Rättshjälp i förvaltningsärenden
Av jur. kand. JAN-ÅKE NYSTRÖM
1. Inledning
Den enskilde kommer ofta i kontakt med myndigheter i olika sammanhang. Det kan gälla såväl ansökan om förmåner som fullgörande av förpliktelser. Författningsregleringen och förvaltningsapparaten har undergått en kraftig ansvällning och ett vittförgrenat komplex av nya rättigheter och skyldigheter för de enskilda har utbildats.Nya rättssäkerhetsproblem har härigenom uppstått. Många gånger torde den enskilde komma i en belägenhet där råd och hjälp behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt. Han behöver vad man kallar rättshjälp, vilket kan vara förenat med stora kostnader, bl. a. för biträde. Frågan om rättshjälp innefattar således dels frågan om bistånd i sak, dels frågan om ersättning för kostnaderna i den rättsliga angelägenheten.
Den enskilde anses i princip ha att själv stå för sina kostnader i förvaltningsärenden. Staten har emellertid genom rättshjälpslagen givit den enskilde rätt att i princip på statens bekostnad erhålla biträde etc. i alla slags rättsliga angelägenheter. Två grundkrav ligger bakom denna utformning av rättshjälpen. Det ena är att rättshjälp skall kunna beviljas i fråga om varje rättslig angelägenhet där behov av rättshjälp finns, oavsett om ärendet behandlas av domstol eller förvaltningsmyndighet eller gäller rådfrågning eller biträde vid förhandlingar eller liknande. Det andra grundkravet är att rättshjälp bör medges i sådan utsträckning att ingen av ekonomiska skäl hindras från att ta till vara sina intressen i rättsligt hänseende. Sökandens ekonomiska situation inverkar dock vid fastställandet avhans bidrag till kostnaderna för rättshjälpen. Denna inriktning av rättshjälpen gör att den får karaktären av social förmån.
För att rättshjälpen skall kunna föras ut i samhället fordras en betydande insats av organisatorisk art. Den organisatoriska uppgiften ligger på två plan. Den ena uppgiften — som är av vital betydelse för att rättshjälp av god kvalitet skall kunna ges — består i att ge den enskilde tillgång till kvalificerad biträdeshjälp. Mot bakgrund härav får man se de allmänna advokatbyråerna, som inrättats bl. a.för att möta de krav på utökad biträdeshjälp som rättshjälpsreformen skulle komma att medföra. Det är deras primära uppgift att
biträda inom rättshjälpssystemet, och de förutsättes tillhandahålla kvalificerad personal som kan bistå allmänheten i rättsliga angelägenheter. Den andra uppgiften är att skapa förutsättningar för de i rättshjälpssystemet nödvändiga myndighetsfunktionerna, t. ex. genom att pröva ansökningar om rättshjälp, fastställa kostnadsbidrag, utsebiträde och pröva biträdets ersättningsanspråk. Dessa uppgifter ankommer på rättshjälpsnämnderna.
Centralmyndighet för rättshjälpen är Domstolsverket, som har till uppgift att följa upp rättshjälpsreformen och se till att den får avsedd verkan, t. ex. genom kontakter med myndigheter och organisationer som berörs av rättshjälpsverksamheten, genom information till allmänheten och genom undersökningar av de långsiktiga utvecklingstendenserna. Centralmyndigheten skall vidare genom direktiv och anvisningar till rättshjälpsnämnderna sörja för en riktig och enhetlig rättstillämpning. Den är också besvärsinstans för beslut enligt rättshjälpslagen.
Den grundläggande förutsättningen för att rättshjälp enligt rättshjälpslagen skall lämnas är att rättshjälp skall vara nödvändig för att ta till vara sökandens rätt, d. v. s. att det föreligger ett sakligt behov. Behovet av rättshjälp i förvaltningsärenden får bedömas mot bakgrund av dels den service- och utredningsskyldighet som åvilar myndigheten, dels den tillsyn som utövas över förvaltningen och som avser att garantera en riktig och lämplig rättstillämpning.
2. Myndigheternas service- och utredningsplikt
Genom regeringens servicecirkulär till statsmyndigheterna (1972:406) har dessa ålagts som en tjänsteplikt att på begäran lämna upplysningar från akter samt diarier, register och andra handlingar som är tillgängliga för allmänheten i den mån det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Myndighet skall också i övrigt i lämplig utsträckning gå allmänheten till handa med upplysningar i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Denna föreskrift innebär i första hand att myndighet bör besvara muntliga förfrågningar angående formella krav på ansökningshandlingars beskaffenhet och andra lättillgängliga uppgifter samt lämna anvisningar för ifyllandet av tillhandahållna blanketter. Endast undantagsvis torde myndigheterna böra besvara skriftliga förfrågningar, då det annars kan vara risk för att de blir alltför betungade med sådana framställningar. Vad som åligger myndighet enligt cirkuläret skall fullgöras med största möjliga skyndsamhet. Cirkuläret gäller ej kommunala myndigheter,
men JO anser att dessa bör tillämpa det analogt (JO 1965 s. 561 och 1968 s. 500).
I förvaltningslagen (FL) och förvaltningsprocesslagen (FPL) finner man bestämmelser som syftar till att så långt möjligt underlätta för enskild part att själv föra sin talan. Förvaltningsmyndighet är skyldig att vägleda part eller annan som saken angår, om en av honom ingiven ansöknings- eller besvärshandling eller annan handling är ofullständig, 8 § FL. Den enskilde kan t. ex. ha försummat att underteckna handlingen. Vägledningsplikten är begränsad till fall då en brist i en handling kan avhjälpas på ett enkelt sätt. Det måste här bli en avvägning mellan vägledningsplikten och myndighetens arbetsinsats i det aktuella fallet.
Frågan huruvida myndighet kan avvisa framställning, som är otjänlig som underlag för ärendets handläggning, har ansetts böra vid behov regleras i specialförfattningarna. Det framgår t. ex. inte vad vederbörande yrkar eller åberopar till stöd för sitt yrkande, jfr4 § FPL. För förvaltningsprocessen har dock en regel härom givits i5 § FPL, enligt vilken rätten skall förelägga sökanden eller klaganden att inom viss tid avhjälpa bristen vid påföljd att hans talan annars ej upptages till prövning. Frågan har nära samband med det allmänna spörsmålet om utredningsansvarets fördelning i förvaltningsförfarandet.
