Något om Helsingforsdokumentets folkrättsliga betydelse
1. Inledning. — Nästan två år har förflutit sedan undertecknandet av slutdokumentet (Final Act) av Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa.1 Inom kort kommer det första uppföljningsmötet att hållas i Belgrad, där man kommer att diskutera genomförandet av slutdokumentets beslut och rekommendationer. Man kan förvänta sig en ny intensiv debatt i vida kretsar om slutdokumentets olika aspekter. Detta har föranlett mig att närmare syna slutdokumentets folkrättsliga relevans.2
Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa går tillbaka på främst sovjetiska initiativ. Sovjetunionen och dess allierade önskade en sammankomst av alla Europas länder som skulle bekräfta de efter andra världskriget rådande territoriella förhållandena, bl. a. sovjetisk annektering av debaltiska staterna och Tysklands delning. En sådan bekräftelse skulle i viss mån ersätta de uteblivna fredsförslagen. Efter viss tveksamhet gick Väst med på förslaget om en konferens, men Väst lade större tyngd på mänskliga rättigheter samt på friare rörelser över gränserna för människor och idéer. Det visade sig också att det var nödvändigt att kompromissa mellan dessa två intresseriktningar och att kompromisser krävde lång tid. Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa gick under åren 1972—1975 genom flera skeden. Slutligen undertecknades slutdokumentet i Helsingfors den 1 augusti 1975 efter ett tredagarsmöte av ländernas högsta politiska representanter. Sammanlagt deltog 35 länder, d. v. s. alla Europas stater utom Albanien samt USA och Canada. Slutdokumentet antogs enhälligt, dock med två reservationer.3 Dokumentet är omfattande — i utrikesdepartementets utgåva 60 trycksidor — och det måste sägas att det är
ganska oöversiktligt, inte minst därför att det saknar uppdelning i konsekvent numrerade delar och artiklar.
Beträffande de ämnen som diskuteras i slutdokumentet brukar man tala om fyra "korgar". Den första "korgen" handlar om frågor rörande säkerheten i Europa och innehåller bl. a. slutdokumentets politiskt viktigaste avsnitt, "Förklaring rörande principer för förbindelserna mellan deltagande stater". Den andra "korgen" handlar om samarbete på det ekonomiska, vetenskapliga och teknologiska området samt miljöområdet. Den tredje "korgen" handlar om samarbete på humanitära och andra områden och inkluderar bl. a. frågor rörande mänskliga kontakter, familjeåterförening, förbättring av villkoren för resor mellan länderna och förbättring av spridning och utbyte av information. Den fjärde "korgen" handlar slutligen om uppföljning av konferensen, bl. a. genom möten mellan staternas representanter.
Det är inte min avsikt att inom ramen för denna korta uppsats i detaljdryfta själva innehållet i slutdokumentet. Jag vill inrikta mig på frågan omslutdokumentets juridiska betydelse, d. v. s. om dess ställning som källa för folkrättsliga regler. I anslutning därtill kommer några ord att ägnas åt den redan omnämnda "Förklaringen rörande principer för förbindelserna mellan deltagande stater".
2. Slutdokumentet är ingen folkrättsligt bindande traktat. — Det är ingen tvekan om att slutdokumentets tillkomst, innehåll och form visar på stora likheter mellan slutdokumentet och en folkrättslig multilateral traktat. Namnet "slutdokument" ("Final Act") hindrar inte att dokumentet kunde ses som traktat. Det är en elementär folkrättslig regel att traktater kan hade mest skilda benämningar utan att det påverkar deras rättsställning.4 Dessutom finns det i diplomatins historia en rad olika "slutdokument" vilka onekligen har traktatskaraktär, t. ex. den berömda Wienkonferensens slutaktav 1815.5 Att slutdokumentet för vissa öststater undertecknades icke av statliga funktionärer (stats- eller regeringschefer) utan "endast" av högsta partichefer (herrar Brezjnev, Gierek och Honecker) hindrar inte heller att slutdokumentet kunde anses vara en folkrättslig traktat. Dessa partichefer undertecknade visserligen slutdokumentet just i sin egenskap av partichefer, men i sina respektive länders (inte partiers) namn. Det har under de senaste åren blivit vanligt att vissa öststater i olika sammanhang representeras av sina partichefer vilka också undertecknar viktiga folkrättsliga traktater.6 En del av den folkrättsliga doktrinen, både i Öst7 och i Väst,8 har
börjat hävda att partichefer i öststaterna på detta sätt har tillerkänts en folkrättslig ställning liknande statschefers. Oavsett hur det förhåller sig i detta avseende är det klart att particheferna upprepade gånger har undertecknat folkrättsliga traktater och deras namnteckningar kan därför inte tala mot slutdokumentets folkrättsliga karaktär. Slutdokumentet har förhandlats fram av staternas representanter och antagits och undertecknats i staternas namn. Enhälligt samtycke av alla deltagande stater krävdes för varje del av slutdokumentet, vilket inte är vanligt vid juridiskt icke-bindande deklarationer av olika konferenser där omröstningar ofta förekommer. Också det faktum att två stater har kommit med reservationer (se ovan) skulle kunna tyda på att slutdokumentet är en juridiskt bindande traktat. De i slutdokumentet behandlade frågorna lämpar sig också i högstagrad för reglering genom folkrättsliga överenskommelser.
