SVEN-GÖSTA JONZON, LARS DELIN & BERTIL BENGTSSON. Naturvårdslagen. Andra uppl. Sthlm 1976. Norstedts. 332 s. Kr. 155,00.

 

"Naturvårdslagen är en lag som är av största betydelse för vårt samhälle och dess utveckling. Det beror till stor del på den lagen och våra myndigheters tillämpning av den i vad mån vår naturmiljö och våra naturresurser skall kunna bevaras i framtiden." — Med dessa tankeväckande ord på omslaget har för några månader sedan presenterats en andra upplaga av den kommentar till naturvårdslagen (NvL) som utkom år 1969. Med hänsyn till lagens sålunda påstådda betydelse och då första utgåvan av kommentaren aldrig anmälts i denna tidskrift, kan det vara motiverat att nu uppmärksamma andra upplagan.
    Utgivarna är uppenbarligen väl förtrogna med ämnet. Jonzon och Delin har i tidigare befattningar inom jordbruksdepartementet deltagit i lagstiftningsarbetet. Bengtssons insikter på bl. a. detta område är sedan länge välkända, främst genom hans arbete Allemansrätt och markägarskydd (2:a uppl. 1966).
    Sedan första upplagan av kommentaren utkom har flera viktiga ändringar skett i NvL. Ersättningsprinciperna i denna och annan markreglerande lagstiftning ändrades radikalt fr. o. m. 1973. Naturvårdskommitténs delbetänkande (Ds Jo 1974: 1) med förslag till revidering av lagen ledde till en rad ändringar som trädde i kraft under 1975. Även en del specialförfattningar med naturskyddssyfte har tillkommit under senare år. Detta jämte flera andra lagstiftningsnyheter på området bidrog till att 1969 års utgåva med tiden blev inaktuell.
    Lagstiftningens förarbeten redovisas mestadels på traditionellt sätt, paragraf för paragraf. Liksom i tidigare upplaga ges dock i ett särskilt avsnitt en samlad framställning av allemansrätten. För detta svarar Bengtsson ensam. Även lagen om bevarande av bokskog och terrängkörningslagen kommenteras. Sist i kommentaren har intagits författningar som på olika sätt har nära samband med NvL.
    Utom i avsnittet om allemansrätten är författarna återhållsamma med självständiga analyser och därpå grundade förslag till lagstadgandenas tolkning. Lagkommentarer av detta slag har ju ofta sitt främsta värde i att förarbetena efter omredigering framläggs på ett vederhäftigt och lättillgängligt sätt. Värdet av den föreliggande kommentaren förhöjs dock av en tämligen rikhaltig redovisning av såväl domstols- som regeringspraxis. I sistnämnda hänseende har författarna enligt förordet biträtts av kanslirådet Einar Herlitz, som för övrigt i annat sammanhang publicerat en värdefull rättsfallsöversikt på området (se FT 1976 s. 1 ff).
    Vid genomgång av kommentaren har jag inte kunnat finna något som ger anledning till invändningar av mera väsentligt slag. Åtskilliga punkter i framställningen frestar dock till närmare diskussion.
    En fråga som ofta tilldrar sig intresse är hur stort område kring ett bo-

 

