Expropriation — en studie ilagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grundprinciper1
Av professor LARS WERIN
A. Inledning
Expropriation, d. v. s. tvångsinlösen av äganderätt till fastighet, är av flera skäl en företeelse av avsevärt intresse. För det första genom dess praktiska betydelse som markpolitiskt instrument, inte minst i dagens Sverige. För det andra genom att expropriation, mer än flertalet andra rättsinstitut, tycks sätta själva de grundläggande rättsföreställningarna på prov. Att så är fallet framgick bl. a. av de livliga och delvis starkt laddade debatter som utspelade sig vid förnyelsen av vår expropriationslagstiftning för några år sedan och i samband med utformningen av rättighetsskyddet i den nya regeringsformen. Uppenbarligen är det en ganska vanlig åsikt att expropriation är att betrakta som ett av de starkaste ingreppen i de privata rättssfärerna. För det tredje är expropriationsinstitutet av principiellt intresse därigenom att det påfallande väl konkretiserar själva huvudproblemen inom hela det rättsområde som kan kallas ersättningsrätt.
Åtskilligt studium har ägnats åt expropriationsinstitutet både i Sverige och utomlands. Huvudparten av detta studium har i varje fall för Sveriges del haft karaktär av ett mera tekniskt utredningsarbete, som inte satsat nämnvärt på att analysera de mera grundläggande principfrågorna. Därtill har det varit underkastat en begränsning såtillvida som det främst bedrivits från den juridiska sidan. De nationalekonomiska aspekterna, vilka också är väsentliga, har däremot blivit föga beaktade. Avsikten med denna uppsats är att som ett komplement till de mera praktiskt betonade undersökningarna se på rättsbildningen inom området ur ett kritiskt, granskande perspektiv, och att därvid försöka anlägga ett kombinerat nationalekonomiskt och juridiskt — alltså ett rättsekonomiskt — synsätt.
Vid studiet av expropriation brukar man ofta sortera in problemen under de tre rubrikerna expropriationsändamålen, ersättningsreglerna och förfarandet. Denna indelning har otvivelaktigt visst
fog för sig. Helt praktisk är den dock ej. Bl. a. kan det hävdas att den primära frågan egentligen inte gäller ändamålen vid expropriation, utan snarare varför ett expropriationsinstitut över huvud taget existerar.
Det första problemområdet borde sålunda inte inskränkas till de ändamål för vilka ett existerande expropriationsinstitut kan bringas i funktion, det borde också inkludera motiven för själva tillskapandet av ett sådant institut. Mot ett sådant vidare synsätt skulle dock kunna invändas att det finns skäl — motiv — för ett expropriationsinstitut som förefaller så uppenbara att de inte är mycket att orda om. Även motiv som framstår som självklara och odisputabla kan emellertid må väl av att någon gång granskas. Måhända har de i praktiken inte den styrka man brukar tillskriva dem, medan andra mindre påfallande motiv i gengäld varit mera avgörande. Därtill kan en analys av motiven kasta ljus över diverse andra problem.
Vidare är indelningen något opraktisk av det skälet att problem kring expropriationsändamål, ersättningsregler och förfarande vid närmare betraktande visar sig delvis sammanflyta. Flera av de av allt att döma viktigaste motiven för ett expropriationsinstitut går sålunda ut på att göra köpeskillingarna vid vissa typer av fastighetsköp lägre än vad de eljest skulle vara. Därför kan motiv och ersättningsprinciper inte med framgång analyseras var för sig. Och vad förfarandet angår — d. v. s. proceduren vid expropriationsmål, införskaffande av bevismaterial och andra uppgifter, etc. — utgör det inget frågekomplex som är fristående från de båda övriga problemområdena. Visserligen försöker man i juridisk litteratur ofta göra en boskillnad mellan materiell rätt och processuell. Emellertid harden kommit att te sig allt mindre ändamålsenlig på det ena området efter det andra, allteftersom förfarandekostnaderna stigit och den materiella rätten därför allt mer måste anpassa sig i syfte att försöka hålla dem nere.2 Inte minst på expropriationsrättens område kan sådana besparingsöverväganden ha gjort sig gällande.
Även om det ingår som en av uppgifterna i denna uppsats att beröra hur praktiska svårigheter i samband med förfarandet kan tänkas ha medfört att lagstiftningen kommit att avvika från principer man eljest velat tillämpa, skall diskussionen dock huvudsakligen lämna förfarandet därhän och inskränka sig till de bägge första problemområdena, d. v. s. motiv och ändamål resp. ersättningsfrågor.
Detta ter sig berättigat med hänsyn till att syftet är att granska de grundläggande principerna. Att sedan behandlingen av motiv ochav ersättningsfrågor i stor utsträckning måste flyta samman är som framgått ofrånkomligt. Det skall också noteras att diskussionen främst avser expropriation av äganderätt till hel fastighet. Expropriation av delrättigheter i fastighet eller av äganderätt till mindre del av fastighet tas inte särskilt upp. Principerna är emellertid i huvudsak desamma som vid expropriation av full äganderätt.
Framställningen disponeras på följande sätt. I avsnitt B görs som första utgångspunkt ett försök att på allmänna grunder ställa upp några tänkbara motiv för tillskapande av ett expropriationsinstitut. Avsnitt C vänder sig så direkt till svenska förhållanden och undersöker vilka informationer som författningar och förarbeten jämte viss annan litteratur har att ge beträffande de faktiska motiven. Som väl närmast är att vänta blir resultatet av denna undersökning tämligen magert. Avsnitt C fyller därtill syftet att presentera några av de viktigaste inslagen i gällande författningar. En vidare analys av motiven kräver att ersättningsfrågorna först klarläggs, vilket sker i de följande avsnitten. I avsnitt D införs en storhet benämnd reservationspriset på en fastighet, vilket sedan jämförs med marknadsvärdet. Distinktionen mellan reservationspris och marknadsvärde är fundamental för förståelsen av ersättningsproblem i samband med expropriation. Egendomligt nog har den emellertid inte kommit till klart uttryck i förarbeten eller annan litteratur. Avsnitt E innehåller huvudparten av uppsatsens analys av valet av riktlinje för expropriationsersättningen. I svensk lagstiftning är huvudregeln att ersättning skall ske efter fastighetens marknadsvärde, och det gäller bl. a.att undersöka vilka egenskaper denna regel har ur rättvisesynpunkter. De avsteg från huvudregeln som görs i syfte att dra in kapitalvinster — s. k. "oförtjänt värdestegring" — har brutits ut för särskild behandling i avsnitt F. I avsnitten E och F dras vidare på försök vissa slutsater beträffande de sannolika motiven bakom den svenska expropriationslagstiftningen. Efter avsnitt G, som sätter in expropriationsinstitutet i ett vidare ersättningsrättsligt sammanhang och snarast har prägel av exkurs, sammanfattas dessa slutsatser i största korthet i slutavsnittet H. Där görs också en — om än svepande och bitvis subjektiv — bedömning av kvaliteten av de förarbeten som expropriationslagstiftningen vilar på. Delvis utfaller den klart negativt.
Först dock några notiser om litteraturen på området. Som redan framhållits har expropriationsinstitutet i varje fall i svensk litteratur behandlats huvudsakligen ur rent juridisk synvinkel, till stor del
på utredningsmässig nivå. Mera principiellt inriktade juridiska framställningar finns dock, främst tre doktorsavhandlingar.3 Albert Ernbergs avhandling, som ligger långt tillbaka i tiden — framlagd 1903 — får sägas vara den som tar det vidaste greppet. Även Ivar Strahls avhandling av år 1926 försöker spänna över ett vitt fält, medan Michaël Hernmarck i sin avhandling av år 1967 riktat insig på specialstudium av ersättningsfrågor. I den vetenskapliga litteraturen i övrigt förtjänar särskilt uppsatser av Seve Ljungman och av Jan Hellner att beaktas.4 Av utredningsmaterialet från senare år är i synnerhet expropriationsutredningens huvudbetänkande av intresse, dels därför att det ger vissa bidrag till belysning av motiven, dels och framför allt genom ett antal värdefulla iakttagelser och resonemang beträffande problem som möter i samband med beräkning av marknadsvärden.5 Ett annat betänkande härrörande från expropriationsutredningen innehåller redogörelser för en samling domar i expropriationsmål.6 En parallell härtill är en studie av Gustav Ohlson och Per Tornée, som ger ett intressant, huvudsakligen deskriptivt material rörande erfarenheter från expropriationsföretag i Malmö.7 En ambitiös behandling av vissa bakgrundsproblem finns i ett betänkande avgivet av markvärdeutredningen år 1957, som dock inte mera direkt kommer in på expropriationsfrågor.8 Till de viktigare förarbetena hör vidare de bägge propositioner som föregick den nu gällande expropriationslagen.9 Slutligen finns en del stoff av handbokskaraktär.
B. Tänkbara motiv för ett expropriationsinstitut
Den första grundläggande frågan är alltså vilka skäl — vilka motiv— det kan finnas för tillskapande av ett expropriationsinstitut.
Uppgiften i detta avsnitt inskränker sig till att preliminärt ange några tänkbara sådana motiv, och det får sedan ankomma på diskussionen i de följande avsnitten att ur olika synvinklar belysa vilken vikt de skall tillmätas och vilken faktisk betydelse de kan tänkas ha haft för den svenska expropriationslagstiftningen.
Principiellt sett yppar sig motiven klarast om man försöker göra sig en bild av den situation som skulle ha rått om ingen expropriationslagstiftning alls funnes, och sedan undersöker vilka inslag i denna situation som skulle kunna tänkas påkalla eller inspirera tillsådan lagstiftning. Det motiv som vid ett sådant tankeexperimentförst anmäler sig torde vara följande. Diverse förehavanden är så beskaffade att de för att kunna genomföras kräver att vissa bestämda markområden tas i anspråk. Vägbyggen är ett typiskt exempel. Dessa förehavanden skulle, om expropriation inte vore möjlig, kunna helt förhindras av att någon ägare vägrar uppge sin mark. Man kan uttrycka saken så att en markägare i dylika situationer har möjlighet att utöva veto. Genom ett expropriationsinstitut kan denna möjlighet emellertid fråntas honom. Här finns alltså ett uppenbart motiv för ett sådant institut. För att förenkla den fortsatta framställningen kan det ges den korta benämningen vetomotivet.
En markägare i en position som den beskrivna behöver emellertid inte välja att lägga in veto. Han kan i stället slå in på linjen att gå med på försäljning, ehuru endast till högt pris. Här kan man särskilja två möjligheter. Antingen kan ersättningskravet läggas så fantasibetonat högt att hindret blir lika effektivt som regelrätt veto. Eller också kan det läggas på sådan lägre nivå att det inte blir prohibitivt utan begränsar sig till att innebära vad som löst kan kallas "monopolistisk uppskörtning". Det förra fallet är i praktiken liktydigt med veto och faller därför under vetomotivet. Men givetvis kandet finnas skäl att även undanröja möjligheten för obstinata ägare att bedriva "monopolistisk uppskörtning". Här föreligger alltså ett särskilt motiv för expropriationslagstiftning. Vi kan tala om monopolmotivet.
Självfallet kan det vara svårt att dra en klar gränslinje mellan ett något försiktigt vetobeteende och ett mera militant monopolbeteende. Principiellt sett rör det sig emellertid om två separata motiv, som det är en poäng att försöka hålla isär. Möjligheten finns nämligen att risken för veto (eller för prohibitiva ersättningskrav) i praktiken är ringa, av det skälet att folk hyser motvilja mot att göra sådant som har prägel av samhällsfientlighet och därför spontant avhåller sig från att försöka. I så fall skulle det knappast behövas ett expropriationsinstitut för att säkerställa att förehavanden som kräver
vissa bestämda markområden verkligen kan komma till stånd. Vetomotivet skulle alltså under sådana förhållanden ha ringa styrka. Däremot behöver folk inte på samma sätt dra sig för att presentera "monopolistiska" ersättningskrav. De hålles inte så effektivt tillbaka avdet spontana sanktionssystem som ligger inbyggt i människors dagliga reaktioner gentemot varandra. Monopolmotivet skulle följaktligen ha avsevärd styrka.
