Lagrådsintryck

 

Lagrådet utgör ett icke oväsentligt led i lagstiftningsförfarandet enligt gällande rätt. Genom den nya grundlagsstiftning som trädde i kraft den 1 januari 1980 har lagrådets uppgift närmare preciserats. I 8 kap. 18 § tredje stycket regeringsformen (RF) skall lagrådets granskning av ett lagförslag avse 1. hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, 2. hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, 3. hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, 4. om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften och 5. vilka problem som kan uppstå vid den blivande lagens tillämpning. Det är ett ganska brett register för lagrådsarbetet. Vi återkommer till den praktiska tillämpningen.
    Med hänsyn till den roll lagrådet är avsett att spela kan det ha intresse att en enskild ledamot av lagrådet redovisar några erfarenheter av arbetet i detta organ. Några spridda intryck från en lagrådsavdelning under en lagrådsperiod följer.
    En lagrådsperiod löper normalt från början av Högsta domstolens höstsession ett år till motsvarande tidpunkt två år senare. Viss förskjutning är vanlig beroende på att en avdelning skall avsluta pågående ärenden. Den period varom här är fråga varade från den 30 september 1977 till den 17 september 1979 med ett avbrott för tiden den 19 november 1977 — den 22 januari 1978.
    Under perioden behandlade lagrådsavdelningen i fråga 27 lagrådsremisser härrörande från tio olika fackdepartement, varav dock 16 från justitiedepartementet. Några remisser har varit föga omfattande.
    Föredragningen har då inte tagit mer än en eller annan dag och överläggningen m. m. inte mycket längre tid. Större ärenden har gällt tvånget inom den nya socialvårdslagstiftningen, som upptog lagrådsavdelningen i mer än två månader, ändrade regler om underhåll till barn och frånskilda samt rättshjälpsreformen. Just därför att avdelningen ej upptagits av något verkligt omfattande ärende, som givit arbete under lång tid, kom den att få en ganska allsidig inblick i hur lagstiftningsarbetet tillgår på olika håll inom regeringskansliet.
    Avdelningens sammansättning växlade och jag var den ende ledamoten som under hela perioden tillhörde avdelningen. De övriga tre platserna innehades av sex olika personer, fyra justitieråd, ett f. d. justitieråd och ett f. d. regeringsråd.
    Som framgår av konstitutionsutskottets granskningsmemorial till 1978/79 års riksdag (KU 1978/79: 30 s. 7 — 8) har lagrådsgranskningen under det tidsskede varom nu är fråga i huvudsak försiggått på grundval av icke slutligen färdigställda lagrådsremisser. Dessa har presenterats för lagrådet i stencil och under arbete varande korrektur. Lagrådsgranskningen har sålunda försiggått parallellt med att remissen givits sin definitiva form i departementet.
    Konsekvenserna härav blir oundvikligen att lagrådet på ett i grundla-

 

9—803352. Svensk Juristtidning

 