Det var också öststaternas ursprungliga önskan att konferensen skulle resultera i en rättsligt bindande överenskommelse vilken skulle definitivt stadfästa Europas status quo efter andra världskriget. I Östeuropa har slutdokumentet stundom även behandlats som ett juridiskt dokument, det har t. ex. publicerats i de sovjetiska och östtyska officiella författningssamlingarna, låt vara på ett sätt som något avviker från det vanliga publiceringssättet för traktater.9
Västsidan har däremot inte varit beredd att ingå en juridiskt bindande traktat. Resultatet blev att samtliga deltagande stater enade sig om att slutdokumentet inte skulle betraktas som folkrättsligt bindande. Detta har kommit till uttryck på flera sätt, klarast kanske i slutklausulen. Där stadgas att dokumentet "is not eligible for registration under Article 102 of the Charter of the United Nations". Enligt FN-stadgans artikel 102 skall varje traktat eller internationell överenskommelse som ingås av medlem av Förenta Nationerna registreras hos sekretariatet. Att slutdokumentet inte är"eligible" (antagbart, lämpligt — i den svenska texten av slutdokumentet oriktigt översatt som "avsett") att registreras måste anses innebära att det inte är en traktat eller en internationell överenskommelse i juridisk mening. Dessutom stadgas i anslutning till "Förklaringen rörande principer förförbindelserna mellan deltagande stater", vilken är slutdokumentets viktigaste del, att den inte påverkar vare sig staternas rättigheter och förpliktelser eller motsvarande fördrag och andra överenskommelser och arrangemang. Vidare har företrädare för ett stort antal stater vid själva konferensen öppet förklarat att slutdokumentet inte är en juridiskt bindande överenskommelse, utan att någon stat opponerat sig mot detta.10 Också doktrinen accepterar att slutdokumentet inte är en traktat i folkrättslig mening.11 I ingen av de deltagande staterna har slutdokumentet blivit ratificerat i enlighet med konstitutionella regler om ratifikation av traktater.
Att staterna underlåtit att i själva slutdokumentet uttryckligen ange att det inte var rättsligt bindande har sina politiska och psykologiska orsaker: flera stater opponerade sig mot ett sådant uttryckligt stadgande med den motiveringen att slutdokumentet borde undvika "negativa" påståenden och attdet borde beskriva vad slutdokumentet är, inte vad det inte är.12
Det som skiljer slutdokumentet från en folkrättsligt bindande traktat är i grunden de deltagande staternas bristande vilja att ingå en sådan traktat. Enligt auctor regit actum-principen är det parterna själva som bestämmer över avtalets rättsliga värde. Vill de således ingå en överenskommelse av enbart moralisk eller enbart politisk natur, är detta avgörande för avtalets rättsställning. Slutdokumentet är säkerligen en överenskommelse i vardagsspråkets mening, trots att det inte är rättsligt bindande. Det kan således inte jämställas med t. ex. resolutioner av FN:s generalförsamling, vilka inte är överenskommelser mellan stater utan viljeuttryck av ett organ antagna i enlighet med tillämpliga bestämmelser i FN-stadgan. Inte heller kan slutdokumentet betraktas som ett antal parallella ensidiga deklarationer, en från varje stat. Det rör sig onekligen om en överenskommelse, dock utan juridiskt bindande verkan. 1969 års Wienkonvention om traktaträtten förutsätter att det kan finnas mellanstatliga överenskommelser av icke-juridisk natur. Detta framgår av konventionens artikel 2(1) (a), där "traktat" definieras som internationell överenskommelse sluten mellan stater och underkastad internationell rätt, oavsett om den intagits i ett enda instrument eller i två eller flera sammanhängande instrument och oavsett dess särskilda beteckning.13 Icke-rättsliga överenskommelser är vanliga i inomstatliga sammanhang, t. ex. när några vänner överenskommer att de skall träffas vid enviss tidpunkt på en viss plats och träna fotboll. Visst är detta en överenskommelse, men parterna förutsätter att den skall följas frivilligt eller endast under moraliskt tvång. Några rättsliga påföljder vid icke-uppfyllelsekommer inte i fråga. Detsamma kan sägas om slutdokumentet.