FL och FPL reglerar vissa från rättssäkerhetssynpunkt grundläggande spörsmål som normalt kan uppkomma i praktiskt taget alla ärenden hos offentlig myndighet — oavsett om den som myndigheten har att göra med är svensk eller utländsk medborgare. Regler ges bl. a. om att part skall få ta del av vad som tillförts ärendet, att myndigheten skall underrätta honom om utredningsmaterialet i ärendet och bereda honom tillfälle att yttra sig över det och att myndighetens slutliga beslut skall tillställas honom.
Att den enskilde får tillfälle att göra sin röst hörd, innan ett för honom ofördelaktigt beslut meddelas, är av mycket stor betydelse ur rättssäkerhetssynpunkt. En tillfredsställande utredning av ett ärende kan ofta inte åstadkommas på annat sätt än genom att den person som direkt berörs av en tillämnad åtgärd ges tillfälle att yttra sig över vad som framkommit i ärendet. Det är inte tillräckligt att myndigheten endast underrättar part om hans rätt att ta del av utredningsmaterialet, något som endast skulle innebära en erinran om parts rätt till aktinsyn. För den enskildes möjligheter att ta till vara sina intressen är det av största vikt att han får kännedom om de omständigheter på vilka myndigheten grundar sitt avgörande. Endast härigenom sätts han i stånd att komplettera eller beriktiga ut-
redningsmaterialet. Kommunikationsprincipens iakttagande torde även vara av betydelse för allmänhetens förtroende för myndigheternas handlande.
Förvaltningsförfarandet kännetecknas av att sällan endast enskilda intressen är förknippade med saken. I allmänhet förekommer vid sidan av de enskilda intressena utpräglade allmänna intressen. Det kan gälla t. ex. allmän ordning och säkerhet, rationell bebyggelse eller fiskaliska krav. Det krävs då att myndigheten aktivt engagerar sig för att dessa allmänna intressen förverkligas på ett tillfredsställande sätt. Detta leder till att myndighetens ansvar för utredningen i förvaltningsärenden regelmässigt kommer att vara mer framträdande än parts.
Omfattningen av myndighetens ansvar för utredningen bestämmes i princip av det allmänna intressets styrka sett i förhållande till sakens beskaffenhet. På vissa förvaltningsområden är det allmänna intresset så framträdande, att ansvaret kan sägas helt åvila myndigheten. På andra områden kan det allmänna intresset vara svagare. I sådana fall torde myndigheten förhålla sig mera passiv. I tvister mellan parter ligger det nära till hands att tillämpa samma princip som i civilprocessen, d. v. s. att parterna bär ansvaret för utredningen. Att ett betydande ansvar för utredningen kan åvila den beslutande myndigheten även i ett ärende, där handläggningen har karaktär av en tvist mellan parter, visar t. ex. bestämmelsen i 29 § socialhjälpslagen. Enligt denna bestämmelse, som gäller mål mellan kommuner om ersättningsskyldighet för utgiven socialhjälpskostnad, skall länsstyrelsen själv eller genom parterna föranstalta om sådan ytterligare utredning, som kan vara erforderlig.
Förvaltningsdomstols utredningsansvar fastslås i 8 § FPL. Rätten skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Därav framgår att utredningsansvaret sträcker sig olika långt i olika typer av mål. Även om rätten ytterst har ansvaret för att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver, måste det i stor utsträckning ankomma på parterna att själva skaffa fram utredning. Med hänsyn härtill har i 8 § angivits att rätten vid behov anvisar hur utredningen bör kompletteras. Rätten kan även avvisa överflödig utredning.
Förvaltningsförfarandet präglas i allmänhet av officialprincipen. Myndighet kan således vanligen beakta allt det material som den kan ha tillgång till och den kan i många fall även gå utöver parts yrkande. Detta kan ske i syfte att åstadkomma rättvisa avgöranden. IFPL fastslås för dess tillämpningsområde, att rätten i regel ej får gå utöver parts yrkande (29 §) samt att rättens avgörande skall grundas
på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommer i målet (30 § 1 st.) Som framgår av vad ovan anförts torde det emellertid vara en tämligen grov överdrift att hävda att undersökningsprincipen gäller i förvaltningsförfarandet.
Frågan om utredningspliktens fördelning utmynnar ibland i frågan, om myndigheten har rätt att övervältra utredningen på parten, t. ex. genom förfrågningar hos honom. Härvid får man beakta huruvida parten har väsentligt lättare än myndigheten att prestera utredningen.
Myndigheten kan i vissa fall vara skyldig att höra vissa intresserade. I övrigt innebär vederbörande tjänstemans tjänstepliktskyldighet att tillse att tillräckligt material föreligger för att ett riktigt avgörande skall kunna träffas. Utredningen får emellertid inte svälla ut alltför mycket. Utlåtanden kan infordras från annan myndighet. Den tjänsteman som utreder ärendet skall iakttaga takt och omdöme, särskilt vid undersökning av enskildas förhållanden. Den enskilde kan emellertid inte lita på att ärendet utan hans medverkan blir fullständigt utrett utan har att i eget intresse medverka härtill. Han kan i vissa fall påverka utredningen genom rätt att föranstalta om särskilda åtgärder, t. ex. genom att bli hörd eller inkomma med annan ytterligare utredning. I många specialfall, såsom i t. ex. taxeringslagen, är upplysnings- eller anmälningsplikt föreskriven för enskilda och tjänstemän. Denna skyldighet kan sanktioneras genom olika tvångsmedel. Följden av att part underlåter att lämna uppgift är att saken ändå avgörs. Däremot torde myndigheten i sådant fall inte kunna skilja sig från fallet utan föregående sakprövnng (RÅ1962: 52).
Utredningen i förvaltningsärenden kännetecknas av principlöshet. Några krav på koncentration av utredningen upprätthålls i stort sett inte. Det finns inte någon motsvarighet till rättegångens princip att bevisen upptages inför rätta i särskild ordning. Förvaltningsmyndighet kan också, i motsats till domstol, begagna den kännedom om fakta som den förvärvat i andra ärenden. Allt detta gör utredningen i förvaltningsärenden ganska flytande.
