FN:s tredje havsrättskonferens
FN:s havsrättskonferens har hittills haft fem sessioner. Den första som uteslutande ägnades organisatoriska frågor hölls i New York i januari 1973. Den andra, som var det första egentliga arbetsmötet, hölls i Caracas den 20 juni—den 29 augusti 1974, den tredje i Genève den 17 mars—den 10 maj 1975, den fjärde i New York den 15 mars—den 7 maj 1976 samt den femte i New York den 2 augusti—den 17 september 1976. Redogörelser beträffande läget inför konferensens inledande samt efter de två första sessionerna har tidigare lämnats i denna tidskrift.1
Anledning kan finnas att sedan tre sessioner förflutit efter den senaste redogörelsen i denna tidskrift ange de viktigaste utvecklingslinjerna för konferensen. Av främst utrymmesskäl kan ej bli fråga om någon detaljerad
genomgång av de synnerligen omfattande textutkast till havsrättskonvention som numera föreligger. Redogörelsen kommer att inskränkas till huvudproblemen.
Organisatoriskt har havsrättskonferensen sedan sin början varit uppdelad på tre huvudkommittéer. I den första behandlas rättsordningen för den internationella delen av havsbottnen samt de regler som skall gälla för en internationell havsbottenmyndighet. I den andra kommittén koncentreras arbetet till vad som skulle kunna kallas den klassiska delen av havsrätten såsom territorialvatten, sund, kontinentalsockel, ekonomisk zon, det fria havet, öar, innanhav samt kustlösa och andra geografiskt missgynnade staters rättigheter. I den tredje huvudkommittén behandlas tre huvudfrågor, nämligen havsföroreningar, marinvetenskaplig forskning samt överföring av teknologi. Utöver dessa tre kommittéer har vid informella plenarmöten behandlats ett avsnitt som benämnes lösande av tvister. Det skall tilläggas att plenarmöten ägt rum för diskussion av bl. a. frågan om havets fredliga användning. Antalet deltagande stater var vid konferensen i Caracas 148. Det har nu stigit till 156. Även stater som icke är medlemmar av FN deltar, exempelvis Schweiz.
Innan en närmare redogörelse för de olika kommittéernas arbete lämnasskall nämnas att utkast till konventionstext som spänner över hela konferensens fält först kom till stånd efter Genève-sessionen. Denna text blev efter den fjärde sessionen föremål för revidering i många hänseenden. Under den femte sessionen skedde en revidering av avsnittet rörande lösande av tvister vilket icke tidigare medhunnits. Därjämte inriktades under den senaste sessionen arbetet på att uppnå enighet i ett antal centrala frågor i de olika kommittéerna där det stod uppenbart att samstämmighet icke alls förelåg rörande den principlösning som det föreliggande textutkastet innehöll. Den text som för närvarande föreligger har en helt informell status. Den benämnes reviderad enhetstext ("revised single negotiating text"). För att ge en uppfattning om storleken av det arbete som pågår inom konferensen kan nämnas att texten jämte ett antal bilagor omfattar cirka 500 artiklar.
Den ursprungliga anledningen till konferensens sammankallande var de problem som avhandlas i konferensens första kommitté, nämligen den internationella delen av havsbottnen. Detta betydde dock icke att under de första sessionerna av konferensen denna kommitté stod i centrum. Snarare torde kunna sägas att det övervägande antalet länder koncentrerade sin uppmärksamhet på ett antal spörsmål inom andra kommitténs område, såsom den ekonomiska zonen och kontinentalsockeln. Här skall understrykas — och detta torde få ses med beklagande ur svensk synpunkt — att den areal som beröres av första kommitténs mandat alltmer minskat i omfattning under konferensens gång genom det allt vidare "intrång" som utvidgningen av definitionen av begreppen "ekonomisk zon" och "kontinentalsockel" innebär beträffande den internationella delen av havsbottnen. Det beräknas sålunda att om beslut fattas om en ekonomisk zon och kontinentalsockel enligt de linjer som texten för närvarande utvisar upp till 44 % av havet kommer att falla under nationell jurisdiktion. Helt bortsett från sistnämnda siffra måste erinras om att såvitt känt cirka 90 % av nu kända resurser i havet befinner sig inom det område som skulle bli "nationellt". Vad som återstår av tillgångar är enligt vetenskapen idag s. k. mangannoduler innehållande, förutom mangan, nickel, koppar och kobolt. I huvudsak torde all
förekomst av kolväteföreningar befinna sig inom det nationella området. Här skall icke diskuteras den i och för sig mycket intressanta men beklagliga utveckling som lett till ett sådant resultat rörande "mänsklighetens gemensamma arvedel", som havet betecknas i de grundläggande FN-resolutionerna i ämnet.