gen icke förutsett sätt dras in i det löpande departementsarbetet genom att synpunkter framförda i lagrådet beaktas i departementets arbete med remissens färdigställande. Även om vissa praktiska fördelar kan vara förenade härmed, är det givetvis en konstitutionellt ohållbar ordning.
    Vad som granskas är sålunda ofta den blivande lagrådsremissen i det skick vari den befinner sig då den delas till de övriga departementen. De ändringar, som anmärkningar från andra departement kan föranleda, har ej sällan ännu icke gjorts i de lagförslag varmed lagrådet börjar sitt arbete. Efter hand som granskningsarbetet fortskrider, rapporteras olika jämkningar i remissen. Förslaget får ibland sin slutliga form först efter det att lagrådet slutfört granskningen. Avgivandet av lagrådsyttrandet får då anstå till dess den formella remissen verkligen inkommit till lagrådet. Det omfattande ärendet om socialvårdstvånget remitterades av regeringen i sammanträde den 18 december 1978 till lagrådet och lagrådets behandling påbörjades också samma månad. Men först den 21 februari 1979 inkom den slutjusterade lagrådsremissen till lagrådet. Redan den 27 februari kunde lagrådet avge sitt yttrande om 43 trycksidor. Det var i själva verket resultatet av två månaders arbete. I andra fall har på motsvarande sätt omfattande lagrådsyttranden avgivits samma dag eller dagen efter det att lagrådsremissen formellt inkom till lagrådet.
    Detta handläggningssätt för den formella olägenheten med sig, att lagrådets arbete ägnas förslag som icke är tillgängliga för allmänheten. Lagrådsremissen blir nämligen allmän handling och som sådan offentlig först då den i slutligt skick expedieras till lagrådet.
    Genomgången av lagrådsremisserna ger viss information om bakgrunden till lagstiftningen. Den är av varierande natur. De 27 lagrådsremisserna hade sin rot i 32 olika initiativ; i några fall har initiativ från olika håll sammanförts i en remiss. I 17 fall har särskilt tillkallade utredningar lagt fram förslag, som bildat utgångspunkt för lagstiftningsärendet. Endast fyra av dessa 17 utredningar har tillkallats efter regeringsskiftet i oktober 1976. I de 7 fall då departementspromemorior legat till grund för remissen är proportionen den motsatta. I blott två fall har departementspromemorian tillkommit på grund av ett initiativ från tiden före oktober 1976. I fyra fall har departementspromemorian föranletts av att departementet självt uppmärksammat ett aktuellt behov, därav ett då de nya grundlagsreglerna framtvingat en lagreglering på ett dittills icke lagreglerat område (passlagstiftningen). Slutligen har i ett fall promemorian varit direkt beställd av riksdagen. 3 av lagrådsremisserna har föranletts av Sveriges anslutning till mellanfolkliga konventioner eller eljest av internationella skäl. Återstående 5 initiativ har utgjorts av framställningar utifrån, i tre fall av enskilda organisationer och i två fall av statliga verk. I dessa fem fall har det mestadels gällt relativt okontroversiella lagändringar av praktisk natur.
    Det allmänna intryck en genomgång av dessa 27 lagrådsremisser ger är en påfallande hög grad av konformitet i lagstiftningsmaskineriet. Oaktat direktiven till de planerade lagändringarna i cirka hälften av fallen har utformats av den tidigare socialdemokratiska regeringen och oaktat dessa direktiv har präglat utredningsprodukten, har efter en välvillig remissbehandling de på detta sätt framkomna lagförslagen passerat vidare och lagts fram i lagrådsremisser av en politiskt annorlunda sammansatt regering.

 

    Huvudströmmen av lagstiftning flyter trögt framåt och dess riktning influeras endast i begränsad mån av den sittande regeringens färg. Exempelvis har icke det intresse de tre regeringspartierna 1976 — 1979 visat under tidigare oppositionsår för en vidgad användning av domstolsprövning beträffande förvaltningsbeslut avsatt några spår i lagrådsremisserna. Regeringen synes oavsett färg alltid obenägen att avstå beslutsbefogenheter till förvaltningsdomstolar. Förslag i lagrådet om att föra vissa slag av ärenden till instansordningar vari förvaltningsdomstol ingår har alla vänligt men bestämt avvisats.
    Samtidigt som en särskild proposition lagts fram om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m. m. (prop. 1978/79: 35), har nästan varje lagrådsremiss inneburit nya tvångsregleringar, i några fall omläggning av tidigare reglering i ny skepnad. En kvantitativ minskning av vårdtvånget beträffande alkoholister föreslås i en lagrådsremiss. Å andra sidan förekommer markanta skärpningar t. ex. inom jordbruket, beträffande fondbörsen och fondkommissionsbolag samt i fråga om finansbolag. Praktiskt djupt ingripande är upphävandet av den enskilde arbetsgivarens rätt att fritt anställa den han själv bedömer vara mest lämplig för en syssla jämlikt den nya jämställdhetslagens regelsystem. Konklusionen blir att alla politiska riktningar synes i och för sig icke ha något emot tvångsregleringar förutsatt att de brukas för syften som partiet vill främja.
    I första hand beror givetvis den långtgående konformiteten i lagstiftningsarbetet på en vidsträckt värdegemenskap mellan de fyra stora riksdagspartierna som under den tid här avhandlas utövat inflytande — direkt eller indirekt — på lagarnas innehåll och utformning. Initiativtagna av den socialdemokratiska regeringen har sålunda fullföljts av efterföljande regeringar utan att regeringsskiftet satt några djupare spår i lagstiftningsprodukten annat än undantagsvis. Som exempel på motsatsen kan nämnas att trepartiregeringen hösten 1977, och först sedan kretsar utanför kanslihusets murar slagit larm, vid närmare eftertanke stoppade sitt eget av lagrådets majoritet tillstyrkta förslag att införa rättför alla familjemedlemmar att fritt idka samlag med varandra förutsatt att icke någon utnyttjade en familjemedlems beroende ställning (prop. 1977/78: 69).
    Stor betydelse för konformiteten har också det administrativa systemet inom regeringskansliet, där lagrådsremisserna blir till. Den stora tjänstemannakadern är som en tung ångvält; den rullar fram på egen hand och förändrar blott långsamt riktning. Regeringsskiften får för stora delar av maskineriet icke mycket mer än marginell effekt. Detta gäller bl. a. för huvuddelen av lagstiftningsarbetet.
    Arbetet i ett departement med utarbetande av ett lagförslag måste — det följer av sakens natur — i hög grad vara en persons verk. Någon måste sätta sig ned med det från utredningen eller departementspromemorian härrörande lagförslaget jämte inkomna remissyttranden och på grundval av detta material arbeta fram ett förslag, vilket regeringen kan göra till sitt och remittera till lagrådet för yttrande. Denne person är vanligen hovrättsassessor.
    Han arbetar i den atmosfär som den departementala miljön kring honom skapar. Även härvidlag råder en klar men svårbestämbar konformitet. Värderingarna är i långa stycken gemensamma och består relativt

