BERTIL BENGTSSON. Skadestånd vid myndighetsutövning II. Stockholm 1978. Norstedts. 319 s.

 

I och med att andra delen av Bertil Bengtssons framställning om skadestånd vid myndighetsutövning nu föreligger har detta problemområde inom skadeståndsrätten fått en nära nog fullständig belysning. Bengtsson följer i stort sett den uppläggning som han skisserade i inledningen till del I. Enligt förordet har han dock ägnat något större utrymme än han från början tänkt sig åt 1974 års lag om ersättning vid frihetsinskränkning och åt möjligheterna till strikt ansvar för det allmänna utan lagstöd. Dessa frågor behandlas dock mindre utförligt än tillämpningen av skadeståndslagens regler som anges vara bokens väsentliga ämne.
    I del II tar Bengtsson således framför allt upp frågan om skadeståndets bestämmande. När det gäller framställningens disposition använder Bengtsson samma system som i del I. Det första avsnittet som har rubriken Passivitet och annan medverkan av den skadelidande har följaktligen betecknats som § 9. Största delen av detta avsnitt, 9.3 — 9.13, ägnas åt passivitetsregeln i 3 kap. 4 § SkL.
    Trots att passivitetsregeln hittills har tillämpats i mycket ringa utsträckning — vilket bl. a. bekräftas av erfarenheter från JK:s skadereglerande verksamhet — anser Bengtsson att regeln har en sådan principiell betydelse att en utförlig behandling av den är motiverad. Bengtsson instämmer — om än med viss reservation — i den kritik som i litteraturen har riktats mot passivitetsregeln såsom innebärande en begränsning av den enskildes rättsskydd. Enligt Bengtsson kan dock flera argument anföras för en mildare tillämpning av regeln än motiven synes ge vid handen.
    I avsnittet 9.6 och följande granskas de olika rekvisiten för passivitetsregelns tillämpning närmare. Av särskilt intresse är här redogörelsen för vad som är att anse som giltig anledning. I förbigående kan nämnas att den första meningen i avsnittet 9.7 innehåller ett par korrekturfel som gör framställningen svårbegriplig för den oinvigde. Dessa bör rättas till i nästa upplaga. Redogörelsen inleds med en närmare beskrivning av vad en person som drabbats av ren förmögenhetsskada eller sakskada har att iaktta i olika skeden av ärendet för att inte gå miste om rätten till skadestånd på grund av passivitet. I framställningen kan man skymta en något kritisk inställning till motivens stränga hållning. Sålunda anser Bengtsson att det många gånger skulle leda till obilliga resultat om man i enlighet med den allmänna inställningen i motiven skulle kräva att den skadelidande rådfrågar jurist för att skyldigheten i 3 kap. 4 § SkL skall anses uppfylld.
    När det gäller personskada och lidande räknar Bengtsson inte med att det blir särskilt vanligt att sådan skada vållas genom överklagbara beslut. Han framhåller att passivitetsregeln i dessa fall kan te sig särskilt svår att förena med de hänsyn som ligger bakom medvållanderegeln i 6 kap. 1 §

 

Bertil Werner 443SkL. Eftersom denna regel förutsätter full ersättning utom vid grovt medvållande kan det enligt Bengtsson ifrågasättas om inte denna motsättning kan motivera att lagstiftaren omprövar passivitetsregelns utformning.
    Återstoden av § 9 (9.14 — 9.17) ägnas åt de särproblem som den allmänna medvållanderegeln i 6 kap. 1 § SkL företer i samband med myndighetsutövning. Bengtsson anser det naturligt att en skadelidande privatpersons individuella kunskaper och fattningsförmåga här far spela in på samma sätt som vid tillämpningen av 3 kap. 4 § SkL. Av stort intresse är framställningen i 9.15 om betydelsen av att den skadelidande har fått felaktiga upplysningar.
    I § 10, som har rubriken Skadan och skadeståndet, behandlas först hur man skall fastställa att skada i samband med myndighetsutövning har uppkommit. Framför allt tas här upp skador genom oriktiga beslut. Vidare diskuteras vissa särskilda regler om skadeståndets storlek vid myndighetsutövning, nämligen regeln i 3 kap. 6 § SkL om jämkning av ersättning för sakskada och regeln i 3 kap. 5 § SkL om skälighetsbedömning vid ren förmögenhetsskada, orsakad av intrång i näringsverksamhet. Slutligen behandlas frågan om ersättning för ideell skada, närmast lidande, vid myndighetsutövning.
    När det gäller att bestämma skadan bygger framställningen liksom del I på en jämförelse mellan det handlande som den enskilde haft skäl att räkna med från myndigheternas sida och det verkliga handlandet. Bengtsson pekar på de svårigheter som ofta uppställer sig när det gäller att ta ställning till hur det hypotetiska händelseförloppet skulle ha utvecklat sig och vilka nackdelar för den enskilde ett myndighetsbeslut egentligen medfört och ifrågasätter om det inte ofta är lämpligare att tillämpa en mera schematisk regel. I sista hand kan det enligt Bengtsson bli nödvändigt att falla tillbaka på en skälighetsuppskattning med stöd av 35 kap. 5 § RB.
    Vid behandling av frågorna om skadans bestämmande delas framställningen upp med hänsyn till beslutets art. De problem som uppkommer vid bestämmande av ekonomisk skada vid förelägganden, förbud och liknande ingripanden som medför skyldigheter för enskild behandlas sålunda i 10.2, medan 10.3 innehåller en diskussion om de problem som uppkommer när myndigheten genom det felaktiga beslutet avslagit en ansökan eller en framställning från den enskildes sida om ett tillstånd eller annan förmån.
    I andra sammanhang än vid förpliktande beslut och avslagsbeslut är det enligt Bengtsson mera sällan som speciella problem uppkommer angående bestämmandet av skadeståndet vid myndighetsutövning. I 10.4 tas dock några sådana fall upp, bl. a. det fallet att den skadelidande inte varit part i ärendet vid felaktigt gynnande beslut, de fallen att felaktiga upplysningar och förhandsbesked lämnats och det fallet att dröjsmål förekommit.
    I fråga om tillämpningen av regeln i 3 kap. 6 § SkL på det allmännas ansvar för sakskada finner Bengtsson det rimligt att använda ansvarsbegränsningen vid ordinär företagsförsäkring som enhetlig jämkningsnorm utan att dra in allehanda specialförsäkringar i jämförelsen. Frågan om jämkning av det allmännas ansvar för sakskada torde härigenom få ganska ringa betydelse i praktiken.