stadshus som ägaren kan hävda som sitt privata och till vilket allmänheten således inte äger tillträde. I avsnittet om allemansrätten säger Bengtsson (s. 28) att om huset skyddas av mellanliggande vegetation eller bergspartier får man utan straffrättslig påföljd passera betydligt närmare än 70 meter, ett avstånd som i ett par rättsfall från början av 60-talet fastslogs gälla i fall då full insyn rådde mot huset. Till illustration av det sagda hänvisar författaren till rättsfallet RÅ 1972 s. 19 och uppger att passage på ett avstånd av 30—40 meter och delvis utom synhåll från en sommarvilla i det fallet inte ansågs inkräkta på hemfridsintresset. — För min del betvivlar jag att avgörandet utsäger något generellt om hur nära man med stöd av allemansrätten får passera bostadshus då terrängen avskärmar passagen. Det förhöll sig nämligen så i det fallet att strandremsan, på vilken allmänheten förövrigt inte bara fick passera utan även uppehålla sig för att bada etc., låg till alldeles övervägande del inom synhåll från villan. Mycket speciella förhållanden, vilka Bengtsson också antyder, torde emellertid ha inverkat på målets utgång och gör därmed själva utgången mindre värdefull ur prejudikatsynpunkt. Avgörandet är enligt min mening dock intressant med hänsyn till vad som anföres i domskälen. Där säger nämligen regeringsrätten — efter att ha konstaterat att strandområdet i stort sett är beläget inom ungefär 25—50 meter från huset och att terrängen mellan huset och de närmast belägna delarna av strandområdet är plan och öppen — att "förhållandena alltså är sådana att stranden eller åtminstone större delen (här kursiv.) av densamma normalt skulle vara att hänföra till ägarens hemfridszon". Regeringsrätten synes med andra ord ha menat att ägarens hemfridszon i plan och öppen terräng normalt sträcker sig omkring 50 meter från ett bostadshus. Ehuru det återgivna uttalandet i sitt sammanhang endast utgör ett obiterdictum, vill jag ändå tro att man i rättstillämpningen kommer att ta intryck av prejudikatinstansens sålunda tillkännagivna åsikt.
    I allemansrätten inräknas som bekant också allmänhetens befogenheter att i viss utsträckning ta naturprodukter på annans mark. I kommentaren behandlas endast vad som sålunda bjuds allmänheten ur växtriket exempelvis bär, svamp, vilda växter m. m. Måhända har författarna lämnat djurriket därhän och menat att allmänhetens befogenheter därvidlag framgår någorlunda otvetydigt av jakt- och fiskelagstiftningen. Men även här kan tydligen finnas problem att grubbla över. Sedan Cervin i tidningen Arbetet lär ha yttrat att det är fritt fram att fånga mygglarver (som föda åt akvariefisk) på annans mark, om man bara inte inkräktar på tomtområde, har Cervins tes helt nyligen rönt gensagor i ett par artiklar (se Penser, Mygglarverna och allemansrätten, samt Bo Westman, Om larv på andras tomter, i TSA 1976s. 353 f resp. 470 f).
    Inom nästan alla områden, som ges särskilt skydd med stöd av NvL, kan meddelas — utöver inskränkningar i markägares, nyttjanderättshavares m. fl:s förfoganderätt över marken — "föreskrifter om vad allmänheten har att iaktta" inom det skyddade området. Det kan gälla förbud mot camping, vattenskidåkning, fordonstrafik m. m. Vad angår sådana föreskrifter inom naturreservat sägs i kommentaren (s. 74) att de "binder in dubio även markinnehavaren i den mån han inte därigenom hindras att utöva någon befogenhet att ekonomiskt utnyttja egendomen som grundas på äganderätten". Vad beträffar föreskrifter för allmänheten inom strandskyddsområden hänvisar kommentaren (s. 104) till ett motivuttalande som helt kort upplyser om att

 