 

opåverkade av regeringsskiften. Tredje republikens Frankrike var ju känt för en betydande stabilitet trots täta regeringsväxlingar beroende på en välutbildad och skicklig kader i ministerierna som utövade ett stort inflytande även politiskt. Likartade tendenser kan spåras i vårt lagstiftningsmaskineri.
    Låt oss återvända till vår assessor! När han fått klartecken från den politiska departementsledningen att ett lagförslag i ärendet skall färdigställas och huvudlinjerna eller åtminstone den allmänna inriktningen angivits, inleds arbetet med lagrådsremissen. Assessorn har därvid ofta relativt fria händer. Hans enhetschef och i sista hand rättschefen håller sitt vakande öga över arbetet. Överläggningar förekommer mer eller mindre ofta inom denna grupp. Sakens politiska vikt kan givetvis ibland vara sådan att även kontinuerlig politisk medverkan behövs. I det stora flertalet fall syns det emellertid vara mindre vanligt att uppkommande delproblem förs upp på politisk nivå. I något enstaka fall kan hela materian vara så politiskt brännbar att de politiska instanserna i departementet måste följa även enskildheterna; se t. ex. Sydafrikalagen (prop. 1978/79: 196).
    Man kan konstatera att det i stort sett är den text som den propositionsskrivande assessorn i samråd med enhetschef och rättschef lägger fast som sedan står sig och blir lag. Vad angår valet mellan alternativa politiska lösningar blir det mera sällan senare någon verklig omprövning av utfallet av detta. Lagrådet kan inte ta upp annat än sådant som kan sägas ha blivit felaktigt eller missvisande. Det har i allmänhet icke kompetens att lägga sig i det rättspolitiska avgörandet när av flera lösningar en väljes. Från andra departements sida inlåter man sig sällan på en kritik av vägvalet i enskildheter, om icke detta på något sätt berör ett intresse som det ifrågavarande departementet har att företräda. Riksdagen frångår nästan aldrig de bedömningar som departementschefen (dvs. assessorn m. fl.) gjort. Kontentan blir att den svenska lagstiftningen i en för omvärlden troligen okänd omfattning bestäms i sina enskildheter, stundom ganska viktiga sådana, på tjänstemannanivå, i realiteten ofta av någon sakkunnig ganska långt ner i departementshierarkin.
    Lagrådets möjligheter att öva inflytande växlar. I skiftande grad inverkar prestigehänsyn. Assessorns personliga läggning har därvid stor betydelse. Somliga propositionsförfattare följer gärna lagrådets påpekanden, andra håller envist fast vid sitt. Störst framgång har lagrådet vanligen med påpekanden om rent tekniska småfel. Vanskligare är det ofta med rättspolitiskt motiverade ändringsförslag, där det finns större utrymme för tyckandet.
    Även lagstiftningsmaterians art inverkar. Är det fråga om ett rent juridiskt spörsmål, där svaret beror på rättsgrundsatsers tillämpning, kan graden av speciellt juridiskt kunnande bli avgörande. Detta kan ibland vara bättre företrätt i lagrådet; i andra lägen kan departementstjänstemännen vara i överläge och på just det fält det gäller vara mera kvalificerade. Annorlunda ställer det sig i de vanliga fallen, då valet mellan tänkbara lösningar fordrar ingående kännedom om de praktiska förhållandena på det område lagstiftningen skall reglera. Då har i regel departementstjänstemannen, som länge sysslat med saken, ett klart övertag i förhållande till lagrådets medlemmar. Dessa hör kanske för första gång-