För prövningen av fakta har av ålder inom förvaltningen gällt principen om fri bevisprövning. Myndigheten får i princip använda vilka bevis som helst och fritt bedöma deras bärkraft. Kravet på bevisningens styrka varierar allt efter ärendets art och vikt, behovet av snabbhet samt andra omständigheter. Ju allvarligare ett ingripande är och ju svårare en återgång av verkställigheten är, desto större krav måste ställas på bevisningen. Förvaltningsmyndigheterna har ej bevismaterial till sitt förfogande i samma utsträckning som
domstolarna. Besluten får därför vanligen grundas på en friare bedömning av det tillgängliga materialet. Förvaltningsdomstolarna har dock i större utsträckning bevismaterial till sitt förfogande, se 20—27 § FPL. Av stor vikt är avvägningen av bevisbördan. Någon generell regel om bevisbördans fördelning finns ej. Fördelningen beror först och främst på ärendets art, t. ex. om det är fråga om en sökt förmån eller om utövande av samhällstvång. När det gäller att ernå en förmån är det rimligt att parten har att övertyga myndigheten om riktigheten av sin ståndpunkt. Vid utövande av samhällstvång torde bevisbördan i princip ligga hos myndigheten, såsom vid t. ex. frihetsberövanden eller bestraffningar.
3. Tillsyn över förvaltningen
Förvaltningsmyndigheterna har i vårt samhälle en mycket självständig ställning. Detta ställer stora krav på lojalitet och självdisciplin hos dem som beslutar på myndigheternas vägnar. Det ställer ocksåkrav på särskilda garantier mot pliktförsummelser. Regler om straffrättsligt ansvar samt regler om skadeståndsansvar för stat och kommun har här sin förklaring. Tillsynen över förvaltningen sker dels uppifrån, d. v. s. genom överordnad myndighets tillsyn över underordnad, dels från sidorna genom riksrevisionsverket, statsrevisorerna, JK och JO.
Tillsynen uppifrån är den normala och sker huvudsakligen på det sättet att underordnad myndighets beslut prövas efter överklagande. Den som överklagar ett beslut skall göra det genom formliga besvär och iakttaga den besvärstid och den instansordning som gäller på förvaltningsområdet i fråga. Tillsyn efter överklagande förekommer dels vid kommunalbesvär, dels vid förvaltningsbesvär.
Besvärsrätten är av central betydelse ur rättssäkerhetssynpunkt. Det är emellertid ofta svårt för den enskilde att avgöra om en myndighets beslut är riktigt, och därmed att bedöma utsikten att vinna rättelse med hänsyn till att myndigheten skulle vara skyldig att följa vissa bestämmelser. Han vet med andra ord ofta inte om det lönar sig att överklaga. Det torde även förekomma fall då den enskilde inte är klart medveten om möjligheten att föra talan mot ett beslut. Denna osäkerhet blir naturligtvis större ju oklarare reglerna om enskildas rättigheter och myndigheternas skyldigheter är, och desto större blir den enskildes behov av rättshjälp.
Det är viktigt att besvärshänvisning meddelas på ett sådant sätt att den enskilde görs klart medveten om möjligheten att överklaga och vad han därvid har att iakttaga i fråga om besvärstid, besvärs
myndighet etc. Vidare är det viktigt att myndigheten motiverar sittbeslut, så att den enskilde ges möjlighet att bedöma hur man resonerat och inrätta sin talan inför besvärsmyndigheten därefter. Skenmotivering av typen hänvisning till lagtext torde inte vara tillfyllest. Bestämmelser om motivering och besvärshänvisning ges i bl. a. 17och 18 §§ FL samt 30 § 2 st. och 31 § FPL.
Besvärsrätten kräver ej särskilt laga stöd såvitt gäller stats- och kommunalförvaltningen. Den är en allmän medborgerlig rättighet, men den kan avskäras genom särskild författningsbestämmelse.
Överklagbarhet förutsätter ett huvudsakligt och slutligt beslut. Beslut som icke fått skriftlig form kan inte bli föremål för överklagande, ej ens om det innebär en ingripande åtgärd. Besvär anses nämligen förutsätta ett preciserat, d. v. s. skriftligt, objekt. Ej heller kan besvär riktas mot en myndighets underlåtenhet att besluta, mot ett dröjsmål med handläggningen. I stället för sådan inaktivitetstalan får den missnöjde vända sig till överordnad myndighet, som kan ta upp saken som ett tillsynsärende, eller till JO eller annat sidoordnat tillsynsorgan. I vissa fall torde besluts motivering kunna överklagas. Härför krävs att motiveringen har särskilda rättsverkningar (RÅ 1960, S 30, RÅ 1968, S 96).
Vid sidan av besvär finns stundom en enklare form för rättelse, nämligen rekurs. Rekurs innebär en hänvändelse med begäran om rättelse av en tjänstemans beslut, som riktas till den myndighet tjänstemannen tillhör eller till en honom överordnad tjänsteman inom myndigheten.
Nära institutet rekurs står en hänvändelse till överordnad myndighet med begäran att denna i kraft av själva subordinationsförhållandet skall ingripa till rättelse av vad underordnad myndighet bestämt. Denna möjlighet att ingripa sammanhänger bl. a. med möjligheten att ingripa medelst tjänsteföreskrifter innan beslut fattas. I vad mån en överordnad myndighet kan ingripa och själv fatta beslut om ändring eller anvisa den underordnade myndigheten att fatta nytt beslut är emellertid ganska oklart. I princip torde en befogenhet att ändra underordnad myndighets beslut kräva uttryckligt författningsstöd.
Enligt länsstyrelseinstruktionen (1971:460) ankommer det på länsstyrelsen att inom sitt verksamhetsområde övervaka att vad somenligt författning åligger statlig myndighet, kommun, landstingskommun eller enskild blir behörigen fullgjort. Länsstyrelsen utövar således tillsyn över bl. a. socialvården, hälsovården, sjukvården, taxeringsverksamheten etc. Den största betydelsen torde tillsynen ha beträffande den kommunala verksamheten och då i första hand den
s. k. reglerade förvaltningen, som i hög grad omfattar uppgifter av statlig karaktär och has om hand av olika kommunala nämnder.