 

444 Bertil Werner    Som Bengtsson framhåller har begränsningsregeln i 3 kap. 5 § SkL hittills spelat en ringa roll vid statens och kommuns skadereglering. Då regeln kan väntas vålla avsevärda tillämpningssvårigheter när det blir aktuellt, anser Bengtsson dock att det finns anledning att ge regeln en utförlig behandling, vilket är tacknämligt.
    Ett problem av liten ekonomisk betydelse men inte utan praktiskt intresse är i vad mån ideellt skadestånd för lidande som inte har samband med personskada kan utdömas vid felaktig myndighetsutövning. Problemet behandlas av Bengtsson i avsnitt 10.12. Bengtsson anser att mycket talar för en mera generös inställning till ideellt skadestånd än den som kommer till uttryck i SkL:s motiv.
    De särskilda undantag från skadeståndsansvaret som regleras i 3 kap. 7 — 9 §§ SkL behandlas i § 11. Enligt Bengtsson torde förbudet enligt 3 kap. 7 § SkL att föra talan mot beslut av regeringen eller av de högsta dömande instanserna inte hindra, att ett skadeståndsanspråk som framställs hos den skadereglerande myndigheten — JK — regleras av denna myndighet. Bengtsson menar nämligen att taleförbudet endast hindrar att anspråket prövas av domstol. En sådan tolkning av bestämmelsen finner jag något tveksam. Den torde få till följd att resultatet av prövningen av skadeståndsanspråket blir beroende av om den skadelidande väljer att instämma staten till domstol eller om han framställer anspråket hos JK. Även JK bör enligt min mening i ett skaderegleringsärende avvisa ett skadeståndsanspråk som grundas på beslut av något av de organ som avses i 3 kap. 7 § SkL. Jfr f. ö. Bengtssons exempel på s. 164 n. 24.
    Beträffande beslut av de högsta dömande instanserna anser Bengtsson att de betänkligheter mot taleförbudet som föranleddes av ändringen av dispensreglerna har ökat ytterligare genom 1976 års försvagning av juristinslaget i hovrätterna och kammarrätterna. Bengtsson anser att det är klart att lekmannareformen — vilket värde den än må ha från andra synpunkter — ökar riskerna för den typ av fel som SkL:s bestämmelser närmast tar sikte på.
    Några situationer där ansvar kan föreligga vid sidan av skadeståndslagen beskrivs i § 12. I detta avsnitt tas först reglerna om ersättning vid frihetsinskränkning upp och därefter behandlas reglerna om fel i inskrivningsväsendet. Slutligen ges några synpunkter på möjligheterna att utan lagstöd ålägga det allmänna ansvar för fel vid myndighetsutövning.
    När det gäller lagen om ersättning vid frihetsinskränkning stämmer Bengtssons förmodan att förutsättningarna för ersättning inte behöver ge upphov till nämnvärda tolkningsproblem med erfarenheterna från JK:s skadereglerande verksamhet. Av särskilt intresse är framställningen i 12.4 om bestämmandet av skadeståndet vid frihetsinskränkningar. Nämnas bör att det fall som beskrivs på s. 194 numera också prövats av HD utan att någon ändring skett (HD:s beslut den 28 april 1978, ST 782). Det högsta ersättningsbeloppet för lidande är emellertid numera 40 000 kr. Detta belopp tillerkändes i JK:s ärende 2110-78-41 en läkare som varit berövad friheten under 100 dagar med anledning av misstanke om mord. Vidare har JK i ärendet 2869-78-41 beslutat utge 20 000 kr. i ersättning för lidande till en polisassistent som varit berövad friheten under 102 dagar såsom misstänkt för väpnat postrån.
    I de avslutande avsnitten i § 12 behandlas den intressanta frågan i vad