 

en talas om det praktiska problem, som bestämmelsen avses skola lösa. Emellertid kan man i lagrådet även i dessa fall då och då bemäktigas av farhågor att assessorn nog inte har så gott grepp om de praktiska förhållanden han vill påverka genom den föreslagna regeln, han heller. Ej sällan faller han tillbaka på någon expert utanför kanslihuset för vilken han fattat förtroende. Han åberopar då dennes expertomdöme till stöd för sin ståndpunkt. Ibland ett ganska bräckligt stöd.
    När man under två år fått se på nära håll hur lagstiftningsarbetet i verkligheten tillgår, blir man inte längre direkt förvånad över att det av och till visar sig att åtskilligt av vad kanslihuset hittat på inte är livsdugligt och praktiskt hållbart. Riksdagen skulle i egenskap av lagstiftare givetvis vara garantin för att misstag ej görs. Det dystra är att riksdagen på denna punkt i stort sett saknar betydelse. Den har varken tid, vilja eller kompetens att grundligt granska alla de lagförslag regeringen sänder över för antagande. Regeringens förmenta prestige avhåller dess supporters i riksdagen från även ganska uppenbara förbättringar.
    Lagrådet består ofta av fyra tidigare rättschefer med mångårig erfarenhet av lagstiftningsverksamhet. Sakkunskapen är stor. Motpart är i första hand assessorn och hans närmaste chef inom departementshierarkin. Samarbetet förs i princip på de senares villkor. De handhar i realiteten all den makt som enligt grundlagen tillkommer regeringen. Har de nämnda personerna departementsledningens öra, blir det alltid som de vill, oavsett vad lagrådet föreslår och oavsett vilka övertygande motiveringar lagrådet förmår anföra. Lagrådet befinner sig ur ren maktsynpunkt alltid i ett underläge. Då lagrådet inte har något egenintresse i saken, saknar dock de inbördes maktrelationerna egentlig betydelse. I och med att lagrådet sagt sitt, är dess roll utspelad. Det har ingen prestige att försvara.
    Något skall, som förutskickats, sägas om hur de olika granskningsuppgifterna, som enligt den nya formuleringen av 8 kap. 18 § RF åvilar lagrådet, fullgörs i den hittillsvarande verklighet, varav jag har erfarenhet.
    Granskningen av de remitterade lagförslagens grundlagsenlighet har blivit alltmer maktpåliggande. En första svårighet är därvidlag att lagrådsmedlemmarna icke är särskilt förtrogna med grundlagsreglerna. Den nya regeringsformen av 1974 har de sällan haft anledning sätta sig närmare in i. En särskild grundlagsutbildning för blivande lagrådsledamöter vore önskvärd. Den svenska domarkåren har heller ännu inte hunnit vänja sig vid att det sedan 1975 finns en regeringsform, som har vidsträckt praktisk tillämpning inom domstolarnas verksamhetsfält.
    I nära hälften av de 27 ärendena har någon grundlagsfråga fått aktualitet. Ofta är det lätt att förbise frågeställningen. Sålunda måste man alltid observera den traditionella delegationsregeln: "Regeringen får utfärda närmare föreskrifter härom." Det måste i varje särskilt fall undersökas, om det ämne, som en sådan regel avser, ligger inom det i 8 kap. 2 § RF beskrivna obligatoriska lagstiftningsområdet. Är så fallet, är nämligen delegationsregeln ej grundlagsenlig. För egen del har jag på denna punkt fått vidgå ett förbiseende (prop. 78/79: 170 s. 124).
    Överhuvud framkallar reglerna i 8 kap. RF om lagstiftning ej sällan osäkerhet i tillämpningen. Gränsdragningen mellan det obligatoriska

 

lagområdet enligt 8 kap. 2 § RF och det i 8 kap. 3 § RF angivna området inom vilket enligt 8 kap. 7 § RF delegation kan förekomma är stundom svår; se härom t. ex. prop. 78/79: 170 s. 118 f och 78/79: 175 s. 170. I sammanhang härmed kan man uppmärksamma frågan om regeringen har möjlighet att besluta verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 § RF inom det obligatoriska lagstiftningsområdet; se prop. 77/78: 142 s. 161 —163 och departementschefens svar s. 166 med hänvisning till prop. 76/77: 123 s. 372 samt senare näringsprotokollet (NU 79/80: 23 s. 14 — 15). Uppenbart är att, om en civilrättslig lag bestämmer att i fall av överhängande fara viss rättsföljd skall inträda, regeringen ej kan genom verkställighetsföreskrifter bestämma vad som skall anses som överhängande fara. Regeringen har dock i det här angivna hänseendet gått långt i denna riktning. Se också i ett annat fall prop. 78/79: 175 s. 173.
    Särskild uppmärksamhet kräver de nya rättighetsreglerna i 2 kap. RF, vilka just är avsedda som normer för lagstiftaren. De är emellertid så allmänt hållna, att de lämpar sig mindre väl som underlag för lagrådsgranskningen. Det är vanligen ganska svårt att påstå att en regel står i direkt strid med någon föreskrift i 2 kap. RF. Systemet är så utformat att på många punkter undantag från grundlagens rättighetsskydd får göra som det sker i lag. Förutsättningarna för undantagen finns nu angivna i 2 kap. 12 — 16 §§ RF. Om deras tillämplighet blir det då och då fråga. I ett ärende om ändringar i lagen om offentliga sammankomster kom centrala spörsmål om församlingsfriheten upp; se prop. 79/80: 17 s. 139 — 140 och 147 — 150. De hade lämnats betänkligt obeaktade i lagrådsremissen. Om olika tolkningar av grundlagen blev det exempelvis fråga beträffande passlagens förbud för vissa mentalpatienter att lämna riket utan tillstånd. Är denna inskränkning i medborgarens rätt enligt 2 kap. 8 § RF att lämna riket tillåtlig? Får man hindra en mentalt sjuk person att söka vård utomlands, om hon eller de anhöriga skulle önska det? Jo, det går för sig, tyckte lagstiftaren (prop. 77/78: 156 s. 201 — 202); nej, tyckte jag (a. a. s. 184 f). Friheten att fritt röra sig i riket enligt 2 kap. 8 § RF fick aktualitet vid granskning av jordförvärvslagstiftningens regler om bosättningsskyldighet; se prop. 78/79: 85 s. 125.