Det tycks sålunda vara svårt att exakt avgöra var den punkt ligger där ersättningskravet övergår från att vara prohibitivt till att innebära "monopolism". Lika svårt tycks det vara att avgöra var gränsen går åt andra hållet, d. v. s. vid vilken punkt ett ersättningskrav övergår från att innefatta monopolvinst till att inte göra det. Det gäller att avgränsa monopolmotivets "spelrum" inte bara uppåt utan även nedåt. Att försöka åstadkomma en sådan avgränsning blir en av uppgifterna för diskussionen i kommande avsnitt. Frågan är av intresse eftersom ett ersättningskrav naturligtvis kan framstå som "högt" även om det inte tagits till så kraftigt att det innefattar detsom här löst benämnts monopolvinst. Det kan sålunda finnas en önskan från lagstiftarens sida att även i sådana fall dra ner köpeskillingarna under den nivå de eljest skulle ligga på. Man får här tänka sig att det endast är vissa typer av köpare som på detta sätt skall tillförsäkras en fördel. Eller annorlunda uttryckt: det finns köpare som i någon mening bedöms vara "förtjänta", medan samtidigt de berörda fastighetsägarnas anspråk anses delvis "oförtjänta" och detta trots att anspråken inte inkluderar monopolvinst. En sådan gynnsam behandling av "förtjänta" köpare på fastighetsägarnas bekostnad kan uppenbarligen åstadkommas genom expropriation. Här föreligger sålunda ytterligare ett tänkbart motiv för ett expropriationsinstitut. Eftersom det närmast ingår som ett led i strävan att överföra förmögenhet från dem som enligt lagstiftarens — statsmakternas —rättvisebedömning har svaga anspråk därpå till dem som har starkare anspråk, skulle man kunna tala om ett omfördelningsmotiv. Det bör observeras att ett sådant motiv har tillämplighet inte endast vid den "förtjänta" köparens förvärv i samband med förehavanden somkräver vissa bestämda markområden. Det kan i princip åberopas vid vilket som helst fastighetsförvärv som ett förtjänt subjekt företar.
Emellertid är det knappast lämpligt att avgränsa omfördelningsmotivet så att det täcker samtliga önskemål om att med hjälp av expropriation dra ner köpeskillingarna under den nivå de hamnar på när de väl befriats från inslag av monopolvinst. Det finns anledning att särskilja det viktiga önskemål som går ut på att förhindra kapi-
talvinster. Möjligheterna att göra kapitalvinster — eller med en ungefär synonym, fast mera värdeladdad term, att tillgodogöra sig "oförtjänt värdestegring" — är som bekant ofta betydande vid fastighetsförsäljning. Det bör understrykas att kapitalvinsterna är artskilda från monopolvinsterna. De uppstår nämligen oavsett om ägaren-säljaren befinner sig i vetoposition eller ej. Är det nu ett önskemål att ägaren-säljaren inte skall få tillfälle att åtnjuta kapitalvinst, och att köparen därmed också skall slippa bekosta en sådan, kan detta tillmötesgås genom lämpligt utformad expropriationslagstiftning. Vi kan tala om markvinstmotivet. Detta har alltså skilts utfrån omfördelningsmotivet, som därmed får ett snävare tillämpningsområde än vad det gavs i sin första formulering. Omfördelningsmotivet står alltså för "restposten", d. v. s. för önskan att gynna"förtjänta" köpare utöver vad som följer av indragning av monopolvinst och kapitalvinst. Det bör framhållas att markvinstmotivet inte behöver avse de fulla kapitalvinsterna. Det kan lika gärna gå utpå att endast viss del av dem skall dras in.
Kanske går det att tänka sig ytterligare motiv för ett expropriationsinstitut utöver de fyra som härmed presenterats. Dessa fyra synes emellertid vara av störst intresse. Vetomotivet har en särställning genom att det i princip är s. a. s. "realt", i och med att det går ut påatt möjliggöra förehavanden som eljest inte skulle komma till stånd. Monopol-, markvinst- och omfördelningsmotiven är däremot "finansiella" därigenom att de endast är inriktade på att reglera ersättningen. Deras syfte är att göra köpeskillingen vid vissa typer av fastighetsförvärv lägre än vad den eljest skulle vara, d. v. s. vad den skulle vara om köparen helt vore hänvisad till frivilliga transaktioner. Man kan säga att det helt enkelt är fråga om priskontroll. Tydligen är monopol-, markvinst- och omfördelningsmotiven på en ochsamma gång motiv för tillskapande av ett expropriationsinstitut och motiv för viss utformning av ersättningsreglerna om ett sådantinstitut satts upp av andra, "reala" skäl.
För att ge en översiktlig bild av hur en fastighetsägares ersättningskrav kan vara sammansatt av olika komponenter och av tilllämpningsområdena för de olika motiven har Figur 1 konstruerats. Stapeln i figuren representerar ett visst (mycket högt) ersättningskrav; stapelns höjd svarar alltså mot ett visst belopp i kronor. Går man uppifrån och ned finner man överst den komponent som gör att ersättningskravet blir prohibitivt. Komponenten utgörs av det belopp som anges av sträckan d—e; vid beloppet d blir köpeskillingen alltså så hög att köparen drar sig ur och låter sina planer falla. Som framhållits kan det i varje särskilt fall vara svårt att bestämma d:s
Figur 1
storlek.10 Även om ersättningskravet inte är prohibitivt kan det innehålla en monopolvinst; i figurens typfall representeras denna avsträckan c—d. Gränsen nedåt för monopolvinsten är beloppet c; hur detta belopp skall bestämmas utvecklas närmare i avsnitt D, där i sammanhanget benämningen "reservationspris" införs. Det visas att reservationspriset ofta överstiger det belopp som utgör fastighetensmarknadsvärde (skillnaden utgörs av sträckan b—c i figuren). Av marknadsvärdet kan en del utgöras av kapitalvinst (sträckan a—b).Vad så de olika motiven angår, har de nedpressningar av ersättningen som de syftar till att åstadkomma utmärkts i figuren genom vertikala pilar. Man bör erinra sig att vetomotivet utöver sitt prisnedsättande syfte även och framför allt har ett realt syfte, nämligen att förhindra totalvägran att sälja.
C. Behandling av motiv m. m. i författningar, förarbeten och annan litteratur
Innan uppgiften att analysera ersättningsfrågorna angrips i avsnitt D skall en snabb överblick tas över vad förarbeten och annat tryckt källmaterial har att anföra om motiven för den svenska expropriationslagstiftningen. Detta ger också tillfälle att kortfattat presenterade viktigaste bestämmelserna i gällande författningar.
Som en bakgrund till granskningen av de tryckta källorna kan det emellertid vara av intresse att försöka få en glimt av "allmänna opinionens" uppfattning. I detta syfte gjordes som ett led i arbetet på denna uppsats en "intervjuundersökning" i miniatyr, så ytterligt enkel att den knappast tillfredsställer några vetenskapliga anspråk. Syftet var bara att få en allmän idé om hur uppfattningarna av expropriationsinstitutet i samhället kan tänkas vara beskaffade.11 Resultaten får sålunda inte tas som en realistisk kartläggning av rättsuppfattningen. Vad som skedde var att tio på må få utvalda personer tillfrågades om vad de bedömde vara skälen till att det finns ett expropriationsinstitut. Det visade sig att samtliga utan att tveka angav monopolmotivet. Flertalet av de tillfrågade tillade — i några fall direkt, i några efter viss eftertanke — vetomotivet. Spontant angavs därutöver inget motiv. Efter viss vägledning angav emellertid två eller tre även markvinstmotivet. Omfördelningsmotivet nämndes däremot inte, och ingenting tyder på att någon hade det i tankarna. Självfallet får man vid bedömningen av resultatet ha i minnet att det i praktiken kan vara svårt att dra helt klara gränser mellan monopol-, markvinst- och omfördelningsmotiven.
I det tryckta källmaterialet gäller det först att se till själva författningarna. Räknar man in även andra former av tvångsinlösen aväganderätt till fastighet än dem som getts benämningen expropriation, utgöres författningarna främst av expropriationslagen, byggnadslagen, väglagen och fastighetsbildningslagen. Av dessa är expropriationslagen att anse som huvudförfattningen. Dels anger denna lag den utan jämförelse vidaste samlingen av ändamål förvilka tvångsinlösen kan ske. Dels innehåller den ersättningsregler som skall tillämpas även i flertalet fall av tvångsinlösen enligt de övriga lagarna.
Huvudintrycket — kanske föga överraskande — är att författningarna säger mycket litet om motiven. Det enda motiv som kommer
till klart uttryck är markvinstmotivet. Däremot nämns inget av de övriga motiven direkt i någon av författningarna.12
Låt oss bekräfta detta genom att ta en överblick av de aktuella delarna av expropriationslagen. Därigenom läggs också en faktagrund för diskussionerna i de kommande avsnitten. Efter inledande bestämmelser, som inte innehåller något till belysning av motiv och ersättningsprinciper, anges i lagens 2 kap. de ändamål för vilka tillstånd kan ges till expropriation. Med formuleringar av typen "expropriation får ske för att ge möjlighet att förfoga över mark för. . ." eller "expropriation får ske för att bereda utrymme för . . ." uppräknas en samling förehavanden, mestadels sådana som brukar utföras av stat eller kommun, syftande till tätbebyggelse, anordnande av kommunikationer o. dyl. Utan tvivel är dessa förehavanden ofta så beskaffade att de ställer anspråk på vissa bestämda markområden.Därför skulle det kanske kunna sägas att formuleringarna har inspirerats av vetomotiv. Att detta motiv kommit till klart uttryck kan däremot inte hävdas. I sig själva öppnar formuleringarna nämligen möjligheter till expropriation alldeles oavsett om fastighetsägarna är i vetoposition eller ej. 12 § inför så den modifikationen att tillstånd till expropriation inte skall ges "om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägenheterna av expropriationen från allmän eller enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den". Härigenom lägges restriktioner på de möjligheter att expropriera som skulle föreligga om de föregående paragraferna stått ensamma. Det måste till något särskilt skäl, men detta kan vara vilket som helst av de skäl som ligger under de fyra motiven som presenterats i det föregående. Avgörandet fattas i praktiken av tillståndsgivaren — regering eller länsstyrelse — men denna har sålunda inga helt klara besked i själva författningarna att utgå från.
I 11 § i samma kapitel — "ändamålskapitlet" — fastslås vidare att en fastighet får exproprieras av den som vidtar en åtgärd, om fastigheten ligger i omedelbar närhet av en fastighet som direkt berörs av åtgärden och själv får väsentligt ökat värde genom denna. Bestämmelsen ger klart uttryck åt strävan att dra in "oförtjänt värdestegring", d. v. s. åt markvinstmotivet. Detta knyts här till andra fastigheter än dem som direkt berörs av förehavandet. För de direkt berörda fastigheterna kommer markvinstmotivet till uttryck i reglerna i 4 kap. om ersättning. Huvudregeln — som skall granskas närmare i de följande avsnitten — är att ersättningen skall utgöras av fastig-
hetens marknadsvärde (1 §, första stycket). Viktiga avsteg finns emellertid, framför allt den s. k. presumtionsregeln, d. v. s. bestämmelsen i 3 §, första stycket, att "sådan ökning av fastighetens marknadsvärde av någon betydelse som ägt rum under tiden från dagen tio år före ansökningen om expropriation, dock högst femton år före talans väckande vid domstol, räknas ägaren tillgodo endast i den mån det blir utrett, att den beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt". Som framgår — och som skall närmare analyseras i avsnitt F — är det här fråga om att dra in en viktig kategori av kapitalvinster. Vi konstaterar att markvinstmotivet kommer till klart uttryck.
