Översyn av rättegångsförfarandet vid allmän domstol

 

Regeringen har den 3 februari 1977 tillkallat en kommitté för att se överrättegångsförfarandet vid allmän domstol.1 Beslutet har föregåtts av en längre tids diskussion om behovet och inriktningen av en sådan översyn. Önskemålen om en reformering av förfarandet enligt rättegångsbalken (RB) har varit många. De har rört större eller mindre ändringar av rättegångsordningen och kommit till uttryck på skilda sätt. Sammantagna ger reformönskemålen en klar anvisning om att en samlad värdering bör göras av hur 1942 års processordning har slagit ut i praktiken.
    I direktiven för den nya kommittén erinrar chefen för justitiedepartementet, statsrådet Romanus, bl. a. om att det råder enighet om att rättegången enligt RB på de flesta punkter är överlägsen den äldre rättegångsordningen. Klart är också att RB ger starka garantier för att domstolarnas avgöranden bygger på ett säkert underlag. Det kan därför sägas att med RB har skapats ett förfarande som är ägnat att också i fortsättningen bilda grundvalen för hur rättskipningen skall gå till vid våra allmänna domstolar.
    Förfarandet enligt RB har emellertid — heter det vidare i direktiven— visat sig vara förenat också med en del olägenheter. Redan tidigt stod det klart att den nya processordningen ofta leder till höga rättegångskostnader. Detta har framstått som en nackdel inte minst i tvistemål som rör mindre värden. Från processekonomisk synpunkt har också i övrigt riktats den anmärkningen mot RB att förfarandet lämpar sig mindre väl för enkla och förhållandevis okontroversiella mål. Kritiken på denna punkt har ibland formulerats så att RB inte ger tillräckligt utrymme för att anpassa förfarandet till vad det enskilda målet kräver. En annan olägenhet är att också den nya rättegångsordningen leder till att rättegången drar ut på tiden.
    Efter att ha berört orsakerna till att det i RB reglerade förfarandet inte i alla delar framstår som idealiskt påpekar departementschefen i direktiven att det i debatten ibland brukar göras gällande att en del av de påtalade olägenheterna skulle kunna bemästras redan om de möjligheter som RB erbjuder utnyttjades fullt ut av domstolar och parter. Departementschefen säger sig inte vilja utesluta att vissa förbättringar skulle kunna nås genom ökad information om möjligheterna att i större utsträckning anpassahandläggningen till vad det enskilda målet kräver. Om någon mer avsevärd ändring i nuvarande rättstillämpning skall uppnås lär man dock inte kunna nöja sig med enbart sådana åtgärder. Erfarenheten talar entydigt för att därutöver själva lagstiftningen måste ändras i de hänseenden där ett mera påtagligt reformbehov har gjort sig gällande.

 

1 Till ledamöter har utsetts justitiekanslern Ingvar Gullnäs, ordförande, kontoristen Kerstin Edmark, chefsrådmannen Ella Ericsson Köhler, advokaten Lars Laurin, f. d. kommunalrådet Arvid Persson och länsåklagaren Sten Styring. Kommitténs officiella namn är utredningen (1977:06) om översyn avrättegångsförfarandet vid allmän domstol. 