 

Anm. av Bertil Bengtsson: Skadestånd 445mån man utan lagstöd kan komma fram till ansvar för det allmänna på grund av felaktig myndighetsutövning, fastän det inte bevisligen förekommit fel eller försummelse i SkL:s mening. Här framhålls att strikt ansvar för objektivt sett oriktiga beslut och åtgärder måste förutsätta något utöver själva oriktigheten. Särskilt riskfylld verksamhet och kränkning av ett väsentligt enskilt intresse anförs som exempel på fall där ett skärpt ansvar för det allmänna är tänkbart. Enligt Bengtsson kan några allmänna principer om ersättningsmöjligheterna knappast ställas upp. Han anser dock att skadeståndsrätten inte kan undgå att ta intryck av det grundlagsskydd som numera införts för vissa rättigheter. Det betonas att framställningen i denna del endast är översiktlig och Bengtsson räknar med att i annat sammanhang kunna ta upp den berörda problematiken samt de komplicerade allmänna frågorna om statens och kommuners ersättningsskyldighet för rättsenligt handlande.
    I det sista avsnittet, § 13, behandlas tjänstemäns och andra funktionärers personliga skadeståndsansvar för skada som vållats utomstående. Bengtsson gör inledningsvis en överblick av det ansvarsområde som kan bli aktuellt och konstaterar därvid att den enskilde funktionärens ersättningsskyldighet för person- och sakskada vid myndighetsutövning i praktiken huvudsakligen torde komma i fråga vid regresskrav från det allmännas sida. Även när det gäller ren förmögenhetsskada torde det direkta skadeståndsansvaret enligt Bengtsson ha ringa betydelse för funktionärens del. Han pekar på risken för att regresskrav framställs från det allmännas sida i de fall där det allmänna inte går fritt från ansvar men uttalar att det är oklart hur staten hanterar sin regressmöjlighet efter 1975 års ämbetsansvarsreform.
    Bengtsson konstaterar att åtskilliga av de synpunkter som ligger bakom regeln i 4 kap. 1 § SkL har giltighet i alla situationer, alltså i både enskild och offentlig verksamhet och vid myndighetsutövning och annars. Efter 1975 års ämbetsansvarsreform bör dock enligt Bengtsson preventiva skäl för en personlig skadeståndsskyldighet för funktionären tillmätas större betydelse än vid SkL:s tillkomst. Detta anses särskilt gälla sådana tjänstemän och andra funktionärer som intar en ansvarsfull ställning.
    I avsnitt 13.6 diskuteras utförligt vilken personkrets som berörs av bestämmelsen i 4 kap. 1 § SkL, och i det följande avsnittet behandlas den inskränkningen av arbetstagarregelns räckvidd som förutsättningen att skadan skall ha vållats "i tjänsten" innebär. I sistnämnda hänseende rekommenderar Bengtsson att man skall låta gränsen för funktionärens ansvarslindring följa gränsen för det allmännas skadeståndsskyldighet. I avsnitt 13.8 redogör Bengtsson för ansvarsregelns uppbyggnad och därefter diskuterar han närmare hur de olika förhållandena som nämns i lagtexten bör inverka vid bedömningen. Avslutningsvis behandlas hur den slutliga avvägningen skall ske av de olika faktorer som skall beaktas vid bedömningen av om tjänstemän resp. övriga funktionärer skall åläggas personligt skadeståndsansvar.
    Del II avslutas med ett rättsfallsregister samt ett mycket innehållsrikt sakregister. Det sistnämnda är gemensamt för del I och del II.
    Det är ett imponerande arbete som fullbordats i och med att del II av Skadestånd vid myndighetsutövning färdigställts. Man kan inte undgå att beundra den idérikedom och förmåga i övrigt att hitta praktiska exempel

 

446 Anm. av Bertil Bengtsson: Skadeståndtill belysning av olika diskuterade problem som präglar Bengtssons framställningskonst. Av notapparaten framgår dessutom att ett mycket omfattande litteratur- och rättsfallsstudium ligger till grund för arbetet.
    Om man skall försöka hitta något negativt att säga om boken skulle det möjligen vara att den genom sin vidlyftighet blivit något svåröverskådlig och därigenom kanske en smula svår att hantera för den praktiskt verksamme juristen.
    Som avslutning vill jag dock instämma i Ingvar Gullnäs' omdöme vid anmälan av del I att det samlade arbetet Skadestånd vid myndighetsutövning torde bli mycket användbart för ett stort antal jurister i både enskild och allmän tjänst.


Bertil Werner