    Regeln i 2 kap. 16 § RF om diskrimination på grund av kön sedd i sammanhang med jämlikhetsstadgandet i 1 kap. 2 § tredje stycket RF är ej alldeles lättolkad; se prop. 78/79: 175 s. 158. Regeln får också betydelse för vad som gäller vid tillsättning av offentligt anställda enligt 11 kap. 9 § andra stycket RF om att därvid endast sakliga grunder får beaktas. Är strävan att få lika könsfördelning på en arbetsplats en saklig grund?
    Stor praktisk betydelse har innebörden av begreppet "annat sådant förfogande" i egendomsskyddsregeln i 2 kap. 18 § RF. Till någon klarhet härom har vi knappast ännu nått; se prop. 79/80: 1 Del B s. 387 f. Kravet att ersättning vid förfogandet skall regleras i lag kan få viss aktualitet beträffande tillämpningen av Sydafrikalagen; se prop. 78/79: 196 s. 163. Även beträffande lantbruksnämnds åläggande att ta oanvänd mark i bruk för jordbruk kan regeln bli tillämplig; se prop. 78/79: 163 s. 30.
    Ett annat problem utgör gränsdragningen mellan skatt och avgift enligt 8 kap. 3 § RF. Avgörande är om någon motprestation för den enskildes inbetalning lämnas av det allmänna; se prop. 78/79: 170 s. 132 f och 148 f.

 

    Nödvändigheten av att bruka lag för att bestämma om överlämnande av förvaltningsuppgift till enskild person enligt 11 kap. 6 § RF måste beaktas, då enligt rättshjälpslagen enskilda advokater och biträdande jurister ges befogenhet att besluta i rättshjälpsärende; se prop. 78/79: 90 s. 478. I samma lagstiftningsärende åberopades också regeln i 11 kap. 4 §RF om att de väsentliga processuella reglerna för domstol skall stå i lag med avseende å rättshjälpens besvärsnämnd. Frågan återkom beträffande den föreslagna jämställdhetsnämnden; se prop. 78/79: 175 s. 173 och AU 78/79: 39 s. 24 samt prop. 79/80: 56 s. 12 och AU 79/80: 10 s. 9 — 11.

    Då man i propositionen om ny vapenfrilagstiftning ville ange exakt hur domstolarna skulle utmäta påföljd vid en viss straffregels tillämpning, fann jag anledning erinra om stadgandet i 11 kap. 2 § RF. Där heter det att icke ens riksdagen får bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet; se prop. 77/78: 159 s. 153. Och hur mycket kan man inlägga i kravet på myndigheterna enligt 1 kap. 9 § RF att iaktta saklighet och opartiskhet? I prop. 78/79: 175 ställdes ej stor lit till regeln (s. 167 och 177 — 178).

    Till slut må nämnas reglerna i 10 kap. 5 § RF om kvalificerad majoritet i riksdagen vid antagande av lag som innebär överflyttning på utländskt organ av offentliga uppgifter. I vissa fall krävs härför 3/4 majoritet i riksdagen. Om huruvida denna regel är tillämplig eller ej, då föreskrift antas om överflyttning av tillsynen över villkorligt dömd till annan stat, fördes en livlig debatt; se prop. 78/79: 3 s. 86 f och 95 — 96.