Trygve Hellners 379    I direktiven erinras i det följande bl. a. om att behovet och inriktningen av en översyn av rättegångsförfarandet nyligen har undersökts inom justitiedepartementet. Resultatet av undersökningen har redovisats i promemorian (Ds Ju 1976: 8) Översyn av rättegångsförfarandet vid allmän domstol. I promemorian lämnas en redogörelse för RB:s tillkomst och det fortsatta reformarbetet på området. Vidare diskuteras reformbehovet och hur en översyn av RB bör genomföras. Bl. a. pekas på ett antal punkter där mindre uppmjukningar av principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration synes kunna motverka att processen blir omständligare än nödvändigt utan att viktiga rättssäkerhetsintressen äventyras. Detta gäller inte bara reglerna om underrättsförfarandet (42—46 kap. RB) utan också exempelvis bestämmelserna om åberopande av skriftliga vittnesutsagor (35kap. 14 §). Även konsekvenserna för överrättsprocessen uppmärksammas. Härutöver berörs också rättegångskostnaderna och deras fördelning mellan parterna.
    Promemorian har sänts ut till företrädare för myndigheter som berörs samt till organisationer och universitetens juridiska fakulteter m. fl. Från olika håll har härvid kommit in skriftliga synpunkter på promemorians innehåll. Sålunda har Sveriges domareförbund gett till känna sin preliminära uppfattning om en översyn av rättegångsförfarandet vid allmän underrätt. Vidare har bl. a. Svenska handelskammarförbundet kommit in med en skrivelse i ärendet. Justitiedepartementet har också den 9—10 juni 1976 anordnat en hearing i ämnet med ett 70-tal företrädare för domstolar, andra myndigheter och berörda organisationer. Vid hearingen uttalades från de flesta håll sympati för en översyn av RB. Delade meningar kom dock tillsynes i fråga om hur pass omfattande denna borde vara. Många värdefulla synpunkter fördes fram bl. a. i fråga om möjligheterna att göra förfarandet mer flexibelt än f. n. utan att därmed äventyra de grundläggande principerna.
    Departementschefen anser för sin del att tiden nu är inne för att göra en mera grundlig utredning av hur rättegångsförfarandet bör utformas för att det på bästa möjliga sätt skall fylla vår tids krav. En sådan utredning framstår som befogad av flera skäl. Det reformbehov som diskussionspromemorian har visat på och vars existens har bekräftats bl. a. vid hearingen rör till väsentlig del viktiga led i rättegångsordningen. Det gäller inte bara sådana frågor som förfarandets uppdelning på förberedelse och huvudförhandling eller avvägningen mellan muntlig och skriftlig handläggning samt behovet av parts personliga inställelse utan också sådana spörsmål som hur bevisningen bör anordnas och hur ansvaret för rättegångskostnaderna bör fördelas mellan parterna. Det kan enligt departementschefen knappast komma i fråga att i dessa hänseenden genomföra några mera betydelsefulla ändringar utan att saken görs till föremål för en allsidig undersökning av vilka följder ändringarna skulle få bl. a. för RB:s system i stort.
    En utredning av antytt slag bör enligt direktiven i första hand ta sikte på avsnitt där en revision kan bidra till att göra förfarandet mera flexibelt samt såvitt möjligt snabbare och billigare utan att befogade rättssäkerhetskrav sätts åt sidan. Någon fullständig översyn av RB:s regelsystem bör således inte göras. Det bör enligt direktiven också beaktas att delar av straffprocessen redan är föremål för översyn. Nyligen har åtalsrättskommittén (Ju 1970: 63) avlämnat sitt slutbetänkande (SOU 1976:47) Färre brott

 

380 Trygve Hellnersmål, vilket behandlar den allmänna frågan om underlåtande av åtal. Under år 1977 väntas förslag av utredningen (Ju 1974: 17) angående översyn av häktningsbestämmelserna. Också vid en mer samlad revision av rättegångsförfarandet bör man alltså följa de partiella reformernas väg.
    Översynen av rättegångsförfarandet skall i främsta rummet inriktas på rättegången i underrätt. Den helt övervägande delen av målen stannar ju i första instans. Med hänsyn till det nära sambandet mellan denna del av RB och bestämmelserna om överrättsförfarandet måste emellertid också beaktas vilka konsekvenser ändringar i den förra delen får för rättegången i högre instans. Även i övrigt har det ansetts vara befogat att se över denna procedur i olika enskildheter. Det gäller bl. a. förfarandet vid fullföljd till högre rätt. I sammanhanget anmäler sig också frågan om domstol bör gesen ökad befogenhet att själv rätta uppenbara fel som ger sig till känna i avgörande som meddelats av domstolen.
    Beträffande kommitténs uppdrag framhåller departementschefen ytterligare följande.
    Kommittén bör sträva efter en ordning som innebär att rättsväsendets resurser utnyttjas på bästa sätt. En principiell utgångspunkt för översynen bör samtidigt vara att rättssäkerhetens krav inte eftersätts. Det är emellertid angeläget att mål som för parterna är av särskild vikt eller som från allmän synpunkt är väsentliga inte fördröjs därför att resurserna binds av bagatellmål eller formalia som kan avvaras utan att väsentliga intressen trädsför när.
    Vi har under 1970-talet fått en modern förfarandereglering på andra områden där tidigare sådan reglering antingen till stor del har saknats eller det har funnits enbart en äldre lagstiftning. Exempel lämnar främst förvaltningsprocesslagen (1971: 291) och lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Det är naturligt att likartade processuella spörsmål så långt möjligt regleras på ensartat sätt för alla typer av domstolar. Detta är av värde av hänsyn till den rättsökande allmänheten och dem som normalt företräder den. Det har betydelse även med tanke på den strävan efter cirkulation av personal mellan olika domstolar som har gjort sig gällande på senare år. Kommittén bör enligt direktiven tillgodogöra sig erfarenheterna från tillämpningen av denna nyare förfarandelagstiftning och undersöka i vad mån man kan närma de olika förfarandetyperna till varandra. I sammanhanget bör beaktas att RB till följd av hänvisning i speciallagar i åtskilliga hänseenden är tillämplig också hos andra domstolar än de allmänna domstolarna. Kommittén bör uppmärksamma också vilka följder en ändring av RB:s regelsystem kan få för processen hos förvaltningsdomstolar och särskilda domstolar i övrigt.
    Som framgår av det föregående bör förfarandet även i fortsättningen vara konstruerat med grundsatserna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration som riktmärken. Dessa grundläggande principer måste emellertid enligt departementschefen vägas samman med de krav som processekonomi, praktiska hänsyn och hushållning med rättsväsendets resurser ställer.
    Det finns självfallet ingen enkel lösning på de många problem som har uppträtt när förfarandet enligt RB tillämpats i praktiken. I diskussionspromemorian har getts en rad förslag till hur man på olika sätt skall komma till rätta med problemen. En del av förslagen har fått ett positivt gensvar,