Av de tänkbara motiven för ett expropriationsinstitut är det sålunda endast markvinstmotivet som direkt anges i expropriationslagen. Bilden ändras inte om man tar också de övriga författningarna i betraktande. Att själva författningarna är tystlåtna när det gällermotiven är emellertid föga anmärkningsvärt. Något mera överraskande är kanske att även förarbetena — som redan antytts — är ytterligt vaga när det gäller andra motiv än markvinstmotivet. I expropriationsutredningens betänkande, som bildar underlaget för den gällande expropriationslagen och i de bägge propositioner som resulterat i denna lag finns — såvitt kunnat bedömas — ingen egentlig diskussion om något av de övriga motiven.13 I stället tillgrips i dessa texter mera svepande uttryckssätt, ungefär av det slag som finns i själva expropriationslagen.
Inte heller den vetenskapliga litteraturen innehåller någon egentlig analys av tänkbara motiv för ett expropriationsinstitut och för dess konstruktion. Av de i avsnitt A presenterade arbetena är det Strahls doktorsavhandling som mest går in på en diskussion om expropriationsändamål. Strahl säger ingenting direkt om skälen tillatt ett expropriationsinstitut kommit att ingå i rättssystemet. Av hans formuleringar tycker man sig emellertid kunna utläsa att hantar det för helt givet och självklart att förehavanden av de slag som anges t. ex. i den nu gällande expropriationslagen (dock kanske med mindre betoning på bostadsbyggande) över huvud taget inte skulle vara möjliga att genomföra utan stöd av ett expropriationsinstitut. Vetomotivet skulle alltså — det är den tolkning som ligger närmast
till hands — ha så självklart berättigande att det inte är värt besväret att ödsla några ord på det.14
Kanske är det riktigt att vetomotivet har sådant självklart berättigande. Frågan är om förehavanden som för sitt förverkligande kräver tillgång till vissa bestämda markområden skulle vara möjliga att genomföra med frivilliga transaktioner utan stöd av någon expropriationslagstiftning — om än kanske till höga priser som bl. a. inkluderar monopolvinster. Låt oss se vad som kan utläsas av tillgängliga fakta. Man kan då konstatera, att statliga och kommunala förehavanden som avser expropriationsberättigade ändamål och som alltså kunde ske med hjälp av expropriation mycket ofta genomförs utan expropriation, alltså genom reguljära köpeavtal. Man finner också att det i de fall då expropriationstalan väcks ytterst sällan inträffar att ägaren helt vägrar att uppge sin mark, d. v. s. lägger in veto.15 Tillgängligt material kan vidare bedömas ge vid handen att de ersättningskrav ägarna ställer sällan eller aldrig är klart prohibitiva.16 I sig själva skulle dessa observationer leda till hypotesen att vetomotivet inte har nämnvärt berättigande, men deras värde begränsas självfallet ytterst kraftigt av att ägarna ju varit medvetna om att de agerar under latent expropriationshot. Därför har de kanske intefunnit det opportunt att uppträda mera militant. En bättre ledtrådfår man om man ser på markinköp gjorda av privata företag i samband med utvidgning av befintliga anläggningar. Även här är köparen ju mycket starkt beroende av att kunna förvärva vissa bestämda markområden. I och för sig har även privata subjekt i princip möjlighet att få tillstånd att expropriera. Det torde emellertid tillhöra de sällsynta undantagen att de får sådant tillstånd, ochdärför kan köpen bedömas ske under full frivillighet utan stöd av expropriationshot.17 Inga systematiska uppgifter finns om hur pass välföretagen brukar lyckas i sådana situationer. Men de punktvisa informationer som föreligger antyder att svårigheterna kanske inte är så stora.18
Kanske vågar man uppställa hypotesen att vetobeteende hålles tillbaka spontant eftersom det — som nyss antyddes — har en viss prägel av samhällsfientlighet. Därmed skulle vetomotivet i praktiken inte ha någon större styrka. Måhända kan vi dra den paradoxala slutsatsen att de tryckta källornas tystlåtenhet i vad gäller vetomotivet inte beror på att vetomotivet är av så självklar betydelse att det är onödigt att ens nämna det, utan tvärtom på att det i praktiken är oväsentligt.
D. Marknadsvärde kontra reservationspris — en fundamental distinktion
Det gäller nu att granska principerna för ersättningen. Som nämnts fastslår expropriationslagen som huvudregel att löseskilling vid expropriation skall betalas med belopp som motsvarar fastighetensmarknadsvärde. Det finns sedan väsentliga avsteg från denna huvudregel: dels — som också nämnts — nedåt i syfte att dra in "oförtjänt värdestegring", dels uppåt i form av vissa tillägg till marknadsvärdet i särskilda situationer. Till en början skall vi helt bortse från dessa avsteg och hålla oss till huvudregeln.
Det bör framhållas att de regler som gällde t. o. m. 1971 hade som riktlinje att löseskillingen skulle vara "ortspriset".19 Marknadsvärde och ortspris är emellertid i princip samma sak, varför det som härsägs om marknadsvärdet också kan anses gälla ortspriset.
Marknadsvärdet introducerades som ersättningsnorm av expropriationsutredningen och definierades av denna såsom "det pris som en fastighet av ifrågavarande art skulle betinga om den bjöds ut till försäljning i allmänna marknaden".20 Det föredragande statsrådet följde utredningens förslag att marknadsvärdet skulle vara riktlinje för ersättningen och använde sig av samma definition, med hänsyntill beräkningssvårigheterna dock modifierad på så sätt att han talade om det pris som fastigheten "sannolikt skulle betinga" (kursiverat här).21
Uppgiften i detta avsnitt är att karakterisera marknadsvärdet för att därmed ge en bakgrund för bedömning av hur berättigat det kananses vara såsom ersättningsriktlinje, bl. a. ur rättvisesynpunkt. Frågan hur marknadsvärdet mera exakt skall bestämmas och beräknas i särskilda situationer kommer inte att tas upp. Att betydande prak-
tisk-tekniska problem här kan uppstå är klart. Förarbetena till expropriationslagen innehåller ett rikt stoff härom.
För att karakterisera marknadsvärdet är det av fundamental betydelse att särskilja det från en annan storhet, nämligen det belopp som utgör det lägsta pris till vilket en ägare av en viss fastighet kan tänka sig att vilja sälja fastigheten i öppna förhandlingar med en köpare, d. v. s. förhandlingar utan expropriationshot. Eller, med en liktydig formulering, det lägsta pris en köpare kan tänka sig att uppnå i öppna förhandlingar om förvärv av viss bestämd fastighet, alltså en fastighet som kan ha bjudits ut till försäljning i allmänna marknaden, men som det i regel inte finns anledning räkna med har blivit detta. Detta pris är sålunda det som ett expropriationsobjekt skulle lägst betinga vid en helt frivillig försäljning, utan press av expropriationshot. Det kan benämnas reservationspriset, eftersom ägaren (den tilltänkte säljaren) väljer att "reservera" — förbehålla— fastigheten för eget bruk såvida han inte får minst detta pris.22
En omständighet av största betydelse är nu att marknadsvärde och reservationspris i regel skiljer sig åt på så sätt att reservationspriset är högre. För bedömningen av ersättningsreglernas funktion och rättviseegenskaper är detta avgörande. Märkligt nog görs emellertid i förarbetena till expropriationslagen ingen klar distinktion mellande bägge storheterna; i övrig litteratur kan den, som vi skall se, påsin höjd sägas framskymta. Skillnaden mellan de bägge storheterna skall i detta avsnitt analyseras med hjälp av ett par teoretiska modellresonemang, baserade på vanliga nationalekonomiska analysmetoder. Först kan det dock vara lämpligt att klargöra skillnaden i något mera konkreta termer.
Antag att en kommun eller annat subjekt önskar köpa en fastighet, som — självfallet — skall vara av viss för ändamålet lämplig beskaffenhet. Däremot behöver fastigheten inte ligga på en given plats. Man är alltså inte inriktad på att köpa visst, bestämt objekt. Uppenbarligen är detta den vanligaste situationen vid fastighetsköp. Ett typiskt exempel är en privatperson som inriktar sig på att köpa en villa av viss storlek i en viss stadsdel. Det gäller för honom att undersöka vilka villor av sådan beskaffenhet som bjuds ut på fastighetsmarknaden, och vilka priser de betingar. Eftersom villor och andra fastigheter oftast inte är helt standardiserade är det mindre vanligt att priserna är exakt bestämda från början. Därför finns deti regel något litet spelrum för förhandlingar. Att spelrummet inte är
stort och att man därför kan tala om ett givet (ungefärligt) marknadspris beror på att varje köpare kan välja mellan flera olika salubjudna fastigheter och förkasta dem som han inte tycker är bra nog i förhållande till priset.
Men antag nu i stället att köparen är inriktad inte bara på att köpa vilken som helst fastighet av den givna beskaffenheten utan en viss bestämd fastighet. Det kan t. ex. (även om det väl är mindre vanligt) vara en privatperson som inte nöjer sig med att köpa envilla av visst slag i en viss stadsdel utan stirrar sig blind på en alldeles särskild villa. I regel kan man inte räkna med att en sådan fastighet råkar vara utbjuden till salu. Köparen måste därför ta kontakt med ägaren och undersöka förhandlingsmöjligheterna. Kanske vill ägaren inte sälja till något som helst pris. Han lägger då in sitt veto, för att använda terminologin från föregående avsnitt. Men kanske föreligger förhandlingsmöjligheter. Det lägsta pris köparen då kan tänka sig att uppnå är reservationspriset — detta sägs direkt i dess definition. Det troliga är nu att reservationspriset ligger över marknadspriset, d. v. s. att ägaren bedömer att fastighetens värde för honom själv överstiger vad han skulle få ut på marknaden. Skulle han bara få ut marknadsvärdet bryr han sig inte om att sälja; han väljer i stället att behålla fastigheten, reservera den för fortsatt eget bruk. Hade han inte resonerat på det sättet, hade han kanske redan salubjudit fastigheten eller i varje fall befunnit sig i en situation där han börjat överväga att göra detta. Det är emellertid uppenbart att det vid varje tidpunkt endast är en liten del av det totala beståndet av fastigheter som bjuds ut. Detta är en indikator på att reservationspriserna oftast måste överstiga marknadspriserna (marknadsvärdena).
För att ge resonemanget ökad precision skall relationen mellan marknadsvärde och reservationspris nu framställas med hjälp av ett par stiliserade modellresonemang. Två exempel skall ges, varav det första är mera speciellt såtillvida som det innebär att marknadsvärde och reservationspris råkar sammanfalla.
Första exemplet
En köpare — t. ex. en kommun — önskar förvärva äganderätten till en viss, bestämd fastighet. Vi antar i detta första exempel att fastigheten består av ett markområde av en i trakten rikligt förekommande beskaffenhet, och att den inte innehåller byggnader eller annan fast utrustning. Fastighetens enda säregenskap är att den liggerpå det speciella ställe som köparen har behov av att kunna förfoga över. Med dessa förutsättningar kan man räkna med att det finns en
väl utvecklad marknad för fastigheter av den givna beskaffenheten. Antag nu vidare att fastigheten ägs av en enskild individ, som använder den för någon enkel rörelse av typ odling eller betesmark eller kanske bara för rekreation. Antag slutligen också att ägaren själv bedömer sin fastighet som helt likvärdig med andra fastigheter avsamma beskaffenhet i trakten. Det spelar ingen roll för honom om han förfogar över den ena fastigheten eller över den andra.