    Av gammalt märke är tvisterna om hur långt tryckfrihetsförordningen (TF) ger skydd och när ingripanden mot tryckt skrift får ske genom vanlig lag. Enligt min mening har lagstiftaren därvidlag tagit sig långt större friheter än TF:s regler medger. Tidigare lagråd har gjort medgivanden som knappast har godtagbart rättsligt stöd. Se härom 78/79: 2 s. 70 f.
    Grundlagsfrågorna redovisas vanligen icke öppet i lagrådsremisserna. De måste upptäckas av lagrådsledamöterna själva. Mycket beror av deras vakenhet.
    Mindre krav reser från uppmärksamhetssynpunkt uppgiften att granska om de föreslagna reglerna står i överensstämmelse med rättsordningen i övrigt. Vanskligheterna härvidlag härrör framför allt från de rättspolitiska överväganden som denna granskning lätt leder in i. Vad den gällande rättsordningen säger kan vara helt klart: avsikten med den nya lagregeln är just att ändra denna. Lagrådet kan då varna härför, t. ex. på grund av konsekvenserna för andra fall, uttryckligen godta förändringen eller tiga still. Valet mellan dessa alternativ kan vara svårt och måste ytterst bygga på allmänna samhälleliga värderingar. Några exempel.
    Hittills har i princip gällt att, om en byggnad godkänts enligt de vid dess uppförande gällande reglerna, myndighet icke får i efterhand tvångsvis ålägga ägaren att bygga om för att uppfylla senare tillkomna högre krav. Den grundsatsen genombröts beträffande soputrymmen 1978; se prop. 77/78: 50 s. 100. Mera drastiskt var regeringens förslag att införa principen om att alla får ligga med alla inom familjen, ett förslag som bröt med hittillsvarande etiska och rättsliga normer; se prop. 77/78: 69 s. 47 f. Går principen om att envar, som av övertygelse ej vill för landets försvar bruka vapen mot annan, icke skall behöva göra det logiskt

 

ihop med grundsatsen om allmän värnplikt? Se prop. 77/78: 159 s. 146 f. När lagstiftaren vill sprida grundsatsen att en organisation skall ha rätt att få allmänt skadestånd av staten, så snart statlig myndighet gör ett formellt fel, som berör en medlem av organisationen — dvs. att t. ex. Skattebetalarnas förening skall ha en statlig dusör varje gång en taxeringsmyndighet gör något fel vid handläggningen av en föreningsmedlems taxering — utanför den egentliga arbetsrätten, kan ett stilla påpekande i lagrådet om vad gällande rättsordning innebär på denna punkt vara motiverat; se prop. 78/79: 84 s. 71 — 73. Folkets företrädare i riksdagen har ju sedan all frihet att i sin oändliga välvilja mot organisationerna vidhålla att staten bör påläggas ett sådant skadeståndsansvar; se AU 78/79: 28 s. 4.
    Mera tveksamt kan ett uttalande i lagrådet kanske te sig såvitt gäller de jämställdhetslagens stadganden som partiellt upphäver den enskilde arbetsgivarens rätt att anställa den, han subjektivt bedömer vara bäst skickad att sköta en ledig plats. Detta är ett långtgående ingrepp i avtalsfriheten och av stor principiell vikt. Då lagstiftaren är medveten härom, kan ett påpekande i lagrådet av saken måhända te sig överflödigt (se prop. 78/79: 175 s. 160 f). Avsikten är just att ändra rättsordningen härvidlag. Nya rättspolitiska värderingar skall slå genom.
    Under lagrådsavdelningens tvååriga verksamhet hände det endast en gång att man där hängav sig åt rent allmänpolitiska bedömningar. Det var när mina eljest så återhållsamma kolleger ansåg sig kunna instämma i de allmänna, rent politiska överväganden som departementschefen lagt till grund för ett sitt ställningstagande; se prop. 79/80: 9 s. 180.
    En viktig del av rättsordningen är numera Sveriges internationella åtaganden. Spörsmål om en föreslagen regels förenlighet med dessa har blivit mera vanliga. Europarådskonventionen om medborgerliga rättigheter har åberopats (prop. 79/80: 1 del B s. 387 f) liksom Europeiska sociala stadgan (prop. 77/78: 69 s. 53). Huruvida Sverige fullgör sina nordiska åtaganden ifrågasattes vid ändringar i GB (prop. 78/79: 12 s. 396 — 397 och 420 — 421) och i samband med konsumentförsäkringslagen (prop. 79/80: 9 s. 181 f och 207).
    Innehållet i den av Sverige tillämpade folkrätten är ej alltid helt klart. Vad som i Sverige gäller t. ex. om kvarhållande av krigskontraband är ej så lätt att säga; se prop. 78/79: 215 s. 179 f. Sydafrikalagstiftningen reste en lång rad folkrättsspörsmål (prop. 78/79: 196 s. 151 f), bl. a. spörsmålet om lagrådets konstitutionella kompetens att uttala sig om innebörden av en för Sverige bindande internationell konvention i annan riktning än regeringen gjort som den legala företrädaren för Sverige i sådana sammanhang. Frågan i vad mån lägre myndigheter kan ingå för Sverige bindande överenskommelser var uppe i ärendet om kriminalvård utomlands; se prop. 78/79: 3 s. 70 f. Lagrådets kompetens i mera speciella folkrättsfrågor, då tiden ej medger ledamöterna mera ingående studier, kan givetvis diskuteras.
    Av mera traditionell art är den del av lagrådsgranskningen som anges i andra punkten i 8 kap. 18 § tredje st. RF, nämligen att undersöka hur förslagets olika regler står i förhållande till varandra. Härvid gäller det att bibehålla överblicken icke bara över lagförslagets olika detaljer utan även över angränsande lagar, som berörs av förslaget. Det fordras ett