 

Översyn av rättegångsförfarandet vid allmän domstol 381medan andra har mottagits mer reserverat. Departementschefens allmänna uppfattning är att det finns goda skäl att ta promemorian till utgångspunkt vid den fortsatta diskussionen om hur rättegångsförfarandet bör utformas för framtiden. Det får ankomma på kommittén att mera grundligt undersöka de olika uppslagen och pröva om de kan läggas till grund förändringar i förfarandet som tillgodoser de syften som har angetts i det föregående. Ledstjärnan bör vara att förfarandet skall präglas av ett ökat hänsynstagande till hur förhållandena gestaltar sig i det enskilda målet.
    Det gäller emellertid också för kommittén att beakta att de enskilda parterna och de som företräder dem inte får ställas inför processuella överraskningar som kan leda till nackdel för dem. Rättegångens förlopp måste också i fortsättningen kunna förutses. Samråd mellan domstolen och parterna bör förekomma i tveksamma fall. Men det måste också tillses att offentlig insyn i rättegången inte försvåras.
    Vad gäller rättegången i tvistemål bör enligt departementschefen en viktig uppgift för kommittén vara att studera erfarenheterna från tillämpningen av lagen om rättegången i tvistemål om mindre värden. Från många håll har omvittnats att reformen i stort sett har slagit väl ut. Lagens lösning av bl. a. frågan om rättegångskostnad har dock kritiserats från en del håll. Kommittén bör undersöka i vad mån lagen på någon eller några punkter kan behöva jämkas. Det finns vidare anledning att pröva om inte de lösningar som väljs i fråga om förfarandets gestaltning kan tillgodogöras också beträffande andra kategorier av tvistemål. Kommittén bör också avslutningsvis överväga om 1974 års lag bör arbetas in i RB.
    Kommittén bör enligt direktiven också undersöka om domstolarnas resurser för lösandet av konflikter mellan enskilda tas till vara på bästa sätt med nuvarande system. Här åsyftas möjligheten att komma till rätta med tvister av enklare slag genom rådgivning och förlikningsverksamhet. Även här bör de praktiska erfarenheterna från tillämpningen av lagen om rättegången i tvistemål om mindre värden kunna bli till nytta. I direktiven erinras också om den möjlighet som finns enligt 42 kap. 17 § RB att utse särskild medlare. Tänkbart är att man bygger ut detta system så att det vid varje domstol finns tillgång till person som kan tjänstgöra som medlare. Därvid bör även övervägas bl. a. frågan om vem som skall stå för eventuellt uppkommande kostnader vid det mer informella medlingsförsöket. Vidare erinras om den särskilda medlingsfunktion som tillkommer arrendenämnd och hyresnämnd i tvister på verksamhetsområdena för dessa organ. Samordningen med sådan verksamhet som bedrivs av allmänna reklamationsnämnden måste också övervägas. Kommittén bör i denna fråga samråda med reklamationsutredningen (H 1976:02).
    I fråga om brottmålen är enligt departementschefen utrymmet för förenkling vid domstol inte längre så stort. Orsaken är att lagföringen av mindre brott successivt har flyttats från domstolarna till åklagare och polis. Genom förslaget i prop. 1975/76: 148 om vidgat utrymme för strafföreläggande, vilket i huvudsak har bifallits av riksdagen (JuU 1976/77: 11, rskr1976/77: 90), kommer ytterligare ett steg att tas i denna riktning. Det tager anledning att uppmärksamma de skillnader i fråga om sättet för beivrande av brott som följer av olika lagföringsmetoder. Kommittén skall undersöka om en bättre balans kan uppnås mellan å ena sidan det enkla förfarandet vid strafföreläggande och å andra sidan rättegången vid domstol i

 