De undersökningar och uttalanden JO gör torde ha mycket stor betydelse för upprätthållandet av enhetlighet och följdriktighet i myndigheternas handlande. Med utbyggnaden av den statliga och kommunala verksamheten i ett alltmera komplicerat samhällsliv har följt ett ökat behov av tillsyn över att tjänstemännen fullgör sina skyldigheter på ett behörigt sätt. Klagomålen från enskilda utgör därvid en viktig upplysningskälla för JO i verksamheten för rättstilllämpningens förbättrande.
Klagomålen kan även ses som ett led i den enskildes individuella rättsskydd. Sedd ur den synvinkeln torde emellertid klagomöjligheten ha en tämligen obetydlig funktion att fylla som rättsmedel mot oriktiga besut. Den traditionella klagovägen går till regeringen och de högsta förvaltningsdomstolarna. Till JO vänder man sig i särskilda fall och när inget annat tycks hjälpa. De vanliga rättsmedlen täcker dock inte alla rättsskyddsbehov under ett ärendes handläggning. Vägran att ta emot en framställning, underlåtenhet att ta befattning med en sak, dödlägen i en handläggning, förhalning, dröjsmål och bristfällig service över huvud taget går vanligen inte att komma åt med vanligt överklagande. Här har klagan hos JO därför en särskild betydelse.
Detsamma gäller behandling inom bl. a. kriminalvården. Den som anser sig illa behandlad kan visserligen i regel hänvända sig till den ansvariges överordnade, men denna möjlighet har begränsat värde för rättssäkerheten. En överordnad torde ha en viss naturlig benägenhet att ta parti för sin underordnade. Möjligheten att klaga till JO kan här tillmätas ett speciellt värde från individuell rättsskyddssynpunkt.
4. Erfarenheter av rättshjälpen
Rådgivning
Det behov av juridiskt biträde som kan uppkomma i olika situationer kan vara omfattande, men ofta rör det sig inte om mer än en upplysning om ett visst rättsligt förhållande, ett besked om hur man skall klaga över visst beslut eller annan därmed jämförlig åtgärd som kan klaras av på förhållandevis kort tid.
Det torde vara ett känt förhållande att allmänheten, framför allt i mindre angelägenheter, drar sig för att anlita advokat. Detta torde huvudsakligen bero på kostnaderna. Denna obenägenhet att anlita kvalificerad hjälp kan sedan leda till tidsödande och dyrbara tvister
som icke sällan kunnat undvikas om vederbörande från början sökt råd hos någon sakkunnig person.
Mot denna bakgrund skall man se institutet rådgivning enligt rättshjälpslagen. Det har ansetts angeläget att tillskapa en form av rättshjälp genom vilken allmänheten mot en fast avgift och i enkla former kan få kvalificerad rådgivning i olika rättsliga angelägenheter.
En rådgivning torde ofta röra sig om ganska enkla förhållanden. Ändå måste den betraktas som en kvalificerad arbetsuppgift. Detta beror på att vilket rättsligt problem som helst kan komma upp som ett rådgivningsärende. Den som lämnar rådgivning måste därför spela över ett stort register och ha erfarenhet från många olika rättsområden, inte minst från förvaltningen. Dessutom torde de råd och upplysningar som lämnas ofta få stor betydelse för hur ärendet kommer att utvecklas. Ett felaktigt besked vid en rådgivning kan inte bara ådra det allmänna och den enskilde rättssökande onödiga kostnader utan också leda till rättsförlust. Med hänsyn härtill har det ansetts nödvändigt att begränsa kretsen av dem som får lämna rådgivning till advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå.
Antalet rådgivningar enligt rättshjälpslagen uppgår till omkring 30 000 per år. Rådgivningsavgiften nedsätts eller efterges i nära 2/3 av fallen. Av det totala antalet rådgivningar avser uppskattningsvishögst 30 procent förvaltningsärenden. De allmänna advokatbyråerna torde svara för drygt hälften av alla rådgivningsärenden. Endast vid omkring 10 procent av de enskilda advokatbyråerna lämnas rådgivning enligt rättshjälpslagen i nämnvärd omfattning. Den vanligaste förklaringen till detta torde vara att denna form av rättshjälp inte efterfrågas.
På förvaltningens område aktualiseras rådgivning främst i körkortsärenden, skatteärenden och på vissa håll utlänningsärenden. I t. ex. nådeärenden och barnavårdsärenden erfordras oftast en större utredning än den som kan göras inom ramen för rådgivningsinstitutet. Rådgivningsavgiften är f. n. (dec. 1976) 70 kr. Detta torde utgöra skälig ersättning för ett samtal på 20—25 minuter. Denna tid medger vanligen inte någon åtgärd såsom att upprätta en handling e. d. Detta förhållande kan leda till att man även i många enkla ärenden ansöker hos rättshjälpsnämnd om allmän rättshjälp. Det är dock vanligt att advokaten — med egen förlust — anslår 40—45 minuter åt ärendet inom ramen för rådgivning.
Allmän rättshjälp utan beslut av rättshjälpsnämnden
Två syften ligger bakom detta institut. Det ena är att i möjligaste
mån förenkla förfarandet i ärenden om allmän rättshjälp och därigenom tillgodose såväl den enskildes som det allmännas intresse aven smidig och snabb handläggning. Det andra syftet är att ge den rättssökande möjlighet till kostnadskontroll inom ramen för rättshjälpssystemet även när kostnaderna för den allmänna rättshjälpen inte överstiger det kostnadsbidrag som skall betalas. Det sammanlagda antalet ärenden om allmän rättshjälp utan beslut av rättshjälpsnämnden kan uppskattas till högst 2 000 per år. Detta rättshjälpsinstitut har alltså kommit till mycket liten användning, vilket torde ha sin förklaring i flera faktorer. För att kunna bedöma huruvida allmän rättshjälp utan beslut av rättshjälpsnämnden kan lämnas fordras att biträdet beräknar maximibeloppet för klientenskostnadsbidrag. Biträdet måste således införskaffa samma uppgifter som erfordras för ansökan om allmän rättshjälp. Biträdet måste även hålla reda på de kostnader som uppkommer under det att denna form av rättshjälp lämnas. Detta är nödvändigt dels för att kunna bedöma när eventuell ansökan om allmän rättshjälp skall göras, dels för att i dessa fall, sedan ärendet slutförts, biträdet skall kunna fullgöra sin underrättelseskyldighet till rättshjälpsnämnden enligt 18 § rättshjälpskungörelsen. Vissa kostnader som uppkommer under det att allmän rättshjälp utan beslut av rättshjälpsnämnden lämnas kräver även en särskild bedömning av biträdet. Nuvarande regler innebär således för det mesta ej någon förenkling eller arbetsbesparing förbiträdet. I de fall då det från början står helt klart att kostnaderna i ärendet inte kommer att överstiga maximibeloppet för klientenskostnadsbidrag lär därför biträdet i många fall helt undvika att lämna biträdeshjälp inom rättshjälpens ram.