Det kan konstateras att diskussionen rörande de problem som faller inom första kommittén på sätt och vis synes röra sig i cirkel. På många punkter förefaller de lösningar som diskuterades under den senaste sessionen egentligen inte att vara mycket annorlunda än de som var uppe till diskussion på ett långt tidigare stadium. Man får dock inte underskatta den nytta som trots allt ett långvarigt "utnötningskrig" mellan olika grupper kan få beträffande möjligheten att till slut om icke annat så genom ren utmattning åstadkomma resultat.
De motsättningar som redan under Caracas-sessionen kom i dagen mellan i-länder och u-länder beträffande de viktigaste frågorna inom första kommittén har knappast hittills kunnat överbryggas. Diskussionen har gällt i första hand vem som skall ha rätt att utforska och exploatera det internationella havsbottenområdet och villkoren för sådan verksamhet. Den förra frågan framstår som den beträffande vilken ett principbeslut först måste fattas innan en lösning beträffande den andra är möjlig. Det är i dessa avsnitt som enhetstexten blivit föremål för omarbetning ett par gånger medan återstoden av bestämmelserna berörande första kommittén ej ändrats beroende på att de ännu ej ordentligt debatterats. Så viktiga spörsmål som frågan om den internationella havsbottenmyndighetens uppbyggnad, kompetensfördelningen mellan råd och församling samt sammansättningen av rådet har sålunda ej varit föremål för granskning.
Redan vid Caracas-sessionen framfördes från u-länderna en åsikt som de sedan dess i större eller mindre grad förfäktat, nämligen att all verksamhet inom det internationella havsbottenområdet i princip skall bedrivas av en internationell havsbottenmyndighet som skall administrera området. Medan tidigare de kanske kraftigaste förespråkarna för en sådan lösning var de sydamerikanska staterna har dessas roll i sammanhanget delvis minskat och övertagits exempelvis av länder som Tanzania, Algeriet och Irak. Enligt denna mening var det dock ej uteslutet att — med bibehållande av kontroll över verksamheten från myndighetens sida — föra över en del av uppgifterna på stater eller företag.
Mot denna uppfattning har främst stått de större i-länderna med Förenta Staterna och EG i spetsen. Enligt dessa borde all utvinning bedrivas av företag eller stater på grundval av licenser som meddelas av den internationella myndigheten. Vidare var enligt dessa av vikt att garantier skapades för att utvinningen kom till stånd utan dröjsmål. Det bör understrykas att samtliga i-länder ej intar en enhetlig hållning — lika litet som detta är fallet på u-landssidan — utan att flera stater i praktiken torde vara beredda gå motparten betydande steg till mötes. Allmänt gäller att ju högre graden av industrialisering är, ju starkare betonas i-landsståndpunkten.
Östblockets uppfattning har i denna fråga legat närmare i-ländernas. Öststaterna — kända för sitt kraftiga hävdande av principen om staternas suveränitet — betraktar det i kanske än högre grad än i-länderna som oundgängligt att de enskilda staterna beredes en oberoende, garanterad rätt att delta i utvinningen av havsbottnen utan att i alltför hög grad utsättas för
kontroll av myndigheten. Ett argument är att staterna ju är de som är de faktiska bärarna av "mänsklighetens gemensamma arvedel" och därför rimligen ej kan alltför mycket skjutas åt sidan till förmån för myndigheten.
Från svensk sida har — i samförstånd under de senaste sessionerna med övriga nordiska länder utom Danmark — betonats en principiell inställning som går ut på att skapa en stark internationell myndighet. Detta skall dock ej leda till att ej säkra garantier lämnas stater/företag som under alla förhållanden åtminstone till en början måste bli de som aktivt kommer att medverka i utvinningen. Generellt kan den svenska ståndpunkten sägas i princip ligga nära u-ländernas hållning, särskilt de mera moderata bland dessa.