 

verkligt inträngande i hela rättsområdet. Då och då upptäcker man i lagrådet behov av någon konsekvensändring som ej uppmärksammats. Särskilt övergångsreglerna ger ofta anledning till påfrestande tankeexercis för att klargöra att alla tänkbara fall förutsetts.
    Då vi kommer till den tredje granskningsgrunden om hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav öppnar sig vida fält för ett subjektivt tyckande. En anser att medborgarna kan hanteras i stort sett hur som helst, en annan är mera ömsint. Socialtjänstpropositionen gav i vårt fall upphov till några mera allmänna funderingar — se prop. 79/80: 1 del B s. 366 f — men även vissa överväganden rörande den unges ställning sedan beslut om hans tvångsvårdande träffats (a. a. s. 374).
    Retroaktivitet av regler framkallar ofta tvekan ur rättssäkerhetssynpunkt. Det gäller t. ex. övergångsregler i lagen om skötsel av jordbruksmark; se prop. 78/79: 163 s. 30.
    Naturligt är att lagrådsledamöterna ägnar uppmärksamhet åt frågor om förfarandet. Det kan gälla förfarandet i första instans, t. ex. i byggnadsärenden — se prop. 77/78: 50 s. 109 — 114 — eller i högre instanser. Frågan om prövning hos förvaltningsdomstol av besvär över förvaltningsmyndighets beslut har aktualiserats något tiotal gånger men påpekanden i lagrådet har sällan lett till att regeringen ändrat sig; se t. ex. beträffande passärenden (vägran av pass) prop. 77/78: 156 s. 192 — 196 och 201 — 202.
    I något fall har lagrådet yrkat på en mildrad påföljdsskala — se prop.78/79: 196 s. 167 — men utan framgång.
    Fastighetskreditens säkerställande är något som alltid ligget lagrådsledamöterna — alla gamla inskrivningsdomare — varmt om hjärtat; se prop. 78/79: 85 s. 117 f.
    Om den i remissen valda lösningen är den ändamålsenligaste för att nå det önskade syftet har lagrådet ofta svårt att bedöma. I Sydafrikalagstiftningen gav jag exempelvis upp denna rent utrikespolitiska värdering; se prop. 78/79: 196 s. 162. Denna granskningsgrund kan i fortsättningen kanske visa sig vara den mest besvärliga. Lagrådet gjorde t. ex. beträffande den nya jordförvärvslagstiftningen betydande försök att bilda sig en mening i ämnet — se prop. 78/79: 85 s. 102 f — vilket knappast uppskattades i departementet.
    Huvuddelen av lagrådsanmärkningarna faller troligen inom det femte granskningsområdet: problem som kan uppstå vid tillämpningen. Det kan här röra sig om mycket skiftande ting. Ofta gäller det praktiska frågor, där regeringen vanligen följer lagrådets ändringsförslag.
    Ibland kan terminologiska frågor dyka upp. Den särskilda termen fondpapper bevarades genom ingripande i lagrådet (prop. 78/79: 9 s.260 f och 294 — 295). Mindre framgång hade lagrådet då det ej ville godta att termen lantbruksföretag skulle täcka rent skogsbruk (prop. 78/79: 85 s. 106 och 134).
    Kommunalrättsliga aspekter kan ibland vara förbisedda i departementet. Det krävs här särskild uppmärksamhet av lagrådets ledamöter. Frågan om utrymmet för kommunalbesvär var t. ex. uppe beträffande socialnämnds beslut under tvångsvård av unga; se prop. 79/80: 1 Del B s. 383.
    Lagrådsarbetet är ganska slitsamt. Det ställer krav på breda insikter. Självfallet måste ledamöterna i gruppen komplettera varandra vad gäller kunskaper. Tillsammans bör en avdelnings medlemmar vara "heltäckan-

