Juridik och kreditpolitik. Från överenskommelser — över riksbankens ensidiga rekommendationer — till lagstiftning

 

1.
Med kreditpolitik avses här central kreditstyrning — och med juridik avses de juridiska formerna, den juridiska tekniken att styra kreditgivningen inom hela riket. Denna kreditpolitik gäller på ena sidan riksbanken och på den andra sidan bankerna och försäkringsbolagen, kreditinstituten.
    Ute på samhällets fält har det gällt och gäller att finansiera bostadsbyggandet i Sverige, vilket har lagts på kommunerna.
    Banker och försäkringsbolag ansåg sig, med bankmässig säkerhet, icke längre kunna ge kommunerna lån. Då trädde riksbanken in. Det började med överenskommelser, även kallade avtal, mellan på ena sidan Sveriges riksbank och på den andra enskilda organisationer av banker och försäkringsbolag och enskilda företag inom dessa branscher. Detta var år 1952.1 Förhandlingarna fram till överenskommelserna försiggick och de ingicks med lagstiftning i ämnet såsom ultima ratio och i högsta beredskap. En förutsättning från försäkringsbolagens sida var, att av bolagen tidigare träffade avtal skulle respekteras samt att förslaget om reglering av bolagens placeringar icke komme att föreläggas riksdagen.2
    Men för år 1954 lyckades fullmäktige i riksbanken icke få till stånd avtal eller överenskommelser med dessa kreditinstitut. De tidigare överenskommelserna ersattes då och därför av riksbankens ensidiga rekommendationer.
    Därifrån har utvecklingen gått till gällande lagstiftning om kreditpolitiska medel.3

 

1 Se mera utförligt och tidigare Adolphson, Bindning eller återkallelse. Akad.avh., Stockholm 1961, s. 2731.

2 Jfr Ernst Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts. Erster Band. Allgemeiner Teil. 10., neubearbeitete Auflage, München 1973, s. 278 f. Forsthoff anser, att likställdhet eller koordination icke tillåtes mellan ett offentligt organ och en enskild, då koordination strider mot statsfunktionernas natur. Exempelvis är avtal om avstående från och bindande utfästelser rörande lagstiftningsmaktens handhavande under alla omständigheter utan rättsverkan.

3 Genom lag 1974: 922 om kreditpolitiska medel upphävdes 1962 års tre lagar i detta ämne. Lagen gällde från 1975-01-01 till utgången av 1977. Den förlängdes ett år senast år 1977 (SFS 1977: 1098).

Yngve Adolphson 3832.
Nyligen har Svenska Bankföreningen, Svenska Sparbanksföreningen och Sveriges Föreningsbankers Förbund i gemensam skrivelse till regeringen framfört kritik mot riksbankens myndighetsutövning och sätt att tillämpa gällande lag om kreditpolitiska medel.4
    Skrivelsen gäller bestämmelser om likviditetskrav, utlåningsreglering, emissionskontroll och räntereglering.
    De tre bankorganisationerna vill ha riksdagens bekräftelse på att allmänna rättsgrundsatser (kurs. här) är tillämpliga, då riksbanken använder kreditpolitiska medel.
    Till de allmänna rättsgrundsatser, som gäller för riksbankens myndighetsutövning, hör principen att lika fall skall behandlas lika och att myndighetsutövningen såvitt möjligt skall vara konkurrensneutral — hävdar dessa kreditorganisationer (s. 13).
    Särskilt bör gälla, att varje av riksbanken påfordrad överenskommelse, rekommendation eller annan åtgärd måste överensstämma med syftet med bestämmelserna i lagen om kreditpolitiska medel och därför kunna rymmas inom ramen för denna lag.
    Lagen om kreditpolitiska medel ger möjlighet till styrning av kapitalströmmar, utan nämnvärd hänsyn till marknadskrav på förräntning och övriga villkor. Detaljregleringar och selektiva rekommendationer är emellertid extraordinära åtgärder, som endast i undantagsfall bör komma i fråga.
    Föreningsbankernas förbund har förklarat, att de permanenta regleringarna äventyrar föreningsbankernas möjligheter att tillgodose rörelsens primära ändamål, nämligen att ge krediter till investeringar inom jordbruket.5
    Riksbanksfullmäktige har avslagit en begäran av industriförbundet, att fullmäktige skulle upphäva riksbankens krav på att obligationsemittenter skall placera minst 80 % av sina likvida medel i bank eller motsvarande form.
    Industriförbundet har därvid åberopat en juridisk utredning av Ole Westerberg, som anser, att normen är befogenhetsöverskridande, därför att den inte kan stödja sig på lagen om kreditpolitiska medel och därför strider mot grundlagen.

 

3.
Svenska Bankföreningens, Svenska Sparbanksföreningens och Sveriges Föreningsbankers Förbunds skrivelse 1978-08-28 hade föranletts av remiss. Det gällde att avge yttrande över skrivelse 1978-06-08 från riksbanksfullmäktige till regeringen med hemställan, att regeringen skulle föreslå riksdagen att förlänga giltighetstiden för lagen om kreditpolitiska medel med tre år till utgången av år 1981.
    Lagen om kreditpolitiska medel är en ramlagstiftning, som i osedvanlig grad får sin slutliga effekt bestämd av den ansvariga myndighetens åtgärder. Detta betyder riksbankens tillämpningsföreskrifter och praxis. I skrivelsen uttalas bl. a.: "Den svenska statsförvaltningen torde sakna motstycke

 

4 Skrivelsen 1978-08-28 återges i Svenska Dagbladet 1978-09-06.

5 Land 1978-04-06 s. 72.

384 Yngve Adolphsontill riksbankens handlingsutrymme och befogenheter både legalt och såvitt gäller de praktiska konsekvenserna för samhällsekonomin" (s. 12).
    Emedan besvärsrätt i fråga om riksbankens beslut saknas, kräver de tre organisationerna i dess ställe samråd mellan olika intressenter angående kreditpolitikens utformning — även direkt med regeringen. Emellertid bör åtminstone i ärenden om straffavgifter besvär över riksbankens beslut kunna föras. Regeringsrätten bör vidare, enligt bankorganisationernas mening, vara besvärsinstans i dessa fall.
    Även föreslås i skrivelsen, att finansutskottet skall inför sitt ställningstagande till riksbankens årliga verksamhetsberättelse inhämta kreditinstitutens synpunkter och erfarenheter, exempelvis genom ett hearingförfarande (s. 20).