I den första konventionstexten från Geneve 1975 fanns beträffande utvinningssystemet förutsett en relativt stark myndighet som i princip skulle ha hand om all utvinning men som kunde anlita stater/företag. Dessutom skulle tio — icke närmare angivna — områden av havsbottnen avsättas för exploatering i joint venture-form mellan myndigheten samt stater/företag. I det reviderade textutkastet i maj 1976 hade på denna punkt en betydande ändring skett. Nu förutsågs ett "dual access system" så kallat då det innehöll föreskrifter om att myndigheten samt stat/företag på i princip lika villkor skulle kunna utforska och exploatera havsbottnen. Uppläggningen gick ut på att exempelvis ett företag vid ansökan om tillstånd till exploatering skulle ange antingen två lika stora områden eller ett område varvid myndigheten beviljade tillstånd på det ena respektive på hälften. Den andra delen skulle tillfalla myndigheten för egen framtida exploatering.
Detta system har emellertid av en majoritet bland u-länderna ansetts gynna teknologiskt avancerade i-länder som i övervägande grad skulle blide som kunde dra nytta av reglerna. Under den senaste sessionen har detta system därför utsatts för stark kritik. Läget föreföll vid sessionens slut i hög grad låst med båda lägren fallande tillbaka på ursprungliga positioner.
Vissa kompromissförsök har gjorts bl. a. från Förenta Staterna genom att utlova finansiering till myndigheten — en i och för sig viktig punkt —och genom att framhäva möjligheten till revidering av konventionen i förevarande hänseende efter tjugo-tjugofem år. Bland de förslag som framfördes vid slutet av sessionen finnes vidare ett av Nigeria om joint ventures. Huruvida detta — som tar upp tidigare ventilerade idéer — skall vinna anslutning inom u-landskretsen är ännu osäkert. En avgörande punkt blir myndighetens kontrollrätt.
Andra kommittén har på vissa områden kommit förhållandevis långt i sitt arbete. I fråga om territorialvattengränsen får sålunda numera anses relativt klart att staterna kommer att medges rätt att utsträcka denna upp till 12 sjömil från baslinjerna. Detta är knappast annat än ett faktiskt konstaterande av utvecklingen sedan 1958 och 1960 års Genévekonferenser då man misslyckades med att nå någon enighet om territorialvattnets bredd.
Den ekonomiska zonen — en av havsrättskonferensens nyskapelser — har väl icke accepterats av alla deltagande stater. En majoritet, numera även inbegripande stormakterna, torde emellertid ha godtagit den nya konstruktionen. Vad som ännu återstår att förhandla om är bl. a. innehållet i de rättigheter i den ekonomiska zonen som skall tillerkännas tredje land, främst rätten till fiske. En stor del av diskussionen har vidare gått åt till att
undanröja terminologiska problem i sammanhanget. Motståndare till begreppet ekonomisk zon har ju bl. a. uttryckt farhågor för att zonbegreppet så småningom kommer att skärpas och de facto övergå till något slags territorialhav. Med den oklarhet som beträffande innebörden vidlåder flera staters bestämmelser rörande ekonomisk zon eller motsvarande kan ej förnekas att dessa farhågor har visst fog för sig. En fråga som ännu icke är avgjord i detta sammanhang är om den ekonomiska zonen fortfarande skall anses utgöra del av det fria havet eller icke. En kompromisslösning som skymtar är att anse zonen vara något "sui generis".
Beträffande fiskerättigheterna har ännu ingen slutgiltig lösning nåtts men inom den vid konferensen verksamma gruppen på ett femtiotal kustlösa och geografiskt missgynnade stater, till vilken Sverige hör, har man kraftigt verkat för att åtminstone rätt att bibehålla traditionellt fiske inom vederbörande region skall inskrivas i konventionen, var jämte u-länderna inom denna grupp borde beredas speciella förmåner i regionen. Beträffande utnyttjandet inom zonen av naturtillgångarna på havsbottnen och i dess underlag synes läget vid konferensen vara att man näppeligen kan räkna med att kuststaterna blir villiga släppa in tredje land. Ansträngningarna att förmå kuststaterna att avsätta en del av intäkterna för utvinning från havsbottnen inom sin zon till ett internationellt organ har hittills inte heller visat tecken att leda någonstans.