Det vore fel att säga att icke-juridiska överenskommelser mellan stater är utan betydelse för folkrätten eller att de t. o. m. är värdelösa. Det ligger i juristernas läggning att de gärna överskattar juridikens faktiska betydelse för samröre både mellan enskilda och mellan stater. Rättsregler är bara ett av instrumenten för skapande och upprätthållande av ett fungerande inomstatligt eller internationellt samfund. Att vissa regler saknar status av rättsregler innebär ingalunda att de nonchaleras, lika litet som ställning som rättsregel är en garanti för att regeln alltid länder till efterrättelse. Därmed är inte sagt att skillnader är utan betydelse. Kränkningar av rättsregler kan leda till ingripanden och sanktioner av rättslig natur, medanbrott mot moraliska lagar får otrevliga konsekvenser av annan typ, ofta allvarligare än skadeståndsskyldighet eller straff. Om man utgår från reglernas effektivitet som huvudkriterium blir skillnaderna mellan rättsliga och moraliska regler ofta små. I synnerhet i folkrätten, där det normalt saknas tvångsmekanismer även för folkrättsligt bindande regler, är skillnaden mel-
lan rättsliga och moraliska förpliktelser ofta endast terminologisk.
Det vore att svartmåla situationen att påstå att staterna uppfyller sina förpliktelser endast under tvång och tryck utifrån. Under normala omständigheter försöker staterna att undvika rättsvidriga handlingar just för att undvika anklagelser för folkrättsbrott. Det ligger här en viss makt i själva orden. Vid förpliktelser som endast vilar på moralisk grund är denna aspekt kanske mindre kännbar, trots att den onekligen finns även där. På samma sätt som folkrätten innehåller grundsatsen pacta sunt servanda ("avtal skall hållas") finns det en motsvarande moralisk regel som kräver att även icke-juridiska avtal bör respekteras. Det vore därför felaktigt att säga att en icke-juridisk överenskommelse inte är bindande. Den är bindande, men inte i juridisk mening.
En särskild anledning till att slutdokumentets rättsliga natur (eller snarare brist på rättslig natur) inte bör tillmätas överdriven betydelse består däri att slutdokumentets formuleringar ofta är sådana att de inte skulle leda till konkreta förpliktelser även om slutdokumentet vore en traktat. I detta sammanhang kan de talrika "MAC-klausulerna" nämnas. Det rör sig om en förkortning som står för "under mutually acceptable conditions"("på ömsesidigt godtagbara villkor"), vilket innebär att det samarbete staterna åtar sig att främja kan utvecklas endast om sådana ömsesidigt godtagbara villkor kan uppnås. I många fall begränsar sig staterna till att "uttrycka sin avsikt", "uppställa som sitt mål", "uttrycka sin föresats", "anse det önskvärt" o. s. v.
Flertalet av slutdokumentets signatärmakter var inte beredda att ta på sig mer än moraliska åtaganden. Som just har framhållits betyder detta inte att de inte vill uppfylla sina åtaganden och att slutdokumentet nödvändigtvis förblir ett propaganda jippo utan praktisk betydelse. Vilken betydelse för mellanstatliga förhållanden slutdokumentet kommer att få återstår fortfarande att se. En jurist är naturligtvis särskilt intresserad av en"detaljfråga": Vilken relevans kan slutdokumentet — som alltså i och försig saknar rättslig karaktär — få för folkrättens del?.