För att resonemanget skall bli hanterligt görs den praktiska förenklingen att samtliga komponenter i den markägande individens totala förmögenhet utom innehavet av mark av den givna beskaffenheten uttrycks i pengar och slås samman till en summa. Förutom förmögenhetsobjekt i vanlig mening ingår där i princip även nuvärdet av hans aktuella och framtida arbetsinkomster. Självfallet uppstår stora praktiska svårigheter om en sådan summa skall beräknas. Det är emellertid viktigt att notera att det inte bara är i vårt modellresonemang som man har behov av att tänka sig en sådansumma. Det behövs också i diverse praktiskt förekommande situationer, som t. ex. rättsliga instansers fastställande av skadestånd.23 I Figur 2 mäts individens innehav av mark av den givna beskaffenheten utefter den vertikala axeln, och hans totala förmögenhet i övrigt utefter den horisontella. Individens egendom i utgångsläget representeras av punkten z, vilken anger att han äger ett markområdeom a m2 och en förmögenhet i övrigt om y tusen kronor.
Varje individ beter sig inom ramen för sina resurser och sina handlingsmöjligheter i övrigt så, att han låter sina önskemål bli såväl tillgodosedda som möjligt.24 Önskemålen tillgodoses genom förbrukning eller användning av saker och företeelser av olika slag, ochde tillgodoses i regel bättre ju mer som står till förfogande. I den enkla modellen särskiljes alltså för enkelhetens skull bara två sådana företeelser, nämligen mark av den givna beskaffenheten, resp. alltannat sammanslaget. Önskemålen tar sig det uttrycket att individen, i den mån han ges möjlighet att välja mellan två alternativa uppsättningar av de bägge komponenterna, antingen föredrar endera uppsättningen framför den andra eller också anser dem jämbördiga. Önskemålen framträder sålunda i form av vad som i nationalekonomisk litteratur brukar kallas "preferensordning". Denna kan diagrammatiskt beskrivas genom en skara av s. k. indifferenskurvor. Varje indifferenskurva anger en samling av uppsättningar som in-
Figur 2
dividen finner jämbördiga, om han ges möjlighet att välja mellan dem; han är likgiltig, eller "indifferent", inför valet.
Indifferenskurvorna för den studerade individen finns inlagda i Figur 2 i form av rundade kurvor. (Individen skulle själv kunna rita ut dem, om han gjorde sig mödan. Däremot är en viss individsindifferenskurvor i det stora hela okända för andra individer; enviktig omständighet, vars betydelse senare skall framgå.) Kurvan som löper genom z anger således samtliga de uppsättningar av mark och av förmögenhet i övrigt som vår studerade individ bedömer såsom helt jämbördiga med den uppsättning han faktiskt har; han anser sig lika gärna kunna ha den ena uppsättningen som den andra. En indifferenskurva som ligger ovanför, eller "nordost", om kurvan genom z anger en viss samling — i individens ögon inbördes likvärdiga — uppsättningar som han föredrar framför z. En annan kurva som i sin tur ligger "nordost" om den nya kurvan anger en samling av ännu bättre — fast inbördes likvärdiga — uppsättningar, o. s. v. Och givetvis omvänt för kurvor som ligger "sydväst".
Önskemålen, representerade av indifferenskurvorna, ställs som sagt mot de valmöjligheter som står till individens förfogande. Dessa valmöjligheter utgörs i vår begränsade modell av möjligheterna att köpa och sälja mark. Enligt de gjorda förutsättningarna finns det
en marknad för fastigheter av den givna beskaffenheten. På denna marknad noteras ett visst pris per m2. Möjligheterna att köpa och sälja kan därför för individen representeras av en rät linje — s. k. budgetlinje — genom punkten z med en lutning bestämd av m2 priset (jfr Figur 2). Genom att sälja ut av den mark han redan äger kan individen förflytta sig från z nedåt till höger längs linjen: han får mindre mark, större förmögenhet i övrigt, i ett förhållande som bestäms av marknadspriset. Genom att i stället köpa mer mark kan han på samma sätt förflytta sig uppåt till vänster på linjen; mera mark, mindre förmögenhet i övrigt.25 Individen väljer den uppsättning han rangordnar högst av alla de uppsättningar som står tillhans förfogande; för den individ som studeras i Figur 2 utgörs denna uppsättning just av z, vilket framgår därav att av de uppsättningar han har råd att skaffa sig z är den som ligger på den högsta indifferenskurvan.
Vi låter nu expropriation föras in i bilden. En expropriation av fastigheten innebär som ett första steg att vår studerade individ tvångsvis förflyttas från z till y (se pilen i Figur 2).26 Rörde det sigom konfiskation så att han inte finge ersättning, skulle hans situation därigenom karakteriseras av en budgetlinje utgående från y; ändras inte marknadspriset på mark som en konsekvens av expropriationsförehavandet har denna budgetlinje samma lutning som den föregående (jfr figuren). Individen skulle välja den bästa punkten efter denna nya linje. Linjen är emellertid inte aktuell, eftersom han ju får ersättning. Ersättningen innebär att han förflyttas från y åt höger längs med den horisontella axeln; förflyttningens längd bestäms av ersättningens storlek, d. v. s. av ersättningsreglerna.
Enligt huvudregeln, som vi tills vidare inskränker oss till, utgörs ersättningen av marknadsvärdet. Detta svarar i själva verket mot avståndet mellan y och u; att så är fallet följer av själva principen för konstruktion av budgetlinjen.27 Individens valmöjligheter kommer därigenom att utgöras av en budgetlinje genom u som helt sammanfaller med den ursprungliga. Återigen väljer han punkten z, d. v. s. han köper ett nytt markområde av samma storlek som det ursprungliga.
Två viktiga slutsatser kan nu dras, bägge knutna till de särskilda
förutsättningar som det studerade fallet bygger på. Vi finner för det första att expropriationsersättning enligt lagens huvudregel medför att individen försätts i en situation som han själv bedömer vara helt jämbördig med utgångssituationen. I och för sig skulle detta villkor vara uppfyllt för vilken som helst punkt på indifferenskurvan genom z; nu råkar det förhålla sig så att han ges möjlighet att komma tillbaka till just ursprungsläget z. Uppenbarligen är slutsatsen att han återvänder till den ursprungliga indifferenskurvan av intresse för bedömningen av expropriationsersättningens rättviseegenskaper.
Den andra slutsatsen gäller förhållandet mellan marknadsvärde och reservationspris. Reservationspriset definierades som det lägsta prisen köpare, som kontaktar individen för att undersöka möjligheterna att köpa hans fastighet, kan tänka sig att uppnå i fria förhandlingar. Detta lägsta pris måste i det fall som här studeras just vara marknadsvärdet.28
Varje ersättning högre än marknadsvärdet skulle innebära en längre förflyttning utmed den horisontella axeln än från y till u (t. ex. en förflyttning till w) och därmed medföra en budgetlinje som löper utanför den givna linjen genom z. Detta skulle göra det möjligt för den studerade individen att komma i en bättre situation än utgångsläget. Självfallet skulle han i fria förhandlingar försöka komma i en så bra situation som möjligt. Men å andra sidan får man räkna med att han inte bjuder så hårt motstånd att han löper risken att köparen avbryter förhandlingarna. Detta skulle ju medföra att han går miste om möjligheten att alls förbättra sin situation. En sådan förbättring uppkommer om inte vid själva reservationspriset, så åtminstone vid ett pris som ligger något litet över detta; vid själva reservationspriset kommer det ju på ett ut för individen om han får sälja eller ej, varför det inte föreligger något positivt incitament för honom att sälja.
Som betonats är det emellertid bara under speciella förutsättningar som reservationspriset kan förväntas sammanfalla med marknadsvärdet. Vi vänder oss nu till nästa exempel, som är mera realistiskt och som visar sig inte ge denna effekt.
Andra exemplet
Förutsättningarna ändras på så sätt, att det av köparen eftertraktade markområdet visserligen alltjämt antas vara av standardkaraktär
och alltså ha ett (ungefärligt) marknadsvärde, men att det av dess ägare anses ha särskilda egenskaper som gör att han bedömer det vara överlägset andra liknande områden. T. ex. kan han ha sin bostad i anslutning till området (fast på en särskild tomt) och därför känna sig bunden till det. Eller kan det röra sig om en handelsträdgård, som ägs av en individ som p. g. a. sin ålder inte gärna kan tänka sig att öppna ny rörelse på eljest i och för sig likvärdigt ställe, om han skulle bli tvungen att uppge den han f. n. har. Eller är det kanske fråga om släktegendom som har särskilt affektionsvärde. När motsvarigheten till Figur 2 skall konstrueras för detta fall kanden nya figuren inte meningsfullt förses med en vertikal axel längs vilken individens innehav av mark av den ifrågavarande fysiska beskaffenheten mäts. Individen jämställer ju inte den mark han innehar med annan fysiskt likvärdig mark. I stället för en fritt varierbar komponent "mark", som är så beskaffad att det inte spelar någon rollom ett visst område byts ut mot något annat, får vi en komponent som utgörs av två varandra uteslutande situationer: den som föreligger om individen äger det givna markområdet, resp. den som föreligger om han icke äger detta område. Den vertikala axeln i Figur 2 ersätts därför i den nya Figur 3 med två punkter, svarande mot dessa båda alternativ (markområdet benämns i figuren "fastighet F"). Totalförmögenheten i övrigt, alltjämt mätt längs den horisontella axeln (som nu får ritas två gånger), innefattar allt utom fastigheten F, alltså även eventuellt innehav av mark som i fysiskt hänseende är snarlik F. Individens utgångssituation anges av punkten z1.
I det förra fallet representerades individens preferensordning av en samling indifferenskurvor och hans valmöjligheter av en budgetlinje. Vad preferensordningen angår kan den i detta nya fall inte representeras av kurvor, eftersom den ena komponenten inte är vari-
Figur 3
abel. En samling av jämbördiga uppsättningar består nu av endast två alternativ och motsvaras därför av rätt och slätt två punkter, en på vardera horisontalaxeln. Den uppsättning utan fastighet F som individen bedömer vara jämbördig med utgångsuppsättningen z1 anges av punkt w1 (givetvis bestående av endast komponenten "totalförmögenhet i övrigt"). På samma sätt är det likgiltigt för individen om han befinner sig i z2 eller i w2 (vilka bägge föredras av honom framför z1 och w1, och likaså är det likgiltigt för honom om han befinner sig i z3 eller w3 (vilka bägge i sin tur föredras framför z2 och w2). Dessa jämbördighetsbedömningar har i Figur 3 markerats genom att punkterna parvis förbundits med streckade linjer, ett slags "falska indifferenskurvor" om man så vill.29
En expropriation innebär nu som första etapp att individen förflyttas från punkten z1 till punkten y (se den vertikala pilen i Figur 3). Rörde det sig om konfiskation skulle han stanna i y. Nu får han emellertid expropriationsersättning efter marknadsvärdet, d. v. s. han förflyttas i nästa etapp längs den nedre horisontella linjen tillen viss punkt u. Observera att det är tänkbart att han nu köper en annan fastighet. Detta framgår emellertid inte av figuren. Hade denna särredovisat. den ytterligare komponent som utgörs av andra fastigheter än F, hade det funnits en budgetlinje som representerade möjligheterna att köpa sådana fastigheter. Men denna budgetlinje är nu i stället "inbyggd" i punkten u. (Självfallet kan individen anpassa sig även på andra sätt än genom att köpa en ny fastighet; även för att visa detta hade det behövts fler dimensioner.)