En annan faktor som torde medverka till att biträdet väljer att inte lämna denna form av rättshjälp är risken för att biträdet gör en felbedömning beträffande frågan huruvida klienten över huvud taget är berättigad till allmän rättshjälp eller gör en felaktig beräkning av maximibeloppet eller någon rättshjälpskostnad som kräver särskild bedömning.
Den viktigaste orsaken torde emellertid vara att maximibeloppet för klientens kostnadsbidrag ofta är så lågt att biträdet inte har någon reell möjlighet att lämna allmän rättshjälp utan beslut av rättshjälpsnämnden.
Allmän rättshjälp efter beslut av rättshjälpsnämnden
Det totala antalet undersökningar härom torde uppgå till cirka 80 000—90 000 per år. Därav torde endast 5—10 procent avse för-
valtningsärenden. Ser man till det totala antalet ansökningar är bifallsfrekvensen mycket hög; 90—95 procent av ansökningarna torde bifallas. Beträffande förvaltningsärenden är bifallsfrekvensen avsevärt lägre. Endast cirka 60 procent av dessa ansökningar torde bifallas.
Knappt 20 procent av de avslagna ansökningarna torde överklagas till besvärsnämnden. Av de ärenden som överklagas utgör förvaltningsärendena cirka 10—15 procent. Med tanke på att dessa ärenden utgör cirka 30 procent av de i rättshjälpsnämnd avslagna ansökningarna överklagas de förhållandevis sällan. I de ärenden som överklagas ändras beslutet i cirka 30 procent av fallen. Bland förvaltningsärendena synes ändringsfrekvensen vara lägre; beslutet ändras i cirka 20 procent av ärendena.
Till biträde förordnas så gott som alltid jurist vid advokatbyrå. Denne kommer i omkring 2/3 av fallen från enskild och i omkring 1/3 av fallen från allmän advokatbyrå.
En genomgång av besvärsnämndens avgöranden under tiden 1.7.1973—30.6.1976 ger vid handen att besvärsnämndens praxis vid bedömningen av huruvida behov av rättshjälp i förvaltningsärenden föreligger är restriktiv. Man synes utgå från att den enskilde erhåller erforderlig rättshjälp genom vederbörande förvaltningsmyndighet eller att erforderlig hjälp kan ges inom ramen för rådgivningsinstitutet. Enligt motiven till rättshjälpslagen skall också en viss restriktivitet iakttagas.
Trots att besvärsnämndens avgöranden skall vara vägledande för rättshjälpsnämnderna är de oftast mycket knapphändigt avfattade. Det är mycket sällan man finner några principiella uttalanden. Möjligen beror detta på att besvärsnämnden utgår från att rättshjälp enligt rättshjälpslagen endast i särskilda fall skall ges i förvaltningsärenden.
Sådana särskilda fall anser man ibland föreligga, då man finner betydelsefulla sakförhållanden oklara eller då motstridiga sakuppgifter lämnats under utredningen. Besvärsnämnden brukar här anse behov av biträde föreligga på grund av omständigheterna i ärendet eller med hänsyn till sakens beskaffenhet. I bästa fall föregås denna motivering av en kort redogörelse för sakförhållandena i ärendet. Behov av biträde kan också anses föreligga på grund av sökandens personliga förhållanden, något som naturligtvis kan variera mycket från fall till fall. Man synes kräva att den enskilde visar att sådana särskilda omständigheter föreligger som motiverar att rättshjälp beviljas.
I ärende om omhändertagande för samhällsvård av barn har moder
ansetts vara i behov av allmän rättshjälp, då betydelsefulla sakförhållanden var oklara och dessutom vissa motstridiga uppgifter lämnats under utredningen.1
Ansökan om allmän rättshjälp i socialhjälpsärende avseende besvär enligt 54 § socialhjälpslagen avslogs då besvärsnämnden inte ansåg omständigheterna vara sådana att behov av rättshjälp kunde anses föreligga.2 Detta trots att den rättssökande hävdade att han saknade förmåga att själv skriftligt föra sin talan hos länsstyrelsen. Ibland har behovet av rättshjälp i socialvårdsärenden ansetts kunna tillgodoses inom ramen för rådgivning. Detta har motiverats med "sakens beskaffenhet" eller med att "det får antagas att vederbörande myndighet lämnar erforderligt bistånd".3
I taxeringsärenden anses i regel behov av allmän rättshjälp inte föreligga. I de fall då besvärsnämnden ansett behov föreligga torde man ha funnit att frågorna måste framstå såsom invecklade för den skattskyldige. Detta framgår av att besvärsnämnden i dessa beslut lämnat en redogörelse för sakförhållandena varefter man förklarat att behov av biträde måste anses föreligga.4
Enligt besvärsnämnden torde ärende om återkallelse av körkort i normala fall inte vara av beskaffenhet att böra föranleda allmän rättshjälp. Särskilda omständigheter kan dock leda till en annan bedömning. Ibland har man ansett att behovet av biträde kunnat tillgodoses inom ramen för rådgivning. Språksvårigheter utgör exempel på sådan särskild omständighet som föranlett att behov av biträde ansetts föreligga.5 Däremot synes den omständigheten att den rättssökande för sitt yrke är beroende av körkortet inte utan vidare föranleda att behov av allmän rättshjälp anses föreligga.6 Ibland anförs som motivering till bifall att behov av biträde föreligger med hänsyn till sökandens personliga förhållanden. Gravt handikapp i form av talsvårigheter har också lett till att behov av biträde ansetts föreligga.7
Besvärsnämnden synes mycket restriktiv när det gäller rättshjälp i kriminalvårdsärenden. Avslagsbeslut motiveras ofta med att sakförhållandena anses klara. I ett fall, som gällde ansökan om uppskov
med verkställighet av dom på fängelse, beviljade besvärsnämnden rättshjälpsansökningen och anförde: "Enär E. inte genom personal på kriminalvårdsanstalten synes ha fått vederbörlig hjälp med sin uppskovsansökan anser Domstolsverket att han har behov av det bistånd som avses med allmän rättshjälp."8
Besvärsnämnden har ansett att behov av biträde kan föreligga i nådeärenden och att anledning i allmänhet inte finns att sätta ifråga ett av det föreslagna biträdet gjort påstående att erforderligt bistånd inte kan ges inom ramen för rådgivning. Någon skillnad har därvid inte gjorts mellan fall där den rättssökande är på fri fot och fall där han är intagen på kriminalvårdsanstalt.9
I ärenden om byggnadslov anses behov av allmän rättshjälp i regel ej föreligga. I de fall då man ansett behov föreligga har det ofta förelegat tvist mellan grannfastigheter. Man har i dessa fall också lämnat en förhållandevis utförlig redogörelse för de faktiska omständigheterna.10
Behov av allmän rättshjälp anses ej föreligga i ärenden rörande besvär över försäkringskassas beslut. Det har här gällt bl. a. beslut angående sjukpenning, förtidspension och kommunalt bostadstilllägg till folkpension.
