Transkei — ett nytt folkrättssubjekt?
1. Inledning. — Den 26 oktober 1976 proklamerades i staden Umtata en ny självständig stat — Republiken Transkei. Transkei är ett resultat avden sydafrikanska regeringens ansträngningar att ge apartheidpolitiken en ny form. Den sydafrikanska regeringen har bestämt sig för att omvandla vissa delar av landet — i princip de relativt fattiga delarna — i s. k. bantustans eller homelands till vilka Sydafrikas svarta befolkning skulle höra.

 

742 Michael BogdanDessa områden kommer så småningom att omvandlas till självständiga "svarta" stater. Transkei är det första område av denna typ som upphöjdes till suverän republik. Det sydafrikanska parlamentet antog den 24 juni 1976 "Act to grant independence to the Transkei and to provide for matters connected therewith" varigenom Transkei-territoriet förvandlades till "suverän och oberoende stat" och Sydafrika avsade sig alla befogenheter över territoriet.1
    Det råder delade meningar om Sydafrikas verkliga motiv för denna "generositet". Ett grundläggande motiv har dock säkerligen varit att ge apartheidpolitiken en fastare grund. En del av Sydafrikas svarta befolkning har plötsligt förlorat sitt sydafrikanska medborgarskap och blivit medborgare i Transkei. Denna ändring omfattar långt ifrån bara invånare i Transkei. Enligt både den omnämnda sydafrikanska lagen2 och den nya grundlagen i Transkei3 berör ändringen bl. a. varje sydafrikansk medborgare somtalar Xhosa- eller Sothospråket och är etniskt, kulturellt eller på annat sätt associerad med någon stam i Transkei. Detta innebär att även talrika svarta arbetare i sydafrikanska industrier utanför Transkei förlorar sitt sydafrikanska medborgarskap om de etniskt tillhör någon stam i Transkei, oavsett i hur många generationer de har bott och arbetat utanför territoriet. Med andra ord, en del av den svarta befolkningen omvandlas de jure till utländska gästarbetare. Med denna konstruktion blir det plötsligt lättare för den sydafrikanska regeringen att förklara varför de saknar politiska rättigheter i Sydafrika, varför de är underkastade rigorösa passbestämmelser, varför deras rörelsefrihet i Sydafrika är begränsad och varför de vid behov kan utvisas till ett fattigt och underutvecklat område som Transkei.
    Världens reaktion till Transkeis självständighet är avvisande. Den afrikanska enhetsorganisationen (OAU) har i en resolution fördömt den sydafrikanska bantustan-politiken och uppmanat alla stater — och särskilt de afrikanska staterna — att inte erkänna Transkei.4 Förenta nationernas generalförsamling har i en resolution antagen den 26 oktober 1976 med röstsiffrorna 134 mot noll (U.S.A. avstod från att rösta) uppmanat alla regeringaratt inte erkänna Transkei och att vidtaga effektiva åtgärder för att förbjuda alla individer och bolag att träda i förbindelse med Transkei.5 Sveriges delegat fördömde bantustanpolitiken och lovade att de nordiska länderna inte skulle erkänna Transkei.6
    I samband härmed uppkommer vissa frågor. Har Transkei blivit en stat i folkrättens mening, d. v. s. ett folkrättssubjekt? I vad mån beror Transkeisfolkrättssubjektivitet på andra staters erkännande? Vilka följder kan vägran att erkänna Transkei få?

 

2. Nya staters tillkomst enligt folkrätten. — Enligt allmän folkrätt beror en stats tillkomst helt på faktiska omständigheter. En politisk enhet är en stat
— och därmed folkrättssubjekt — om den uppfyller vissa villkor. Det

 

1 Lagen återfinns i 15 International Legal Materials 1175—1177 (1976).

2 "Schedule B", 15 International Legal Materials 1177 (1976).

3 Art. 58(2), 15 International Legal Materials 1157 (1976).

4 15 International Legal Materials 1221 (1976).5 Vissa västländer har framhållit att den sistnämnda uppmaningen kommer att leda till administrativa och juridiska svårigheter. Se United Nations Monthly Chronicle, November 1976, s. 14—15.

6 Se United Nations Monthly Chronicle, November 1976, s. 15.

 