föreskrifterna "i regel blir bindande även för markägaren, om inte särskilda omständigheter föranleder annat". (Motivuttalandet tillkom sedan det under remissbehandlingen av lagförslaget just påtalats som en brist att inom strandskyddsområde föreskrifter endast kunde riktas mot allmänheten och således ej mot markägare och andra sakägare, se prop. 1974: 166 s. 50. Ett ej ovanligt, men likväl tvivelaktigt sätt att söka tillgodose lagstiftningsbehov!) Det riktiga i dessa i och för sig oprecisa uttalanden i såväl motiv som kommentar vill jag allvarligt ifrågasätta. När det nu så klart sägs i lagtexten att föreskrifterna skall gälla allmänheten är det märkligt att man utan vidare kan hävda att de också skall gälla andra än allmänheten. Dit kan väl inte rimligen räknas markägaren eller den som med stöd av någon begränsad sakrätt äger förfoga över marken i det avseende som beröres av föreskriften. (Allra minst markägaren lär väl inse att han plötsligt byter skepnad till allmänhet när han plockar blommor eller bär på sin egen fastighet.) Stadgandena i NvL bygger faktiskt själva på skillnaden mellan å ena sidan markägare, nyttjanderättshavare m. fl. och å andra sidan allmänheten. Ifråga om naturreservat ges sålunda i 8 och 9 §§ NvL myndighet befogenhet att på olika sätt inskränka ägares och annan sakägares förfoganderätt, medan 10 § öppnar möjlighet att ge föreskrifter som inskränker allmänhetens befogenheter (enligt allemansrätten). Det saknas anledning anta att den personkrets som avses med "allmänheten" i 10 § är annorlunda sammansatt än den som avses därmed i 16 § om strandskydd. Just i sistnämnda fall är här hävdade begränsning i föreskrifternas räckvidd en allvarlig brist, eftersom lagen ej såsom vid naturreservat ger myndighet befogenhet att rikta föreskrifter mot såväl ägaren m. fl. som allmänheten. (De praktiska olägenheterna härav har jag närmare berört i Svensk Lantmäteritidskrift 1975 s. 114.) I statens naturvårdsverks rekommendationer för tillämpningen av en del nya bestämmelser i NvL (Publikation 1976: 4 s. 32) uppmanas myndigheterna att utforma här senast avsedda föreskrifter "på sådant sätt att det klart framgår i vilka avseenden de är bindande för markägaren". Detta låter sig naturligtvis sägas men, med hänsyn till det anförda, inte så lätt göras. Då det kritiserade motivuttalandet knappast är förenligt med lagtexten, dristar jag mig ifrågasätta om en markägare av domstol skulle fällas till straffansvar om han överträdde föreskrifter av här diskuterat slag.
    Genom 1975 års ändringar i NvL infördes ett nytt skyddsinstitut, naturvårdsområde. Om det behövs för att skydda eller vårda naturmiljön inom visst område kan det förklaras som naturvårdsområde. Skyddsformen är avsedd i fall då endast mindre, icke ersättningsgrundande inskränkningar i fråga om markens användning erfordras. Vad gäller det slag av föreskrifter som får meddelas för sådana områden anför författarna (s. 149) att endast sådana åtgärder torde här kunna komma ifråga som har till syfte att vårda naturmiljön. Är däremot meningen att vidta särskilda anordningar som endast gynnar friluftslivet, exempelvis gångstigar, anser författarna att man måste bilda naturreservat. Av helt motsatt uppfattning i denna fråga synes emellertid statens naturvårdsverk vara. I sina ungefär samtidigt med kommentaren utgivna rekommendationer för tillämpningen av det nya skyddsinstitutet (se förut anmärkta publ. s. 21) ges länsstyrelser och kommuner rådet att tillskapa naturvårdsområden för bl. a. just sådana områden inom vilka finns behov av enklare anordningar för rörligt friluftsliv t. ex. stigar. — Kommentarförfattarnas tolkning har ett otvetydigt stöd i lagtexten. Eftersom emellertid

 