Beträffande utlänningsärenden är det svårt att urskilja några klara principer. Möjligen är det lättare att få rättshjälp om man har fast anställning eller ingått äktenskap här i landet.11
Offentligt biträde
Vid rättshjälpsnämnderna anhängiggjorda ärenden rörande offentligt biträde har ökat från knappt 1 000 under budgetåret 1973/74 till närmare 2 000 under budgetåret 1975/76. Av dessa ärenden anhängiggjordes drygt 70 procent genom ansökan och knappt 30 procent genom anmälan. Myndigheterna inom de olika rättshjälpsnämndernas verksamhetsområden har väsentligt olika praxis när det gäller att anmäla behov av offentligt biträde. I Malmö har hela 50 procent av ärendena anhängiggjorts genom anmälan mot endast 20 procent i Stockholm. Rättshjälpsnämnderna torde så gott som alltid följa myndighetens anmälan eller dess yttrande över ansökan.
Ärendets art, d. v. s. till vilken punkt i 41 § rättshjälpslagen det hänför sig, varierar starkt mellan nämnderna. Totalt utgör ärenden angående förpassning eller utvisning enligt utlänningslagen den avgjort största delen, drygt 50 procent. Ärenden angående avvisning
enligt utlänningslagen uppgår till nära 20 procent. Cirka 15 procent av ärendena avser barnavårdsärenden och knappt 10 procent nykterhetsvårdsärenden.
Avslagsfrekvensen varierar påtagligt mellan de olika rättshjälpsnämnderna. Detta förklaras till viss del av att ärendestrukturen är olika men det torde även kunna förklaras av skiftande praxis. I genomsnitt bifalls cirka 80 procent av framställningarna. I ärenden där frihetsberövande föreligger bifalls 90 procent.
Till offentligt biträde förordnas nästan undantagslöst jurist vid allmän eller privat advokatbyrå.
Endast ett fåtal prejudikatfall föreligger rörande frågan om behov av offentligt biträde. I ärende om verkställighet av förvisning och i ärende om förpassning har behov av offentligt biträde ej ansetts föreligga, då sakförhållandena ansetts klara.12 Besvärsnämnden har härvidlag följt invandrarverkets yttrande. I ett annat förpassningsärende avslogs begäran om offentligt biträde enär sökanden mot invandrarverkets yttrande ej visat att behov därav föreligger.13
I ärende om omhändertagande för samhällsvård enligt barnavårdslagen har besvärsnämnden, i enlighet med länsrättens yttrande men i strid mot sociala centralnämndens, ej funnit omständigheterna i målet vara sådana att det från utredningssynpunkt eller i övrigt förelegat behov av offentligt biträde.14
Slutligen har offentligt biträde förordnats i ärende om utskrivning från sjukhus av den som är omhändertagen enligt lagen (1966: 293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall.15 Besvärsnämnden följde därvid utskrivningsnämndens yttrande. Att ansökan inkom till rättshjälpsnämnden först dagen efter det utskrivningsnämnden avgjort sitt ärende har av besvärsnämnden ej tillmätts betydelse.
5. Behovet av rättshjälp i förvaltningsärenden
Man torde med skäl kunna ifrågasätta riktigheten och lämpligheten av rättshjälpsmyndigheternas grundinställning till behovet av rättshjälp i förvaltningsärenden. Förvaltningsmyndigheten har ju även sina fiskaliska och andra allmänna intressen att tillgodose, vilka ofta kommer i konflikt med den enskildes intressen. Den enskilde kan inte lita på att ett ärende utan hans medverkan blir fullständigt utrett, utan han har att i eget intresse medverka till utredningen.
Detta gäller inte bara i tvister mellan enskilda parter utan även ifall då den enskilde är ensam part inför myndigheten.
En annan faktor som påverkar behovet av rättshjälp är myndigheternas arbetsbörda, som ofta torde föranleda att den service och hjälp myndigheterna har att lämna måste komma i andra hand.
En mycket viktig form av rättshjälp är den tillsyn som utövas över förvaltningen. Denna verksamhet är det viktigaste korrektivet mot en oriktig eller olämplig rättstillämpning. Den enskilde torde emellertid inte tillförsäkras erforderlig rättshjälp enbart genom denna verksamhet.
Besvärsrätten är bristfällig som kontrollmedel redan av den anledningen att förfarandet är beroende av att någon överklagar. Myndigheterna slarvar ofta med att meddela besvärshänvisning. Det händer ofta att sådan saknas eller att den t. o. m. är felaktig. Vidare är det, då reglerna om enskildas rättigheter och myndigheternas skyldigheter är oklara, svårt för den enskilde att bedöma utsikten att vinna rättelse. Han vet inte om det är någon idé att överklaga. Dessutom är beslutsmotiveringarna ofta alltför kortfattade.