382 Trygve Hellnersmål där åtal har väckts på grund av att föreläggandet inte godkänts. Också när det gäller brottsmålsprocessen i allmänhet torde de uppslag som har förts fram i diskussionspromemorian och vid överläggningarna om denna kunna tjäna till utgångspunkt för en fördjupad undersökning av problemen.Övervägandena bör i första hand inriktas på mål där annan påföljd än böter inte kommer i fråga. En given utgångspunkt är att misstänkt alltid skall harätt att få saken prövad vid huvudförhandling, om han begär det.
    I direktiven framhålls ytterligare att det finns flera frågor än de som har nämnts nu som på ett eller annat sätt har samband med strävandena efter ett mera flexibelt och snabbare förfarande. Kommittén bör vara oförhindrad att pröva även spörsmål av sådant slag. Det gäller bl. a. problemet med att så många utsatta huvudförhandlingar måste ställas in till följd av parts eller vittnes utevaro från förhandlingen. Detta aktualiserar bl. a. frågor om vidgade möjligheter att dela upp bevisupptagningen på flera rättegångstillfällen och att i större utsträckning än nu avgöra målet i parts utevaro. Ett annat exempel ger de olägenheter som uppkommer till följd av den strikta kompetensfördelningen mellan olika domstolar i närbesläktade mål, t. ex.mål vid allmän domstol och fastighetsdomstol (jfr NJA 1973 s. 703). Ytterligare pekas på de problem för både domstol och parter som uppstår när en stämningsansökan t. ex. innehåller påståenden och yrkanden av sådan art att ansökningen inte kan läggas till grund för rättegång (jfr JuU 1976/77:6). Det är angeläget att problem av nu berört slag finner praktiska lösningar.
    Departementschefen nämner vidare att om rättegångsförfarandet skall fungera väl måste målen förberedas på ett effektivt sätt för avgörande. Onödig skriftväxling samt förhalningsförsök från parts sida bör motverkas. Kommittén bör överväga om nuvarande processuella påföljder (risken att svara för rättegångskostnader oavsett målets utgång inbegripen) är tillräckliga för att garantera en ändamålsenlig processledning.
    Någon formell översyn av RB:s terminologi skall inte företas av kommittén i vidare mån än som krävs för fullgörande av utredningsuppdraget. Inte heller skall den allmänna frågan om vad som skall stå i lag eller förordning tas upp i vidare mån än som följer av uppdragets begränsade karaktär.
    De flesta av de frågor som ingår i utredningsuppdraget har så nära samband med varandra att de bör lösas i ett sammanhang. Om det från praktisk synpunkt framstår som lämpligt, är dock kommittén oförhindrad att i delbetänkanden lägga fram förslag rörande avgränsade frågor.
    Som framgår av det nu lämnade referatet har kommittén inte att göra någon fullständig översyn av RB. Vad som skall undersökas är framför allt de egentliga förfarandereglerna jämte bestämmelserna om bevisning och rättegångskostnader. Utanför kommitténs uppdrag faller således bl. a. reglerna om straffprocessuella tvångsmedel. Dessa ses över i särskild ordning.I sammanhanget kan anmärkas att bestämmelserna om kvarstad, skingringsförbud och annan handräckning i tvistemål liksom motsvarande regler för brottmål kommer att revideras i samband med arbetet på införande av en ny utsökningsbalk (se lagberedningens betänkande Utsökningsrätt XIII,SOU 1974:55). Vid sidan av kommitténs uppdrag faller i stort sett också domstolsorganisatoriska spörsmål (jfr promemorian Ds Ju 1976: 8 s. 68 och 78).
    Även om kommitténs uppdrag inte åsyftar någon total översyn av RB, är det tydligt att uppgiften är vidsträckt. I 1976 års departeimentspromemoria

 

Översyn av rättegångsförfarandet vid allmän domstol 383i ämnet har lämnats åtskilliga exempel på reformönskemål som har förts fram under senare år. Ytterligare förslag har framförts vid hearingen och i yttranden över promemorian. Dessa önskemål har endast översiktligt kunnat antydas i direktiven. Den metod som sålunda har valts för att ange kommitténs uppdrag får inte tolkas så att kommittén skulle vara förhindrad att diskutera också andra frågor än dem som har uttryckligen berörts i promemorian eller direktiven. En given förutsättning är dock att frågorna ligger inom ramen för den åsyftade partiella översynen av RB.
    Särskilda processtekniska problem har visat sig vara förknippade med handläggningen av vissa vanligen förekommande familjerättsliga mål och ärenden (jfr även promemorian Ds Ju 1976:8 s. 43). Det har framhållits att RB:s regler om förelägganden för parterna och om målens förberedande inte passar så bra för mål om äktenskapsskillnad med betänketid. Man har också pekat på att nuvarande lagstiftning leder till att familjerättsliga tvister ibland skall anhängiggöras som mål, ibland som ärenden, och att denna formella uppdelning för med sig onödiga processuella komplikationer. Det är naturligen önskvärt att också frågor av nu berört slaggranskas i anslutning till att RB:s regelsystem revideras. Härvidlag bör erinras om att en del av problemen berör familj elagssakkunnigas arbete på en översyn av giftermålsbalken. Det är att hoppas att problemen åtminstone delvis kan få en lösning redan i det sammanhanget.
Trygve Hellners