 

4.
Regeringens proposition 1978/79: 47 om fortsatt giltighet av lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel har nu kommit, beslutad den 26 oktober 1978. Giltighetstiden föreslås förlängas med tre år, dvs. till utgången av 1981. Så har också skett genom lag 1978: 931.
    Inför den ekonomiska ovissheten och osäkerheten, avser föredragande statsrådet Ingemar Mundebo att föreslå regeringen att tillkalla en utredning för att se över den kreditpolitiska lagen och dess tillämpning från mera allmänna utgångspunkter.
    Om den gällande kreditpolitiska lagen och dess tillämpning säges följande. "I samband med att regeringen meddelar förordnande om att riksbanken får använda kreditpolitiskt medel kan regeringen enligt lagen begränsa förordnandet på olika sätt. När regeringen har utfärdat ett sådant förordnande, är det emellertid riksbanken som meddelar de föreskrifter som behövs för användningen av det kreditpolitiska medlet ifråga. Enligt lagen är det således riksbanken som har ansvaret för lagtilllämpningen. Regeringen kan inte gripa in och påverka tillämpningen. Vill riksdagen få till stånd en ändring av tillämpningen av lagen, kan riksdagen inte påbjuda detta på annat sätt än genom normgivning" (s.11).
    Detta var en studie över maktfördelning 1978, "séparation des pouvoirs" såsom enligt Montesquieu, död 1755.
    Till vår riksdagen 1979 ämnar statsrådet lägga fram förslag, att finansieringsbolagen skall ställas under tillsyn genom en särskild lag.
    I fråga om kreditförsörjningen till bostadsbyggandet framhåller statsrådet, att det rådande systemet med årliga överenskommelser mellan delegationen för bostadsfinansiering och bankinstituten i stort sett har fungerat tillfredsställande (s. 12).6

 

6 Nationalbanken i Danmark, hör utpräglat hemma i gränsområdet mellan privat och offentlig rätt. (Jørgen Mathiassen: Aftaler i forvaltningsretten. København 1974. S. 602.) Det gällde att begränsa utgivandet av obligationer. Inför ett lagförslag under pågående utskottsbehandling föredrog kreditinstituten såsom ett tvångsval: ett frivilligt avtal med Nationalbanken. Så föredrog också Nationalbanken och regeringen. Synpunkten var, att ett avtal kunde utformas och administreras mera smidigt än en lag (a.a. s. 537 f).

Juridik och kreditpolitik 3855.
Detta var fakta, tolkning och argumentering, metodik och arbetsmaterial till att belysa den frågeställning, som jag här har rubricerat som juridik och kreditpolitik.
    Riksdagens och regeringens beslut om kreditpolitik är politiska och primära men måste uttryckas skriftligt och juridiskt. Den övervägande juridiska lagskrivningen är sekundär men måste i första hand, språkligt och sakligt, läggas till grund för lagtolkningen. Riksbankens lagtillämpning — det gäller här en ramlag — inrymmer tolkning av denna lag och av regeringens förordnande. Vidare har riksbanken att, på grund av lagen och inom dess ram, utfärda föreskrifter, att träffa överenskommelser, utfärda rekommendationer och vidtaga åtgärder. Det förutsättes, att vissa överenskommelser, rekommendationer och åtgärder är påfordrade enligt den kreditpolitiska lagen — medan andra sådana är frivilliga. Var går gränsen där — juridik eller politik, en rättslig bedömning eller en rent kreditpolitisk? Med de stora och flexibla maktbefogenheter, som riksdagen kan besluta tillerkänna sin och rikets bank, kan följa maktmissbruk och illojal maktanvändning, détournement de pouvoir. Detta är också en juridisk frågeställning.
    Straffavgifter enligt lagen om kreditpolitiska medel utan besvärsrätt — avses här rätt eller en rent politisk bedömning? Rättslig kontroll eller ej — så ställd är frågan juridisk. Det kan gälla samförstånd och samarbete till att begränsa trycket av tilldelad maktutövning: så ställd har frågan en juridisk aspekt.
    Faktiska intressemotsättningar, konflikter och konkurrens: konkurrensneutralitet är ett rättsligt krav eller åtminstone en juridisk målsättning.
    I såväl lagstiftning och lagskrivning som lagtillämpning kommer juridiken in som en teknik, ett medel, ett arbetsredskap, en arbetshypotes till att reglera de skriftliga formerna och andra mönster i ett rättssamhälle med det näringsliv, den service och välfärd, som de politiska makthavarna grundlagsenligt har beslutat.
    "Scripta manent verba volant": det skrivna förbliver, men de talade orden förflyktigas. Ett rättssamhälles krav på skriftlig dokumentation lägger grunden för reglering, juridik i olika former och tillsatser: normgivning med riksdagens lagstiftning som kärna, lagtillämpning, lagtolkning och juridisk argumentering.


Yngve Adolphson

 

25793355. Sv. Juristtidning