naturvårdsområdet till skillnad från naturreservatet är tänkt som en tämligen allmän skyddsform, exempelvis för naturområden kring tätorter (jfr prop. 1974: 166 s. 106 och 109), är det materiellt sett olyckligt att naturvårdsområdesinstitutet lider av denna begränsning.
    Av NvL:s olika regler föranleder ersättnings- och inlösenreglerna tveklöst störst bekymmer i rättstillämpningen. Enligt de nya ersättningsprinciper som infördes fr. o. m. år 1973 fordras för att intrång till följd av beslut enligt NvL skall berättiga till ersättning att "pågående markanvändning avsevärt försvåras" eller att "mark tages i anspråk". Endast om intrånget blir så allvarligt att "synnerligt men" uppkommer vid användningen av fastigheten inträder lösenskyldighet. Såsom regelsystemet konstruerats i NvL ankommer det inte endast på fastighetsdomstol i ersättningsprocess utan även i flera fall på administrativ myndighet att med bindande verkan för markägaren avgöra var dessa "trösklar" för ersättning och inlösen i olika konkreta fall skall anses ligga. Under senare år har i skilda lagstiftningssammanhang gjorts uttalanden till ledning för tillämpningen av de nya ersättningsprinciperna, särskilt vad gäller innebörden i begreppet "pågående markanvändning". Med tillfredsställelse konstaterar man att alla dessa motivuttalanden nu sammanställts i kommentaren och dessutom på ett omsorgsfullt sätt.
    Trots alla motivuttalanden i denna fråga står man i rättstillämpningen dock inför en rad kontroversiella och svårlösta problem där motiven knappast alls ger någon vägledning. Är det t. ex. pågående eller ändrad markanvändning att plantera igen öppen ängsmark med skog? Skogsbrukets företrädare hävdar som regel under hänvisning till definitionen av skogsmark i 2 § skogsvårdslagen att åtgärden ryms inom den pågående markanvändningen. Från naturskyddshåll delar man dock inte obetingat den uppfattningen. Är övergång från lövskog till barrskog ändrad markanvändning? Vilka förändringar av verksamhetens inriktning inrymmes under jordbruk och skogsbruk utan att ändrad markanvändning inträder? När är intrånget så ingripande att markanvändningen försvåras avsevärt? Och skall i sådant fall ersättning utgå för hela skadan eller bara för den del som ligger över toleranspunkten (d. v. s. avsevärt försvårande)? Med vilka tidsintervaller skall fastighetsägaren utan rätt till ersättning behöva tåla intrång som vart för sig ligger under toleranspunkten men väl inte gör det tillsammans? Att av kommentaren fordra svar på dessa och liknande frågor vore orimligt. Men man hade gärna sett att författarna lämnat några egna bidrag till diskussionen kring dessa frågor, exempelvis rörande toleranspunktens läge, eller åtminstone hänvisat till vad som i annan litteratur anförts härvidlag (se t. ex. Hillert i Expropriationsteknik, 1968, s. 182 ff, och Almgren i Svensk rätt i omvandling, 1976, s. 21).
    Ett uttalande med nära anknytning till ersättningsproblematiken vill jag bestämt invända mot. Författarna säger (s. 76 f) att undantagsvis kan måhända den omständigheten att en reservatföreskrift visar sig medföra oväntat hög kostnad för staten motivera att föreskriften upphävs. — Ett exempel på ett likartat förfarande utgör Ägnömålet, som för övrigt enligt min mening är ett föga tilltalande exempel på myndighetsutövning. Sedan expropriationsdomstolen tillerkänt markägaren ersättning med ett belopp som tydligen staten fann oväntat högt, upphävde staten det förordnande enligt naturvårdslagen som låg till grund för ersättningen samt överklagade domen till hovrätten för att slippa ersättning. (Om fortsättningen, se NJA 1972 s. 337

 

och 1975 s. 366). För min del anser jag att det bör stanna vid detta undantag. Lagen anvisar ju en särskild ordning för hur staten skall kunna undvika obehagliga överraskningar av detta slag. Genom förelägganden enligt 32 § och genom fastställelsetalan vid fastighetsdomstol enligt 33 § NvL kan staten, innan den fattar det ersättningsgrundande beslutet, bilda sig en uppfattning om den ungefärliga storleken av de kostnader den kommer att drabbas av.
    Det måste vara tålamodsprövande att kommentera en lagstiftning som den nu avhandlade. Ändringarna har in i det sista duggat tätt. Endast några månader före kommentarens utgivning infördes t. ex. en helt ny naturvårdsförordning (1976: 484) med nog så betydelsefulla tillämpningsföreskrifter till NvL. Det är förtjänstfullt att författarna kunnat beakta även dessa i sin framställning. Det återstår att se om naturvårdskommitténs fortsatta arbete med att bl. a. utreda frågan om samhällelig äganderätt till naturresurserna under markytan kommer att leda till nya ändringar. Frågan kan förmodas vara politiskt brännbar.
Carl-Otto Lindberg