3. Slutdokumentets betydelse för folkrätten. — Eftersom slutdokumentet inte är rättsligt bindande kan det inte direkt och omedelbart påverka staternas folkrättsliga rättigheter och skyldigheter. Slutdokumentets regler kan ändå få viss folkrättslig relevans. I detta avseende kan de fördelas i tre grupper.a. Regler vilka redan är folkrättsligt bindande för staterna p. g. a. ingångna traktater. Hit hör t. ex. de talrika hänvisningarna i slutdokumentet till FN-stadgan, vilken är bindande för de flesta (dock inte alla) deltagarstaterna p. g. a. deras medlemskap i FN. Åtagandena i slutdokumentet från dessa staters sida att respektera FN-stadgan innebär knappast något nytt.b. Regler vilka redan är folkrättsligt bindande för staterna såsom tillhörande den allmänna folkrätten. Hit hör t. ex. regeln om staters suveräna likställdhet, vilken i slutdokumentet kommit till uttryck bl. a. påföljande sätt: "I enlighet med den internationella rätten har alla de deltagande staterna lika rättigheter och förpliktelser". Upprepning avsådana redan gällande folkrättsliga sedvaneregler är inte utan rättslig betydelse. Den allmänna folkrätten bygger ju på internationell sed-
vänja som inte är oföränderlig. För att ingen tvekan skall uppstå beträffande reglernas fortsatta giltighet, måste de ständigt befästas i staternas praxis. Deras upprepning i slutdokumentet kan här spela en viss roll som påminnelse om och bekräftelse på att de fortfarande är vid liv.c. Regler vilka i dagens läge inte är folkrättsligt bindande för staterna. Slutdokumentet innehåller ett stort antal sådana bestämmelser, t. ex. åtaganden att anmäla militära manövrar och att inbjuda utländska observatörer till sådana manövrar. Dessa regler kan omvandlas i rättsligt bindande normer. Detta kan ske på två sätt: aa. Reglerna kan övertas av folkrättsliga traktater, antingen genom deras upprepning i traktater eller genom hänvisningar till slutdokumentet. En allmän hänvisning i en traktat till slutdokumentet omfattar dock även alla förbehållsklausuler av olika typer, t. ex. MACklausuler (se ovan). bb. Reglerna kan genom sedvänja utvecklas till att så småningom bli bindande såsom regler tillhörande den allmänna folkrätten. För detta är det dock inte tillräckligt att reglerna högtidligt upprepas vid olika tillfällen. Den bestämmande faktorn är huruvida de faktiskt tillämpas i staternas verkliga praxis. Dessuton krävs att staterna börjar uppfatta reglerna som rättsligt bindande. Även om det utvecklas en klar praxis att staterna verkligen anmäler sina militära manövrar och inbjuder observatörer, kan man tala om en folkrättslig förpliktelse endast om staternas handlande bygger på den övertygelsen att denna praxis är juridiskt bindande (opinio juris). För att ett frivilligt åtagande på detta sätt omvandlas i rättslig förpliktelse krävs det säkerligen en längre tid. Vilken roll slutdokumentet kan tänkas spela i detta avseende återstår att se. Ett särskilt problem uppkommer i detta sammanhang på grund av deltagarländernas geografiska begränsning till Europa och Nordamerika. Den rättsligt relevanta sedvänja som kan utvecklas på slutdokumentets grundval kan komma att bli av regional karaktär.14
4. Några ord om "Förklaringen rörande principer för förbindelserna mellan deltagande stater". — Förklaringen är den politiskt viktigaste delen av den första "korgen" (säkerhetsfrågor i Europa) och likaså av hela slutdokumentet. Den består av tio principer: I. Suverän likställdhet och respekt för rättigheter som innefattas i suveräniteten; II. Avstående från hot om eller bruk av våld; III. Gränsers okränkbarhet; IV. Staters territoriella integritet; V. Fredlig lösning av tvister; VI. Icke-ingripande i inre angelägenheter;VII. Respekt för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, däri inbegripet tanke-, samvets-, religions-, och trosfrihet; VIII. Folkens lika rättigheter och självbestämmanderätt;
IX. Samarbete mellan stater; X. Ärligt fullgörande av förpliktelser enligt internationell rätt.
Förklaringen påminner starkt om den av FN:s generalförsamling under 1970 antagna "Förklaringen om folkrättsliga principer rörande vänskapliga förbindelser och samarbete mellan stater i enlighet med Förenta Nationernas stadga",15 vilken säkerligen har använts som förebild. FN-deklarationen innehåller dock bara sju principer. Alla dessa återfinns också i slutdokumentets principlista. Dessutom har slutdokumentet uppställt tre nya principer, principerna III, IV och VII. Enligt slutdokumentet är alla tio principerna av grundläggande betydelse och bör tillämpas som likställda, varvid var och en av dem kommer att tolkas med hänsynstagande till deandra.
