen krävt att de förses med tydlig reklammarkering. I marknadsföringen av en tidning eller

 

tidskrift kan löpsedlar och omslag spela stor roll genom att locka med spännande läsning. KO har drivit ett par fall där löpsedlar eller omslag ansetts vilseledande i fråga om skriftens innehåll till marknadsdomstolen. Domstolen har ansett sig kunna ingripa mot en löpsedel men inte mot ett tidskriftsomslag. I ett av löpsedelsmålen (tidningen Helg-Extra) har Högsta domtolen efter det att den anmälda boken färdigställdes beviljat resning och undanröjt marknadsdomstolens beslut. Marknadsdomstolen byggde sitt avgörande på att löpsedelsrubriker som antyder att tidningen innehåller nyheter av visst slag är att betrakta som uppgifter om den utbjudna varan och därmed om kommersiella förhållanden samt därför kan angripas med stöd av marknadsföringslagen. HD godtog inte denna bedömning utan lade avgörande vikt vid löpsedelns karaktär av led i den nyhetsförmedling och åsiktsbildning som tryckfrihetsförordningen avser att värna. Tidningar och tidskrifter kan alltså alltfort säljas med hjälp av löpsedlar som ger en oriktig bild av vad den får som köper tidningen eller tidskriften, låt vara att ett sådant förfarande torde strida mot Publicistklubbens publiceringsregler. Man kan fråga sig om detta är ett pris som vi måste betala för vår tryckfrihet.
    Av särskilt intresse från juridisk synpunkt är att se hur samspelet mellan KO och marknadsdomstolen har gestaltat sig. Vid marknadsföringslagens tillkomst framhölls att tyngdpunkten i rättsbildningen skulle ligga i domstolen. I stort sett förefaller dessa intentioner också ha realiserats på marknadsföringslagens område. Antalet fall som har förts till domstolen har visserligen utgjort mindre än 1 % av samtliga ärenden hos KO, och marknadsdomstolen har naturligt nog intagit en betydligt mer undanskymd plats än KO i det allmänna medvetandet. En stor del av de ärenden som har kommit under domstolens prövning har emellertid utgjorts av omsorgsfullt utvalda typfall, där ett domstolsavgörande har behövts för ledning av den fortsatta rättstillämpningen. På grundval av ett sådant avgörande har KO sedan kunnat förhandla med näringsidkare som inte direkt berörts av avgörandet och uppnå allmän respekt för de principer som domstolen har ställt upp.
    Domstolens ingripande har naturligtvis påkallats också i fall utan större prejudikatintresse, där det behövts för att få fram sanktionsförsedda förbud mot näringsidkare som inte godvilligt har rättat sig efter KO:s påpekanden. En iakttagelse man kan göra i detta sammanhang är att marknadsdomstolen tycks ha som princip att inte bestämma vite enligt marknadsföringslagen till lägre belopp än 100 000 kr. Det kan ifrågasättas om en sådan ordning är välbetänkt. Det är mycket troligt att en allmän domstol skulle tveka inför att döma ut ett vitesbelopp av denna storlek för en enstaka överträdelse begången av en näringsidkare med liten omsättning och ringa ekonomisk bärkraft. Domstolen har visserligen då möjlighet att jämka vitet, men en sådan åtgärd kan vara skadlig för marknadsdomstolens auktoritet.
    Systemet med KO och marknadsdomstolen inrättades för tillämpningen av marknadsföringslagen. Redan efter ett halvår, den 1 juli 1971, fick emellertid samma myndigheter till uppgift att handha tillämpningen av den på marknadsföringslagen kalkerade lagen om förbud mot otillbörliga (sedermera omdöpt till "oskäliga") avtalsvillkor. Denna lag har hittills inte gett upphov till någon mer omfattande rättspraxis, och de ärenden som har