Den första slutsatsen blir att individen genom expropriationen kommer i en situation som han själv bedömer som sämre än utgångsläget. För att han skulle anse sig kompenserad måste ersättningen uppgå till det belopp som svarar mot det horisontella avståndet mellan z1 och w1 (d. v. s. avståndet mellan y och w1). Han får emellertid endast det belopp som svarar mot sträckan mellan u och y (alltså marknadsvärdet).
Sträckan mellan y och w1 utgör individens reservationspris (eftersom detta enligt sin definition utgörs av det lägsta pris till vilket han kan tänka sig att gå med på att sälja fastigheten). Marknadsvärdet ligger således under reservationspriset.30 Detta förhållande
måste vara det vanligast förekommande, eftersom fastighetsägarna i regel håller på sina fastigheter.31
Betydelsen av denna distinktion mellan marknadsvärde och reservationspris skall granskas ur olika synvinklar i följande avsnitt. Ett faktum som återigen förtjänar att noteras är att distinktionen inte uppmärksammats i förarbetena till expropriationslagen. Detta är förvånande inte minst därför att expropriationsutredningen ställdes inför iakttagelser som den fann förbryllande men som hade kunnat fåsin enkla förklaring om man fört in reservationspriset jämsides med marknadsvärdet. Särskilt kan hänvisas till en passus i utredningens huvudbetänkande, som möjligen varit av central betydelse för utformningen av utredningens förslag. Det framhålles att det "vid tiden för 1949 års lagreform /var/ en vida spridd uppfattning att expropriation nästan alltid ledde till väsentligt högre ersättning än frivillig överlåtelse. Företeelsen var så uppenbar att den knappast förnekades från något håll".32 Enligt utredningen hade liknande tendenser funnits även efter de skärpningar av lagen som företogs 1949. Taget på orden innebär detta yttrande att expropriation ofta företagits trots att köparna skulle ha kommit billigare undan genom
att förvärva fastigheterna genom frivilliga överenskommelser. Ett sådant beteende från köparnas sida är emellertid högst orationellt. Det förefaller minst sagt osannolikt att det skulle kunna förekomma annat än i undantagsfall. Innebörden är ju att expropriationsersättningen kommit att ligga över reservationspriserna, eftersom det juär dessa som aktualiseras vid frivilliga köp av bestämda fastigheter.Den rätta tolkningen är uppenbarligen i stället att ersättningarna kommit att överstiga marknadsvärdena, alltså de värden som fastigheterna hade kunnat säljas för om ägarna valt att bjuda ut dem i öppna handeln.33 Med andra ord, de faktiska ersättningarna har genomsnittligt sett inte pressats hela vägen ner till marknadsvärdena utan kommit att stanna någonstans i intervallen mellan marknadsvärde och reservationspris. Detta kan bero på att expropriationsdomstolarna i de fall då det varit svårt att exakt bestämma marknadsvärdet (och de är vanliga) valt att döma till säljarens förmån.
Inte heller i den vetenskapliga litteraturen görs, såvitt kunnat konstateras, någon distinktion mellan marknadsvärde och reservationspris. I Strahls och Hernmarcks böcker nämns i korthet begreppsparet "subjektivt" kontra "objektivt" värde. De båda benämningarna kan föra tankarna till reservationspris resp. marknadsvärde. Men av allt att döma åsyftas något annat. Strahl gör i sin framställning, som i detta avsnitt är utomordentligt svårtolkad, flera olika ansatser till förklaring av vad han avser.34 Närmast en direkt definition kommer han med yttrandet:"... skillnaden mellan det subjektiva saluvärdet och det objektiva består däri, att detta senare är genomsnittspriset för . . . fastigheter /liknande den givna fastigheten/, medan det förra är det pris som skulle kunna ernås vid en avjust denne ägare företagen försäljning av just denna fastighet. Detta kan avvika från det objektiva saluvärdet därigenom, att det finns en särskild betalningsvillig spekulant till denna egendom."Man finner att det objektiva (salu )värdet kan sägas motsvara marknadsvärdet. Däremot är det minst sagt tveksamt om Strahl med subjektivt (salu)värde avsett reservationspriset. Hernmarck, som i frågan om "subjektivt" kontra "objektivt" värde huvudsakligen nöjer sig med att kortfattat kommentera vad andra författare haft att säga, synes för egen del närmast vara benägen att låta subjektivt värde utgöra den eventuella del av ersättningen vid expropriation som svarar mot gottgörelse för personlig skada, medan det objektiva värdet
utgör den övriga delen. Detta kan tolkas så, att det objektiva värdet svarar mot marknadsvärdet, medan det subjektiva värdet är den del av skillnaden mellan reservationspris och marknadsvärde som ibland faktiskt kan komma att ersättas enligt gällande regler (d. v. s. utgöravsteg uppåt från huvudregeln).
E. Marknadsvärdet såsom riktlinje för expropriationsersättning
Huvudregeln i Sverige är som nämnts att expropriationsersättningen skall svara mot fastighetens marknadsvärde. Självfallet är dock andra riktlinjer än marknadsvärdet i och för sig tänkbara, och valet måste träffas på basis av såväl överväganden om vad som är att betrakta som rättmätigt som praktiska hänsyn. Resonemanget i det föregående har utpekat reservationspriset som ett i varje fall i teorin tänkbart alternativ. Vare sig det är av praktiskt intresse eller ej är det fruktbart att ställa reservationspriset och marknadsvärdet motvar andra som principiella motpoler. Därigenom blir marknadsvärdets egenskaper väl belysta ur framför allt rättvisesynpunkt, vilket i sin tur underlättar bedömningen av de olika lagstiftningsmotivens inbördes styrka.
Som ett första steg i en jämförelse mellan marknadsvärde och reservationspris såsom alternativa ersättningsnormer måste möjligheterna att faktiskt skatta ett reservationspris undersökas. Det visar sig att reservationspriset är svårt att iaktta mera direkt. I stället klarläggs det bäst genom själva köpeförhandlingarna. Uppgiften blir därför närmast att se hur sådana förhandlingar kan tänkas gestalta sig. Detta aktualiserar problemet om ägaren-säljarens monopolställning. Diskussionen bidrar därför också till att ge svar på frågan hur inslaget av eventuell "monopolvinst" i ett ersättningskrav skall avgränsas, en fråga som restes i avsnitt B ovan men där ej besvarades. Detta leder så in på den granskning av rättviseaspekter och motiv som utgör huvuduppgiften för analysen i detta avsnitt.
Vad först möjligheterna att skatta reservationspriset angår kan man börja med att se på hur det går till att skatta marknadsvärdena. Dessa brukar fastställas på basis av iakttagelser av köpeskillingar för liknande fastigheter vid avslut på öppna marknaden, eller genom kalkyler av likartad innebörd. Att rätt stora praktisk-tekniska svårigheter kan uppstå och att skattningarna därför ofta bara blir approximativa har redan understrukits. En stor del av materialet i utredningsbetänkandena och propositionerna har ägnats just dessa frågor. För reservationspriserna föreligger emellertid inte ens dessa
skattningsmöjligheter.35 Reservationspriserna utgörs ju av ägarnas egna bedömningar. Därför är de primärt kända endast för ägarna själva. Oftast finner en ägare i själva verket knappast anledning att klargöra sitt reservationspris för sig själv annat än när försäljning av någon anledning framstår som en möjlighet. För utomstående finns däremot ingen metod för direkt observation.
I regel är det endast i samband med ett tilltänkt köp som en utomstående har intresse av att få reda på reservationspriset för en viss fastighet. Men de besked som ägaren då ger kommer att ingåsom ett led i hans förhandlingsstrategi. Därför kan beskeden förväntas vara påverkade av hans taktiska kalkyler, och utgör alltså oftastinte sannfärdiga uppgifter om det faktiska reservationspriset. Man kan särskilja två principfall av speciellt intresse, delvis berörda i det föregående.
Det ena fallet föreligger då ägaren kontaktas av en köpare som gärna vill förvärva fastigheten utan att vara mycket starkt beroende av att lyckas med detta, och som inte har möjlighet att tillgripa expropriationshot. Det är då att förvänta att ägaren som utgångsbud anger ett belopp klart högre än reservationspriset. Om köparen utövar tryck är det emellertid troligt att ägaren i de fortsatta förhandlingarna så småningom går ner till ett belopp som ligger nära reservationspriset eller kanske rent av sammanfaller med det. Skulle nämligen ägaren hårdnackat stå fast vid krav på högre belopp är det risk att köparen mister intresset och drar sig ur. Detta vore till nackdel för ägaren, som ju gärna vill sälja så snart ersättningen ligger det minsta över reservationspriset. Drar köparen sig ur förhandlingarna vid en köpeskilling som ligger beaktansvärt över reservationspriset, har ägaren misskött förhandlingarna och kanske gått miste om en fördelaktig affär. Eftersom de flesta ägare vid fastighetsaffärer resonerar någorlunda genomtänkt, torde man kunna dra slutsatsen att förhandlingar som bedrivs under dessa förutsättningar och som leder till avslut tenderar att ge köpeskillingar mycket nära reservationspriserna. Dessa priser kommer med andra ord i sådana fall att påett ungefär avslöjas genom själva förhandlingarna.
I det andra fallet förutsätts köparen vara mycket starkt beroende av att kunna förvärva fastigheten. Vi har alltså den i det föregående flera gånger diskuterade situationen med en köpare som är nödsakad förvärva viss bestämd fastighet. För enkelhetens skull bortses från
möjligheten att ägaren totalvägrar att sälja, d. v. s. lägger in sitt veto. Däremot är det möjligt eller troligt att vi har det som i avsnitt B benämndes monopolsituation. Antag nu som en första variant att köparen inte har möjlighet att stödja sig på expropriationshot. Som utgångsbud anger ägaren ett belopp som kanske mycket avsevärt överstiger reservationspriset. Man får räkna med att han är betydligt mindre benägen att gå ned i pris än i förra fallet, då köparen inte var starkt beroende av att komma över fastigheten. Risken att köparen drar sig ur är nämligen mindre.36 De träffade avsluten kommer genomsnittligt sett att ligga klart över reservationspriserna. De faktiska avsluten utgör alltså inte som i förra fallet goda skattningar av dessa priser. Antag så i stället som en andra variant att köparen agerar med stöd av expropriationshot. Ägaren är sannolikt nu betydligt mera benägen att sänka sina bud. Gäller regeln att ersättning vid expropriation sker efter marknadsvärdet blir målet för ägaren snarast att träffa ett frivilligt avslut som ligger i varje fall ett stycke över marknadsvärdet, eftersom detta är det enda han kan hoppas få ut vid expropriation. Inte heller under dessa omständigheter kommer de faktiska träffade avsluten att innebära några goda skattningar av reservationspriserna. Genomsnittligt sett kommer de att ligga klart under dessa,d. v. s. i intervallen mellan marknadsvärde och reservationspris.
Skulle reservationspriset komma på tal som riktlinje för expropriationsersättningen skulle således mycket svåra praktisk-tekniska problem uppstå vid beräkningen. I själva verket måste det anses omöjligt av rent praktiska skäl att ställa upp en regel som går ut på att ersättningen skall motsvara reservationspriset. Om andra skäl —t. ex. rättviseskäl — skulle tala mycket starkt för reservationspriset, måste man försöka skapa en regel som leder till att ersättningarna genomsnittligt sett hamnar så nära reservationspriserna som möjligt och som samtidigt är praktiskt genomförbar. En tänkbar sådan regel— som vi skall återkomma till — är att ersättningen sker efter marknadsvärdet plus ett standardtillägg om visst procenttal.