Vid sådana förhållanden föreligger det ofta behov av biträde, då det annars föreligger stor risk för att överklagande uteblir eller att besvären avfattas på ett "klumpigt" sätt, eftersom den enskilde har svårt att bedöma vilka omständigheter som är relevanta eller att klart formulera sitt yrkande.
Annan tillsyn uppifrån än den som utövas efter överklagande sker i allmänhet endast mera sporadiskt. Den enskilde är ofta inte heller medveten om möjligheten att vända sig till tillsynsmyndighet och vädja om dess ingripande.
Vidare torde myndighet vara obenägen att ändra sitt eget beslut och erkänna att man handlat felaktigt eller olämpligt. Detta är en prestigefråga för myndigheten. Något liknande gäller vid rekurs. En överordnad torde ha en viss naturlig benägenhet att ta parti för sin underordnade.
Det torde med säkerhet kunna påstås att en tjänsteman vid myndigheten inte på ett lika aktivt sätt som ett biträde engagerar sig för att hjälpa den enskilde att ta till vara sin rätt. Å andra sidan kan det i många fall vara tveksamt om advokater etc. kan erbjudaden rättssökande tillräckligt kvalificerad biträdeshjälp i förvaltningsärenden. De lär i allmänhet vara mera bevandrade inom civilrätten och straffrätten än på förvaltningens disparata områden. Vid bedömningen av frågan om vem som skall lämna biträde bör även beaktas den rättshjälp den enskilde kan få genom olika intresseorganisationer såsom fackliga organisationer, hyresgästföreningar
och organisationer för handikappade. I detta sammanhang kan också påpekas att de rättsskyddsförsäkringar som florerar i olika former ej gäller för kostnader i andra ärenden än sådana som kan prövas av tingsrätt, fastighetsdomstol, hovrätt, Högsta domstolen eller Bostadsdomstolen.
Det är betänkligt att den enskilde som regel inte kan påräkna rättshjälp i mål om återkallelse av körkort. Många upplever körkortsindragning som ett extra straff. Den enskilde är ofta för sitt yrke beroende av körkortet, och det är förenat med icke oansenliga kostnader att skaffa ett nytt. Körkortsmålen handläggs vid länsrätten. Oftast ligger endast inaktuella förundersökningsprotokoll till grundför länsrättens beslut. Dessa kan många gånger innehålla felaktigheter och missförstånd. Länsrätterna kallar ytterst sällan till förhör, jfr 9 § 2 st. FPL. Däremot delges parten diverse handlingar enligt föreskrifterna i denna lag. Han torde dock vanligen ej göra någon kritisk granskning av dessa handlingar.
De främsta uppgifterna för ett juridiskt biträde i dessa mål torde vara att granska förundersökningsprotokollen och påpeka felaktigheter för länsrätten samt att vid behov påkalla muntlig förhandling enligt 9 § 3 st. FPL. Biträdet torde även, om han är med i bilden redan på ett tidigare stadium, böra varna klienten innan denne eventuellt godkänner ett bötesföreläggande rörande brott som kan föranleda återkallelse av körkort. Den enskilde är nämligen ofta inte medveten om att det brott för vilket föreläggande ges också kan föranleda återkallelse av körkort.
Den ständigt tilltagande arbetsanhopningen hos taxeringsmyndigheter och skattedomstolar har medfört att bestämmelserna i de allmänna förvaltningslagarna och taxeringslagen angående service, utredning och verksamhet för att åstadkomma likformiga och rättvisa taxeringar etc. kommit att bli i hög grad illusoriska. Myndigheterna kan på grund av tidsbrist inte tillhandagå allmänheten iden utsträckning som avsetts. Det torde föreligga brister i taxeringsnämndernas handläggning, särskilt i fråga om kommunikation medde skattskyldiga och i fråga om motivering vid meddelande av avvikelser från deklarationerna.
Det torde vidare finnas ett stort behov för allmänheten att på ett enkelt och billigt sätt få information, råd och anvisningar i skattefrågor.
Det är också uppenbart att den utredningsverksamhet som bedrivs enligt vad ovan sagts inte kan täcka den enskildes behov av rättshjälp i skatteärenden. En förutsättning för att riktiga resultat skall kunna uppnås är att den enskilde medverkar till utredningen genom
att tillhandahålla material och upplysningar. Emellertid är skattereglerna nu så svårtillgängliga för gemene man att det ofta inte kan begäras av den enskilde att han skall kunna tränga in i dem. Det är svårt för den enskilde att veta vilka fakta han skall åberopa eller klarlägga. Det är därför uppenbart att det ofta måste förekomma fall där behov av biträde föreligger. Det är då av stor vikt att särskilt de allmänna advokatbyråerna ser till att man kan tillhandahålla sakkunnig hjälp även i skatteärenden.
På socialvårdens område klarlägges kommunens befogenheter och ansvar beträffande de hjälpbehövande i 1 och 6 §§ socialhjälpslagen. Kommunen skall tillse att den som vistas i kommunen erhåller den omvårdnad, som med hänsyn till hans behov och förhållanden i övrigt kan anses tillfredsställande. Kommunen skall göra sig underrättad om föreliggande behov av socialvårdens insatser. Därvid framstår denuppsökande verksamheten som särskilt viktig.
Med det yttersta ansvaret för socialvården följer även att ge den enskilde råd och anvisningar om i samhället förekommande hjälpmöjligheter. Kommunen torde vid sidan av den individuella rådgivningen ha att svara för en allmän social information.
För många av dem som vänder sig till socialvården kan förhållandena vara sådana att mer omfattande insatser erfordras än de som kan ges inom ramen för en personlig kontakt. Socialvårdens uppgift är här att bedöma om det föreliggande hjälpbehovet skulle kunna tillgodoses genom annat samhällsorgans försorg och i förekommande fall ge anvisning om eller förmedla insatser från sådant organ.
Med det för kommunen fastlagda yttersta ansvaret följer skyldighet att tillgodose sådana individuella hjälpbehov som inte tillgodoses av annat samhällsorgan.