Införandet av princip VII om respekt för de mänskliga rättigheterna måste betraktas som ett steg av stor betydelse. Under rubriken "Frågor rörande säkerheten i Europa" har man infört regeln om respekt för de mänskliga rättigheterna som jämställd med reglerna om t. ex. avstående från hot om eller bruk av våld och fredlig lösning av tvister. Detta torde innebära att frågan om brott mot de mänskliga rättigheterna i någon eller några av de deltagande staterna inte längre kan avfärdas med hänvisning till att det rör sig om respektive länders inre angelägenhet. Säkerheten i Europa kan inte garanteras så länge mänskliga rättigheter inte respekteras över hela kontinenten. Alla deltagarländer har accepterat mänskliga rättigheter som något liggande utanför deras exklusiva inre jurisdiktion. Erfarenheterna hittills visar dock att slutdokumentets formuleringar, resultat av kompromisser mellan stridande intressen, ofta är med avsikt oklara. Flera västländer hart. ex. kritiserat Tjeckoslovakien för dess förtryck av oliktänkande. Kritiken grundade sig på slutdokumentet. Tjeckoslovakien besvarade kritiken genom att åberopa en annan av slutdokumentets principer, den om icke-ingripandei inre angelägenheter.16 Visst står det i slutdokumentet att alla principer är likställda och att de bör tolkas med hänsynstagande till varandra. Men detta öppnar vägar för stora mått av godtycke.
En annan ny princip, princip III om gränsers okränkbarhet, förtjänar också några ord. I 1970 års FN-resolution ansågs denna fråga tillhöra principen om avstående från hot om eller bruk av våld. Öststaterna önskade här gå längre och föreviga dagens status quo i Europa genom att fördöma alla gränsändringar, även sådana genomförda med fredliga medel. Detta var oacceptabelt för väststidan, eftersom ett sådant ställningstagande skulle vara oförenligt med t. ex. Tysklands fredliga förening och EG-ländernasplaner på en eventuell framtida politisk union. Som vanligt löstes tvisten med hjälp av en kompromiss. Öststaterna fick en särskild allmän princip om gränsers okränkbarhet, men de tvingades gå med på att man i anslutning till princip I (suverän likställdhet och respekt för rättigheter som innefattas i suveräniteten) skulle införa en ny mening enligt vilken staternas gränser kan ändras i enlighet med internationell rätt med fredliga medel och genom överenskommelse. På detta sätt förlorade Öst vad man vunnit i princip III. Det måste dock sägas att en stor del av västpressen inte har förstått detta. Den har framställt och kritiserat slutdokumentet som västsi-
dans definitiva accepterande av status quo i Europa för all framtid. Den amerikanske chefsförhandlaren Harold S. Russell har påpekat att detta kan leda till att Östblocket genom den västliga pressen vinner vad man inte kunde vinna vid förhandlingsbordet.17 En felaktig tolkning av slutdokumentet på en så viktig punkt kan — om den blir allmänt spridd i västländerna — göra det lättare för östsidan att hävda att slutdokumentet verkligen befäster status quo i Europa.18
Det är viktigt att understryka att slutdokumentets principer är tillämpliga av varje deltagende stat "i sitt förhållande till alla övriga deltagande stater, oavsett deras politiska, ekonomiska eller sociala system". I samband med princip I lovar staterna bl. a. att respektera varandras rätt att fritt välja och utveckla sitt politiska, sociala, ekonomiska och kulturella system. Detta måste således gälla även förhållandena mellan östländerna och det finns fog för påstående att slutdokumentet är oförenligt med den s. k. Brezjnev-dokrinen enligt vilken varje socialistiskt land har både rättighet och skyldighet att med alla medel förhindra att något annat socialistiskt land ändrar sitt samhällssystem. Brezjnev-doktrinen formulerades i samband med händelserna i Tjeckoslovakien 1968 och den åberopas i vissa senare östeuropeiska folkrättsläroböcker som en ny "progressiv" regel inom en speciell socialistisk folkrätt.19