De praktiska problemen är väsentliga, men rättvise- och rättmätighetsaspekterna är naturligtvis i princip de grundläggande. Som ett första steg i analysen av dessa aspekter är det lämpligt att granska frågan om monopolelementet i förhandlingarna något mera ingående. Av diskussionen i avsnitt B om olika tänkbara motiv för expropriationslagstiftningen framgick, att det var av intresse attförsöka bestämma inslaget av "monopolvinst" i ägarnas ersättningskrav. Vidare kan man av redogörelsen för relationen mellan mark-
nadsvärde och reservationspris i föregående avsnitt jämte diskussionen ovan om förhandlingsgången dra den slutsatsen, att om man vill tala om "monopolvinst" bör denna lämpligen definieras såsom den del av ett ersättningskrav som ligger över reservationspriset. Ägarens möjligheter att genomdriva krav på ersättning över reservationspriset är ju — i frånvaro av expropriationshot — beroende av i vilken utsträckning han framstår som ensamförsäljare i förhållande till den givna köparen. När man kommit ned till reservationspriset går det inte längre att meningsfullt tala om något slags monopolism. I idén om monopolism ingår ju som en huvudkomponent att någon utnyttjar en maktposition till att förbättra sitt eget läge. Strävan att få betalt efter reservationspriset innebär emellertid bara att man håller på sina befintliga rättigheter i syfte att undgå en uppoffring.
Det är nu en vanlig uppfattning att monopolvinster i princip är orättvisa.37 Motviljan modereras dock kraftigt i den mån monopolvinsten är belöning för nydaning eller innovation och därför av övergående natur, d. v. s. kan förväntas försvinna så snart konkurrenterna hunnit ta efter. Några sådana modererande positiva moment finns emellertid knappast i samband med fastighetsförsäljning. Uppfattningen att expropriationsersättningen inte bör innehålla monopolvinst, d. v. s. att den i varje fall inte bör ligga över reservationspriset, har säkerligen starkt stöd i den allmänna rättsuppfattningen. Genom att så är förhållandet är det i och för sig tänkbart att ägarna-säljarna för att inte stöta sig med opinionen drar sig för att presentera ersättningskrav som innehåller starka monopolelement. Detta är en fråga vi redan varit inne på. Emellertid förefaller det tveksamt om sådana krafter gör sig gällande med mera avsevärd styrka. Att säljare skulle avhålla sig från att försöka göra åtminstone någon förtjänst över reservationspriset synes föga sannolikt. Monopolmotivet — för att anknyta till diskussionen i avsnitt B — tycks således ha ett klart berättigande.
Men även om enighet råder om att ersättning över reservationspriset inte är berättigad, så kvarstår frågan om ens reservationspriset är det rättmätiga. Vi bortser tills vidare från kapitalvinsterna, som tas upp till särskild behandling i avsnitt F.
En tänkbar uppfattning i rättmätighetsfrågor är den som i nationalekonomisk litteratur brukar kallas den "individualistiska". Den går ut på att omdömen om huruvida en individ får det bättre eller sämre i princip bara kan fällas av individen själv, inte av någon
annan. En individ har det bättre i en viss situation än vad han har det i en annan situation endast om han själv (sanningsenligt) anser att han har det bättre. Han har det lika bra i en situation som i en annan endast om han själv (sanningsenligt) anser att de bägge situationerna är jämbördiga. Eller uttryckt mera strikt: en individs välfärd är högre i en situation än i en annan, om han själv väljer den förra situationen framför den senare; en individs välfärd är densamma i två situationer, om han ställer sig likgiltig till valet mellan dem.
Den motsatta principuppfattningen kan kallas den "paternalistiska". Enligt denna tillmäts individens egen bedömning ingen betydelse. Det finns andra än individen själv som bättre kan avgöra om den ena eller den andra situationen är bättre för honom. Här ankommer bedömningens utfall alltså på vem som är bedömaren och vad som är dennes åsikter. Skälet till att uppfattningen kallas "paternalistisk" är att den s. a. s. som prototyp har förhållandet mellan föräldrar och barn. Föräldrar brukar ju anse sig — och brukar av andra anses — såsom bättre bedömare än barnen själva av vad som är bra eller dåligt för dessa. Men det behöver naturligtvis inte röra sig om föräldrar gentemot barn, det kan t. ex. vara myndigheter gentemot vuxna individer.
Bägge principattityderna är rikhaltigt representerade i praktiken. Ofta kan det vara svårt att avgöra vilken av dem som gjort sig mest gällande. Av allt att döma dominerar den individualistiska attityden i flertalet sammanhang. Kanske är det en vanlig uppfattning att den har ett slags förtur i den meningen att det inte behövs särskilda skäl för att den skall tillämpas, medan de däremot behövs för att den skall överges. Av intresse i detta sammanhang är att den individualistiska principen tycks finnas som en tyst förutsättning under huvudparten av kontraktsrätten i ett system som t. ex. det svenska. Frivilliga kontrakt sanktioneras av rättssystemet (ev. med vissa formkrav) utan att någon brukar finna anledning ställa frågan om endera parten förfördelas av den andra. Vardera parten anses såsom en grundregel kunna avgöra om ett kontrakt är till fördel för honom själv eller ej.38
Anlägger man nu ett individualistiskt synsätt på frågan om expropriationsersättningens rättvisa, kommer man fram till följande: (1) Ersättningen bör möjliggöra för ägaren-säljaren att efter expropriationen komma i en situation som är jämbördig med den som han befann sig i före expropriationen. (2) Bedömningen av om
ägaren-säljaren efter expropriationen kommer i en situation jämbördig med situationen före expropriationen ankommer på honom själv. Det kan konstateras att ett förverkligande av dessa bägge principer måste innebära att ägaren-säljaren skall ersättas efter sitt reservationspris.
Vågar vi dra slutsatsen att paternalistiska värderingar spelat indå man bestämt att riktlinjen för expropriationsersättning skall vara marknadsvärde och inte reservationspris? Inte utan vidare. Bl. a. har vi ju konstaterat att de praktiska hänsynen tycks väga rätt tungt till förmån för marknadsvärdet. Problemet är nu om de beslutande haft någon mera bestämd uppfattning i rättmätighetsfrågan. Vissa —dock inte särskilt utslagsgivande — iakttagelser beträffande inställningen hos de för lagstiftningsarbetet närmast ansvariga kan göras i förarbetena.
Av det föredragande statsrådets motivdiskussion framgår att utgångspunkten enligt hans mening är att ägarens "förmögenhetsställning" inte bör ändras genom expropriationen. Han kan "med fog kräva att inte bli drabbad av ekonomisk förlust till följd av att hans egendom tas i anspråk för att tillgodose ett allmänt intresse".39 Ett uttryck som också förekommer är att det är det "ekonomiska värdet" som skall ersättas. Frågan blir då vad som menas med "ekonomisk förlust" och "ekonomiskt värde". Av diverse ställen i de olika förarbetena kan utläsas — även om det knappast sägs direkt ut — att "ekonomiska värden" i princip skall definieras som köp- och säljbara företeelser, värderade till marknadspriser eller liknande priser. "Ekonomisk förlust" synes alltså böra tolkas som utebliven penninginkomst eller åsamkat extra penningutlägg. Bl. a. går det att utläsa när man hävdar att det "ekonomiska värdet" inte inkluderar "affektionsvärden" o. dyl. Man hänvisar vidare till liknande grundsatser inom skadeståndsrätten.
"Ekonomiskt värde" är sålunda av allt att döma i juridisk terminologi en ren synonym till "marknadsvärde". Kanske har en sådan terminologi stöd i allmänt språkbruk. I den mån nationalekonomer skulle använda uttryck såsom "ekonomiskt värde" och "ekonomisk förlust" skulle de dock lägga in en betydligt vidare mening i dem. Det som ur nationalekonomisk synpunkt är avgörande är om en företeelse är önskad och samtidigt knapp. Är detta fallet kan företeelsen sägas ha ett "ekonomiskt värde". Det som får marknadspris och marknadsvärde, d. v. s. det som blir föremål för penningtransaktioner, är emellertid endast en del — ehuru kanske en ganska betydande del —
av samtliga de företeelser som är önskade och knappa. "Marknadsvärde" är sålunda enligt det nationalekonomiska betraktelsesättet ett snävare begrepp än "ekonomiskt värde".
De semantiska problemen är väl i och för sig av mindre intresse. Viktigare är att en klar och distinkt särskillnad mellan å ena sidan "ekonomiska värden" i meningen penninginkomst eller penningutlägg, och å den andra sidan affektionsvärden o. dyl. knappast är möjlig vare sig principiellt eller praktiskt. Marknadspriset på fastigheter bestäms i sista led av utbud och efterfrågan på fastigheter.Bakom dessa ligger ägarna-säljarnas resp. köparnas önskemål och kalkyler. Ju mer en ägare tycker det är praktiskt och bra att bo på sin fastighet, ju större penninginkomster han kan få genom dess alster, ju vackrare han tycker den är, ju mera han känner sig känslomässigt bunden till den, desto mindre benägen är han att bjuda ut. Ju fler ägare som står i sådana relationer till sina fastigheter, desto merhålles utbudet av fastigheter tillbaka. Desto högre blir marknadspriset.40 Följaktligen är marknadspriset betingat av diverse känslomässiga bindningar och estetiska hänsyn. Dessa ingår bland marknadsprisets och marknadsvärdenas bestämningsfaktorer och de är inte möjliga att skilja ut.
Sammanhanget kan ytterligare belysas av följande schematiska exempel. Antag att det uppstår en "grön våg", som yttrar sig dels i att de som äger fastigheter på ren landsbygd blir ännu mera benägna att hålla fast vid dem, dels i att tätortsborna blir ännu mera benägna att förvärva sådana fastigheter. Efterfrågan stiger, utbudet faller, och marknadspriserna höjs. Denna höjning har tydligen åstadkommits genom den smakförändring som den "gröna vågen" utgör, d. v. s. genom uppkomsten av ett slags affektionsvärde. Detta affektionsvärde har till viss del utkristalliserats i de höjda marknadsvärdena och ingår alltså oupplösligt i dem.
Idén att ersättning efter marknadsvärde skulle innebära att man gottgjorde något slags "ekonomiskt värde" rensat från affektionsvärden o. dyl. är således direkt felaktig. Inte nog härmed. Det är överhuvud taget knappast möjligt, vare sig praktiskt eller teoretiskt, att konstruera något slags värdemått befriat från komponenter av det slag man brukar benämna affektionsvärden, sentimentala värden, personliga värden, etc.
Tolkningen att termerna "ekonomiskt värde" och "ekonomisk förlust" helt enkelt är synonymer för penningutlägg och utebliven penninginkomst får ytterligare stöd då man går vidare och ser till de
möjligheter som föreligger för den för expropriation utsatte att få ersättning som överstiger den han eljest vore berättigad till. Två typer av sådana tillägg förekommer. För det första gäller det skada som "i övrigt" kan uppkomma för ägaren genom expropriationen (expropriationslagen, 4 kap., 1 § första stycket). Även sådan skada skall ersättas. Det rör sig här om ett avsteg uppåt från huvudregeln om ersättning efter marknadsvärde. Vad som skall menas med "skada i övrigt" belyses av det föredragande statsrådets yttranden. Dels säger han att sådan ersättning bara utgår för "ekonomisk skada", och förklarar sig därvid undanta affektionsvärden och liknande; dels anger han som exempel kostnader för flyttning till annan fastighet och kostnader uppkomna genom att en av ägaren driven rörelse måste läggas ner.41 Uppenbarligen rör det sig om penningutlägg eller uteblivna penninginkomster. För det andra skall, i de fall expropriationen avser fastighet som utgör bostad för ägaren eller honom eller henne närstående, sådant avdrag från marknadsvärdet som syftar till att dra in markvinst icke göras om detta skulle medföra att ersättningen inte förslår till att skaffa ny likvärdig bostadsfastighet; det gäller här ett avsteg uppåt från de regler om indragning av markvinstsom tas upp till principiell diskussion i följande avsnitt F (se expropriationslagen, 4 kap., 3 § tredje stycket; den s. k. villaägargarantin). Även i detta fall gäller det uppenbarligen ett penningutlägg, nämligen ägarens utlägg vid inköp av ny fastighet.