Transkei 743måste röra sig om en organiserad och någorlunda stabil politisk makt vilken behärskar ett visst befolkat territorium och är oberoende av andra stater.7 En politisk enhet som uppfyller dessa villkor är en stat i folkrättens mening oavsett om man gillar dess tillkomst eller ej. Även stater vilka bildats på grundlagsstridigt eller t. o. m. folkrättsstridigt sätt (t. ex. i strid med gällande traktater) är folkrättssubjekt om de i övrigt uppfyller de objektiva villkoren. Frågan är dock om dessa allmänna principer gäller även när praktiskt taget alla världens länder bestämmer sig för att ignorera den nya staten. Kan man då tala om en lex specialis som skulle kunna undanröja annars gällande folkrättsliga sedvanliga regler? Enligt min mening är detta inte möjligt, bl. a. därför att ett sådant ställningstagande inte nödvändigtvis innebär att världens länder anser den nya staten vara en icke-existerande nullitet.8
    Att Transkei uppfyller vissa av de nämnda objektiva villkoren är klart. Det har visst territorium och viss befolkning och även en organiserad statsmakt vilken antagligen visar sig vara någorlunda stabil.9 Frågan om Transkeis faktiska oberoende av Sydafrika är betydligt mera komplicerad. Det är klart att folkrättssubjektiviteten inte förutsätter någon absolut självständighet som skulle innebära att staten i sitt handlande helt kan bortse från andra länders önskemål och synpunkter. Å andra sidan torde ett rent formellt oberoende på papperet inte vara tillräckligt om staten i fråga är ett helt passivt verktyg i ett annat lands händer. Det ligger nära till hands att under sådana omständigheter tala om skensuveränitet och förneka statens existens som ett självständigt folkrättssubjekt. Saken är dock inte så enkel. Det finns onekligen ett inte så litet antal stater vilkas utrikes- och inrikespolitik till stor del bestämmes utifrån av någon stormakt och vilka även i ekonomiskt avseende knappast kan betecknas som oberoende. Få tycks dock förneka att det rör sig om stater i folkrättslig mening; de är t. ex. fullvärdiga medlemmar i Förenta nationerna. Det är knappast möjligt att utan vidare hävda att Transkeis ekonomiska beroende av Sydafrika nödvändigtvis blir större än Lesothos eller Swazilands. Vad beträffar det politiska beroendet, blir det knappast större än Vitrysslands eller Ukrainas politiska beroende av Sovjet: ändå är Ukraina och Vitryssland medlemmar i FN på grund av en grundlagsändring 1944 i Sovjet som gav delrepublikerna formell rätt att handha sina egna utrikes förbindelser. Man kan säga att i staternas praxis idag ställs relativt låga krav på faktiskt oberoende, förutsatt att staten ifråga formellt är självständig. Vilket mått av faktisk självständighet Transkei kommer att åtnjuta återstår att se. Det är inte omöjligt att Sydafrika har en och annan otrevlig överraskning att vänta sig i detta avseende, särskilt om Transkei upplever ett regimskifte. Att Transkei formellt garanteras suveränitet och oberoende framgår både av den redan omnämnda sydafrikanska lagen och av den nya grundlagen för Transkei.10

 

7 Eek, Folkrätten (2 uppl., Stockholm 1975) s. 47; Strömberg / Melander, Folkrätt (Malmö 1976) s. 24; Kelsen, Principles of International Law (2 uppl.,1966) s. 382—383.

8 Blix, Contemporary Aspects of Recognition, i 130 Recueil des Cours 587—703 (1970), särskilt s. 653—677. Se dock Eek, Nya stater och nya regimer, i Skrifter åt minnet av Reuterskiöld (Stockholm 1945) s. 63.

9 Beträffande Transkeis konstitutionella uppbyggnad se dess grundlag, 15 International Legal Materials 1136—1174 (1976).

10 Se not 1 och 9 ovan.

 

744 Michael Bogdan    Av det sagda torde framgå att det inte är möjligt att a priori förneka att världen och det internationella samfundet har fått ett nytt folkrättssubjekt, Republiken Transkei. Det är möjligt och t. o. m. sannolikt att Transkei uppfyller alla de objektiva krav som dagens allmänna folkrätt (d. v. s. staternas praxis) uppställer för att existensen av en ny stat skall kunna konstateras. Sverige har alltid eftersträvat att erkänna och vid behov upprätta diplomatiska förbindelser med alla stater vilka faktiskt kontrollerar sitt territorium och svenskt erkännande kan således knappast tolkas som uttryck för sympati eller politiskt stöd. Ändå har även Sverige, tillsammans med praktiskt taget alla världens länder, i FN:s generalförsamling åtagit sig en moralisk förpliktelse att icke erkänna Transkei. Vilken innebörd har detta icke-erkännande?

 