De tio principerna upptagna i slutdokumentets första "korg" är av direkt betydelse också i förhållande till slutdokumentets övriga delar. Således stadgas i regler om samarbete (den andra och tredje "korgen") att samarbetet bör försiggå "med full respekt för de principer som vägleder förbindelserna mellan deltagande stater, i enlighet med vad som fastslagits i det dokument som utarbetats härom". Denna klausul bygger på ett finländskt kompromissförslag, vilket tillkommit efter avvisande från Västs sida av en sovjetisk önskan att införa en särskild förbehållsklausul i preambeln till regler om samarbete på humanitära och andra områden (den tredje "korgen"). Sovjet önskar en formulering enligt vilken dessa regler — vilka behandlar flera för öststaterna känsliga frågor, t. ex. familjeåterförening och friare rörlighet över gränserna för människor och idéer — skulle vara tillämpliga endast inom ramen för varje lands "lagar, förordningar och seder" ("laws, regulations andcustoms"). Detta skulle naturligtvis betyda en väsentlig försvagning av reglernas betydelse. Det finländska kompromissförslaget visade sig vara acceptabelt för östsidan eftersom det hänvisade till slutdokumentets principer inklusive bl. a. varje lands rätt att bestämma över sina lagar och förordningar (under princip I). Västsidan gick med på detta men endast under förutsättning att Sovjet skulle acceptera ett tillägg till princip X, enligt vilket de deltagande staterna vid utövande av sina suveräna rättigheter, "däribland rätten att bestämma sina lagar och förordningar", kommer att taga tillbörlig hänsyn till och genomföra bestämmelserna i slutdokumentet. Därmed har argumentationscirkeln blivit sluten och östsidans strävan att försvara den tredje
"korgen" har förblivit utan framgång såvitt gäller själva texten.20 Men det är klart att texten genom sådana inbördes hänvisningar och sammanhang har blivit svår att överblicka vilket gör det möjligt för de stater som så önskar att vid behov av propagandaargument i dokumentet hitta precis det de letar efter.
Principförklaringens centrala roll i hela slutdokumentet innebär inte att den får skiljas från dokumentets övriga delar. Försök i denna riktning har gjorts av östsidan genom påståenden att det bara är principförklaringen som är omedelbart tillämplig, medan reglerna om samarbete, och särskilt den tredje "korgen", bara är långsiktsprogram vilkas uppfyllelse förutsätter att särskilda överenskommelser ingås mellan staterna.21 Det är nödvändigtatt energiskt uppträda mot sådana uppfattningar. Hela slutdokumentet är resultat av kompromisser, där Sovjet och dess allierade fick acceptera den tredje "korgen" i utbyte mot att Väst gick med på bl. a. vissa formuleringar i principförklaringen. Att dela på slutdokumentet är därför oacceptabelt.
5. Avslutning. — Helsingforsdokumentet är i och för sig ingen traktat i folkrättslig mening. Detta innebär dock inte att staterna nödvändigtvis kommer att nonchalera sina åtaganden. Allt beror på om de finner det ligga i sitt eget intresse att följa slutdokumentets regler, d. v. s. om de faktiskt önskar att slutdokumentet omsättes i verklighet och om de vill undvika anklagelser för löftesbrott. I detta avseende liknar slutdokumentet majortieten av folkrättsliga traktater. I brist på internationella domstolar med obligatorisk jurisdiktion och i brist på internationella exekutiva organ är det i huvudsak staternas egen vilja och intresse att uppfylla sina förpliktelser (t. ex. för att förmå motsidan att också uppfylla sina skyldigheter) som är utslagsgivande för överenskommelsernas effektivitet. Att slutdokumentet inte är rättsligt bindande bör därför inte leda till att det underskattas. Men det bör icke heller överskattas. Det framgår ganska väl av slutdokumentets krångliga och ofta oklara text att staterna inte sällan ansträngde sig mer att finna formuleringar vilka skulle camouflera deras oenighet än att överbrygga själva oenigheten.
Michael Bogdan