Frågan är nu vilka överväganden som kan ha legat bakom dessa ställningstaganden. Här blir det egentligen bara en lek med hypoteser. För det första verkar det sannolikt att stor vikt lagts vid rent praktiska överväganden. Dessa leder till att man vill ha en riktlinje som lämpar sig någorlunda väl för faktiska beräkningar. Eljest skulle man alltför lätt kunna hamna i olösliga konflikter om själva kalkylresultaten. Marknadsvärdet får — trots att det i många fall är tämligen oklart — sägas vara en sådan riktlinje. Vad så rättmätighetsövervägandena angår tycks de ha varit ytterligt schematiska. Det förefaller dock sannolikt att monopolmotivet spelat en roll, även om det inte klart formulerats. Man kan då ha sagt sig att ersättningen efter marknadsvärde i varje fall har den fördelen ur rättmätighetssynpunkt att man blir säker på att monopolvinster undanröjs. Den centrala frågan blir sedan om man över huvud taget insett att ersättning efter marknadsvärde innebär att man går längre än vad
monopolmotivet kräver, d. v. s. om man uppfattat distinktionen mellan marknadsvärde och reservationspris. Som framgått har detta i så fall aldrig kommit till uttryck i förarbetena — trots att dessa vad sidantalet angår är ytterligt omfattande — men det kan ju ändå tänkas att man intuitivt haft vissa föreställningar. Det faktum att man stannat för marknadsvärdet behöver emellertid i så fall inte tolkas som att man underkänt den individualistiska värderingsmodellsom ger förtur åt reservationspriset. En bättre gissning är att man haft ett renodlat omfördelningsmotiv, d. v. s. sagt sig att hur rättmätiga säljarnas anspråk än må vara, så väger de intressen som köparna representerar ännu tyngre.42 Eftersom köparna i regel är kommuner, blir de som gynnas antingen vissa kollektiv av kommunalskattebetalare eller hyresgäster i de bostadshus som (i regi av allmännyttiga bostadsföretag) kan komma att byggas på den exproprierade marken.Vi skall återkomma till dessa effekter i följande avsnitt. Uttryckt rakt på sak kommer vi alltså fram till följande: Man har bedömt det befogat att dra in mellanskillnaden mellan reservationspris och marknadsvärde från vissa fastighetsägare till förmån för vissa grupper av skattebetalare och hyresgäster, trots att det endast sker punktvis så att inte samtliga fastighetsägare i likartad situation drabbas lika, och trots att samtliga skattebetalare och hyresgäster i inbördes jämförbara situationer inte gynnas lika.
Det kvarstår att ersättning efter marknadsvärde framstår som en stark orättvisa för alla de bedömare som anlägger ett strikt individualistiskt synsätt och som inte kan se att skatter eller hyror bör hållas nere för speciella kommunala kollektiv på bekostnad av enstaka fastighetsägare. Frågan blir då om det finns någon praktiskt genomförbar ersättningsregel som kunde gå sådana värderingar tillmötes. En möjlighet — berörd ovan — vore att ge ersättning med marknadsvärdet plus visst procentuellt påslag, avsett att täcka "genomsnittlig" skillnad mellan marknadsvärde och reservationspris. Men det är svårt att säga hur stort påslaget skulle vara. Ju högre det sätts, desto större blir risken att säljarna kommer i åtnjutande av monopolvinst.
Det kan i själva verket inte uteslutas att domstolarna i praktiken strävar till en sådan lösning, trots att den tycks avvika från lagstiftarens intentioner. Eftersom marknadsvärdena är svåra att exakt uppskatta, så passar kanske domstolarna på att lägga sig i överkant just för att ta i varje fall ett steg i riktning mot reservationspriserna. Det är också intressant att notera att en av föregångarna till den nuvarande expropriationslagen, 1845 års kungliga förordning om jords
eller lägenhets avstående för allmänt behov, stadgade att ersättningen skulle bestå av "fastighetens värde" jämte 50 procents förhöjning. Bakom detta kan ha legat tanken att det är reservationspriserna snarare än marknadsvärdena som bör ersättas.43
F. Markvinstproblemet
Analysen har hittills koncentrerats till huvudregeln för expropriationsersättning, d. v. s. till regeln att ersättningen skall svara motfastighetens marknadsvärde, om inget annat stadgas. Avstegen uppåt från huvudregeln har dock berörts; de befanns vara förhållandevis få och begränsade. Kvar står avstegen nedåt från huvudregeln, vilka betingas av markvinstmotivet, d. v. s. av strävan att dra in kapitalvinst — eller "oförtjänt värdestegring" — i samband med statliga och kommunala fastighetsköp. Markvinstmotivet konstaterades i avsnitt C vara det enda motiv för expropriationslagstiftning som kommer till klart och direkt uttryck i förarbetena till expropriationslagen och i själva lagtexten.
Kapitalvinst är namnet på värdestegring som beror på att priset på ett förmögenhetsobjekt stiger av annan anledning än att objektet undergått förbättring eller annan fysisk ändring. Oftast talar man om kapitalvinst endast ifall värdestegringen överstiger den allmänna prisstegringen, mätt t. ex. med konsumtionsprisindex. Tas kapitalvinsten ut genom försäljning talar man om realisationsvinst. Vad mark och byggnader beträffar kan kapitalvinster uppstå på flera olika sätt. För det första kan det röra sig om allmän stegring av fastighetsvärdena i hela landet. Då är orsakerna ofta svåra att bestämma. För det andra kan kapitalvinsterna vara knutna till viss region eller viss ort i dess helhet. Då beror de ofta på lokal expansion av näringslivet med åtföljande snabb befolkningsökning. För det
tredje kan kapitalvinster uppstå för en begränsad samling fastigheter genom att de drar nytta av att en väg byggs intill, en tunnelbanestation tillkommer, en industri eller en stormarknad byggs e. d. I expropriationssammanhang är det främst denna tredje typ av kapitalvinster som är aktuell. Självfallet förekommer även kapitalförluster, d. v. s. sänkta värden på fastigheter och annat.
Det finns nu framför allt två skäl till att man allmänt sett — alltså utan att det behöver vara fråga om fall som aktualiserar expropriation — kan vilja vidta åtgärder i syfte att dra in kapitalvinster. Dels kan man finna det rättvist, dels kan man hävda att kapitalvinster gör incitamenten för det ekonomiska agerandet skeva och därför "snedvrider" resursanvändningen.
Rättvisesynpunkten har sin kärna däri att kapitalvinster är lägre beskattade än andra typer av inkomster. En realiserad kapitalvinst utgör inkomst lika väl som arbetslön, ränta eller aktieutdelning. Av främst praktiska skäl är den emellertid i regel lägre beskattad. Detta strider mot vanliga rättmätighetsföreställningar. Incitamentargumentet baseras på iakttagelsen att en aktivitet bedrivs desto intensivare, ju större vinning den får som utför aktiviteten eller beslutar om den. Eller omvänt: ju mindre ett subjekt får skörda av intäkterna av en viss aktivitet som det bedriver, utan att samtidigt slippa ifrån att stå för kostnaderna, desto svagare blir subjektets önskan att bedriva aktiviteten. Sådana incitamenteffekter kan lätt uppstå just i samband med kapitalvinster hörande till den tredje av de kategorier som nyss nämndes, d. v. s. kapitalvinster härrörande från tillkomsten av en ny väg, en industri, en stormarknad e. d. Föratt exemplifiera kan vi se på ett företag som överväger att bygga enny fabrik. Genom den nya fabriken blir marken kring fabriken kanske mera användbar och därför mera värd. Äger företaget självt denna mark och kan tillgodogöra sig värdestegringen, då bör dess benägenhet att bygga fabriken vara större än om det är andra som äger marken och får skörda vinsterna.
Såväl rättvisesynpunkten som incitamentssynpunkten — främst kanske den förra — har genom tiderna ägnats åtskillig uppmärksamhet inom nationalekonomisk teori och diskussion. Äldre nationalekonomisk litteratur fäste stor vikt just vid kapitalvinster på mark, eftersom dessa förr var den helt dominerande typen. Man kan peka på den fysiokratiska doktrinen på 1700-talet, och framför allt på Ricardos teoretiska system från 1800-talets början som tilldelade "jordräntan" — i princip kapitalvinst på markinnehav — en central roll för inkomstfördelning och ekonomisk utveckling. I nyare nationalekonomisk diskussion har man knappast på detta sätt funnit an-
ledning trycka just på kapitalvinster på mark. Intresset har i samma mån ägnats åt kapitalvinster på andra typer av förmögenhetsobjekt, t. ex. aktier. Ser vi till skattelagstiftningen har man där inte heller särbehandlat kapitalvinster på mark. Det har ansetts självklart att alla kapitalvinster i princip behandlas skattemässigt lika, i den mån det är praktiskt möjligt. Att så är fallet är det av visst intresse att lägga märke till när man granskar expropriationslagstiftningens inställning till kapitalvinsterna.
I expropriationslagen är — som beskrevs i avsnitt C — ersättningsreglerna så utformade, att huvudparten av kapitalvinsten avses bli fråntagen de fastighetsägare vilkas fastigheter exproprieras.44 Köparna slipper alltså i huvudsak att stå för kapitalvinster och drar därigenom en fördel.
Ser vi först till incitamentsynpunkten är det tveksamt om denna här spelar någon nämnvärd roll. Expropriation gäller ju oftast kommunala förehavanden, och det synes osannolikt att de kommunalabeslutsfattarna annat än i undantagsfall underlåter att utföra eljest nyttiga projekt genom den fördyring som uppstår på grund av attman måste förse säljaren med kapitalvinst. Incitamenteffekter torde vara något vanligare när det gäller privata beslut, som i exemplet med fabriksbygget ovan. För privata subjekt saknas dock i regel möjlighet till expropriation.
Vänder vi oss så till rättviseaspekterna kan det kanske synas somom indragning av kapitalvinster via ersättningsreglerna vid expropriation står i själv klar överensstämmelse med önskemålet att fylla ut beskattningens allmänt erkända ofullständighet. Problemet är emellertid att indragningen av kapitalvinster ju bara sker i de fall fastigheten kan exproprieras. Vad som händer blir därför att den grupp av fastighetsägare som utsätts för expropriation åsamkas ytterligare en uppoffring som andra fastighetsägare i likartat läge undgår. De får inte bara se skillnaden mellan reservationspris och marknadsvärde indragen; de får därutöver uppge hela eller i varje fall den dominerande huvudparten av kapitalvinsten, medan andra fastighetsägare slipper undan med det förhållandevis begränsade avbräck som realisationsvinstskatten utgör.45 I gengäld blir det återigen skattebetalarna i de exproprierande kommunerna som gynnas, eller de hyres-
gäster som får lägenheter på den exproprierade marken. Dessa grupper gör alltså två typer av vinster. Trots detta får man räkna med att vinsten för varje enskild individ blir liten. Att den positiva effekten för var och en av kommunalskattebetalarna normalt blir ytterst obetydlig är uppenbart. Men även de gynnade hyresgästerna får ganska begränsade fördelar, eftersom kostnaden för råmark oftast bara är enringa del av totalkostnaden för en hyreslägenhet.