 

dragits inför marknadsdomstolen har bara i ett fåtal fall varit av större principiellt intresse. Detta innebär emellertid ingalunda att avtalsvillkorslagen är ett misslyckande. Med stöd i de befogenheter lagen ger har KO utfört en omfattande och utomordentligt värdefull genomgång av avtalsformulär som används inom olika konsumentvarubranscher. Denna har resulterat i en kraftig "städning" med bl. a. utmönstring av rader av rent olagliga villkor och undanröjande av åtskilliga oklarheter. Efter förhandlingar mellan KO och olika branschorganisationer har nya standardformulär tillkommit på en rad områden, från bilköp och sällskapsresor till kemtvätt och begravningar.
    Den stora vinsten med avtalsvillkorslagen är enligt hittillsvarande erfarenheter att vi har fått ett system för partsförhandlingar om avtalsvillkor. Att så få fall har underställts marknadsdomstolen är ett gott tecken på att detta förhandlingssystem har fungerat väl. Hur långt möjligheterna att genom tvångsingripanden enligt lagen stärka konsumenternas ställning sträcker sig är än så länge ganska oklart. Så mycket kan dock med säkerhet sägas som att avtalsvillkorslagen typiskt sett ställer domstolen inför betydligt svårare rättspolitiska värderingar än marknadsföringslagen, vars otillbörlighetsbegrepp är relativt konturfast, inte minst tack vare det normsystem som fanns redan vid lagens tillkomst i Internationella handelskammarens Grundregler för reklam och Näringslivets opinionsnämnds praxis.
    Efter fem år är tiden nu inne för en omorganisation av KO-ämbetet, vilken har samband med att lagen om otillbörlig marknadsföring ersätts av en ny marknadsföringslag, där generalklausulen mot otillbörlig marknadsföring får sällskap av två nya generalklausuler, en om skyldighet att lämna information vid marknadsföring och en om förbud mot saluförande av farliga och uppenbart otjänliga varor. Denna utvidgning av konsumentskyddet har ställt på sin spets en kompetenskonflikt som har varit under uppsegling alltsedan konsumentverket inrättades år 1972, nämligen gränsdragningen mellan verkets och KO:s uppgifter.
    Konflikten har nu lösts på det viset att de båda myndigheterna slås ihop till en med en verkschef som tillika är KO. Någon form av samordning har framstått som ofrånkomlig och den valda lösningen är onekligen elegant, men man kan ändå hysa sina dubier om den verkligen innebär en idealisk organisationsmodell. Det kan knappast vara möjligt för samma person att fylla bägge uppgifterna, och resultatet kan inte gärna bli annat än att KO-funktionen i realiteten får delegeras till andra befattningshavare.
    En fråga som knappast kan sägas ha fått någon genomtänkt lösning i det nya systemet är marknadsdomstolens ställning. I propositionen (prop. 1975/76: 34 s. 108) sägs att prövningen enligt de nya generalklausulerna skall ske på grundval av förekommande allmänna "riktlinjer". Tanken synes vara att sådana riktlinjer skall fastställas av konsumentverket. Enligt propositionen (s. 95) "kan" detta ske efter samråd med berörda företag eller branschorganisationer, men tydligt är att verket inte skall vara förhindrat att utfärda riktlinjer som går utöver vad man vid sådant samråd har lyckats komma överens om. Systemet synes försätta domstolen i den besynnerliga situationen, att den vid prövning av mål, där KO är part, som rättskälla skall utnyttja regler som har ställts upp av KO i annan skepnad, nämligen som beslutsfattare i verkets styrelse, eventuellt efter resultatlösa förhandlingar med näringslivsorganisation som företräder KO:s motpart i

 

målet vid domstolen. Frågan är om vi inte snart får ett nytt kompetensproblem på konsumentskyddsområdet, vilket kräver en ny okonventionell lösning. Åtminstone synes det, om marknadsdomstolen fortfarande skall ha ett grundläggande ansvar för rättsbildningen, rimligt att verkets riktlinjer skall kunna överprövas av domstolen.

Anders Knutsson