Den i socialhjälpslagen gjorda bestämningen av kommunens ansvar får anses vara övergripande och gälla för hela vårdområdet. I den mån särskilda bestämmelser ges i fråga om rätten till vård och omvårdnad i barnavårdslagen och nykterhetsvårdslagen skall dock dessa bestämmelser gälla. Härvid kan erinras om rätten att bli omhändertagen för samhällsvård enligt 31 § BvL och rätten att bli intagen på vårdanstalt enligt 58 § NvL.
Trots att servicenivån inom socialvården principiellt satts mycket högt måste socialvården, med hänsyn till de resurser som står tillbuds, vid många tillfällen göra en prioritering och en konfliktsituation kan då uppkomma där den enskilde och socialvården bedömer behoven olika. I dessa fall är det ytterst angeläget att den enskilde genom förvaltningsbesvär kan få sina rättigheter prövade.
Enligt 54 § socialhjälpslagen kan förvaltningsbesvär anföras hos
länsstyrelsen över socialnämnds beslut i ärende rörande meddelande om socialhjälp eller rörande avgift för vård i ålderdomshem. Klagan kan föras dels över att socialhjälp vägrats helt eller till viss del, dels över sättet för socialhjälps meddelande. Den klagande kan t. ex. yrka hemhjälp i stället för intagning å ålderdomshem. Länsstyrelsen har befogenhet att förelägga socialnämnd att lämna socialhjälp endast ifall då förutsättningarna för utfående av obligatorisk socialhjälp enligt 12 § är för handen.
Vad gäller den frivilliga socialhjälpen, 13 §, torde man i viss utsträckning kunna vinna rättelse genom kommunalbesvär. Att kommunernas fullmäktige bestämmer grunder för frivillig socialhjälp förekommer inte i praktiken. Däremot beviljar fullmäktige anslagtill socialhjälpsverksamheten, och socialnämnden måste givetvis hålla sig inom ramen för dessa anslag. I övrigt ankommer det på socialnämnden att bevilja frivillig socialhjälp efter individuell behovsprövning i varje särskilt fall.
Det kan tilläggas att den enskilde torde kunna lämnas socialhjälp för de eventuella kostnader han ådrager sig i besvärsprocessen. Socialnämnderna motiverar detta med att man ej av ekonomiska skäl vill hindra någon från att söka ta till vara sin rätt.
Trots den aktiva verksamhet som bedrivs av kommunerna på socialvårdens område torde det föreligga behov av biträde för den enskilde, åtminstone så länge den frivilliga socialhjälpen inte är fastare och klarare reglerad. Dessutom torde det föreligga behov av rättshjälp i ärenden om förtidspension, då det gäller att framföra relevanta argument inför försäkringskassans pensionsnämnd.
I kriminalvårdsärenden synes rättshjälpsmyndigheterna mena att den intagne lämnas erforderlig rättshjälp genom föreståndare, kurator etc. vid anstalten. Härvid bör observeras, att utredningsmaterialet, inklusive eventuellt yttrande av anstalten, skall kommuniceras med den intagne enligt föreskrifterna i FL. Behov av biträde torde emellertid föreligga åtminstone i ärenden om villkorlig frigivning i de fall då ur anstaltens synpunkt framställningen därom framstår som oberättigad.
Besvärsnämndens uppfattning om behovet av rättshjälp i nådeärenden framgår av beslut nr 386/75 (DON). Det är i princip det föreslagna biträdets uppfattning som är avgörande. Behovet av rättshjälp i nådeärende påkallas av att det är svårt att bedöma vilka omständigheter som särskilt bör framhållas i ansökan, då avgöranden i nådeärenden träffas på grundval av ett helhetsintryck och dessutom saknar motivering.
På utlänningslagstiftningens område finns det ett stort behov av
rättsligt biträde för att utlänningars rättssäkerhet skall kunna garanteras. Invandrarverket synes här inta en alltför restriktiv hållning vid bedömningen av behovet. Utlänningslagens regler om utvisning, förpassning etc. torde vara komplicerade för utlänningen med hans otillräckliga språkkunskaper och bristande kunskaper om vår rättsordning.
Dessutom är utländsk medborgare i huvudsak likställd med svensk i fråga om sociala förmåner och har därför i stort sett samma behov som svensk medborgare att ta kontakt med olika myndigheter för att komma i åtnjutande av sådana rättigheter. Invandrare har ofta även behov av att genom myndighet få upplysning om gällande bestämmelser på något visst område, t. ex. i fråga om skattskyldighet. Därvid torde behovet vara större för personer som ej behärskar svenska språket än för andra personer. Slutligen kan även utlänning bli föremål för myndighets ingripande enligt t. ex. barnavårdslagen och nykterhetsvårdslagen och det är då av stor vikt att myndigheten ser till att vederbörande får klart för sig vad saken gäller och vad myndighetens beslut innebär. I detta sammanhang bör även observeras de regler om tolk som ges i 9 § FL och 50 § FPL.
Även andra myndigheter än invandrarverket synes ha intagit en alltför restriktiv hållning vid bedömningen av behovet av offentligt biträde i olika förvaltningsärenden. Detta kan i många fall bero på bristande kännedom om reglerna rörande offentligt biträde, vilket iså fall är anmärkningsvärt. Myndigheterna torde även ha olika praxis när det gäller att anmäla behov av offentligt biträde.
Rättshjälpsreformen tycks ej heller ha slagit igenom hos allmänheten såvitt gäller förvaltningsärenden. Den enskilde kommer betydligt oftare i kontakt med förvaltningsmyndigheter än med domstolar. Trots detta aktualiseras rättshjälp i förvaltningsärenden i relativt ringa utsträckning. Tidigare har nämnts att den vanligaste orsaken till att rådgivning inte lämnas i större utsträckning är att denna form av rättshjälp inte efterfrågas. Även beträffande möjligheten till allmän rättshjälp och offentligt biträde tycks informationen i allmänhet ha nått ut dåligt. Det är Domstolsverket som är ansvarigt för denna information.
Frågan om rättshjälp är givetvis också en ekonomisk fråga för statsmakterna. Någonstans måste man sätta en gräns. Detta motiverar dock ej en i grunden olikartad tillämpning av rättshjälpsreglerna i domstolsärenden och förvaltningsärenden.