Indragningen av kapitalvinster på fastigheter drivs alltså mycket längre för de fastighetsägare som utsätts för expropriation än för huvudparten av fastighetsägare. Nu bör det tilläggas att denna skevhet inte uppstår för den händelse blotta existensen av reglerna om kapitalvinstindragning vid expropriation skulle verka så kraftigt avdämpande på samtliga marknadsvärden att kapitalvinster helt enkelt uteblir. Hela resonemanget i det föregående har förts under den förutsättningen att den allmänna nivån för marknadsvärdena inte påverkas nämnvärt av expropriationslagstiftningen. Antagligen är detta en förenkling. I praktiken får man räkna med att lagstiftningen lett till att marknadsvärdena blivit något lägre än vad de eljest skulle ha varit. Men att lagstiftningen skulle ha inneburit en så kraftig effekt att kapitalvinsterna mera avsevärt avdämpats kan ju inte rimligen hävdas. Även den flyktigaste blick på utvecklingen av fastighetsvärdena på senare år bekräftar med all önskvärd tydlighet att så ej är fallet. Så om det förhållit sig på det sättet, att markvinstreglerna tillkommit i — den i så fall onekligen svagt grundade — förhoppningen att effekten skulle bli att kapitalvinster på fastigheter på ett avgörande sätt skulle minskas, då kan man bara konstatera att förhoppningen slagit slint.
Man kan kanske vilja säga sig att även om indragningen av kapitalvinster endast drabbar ett fåtal fastighetsägare, utgör det ändå ett steg mot rättvisa. Så är dock inte nödvändigtvis fallet. För att belysa kan man jämföra med följande — dock avsevärt tillspetsade — fall. Antag att man av rättviseskäl vill exempelvis höja förmögenhetsskatten. Av någon anledning nöjer man sig med att som ett första steg höja skatten endast för dem som har efternamn som börjar på bokstäverna A—D. De flesta är nog benägna att bedöma detta inte som ett steg mot större rättvisa, utan som motsatsen.46
Expropriationsutredningen tycks i någon mån ha varit medveten om denna problematik. Visserligen gör man inga egentliga försök att knyta samman kapitalvinster på fastighet med kapitalvinster på andra typer av förmögenhetsobjekt. Men tanken framskymtar att det
inte nödvändigtvis är riktigt att slå ner just på de kapitalvinstersom aktualiseras i samband med offentliga expropriationsberättigade fastighetsförvärv. Man gör följande yttrande: ". . . vid flera tillfällen (har) försök gjorts att lagstiftningsvägen få till stånd en samlad lösning av markvärdestegringens problem. Numera torde allmänt inses att problemet inte lämpligen kan inom ramen för rådande samhällssystem lösas genom en enda generell metod varigenom värdeökningen förs över till det allmänna. Samhällsingripandet mot oförtjänt värdestegring har i enlighet härmed inriktats på att genom en samordning mellan åtgärder på skilda områden komma till rätta med problemet."47 Man nämner just realisationsvinstbeskattningen, därutöver den kommunala förköpsrätten samt ytterligare ett par åtgärder. Någon undersökning eller granskning av vad denna samordning skulle innebära görs dock ej av utredningen. Inte heller görs det i propositionerna. Till dess annat visas måste det bedömas som en stor risk att indragningen av kapitalvinster vid expropriation inte kommit att bidra till att utjämna den effektiva totalbeskattningen mellan olika områden utan tvärtom till att göra den ojämnare.
I föregående avsnitt befanns det att hypotesen att ett omfördelningsmotiv syftande till att bereda kollektiv av skattebetalare förmåner till priset av uppoffringar för fastighetsägare hade visst fog försig. Markvinstmotivet fastslogs i avsnitt B vara en särskild typ av omfördelningsmotiv, och vi finner nu att den omfördelning det i praktiken syftar till är densamma, nämligen från fastighetsägare till olika kollektiv av skattebetalare och hyresgäster. I klarspråk: stämmer hypoteserna har man vid utformningen av ersättningsreglerna helt enkelt haft en stark strävan att förbilliga markinköp för dessa grupper.
G. En utvikning om expropriationsrätt såsom specialfall av "ersättningsrätt" eller "värderingsrätt"
Som nämnts tycks principerna för expropriationsersättning delvis ha utformats mot bakgrund av de principer som tillämpas i skadeståndsrätten. Därför kan det vara lämpligt att — innan de sammanfattande konklusionerna dras i slutavsnittet — något belysa beröringspunkterna mellan expropriationsersättning och skadestånd.
Analysen av expropriationsersättningen i det föregående tog sin utgångspunkt i det modellresonemang som visade på skillnaden mel-
lan marknadsvärde och reservationspris. Det är nu av intresse att konstatera att denna resonemangsgång i princip är lika tillämplig på analys av t. ex. skadestånd.
Ser vi först till sakskada är det liksom vid expropriation av central betydelse för rättmätighetsanalysen hur individen själv bedömer förhållandet mellan olika situationer. Frågan blir hur han ställer sig till ett val mellan å ena sidan den skadade saken i dess ursprungliga skick, å den andra sidan antingen ett ersättningsobjekt inhandlat på marknaden eller också den befintliga saken reparerad till gängse marknadskostnad. Är han likgiltig inför ett sådant val, då räcker ersättning efter marknadsvärde (eller reparationskostnad) till för att försätta honom i en position som han själv bedömer helt jämbördig med den position han befann sig i innan skadan inträffade. Det rör sig i detta fall om en analys med hjälp av Figur 2; det gäller bara att byta beteckning för den vertikala axeln och samtidigt tolka pilen i figuren inte som expropriation utan som skadegörelse.
Men antag i stället att; individen själv av någon anledning inte bedömer ett ersättningsobjekt såsom jämbördigt. För att han skall anse sig kompenserad behövs i detta fall skadestånd efter reservationspriset. Det gäller att med omtolkning tillämpa Figur 3.
Vänder vi oss så till personskada kan det förutsättas att det i regel blir fråga om analys med hjälp av Figur 3. De båda situationer som särskiljes blir "individens situation utan skada", resp. hans situation "med skada". Idén om ett reservationspris kan här vid första påseende förefalla krystad. Principiellt sett baseras reservationspriset ju på individens ställningstagande inför ett visst val — alltså hans ställningstagande ex ante. Det val det nu gäller står alltså mellan å ena sidan att vara oskadad och samtidigt ha viss förmögenhet och å den andra sidan att vara skadad och samtidigt ha viss större förmögenhet. Man vill kanske säga sig att ingen förnuftig person över huvud taget kan tänka sig att mot kompensation acceptera en skada på sig själv (annat än rent harmlös sådan).48 Därför vill man kanskedra slutsatsen att resonemang i termer av pengar är alltför "krassa" för att vara av intresse. Men varje skadeståndsresonemang är och måste vara ett resonemang i "krassa" penningtermer. Vad som händer när man för in reservationspriset är bara att man blir tvungen att klargöra — svart på vitt — vad det innebär att åstadkomma fullmonet är kompensation efter individualistiska rättmätighetskriterier.
Logiken är alltså — föga överraskande — densamma vid resonemang om skadestånd som vid resonemang om expropriationsersättning. Det finns också författare som varit inne på tanken att det kunde vara fruktbart att sammanföra dessa och liknande resonemang till ett enda studieområde, "ersättningsrätt".49
De problem som föreligger i samband med ersättning finns emellertid i snarlik form även i samband med andra företeelser. Dit hört. ex. beräkning av värdet av naturaförmåner. Ersättningsrätten kan alltså i sin tur konstateras vara ett delområde av ett slags allmän värderingsrätt.
H. Några avslutande kommentarer
Expropriationslagstiftningen har som primärt syfte att undanröja möjligheterna för privata fastighetsägare att förhindra eller allvarligt försvåra viktiga förehavanden som för att kunna genomföras kräver tillgång till vissa bestämda markområden, antingen genom att helt vägra att sälja eller genom att kräva ett på monopolställningen grundat kraftigt överpris. Den viktigaste slutsatsen av det resonemang som förts i det föregående är emellertid att ett annat motiv av allt att döma kommit att dominera vid utformningen av den svenska expropriationslagstiftningen, nämligen strävan att få ner köpeskillingarna vid offentliga fastighetsköp utöver vad som krävs för att eliminera monopolpålägget. Genom expropriationslagstiftningen har stat och kommun sålunda getts möjlighet att i många situationer förvärva fastigheter till förhållandevis förmånligt pris. Man skulle kunna uttrycka saken så, att expropriationslagen utformats som ett instrument för prisreglering. Att så är förhållandet torde i och för sig vara en ganska vanlig åsikt. Uppsatsens bidrag får därför närmast anses ligga däri, att den försöker ange problemet med större precision än som hittills skett.
Huvudparten av resonemanget i uppsatsen har ägnats åt att analysera den prisreduktion som sker vid expropriation och att identifiera den del av reduktionen som med utgångspunkt från i andra sammanhang gängse värderingsprinciper kan anses utgöra en upp-
offring för fastighetsägaren. Resultatet blir att det ofta eller i regel föreligger en sådan extra uppoffring, i motsats till vad formuleringarna i författningarna och i förarbetena till dem ger intryck av.
Självfallet går det att anföra många goda skäl för att hålla nere fastighetsägarnas intäkter vid försäljning av fastigheter och för att minska det offentligas — och därmed skattebetalares och hyresgästers— kostnader. Problemet är emellertid att uppoffringarna genom expropriation bärs endast av en begränsad samling fastighetsägare, därtill ganska slumpmässigt utvald. Teoretiskt sett är det tänkbart att dessa skevheter i fördelningen av uppoffringar neutraliserar skevheter i den motsatta riktningen härrörande från brister i realisationsvinstbeskattningen och annan lagstiftning som påverkar fastighetsägarnas nettointäkter vid fastighetsförsäljning. I så fall har de ett självklart berättigande. Emellertid synes det högst osannolikt att så skulle vara fallet. Såvitt bekant har det heller aldrig visats.
Av det faktum att expropriationslagstiftningen har dessa negativa sidoeffekter kan man dock inte utan vidare dra slutsatsen att det finns avgörande skäl att lägga om den. Andra krav gör sig också gällande. Bl. a. är det viktigt att bestämmelserna är någorlunda lätta att tillämpa, dels därför att detta är ändamålsenligt i och för sig, dels därför att komplicerade regler kan leda till tolkningsproblem som vållar särskilda konflikter och därigenom utmanar rättsuppfattningar. Det är möjligt att en ändring av författningarna i syfte att mildra eller undanröja fördelningsorättvisorna skulle göra reglerna betydligt krångligare och svårare att tillämpa och därigenom ha sådana nackdelar.
Trots att förarbetena till den nu gällande expropriationslagstiftningen måste betraktas som ytterst omfattande ger de emellertid —som framgått av resonemanget i det föregående — föga hjälp när det gäller att väga för- och nackdelar hos olika arrangemang motvarandra. Visserligen har förarbetena förtjänster på enskilda punkter; särskilt har frågan om hur marknadsvärden skall beräknas gettsen rätt god belysning. Men anmärkningsvärt nog kommer de aldrig fram till ens ett samlat försök att identifiera de moment som varje vägning av för- och nackdelar, och därmed varje rättmätighetsbedömning, måste baseras på. Föreställningarna om hur priser på fastigheter sätts är delvis ytterligt primitiva. Självfallet är det möjligt att den avvägning som lagstiftningen kommit att uttrycka är densom skulle te sig som den mest rationella för flertalet bedömare om de hade tillgång till en noggrann kartläggning och analys av de olika momenten. Men därom kan inget med bestämdhet sägas förrän en sådan utredning kommit till stånd.