3. Betydelsen av icke-erkännande. — Det har redan sagts att en stats existens beror helt på faktiska omständigheter. Andra staters inställning till den nya staten påverkar inte dess existens. Erkännande från andra staters sida har ingen konstitutiv verkan utan är av deklaratorisk natur.11 Vilken betydelse i folkrättslig mening har då icke-erkännande av Transkei?
    Man kan tänka sig två typer av icke-erkännande. För det första kan ickeerkännande betyda att man anser att de faktiska villkoren för den nya statens existens inte har blivit uppfyllda, t. ex. därför att den nya staten saknar territorium eller befolkning. Det rör sig alltså om en viss uppfattning beträffande existensen av faktiska omständigheter.
    Men icke-erkännande kan ha en annan innebörd. I dagens folkrätt finns ingen skyldighet att erkänna nya stater, inte ens när alla objektiva villkor otvivelaktigt är uppfyllda.12 Det förekommer att man utan att bestrida existensen av alla de objektiva omständigheter som konstituerar en stat vägrar dra den rättsliga slutsatsen, d. v. s. vägrar att erkänna den nya statens plats i det internationella statssamfundet, i "Family of Nations". Vägran att erkänna kan i dessa fall ha olika orsaker, oftast en negativ inställning till den nya staten. Således har Väst under många år vägrat att erkänna DDR, arabstaterna erkänner inte Israel osv. Beslutet att icke erkänna den nya staten är av rent politisk natur och dess innebörd kan sammanfattas på följande sätt: "Det är möjligt att en ny stat har bildats. Men vi tycker inte om den och dess tillkomst och kommer därför inte att träda i förbindelse med den." Det rör sig alltså om ett icke-erkännande av punitiv natur.13
    Icke-erkännandet av Transkei förefaller vara av den senare typen. FN:s och OAU:s resolutioner vilka uppmanar världens länder att inte erkänna Transkei bygger på en helt berättigad fördömande inställning till apartheid och till den sydafrikanska bantustanpolitiken, inte på Transkeis icke-uppfyllelse av några objektiva villkor som är nödvändiga för en stats existens. Icke-erkännandet av Transkei har dessutom två märkliga drag. För det första uppkommer frågan om erkännande normalt i samband medatt nya statsbildningar kommit till stånd genom våld eller i allt fall mot tidigare suveräns vilja. Så är inte fallet här. För det andra riktar sig icke-er-

 

11 Eek a. a. s. 49; Strömberg/Melander a. a. s. 24; Sundberg, Folkrätt (2 uppl, Stockholm 1950) s. 37.12 Se Eek a. a. s. 49—50.

13 Eek a. a. s. 52—53; Kelsen a. a. s. 432; Oppenheim/Lauterpacht, International Law (vol. 1, 8 uppl., London 1967) s. 145. 

Transkei 745kännandet i första hand inte mot Transkei och dess regering utan mot Sydafrika. Samtidigt erkänner Sverige och många andra länder Sydafrika och upprätthåller diplomatiska förbindelser med detta land. Icke-erkännandet av Transkei kan t. o. m. synas betyda att omvärlden önskar upprätthålla det förhatliga Sydafrikas suveränitet över ett så stort territorium som möjligt!
    Som sagt är icke-erkännande av otvivelaktigt existerande stater fullt lagligt enligt folkrätten. Staterna har ingen skyldighet att träda i förbindelser med en ny stat. Samtidigt existerar den nya staten helt oberoende av omvärldens inställning och den har vissa rättigheter och skyldigheter enligt allmän folkrätt. Den nya statens territorium är t. ex. inte res nullius som kan ockuperas av andra stater. Den nya staten har rätt till självständighet, likställdhet, rätt att försvara sig mot angrepp osv. Samtidigt har den också en rad skyldigheter. Skulle t. ex. svenska medborgare misshandlas av Transkeis polis så bär Transkei det folkrättsliga ansvaret för detta, trots att Sverige inte har erkänt landet. Att i detta fall utkräva ansvar av Sydafrika kommer i fråga endast om Transkei faktiskt inte uppfyller de objektiva villkoren för folkrättssubjektiviteten och således inte är mer än en sydafrikansk provins.
    Icke-erkännande av en i verkligheten existerande stat medför särskilda problem inom den internationella privaträtten. Kommer t. ex. en vigselförrättad av en behörig tjänsteman i Transkei i enlighet med Transkeisrätt att gälla i Sverige? Det är min bestämda uppfattning att Sveriges icke erkännande av Transkei inte bör få absurda följder för enskilda människors privatliv. Det är klart att invånare i Transkei knappast har annan möjlighet att ingå äktenskap än den som Transkeis rätt ger dem. Skulle frågan om giltighet av ett så ingånget äktenskap uppkomma i Sverige finns det enligt min mening ingen anledning att underkänna det. Samma inställning bör intas också i andra internationellt-privaträttsliga sammanhang. Tillämpning av Transkeis rätt i sådana sammanhang innebär inget "erkännande" av Transkei i folkrättslig mening. I Transkeis fall finns det t. o. m. särskilda skäl att erkänna myndigheternas privaträttsliga rättsakter (t. ex. vigslar) och tillämpa Transkeis rätt när svensk internationell privaträtt kräver det. Transkei har kommit till stånd med den tidigare suveränens välsignelse. Skulle det visa sig att Transkei inte uppfyller de objektiva kriterierna fören stats existens måste dess myndigheter och rättsordning åtminstone ha status av sydafrikansk provinsregering och provinsrättsordning. Eftersom Sverige erkänner Sydafrika kan sådana provinsiella myndighetsakter erkännas och den provinsiella rättsordningen tillämpas i Sverige.14


Michael Bogdan