 

de". Avdelningarna bör sammansättas med hänsyn härtill, ev. vid för högsta domstolen och regeringsrätten gemensamma plena.
    I senare tid har det ofta påståtts att lagrådsgranskningen skall vara rent teknisk. Instruktionen för lagrådet i 8 kap. 18 § RF visar dock att den skall även vara i hög grad rättspolitisk. Man får räkna med att meningarna mellan lagrådsledamöterna därvidlag kan komma att gå i sär. Att få fram en enhetlig uppfattning i ett rättspolitiskt spörsmål kan vara svårt. Man måste räkna med att vad lagrådet anför kan komma att brukas som slagträ i den politiska debatt som förs kring lagstiftningsämnet. Detta förhållande verkar återhållande i många fall och lägger munhäfta på enskilda lagrådsledamöter. Den granskningsuppgift som RF ålägger lagrådet måste emellertid fullgöras oavsett dylika omständigheter.
    De enskilda lagrådsledamöternas allmänpolitiska tyckande angående den ena eller andra föreslagna regeln saknar givetvis allt intresse och får ej speglas i lagrådsyttrandet. Däremot bör komma fram, om det i lagrådet finns delade meningar om det exakta innehållet i en allmän rättsprincip och om hur en grundlagsregel är att tolka. Utrymmet för meningsnyanser är stort. Beredvilligheten att uttolka rättsgrundsatser eller grundlagsregler får dock ej bli beroende av sakens politiska känslighet. Den omständigheten att materian är partipolitiskt kontroversiell får inte leda till att man väljer en tolkning som gör att man ej behöver yttra sig. Den numera grundlagsfästa instruktionen för lagrådets granskning ger lagrådet knappast något val. Svaret på frågan om vad rättssäkerheten kräver kan icke få bli beroende av sakens allmänpolitiska implikationer. Rättssäkerhetens fordringar måste bli lika allsidigt belysta i ett ärende som är okontroversiellt som i ett ärende vilket vållar politisk strid.
    Tveksamhet kan uppkomma då det gäller att belysa ett förslags förhållande till rättsordningen i övrigt. Står det klart att vad regeringen avser med lagförslaget just är att ändra rättsordningen, finns det icke anledning för lagrådet att ingå härpå. Lagrådet skall icke göra någon egen rättspolitisk bedömning. Däremot bör lagrådet i förekommande fall peka på av regeringen icke beaktade konsekvenser som den föreslagna ändringen i rättsordningen kan väntas komma att föra med sig. I andra tillfällen kan det vara så att det av remissen ej framgår att regeringen är medveten om att dess förslag innebär en principiell ändring av rättsordningen. Det synes då vara lagrådets sak att klarlägga förslagets natur och dess följdverkningar. Det blir här fråga mera om analyser till vägledning för lagstiftaren än om av- eller tillstyrkanden av ett visst stadgande.
    Om behovet av dylika analyser kan också meningarna skifta. Vid lagrådets behandling av förslaget till lag om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet (se prop. 1978/79: 175 s. 158 f) fann tre av lagrådets medlemmar lagförslaget inte innehålla någonting som helst varom det fanns anledning att yttra sig och lämnade därför förslaget utan erinran. Den fjärde ledamoten fann analyser just beträffande lagförslagets relation till rättsordningen i övrigt behövliga på ett flertal punkter. Rimligen bör instruktionen i 8 kap. 18 § RF förstås så att lagrådet i tveksamma fall hellre skall ge en analys än avstå därifrån. Uppgiften är ju att förbättra det underlag varpå lagstiftaren skall bygga sitt slutliga ställningstagande.
    Lagrådsgranskningen har i den allmänna rättspolitiska debatten angivits som en viktig rättssäkerhetsgaranti. Tanken är att det som är ur olika

 

synpunkter diskutabelt skall framkomma vid granskningen. Har lagrådet ej funnit anledning säga något, är allt i bästa ordning. Ett fribrev är utfärdat, som medborgarna skall kunna lita till. Det är därför alltid med en viss bävan som man släpper ett förslag från sig. Kvar står oftast en undran; kanske har något blivit förbisett. Allt i remissprotokollet som ej föranlett något påpekande eller annan form av erinran är godtaget från alla de synpunkter lagrådsgranskningen grundlagsenligt omspänner.
    Sammanfattningsvis kan sägas att lagrådsarbetet ställer stora anspråk på både kunskaper och uppmärksamhet. Det måste därtill ofta försiggå under tidspress. Det är ett tungt ansvar som läggs på dem som har att tillse att lagrådsgranskningen fyller den i vårt statsskick avsedda funktionen.

Gustaf Petrén