En fortfarande mycket omstridd fråga vid konferensen gäller rätten för kuststat till kontinentalsockel. Definitionsmässigt omfattas enligt föreliggande textutkast kontinentalsockeln till den del som ligger inom 200 sjömil av begreppet ekonomisk zon. Man strävar emellertid från kuststaternas sida efter att även utanför 200 sjömil och så långt som ut till djuphavsbottnen, d. v. s. ofta intill 3—4 000 meters djup, få jurisdiktion över kontinentalsockeln. Beträffande denna skulle kuststaten likaledes i fråga om utvinning av mineraler etc. äga ensamrätt att bestämma och förfoga. Dessa förhållandevis långtgående yrkanden har icke vunnit samma stöd som beträffande den ekonomiska zonen. Förutom kustlösa och geografiskt missgynnade stater har ett antal u-länder, särskilt arabiska och afrikanska, vänt sig mot tanken på rättigheter för staten till naturtillgångar utanför 200 sjömil. Som en kompromisslösning har från vissa håll framförts att ett erkännande av dylika rättigheter åtminstone borde balanseras av skyldighet att avsätta en del av intäkterna från produktionen på kontinentalsockeln till en internationell myndighet. I detta fall synes man ha större anledning räkna med att detta skall gå igenom än i fråga om den ekonomiska zonen.
Bland övriga spörsmål av allmänt intresse kan nämnas den nya reglering som sker beträffande reglerna om sjöfart i internationella sund. Med den ökade bredden på en stats territorialvatten riskerar ett stort antal internationella sund att komma att utgöras av territorialvatten och alltså att underkastas en hårdare regim än som annars skulle varit fallet. Stormakterna har härvid spelat en avgörande roll genom att — av uppenbara strategiska hänsyn — yrka på inrättande av ett institut som benämnes transit och som i princip ger rätt för tredje lands fartyg — såväl handelsfartyg som örlogsfartyg — att färdas genom sunden enligt de regler som gäller för det fria havet. Hittillsvarande bestämmelser om oskadlig genomfart i territorialvatten skall alltså icke gälla internationella sund. Ur svensk synpunkt intressant är att den nya regeln medger förbehåll för äldre konventioner,
vilket är av intresse i fråga om Köpenhamnstraktaten 1857 och Ålandskonventionen 1921.
Inom den tredje huvudkommittén har hittills tyngdpunkten i arbetet legat på de två ämnena havsföroreningar och marinvetenskaplig forskning. I förstnämnda hänseende har man strävat efter att åstadkomma en s. k. ramkonvention. Avsikten är sålunda inte att i detalj föreskriva konkreta normer beträffande föroreningar från olika källor. Detta är en sak som ankommer på andra internationella organ såsom beträffande sjöfarten IMCO och i övrigt FN:s miljöorgan UNEP. I stället inriktas arbetet på att anvisa allmänna riktlinjer såvitt gäller samtliga slag av föroreningar d. v. s. sådana som härrör från landbaserade källor, sprids genom luften, genom dumpning eller genom fartygsutsläpp. Svårigheterna har inte så mycket bestått i att komma överens om allmänna principer som i frågan om vilka befogenheter kuststat skall äga beträffande normgivning framför allt i den ekonomiska zonen samt vem som skall äga kompetens — kuststat, hamnstat eller flaggstat — att ingripa med anledning av överträdelser i nämnda zon.
Allmänt har i det första hänseendet enighet rått om att i princip kuststatens befogenheter i lagstiftningsväg inte bör avvika från internationellt erkända regler på miljöområdet. Emellertid återstår ännu punkter såsom vad som skall gälla i särskilt utsatta områden ("special areas") samt hur de internationella reglerna skall definieras, en punkt som bl. a. gäller innebörden av orden "generally accepted". Striden har i hög grad gällt reglerna om fartygsutsläpp, där sjöfartsnationerna i stor utsträckning kommit att stå emot kuststaterna och u-länderna.
Frågan om vem som äger rätt att verkställa ("enforce") föreskrifter av miljökaraktär i den ekonomiska zonen har knappast ännu lett till någon ensinformell förhandlingsöverenskommelse. Flaggstaten synes under alla förhållanden komma att äga befogenhet men det torde stå klart att åtminstone beträffande allvarligare överträdelser av miljöbestämmelserna även kuststat torde komma att få befogenhet till ingripanden mot främmande fartyg.
Såvitt angår avsnittet marinvetenskaplig forskning har diskussionen sedan ett par sessioner i huvudsak koncentrerat sig kring forskning i den ekonomiska zonen. Från u-ländernas sida har krävts att all forskningsverksamhet skall erfordra tillstånd från kuststats sida. Mot detta har från i-länderna hävdats den kända principen om forskningens frihet. Även öststaterna har i huvudsak följt denna linje. Emellertid synes i denna fråga konturerna av en kompromiss nu börja avteckna sig. Denna skulle gå ut på att i princip all forskning i den ekonomiska zonen, såsom u-länderna kräver, erfordrar tillstånd från kuststaten. Emellertid skulle samtidigt inskrivas regler av innebörd att i vissa angivna typfall tillstånd normalt lämnas. Detta kompletteras med vissa regler om att man i särskilda situationer kan presumera tyst samtycke.
Såvitt angår avsnittet om överföring av teknologi kan nämnas att under den korta debatt som ägt rum i ämnet egentligen endast en punkt hittills berörts där motsättningar kan väntas uppstå. Det gäller frågan om beaktande av rättigheter för innehavarna till immateriella rättigheter. Enligt iländerna måste vid överföring av teknologi till u-länder vederbörlig hänsyn tas till denna grupp av företag och personer vid utformningen av reglerna. Problemet är ej unikt för havsrättskonferensen. Mer generellt behandlas det inom ramen för UNCTAD.
Som en fjärde avslutande del av konventionen finnes ett avsnitt om lösande av tvister. Behandlingen av detta har av tidsskäl skett något långsammare än genomgången av de materiella delarna av konventionen. Tanken är emellertid att som en del av konventionen inta bestämmelser i ämnet. Detta är ånyo en punkt där motsättningarna mellan olika ländergrupper kommit i dagen. Medan kuststaterna, dock med undantag för vissa i-länder, samt en stor del av u-länderna i och för sig medger angelägenheten av regleri berörda hänseenden vill man emellertid inskränka räckvidden av skyldigheten att underkasta sig bindande rättsliga avgöranden. I princip önskar man exempelvis icke annat än i mycket begränsad omfattning underkasta sig bindande skiljedomsavgöranden beträffande frågor som rör den ekonomiska zonen och kontinentalsockeln. Mot denna uppfattning står huvuddelen av i-länderna (dock ej exempelvis Norge och Island), som önskar vidast möjliga skyldighet att underkasta sig bindande skiljedomsprocedur. Denna åsikt delas även av gruppen kustlösa och geografiskt missgynnade stater.
Det nu föreliggande textutkastet tillgodoser i huvudsak kuststaternas synpunkter på en mer begränsad omfattning av möjligheten till bindande lösningar av tvister. Allmänt sett omfattas endast frågor om brott mot rätten till fri sjöfart, överflygning, utläggande av kablar samt brott mot specificerade regler rörande miljövård och marinvetenskaplig forskning ävensom vissa problem rörande fisket.
Trots betydande förenklingar är avsnittet rörande lösande av tvister fortfarande synnerligen svårtillgängligt. Vad som framför allt slår en iakttagare är den mångfald av förfaranden som parterna tänkes kunna välja mellan. Det finnes sålunda, förutom den internationella domstolen i Haag, en allmän skiljedomsprocedur, en särskild skiljedomsprocedur speciellt berörande områdena fiske, skydd av den marina miljön, marinvetenskaplig forskning och sjöfart, även en havsrättsdomstol. Det sistnämnda är en nyskapelse. I speciell grad tänkes denna ha funktioner rörande lösande av tvister avseende den första delen av konventionen, nämligen den internationella delen av havsbottnen.
Havsrättskonferensen sammanträder till sin sjätte session i New York den 23 maj 1977. Sessionen kommer att vara 7—8 veckor. Att arbetet på en konvention skulle kunna slutföras då är det inte många som tror. Detta gäller i allt fall den fråga som på sistone alltmer kommit att stå i centrum, nämligen den internationella delen av havsbottnen. Beträffande vissa av de frågor som behandlas i andra och tredje kommittéerna kan emellertid tänkas att sådana framsteg sker att man praktiskt sett kan anse att en lösning — ehuru ej tillfredsställande för alla stater — måste anses föreligga även om den ej skulle kunna formaliseras förrän i ett senare skede då övriga återstående frågor lösts.
Vidar Hellners