Gammalt straffsystem
Vid val av påföljd skall rätten, med iakttagande av vad som kräves för att upprätthålla allmän laglydnad, fästa särskilt avseende vid att påföljden skall vara ägnad att främja den dömdes anpassning i samhället. (1 kap. 7 § brottsbalken)
När lagstiftaren knyter ett straff till en viss i brottsbalken eller annan författning angiven handling så sker det naturligtvis i förhoppningen om att straffhotet skall vara så effektivt att ingen begår en sådan handling. Straffbestämmelserna ges därför en repressiv utformning där straffet anges i böter eller fängelse och straffskalorna och särskilt då straffmaximum av allmänpreventiva skäl ofta ligger högre än som behövs med hänsyn till domarnas behov av vägledning vid rättskipningen.
Erfarenheten visar emellertid att inte ens hot om de strängaste straff helt avhåller från brott. Man måste räkna med att det någon gång kan bli aktuellt att verkställa straffhotet. Rättsväsendet skulle emellertid lätt hamna i en omöjlig situation, om det tvingades ådöma och verkställa straff enligt straffskalor som utformats med tanke på att verka så avskräckande som möjligt. Straffminimum måste därför läggas på en sådan nivå att en tillämpning av den nedre delen av straffskalan kan uppfattas som rättvis i enskilda fall. För att inte motverka det allmänpreventiva syftet med lagstiftningen får emellertid straffminimum inte sättas alltför lågt.
De nu beskrivna svårigheterna att förena repressiva straffskalor med en rättvis och human rättskipning har i vårt nuvarande straffsystem lösts bl. a. genom att frivårdspåföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn vid påföljdsvalet jämställs med fängelse. Trots att skyddstillsyn, som är förenad med övervakning för den dömde, är uppenbart mera ingripande för honom än villkorlig dom, jämställs dessa påföljder inbördes och med fängelse som ju innefattar frihetsberövande i minst 14 dagar. Till yttermera visso anses villkorlig dom, som närmast kan betecknas som ett slags varning åt den dömde, som mera ingripande än böter även när böterna är höga och utgör ett kraftigt ekonomiskt avbräck för honom. Böter anses också alltid vara lindrigare än skyddstillsyn och fängelse. Man kan lugnt påstå att den angivna rangordningen av påföljdernas inbördes stränghet inte står i överensstämmelse med sunt förnuft.
Att domstolarna sålunda i enskilda fall kan byta ut straffskalans fängelse mot villkorlig dom eller skyddstillsyn innebär emellertid inte att ett sådant utbyte alltid skall ske. Om lagstiftningens hot om fängelse aldrig verkställs, förlorar det i trovärdighet och den allmänpreventiva effekten av lagstiftningen går förlorad. Vid val av påföljd skall rätten därför enligt 1 kap. 7 § brottsbalken ta såväl allmänpreventiva som individualpreventiva hänsyn.
Är det då över huvud taget möjligt för en domstol att i det enskilda fallet välja en påföljd "med iakttagande av vad som kräves för att upprätthålla allmän laglydnad"? Domstolen kan inte antas ha några kunskaper om den allmänna laglydnaden vare sig i domkretsen eller i landet i övrigt, långt mindre hur denna allmänna laglydnad kommer att påverkas om den ena eller andra påföljden väljs. Inte ens när den tilltalade är känd från TV eller scen
och målet är föremål för en intensiv bevakning av massmedia kan man med någon säkerhet uttala sig om en viss påföljd över huvud taget får några effekter på allmänhetens laglydnad. Det är summan av alla utdömda och verkställda påföljder — i förening med en rad andra lika eller mera betydelsefulla omständigheter, bl. a. upptäcktsrisken — som ger de effekter som man förknippar med begreppet allmän laglydnad.
Inte heller centralt finns några säkra kunskaper om allmänhetens laglydnad och förändringar i denna. Man kan knappast heller tänka sig en ordning som innebär att brottsförebyggande rådet eller någon annan myndighet fortlöpande undersöker allmänhetens benägenhet att följa lagar och andra författningar och att regering och riksdag i ljuset av denna information årligen meddelar anvisningar till de rättsvårdande myndigheterna om bl. a. påföljdsval och straffverkställighet i syfte att genom justeringar i fängelsebefolkningens storlek m. m. få till stånd en vid varje tid optimal allmän laglydnad. Frågan vad allmänpreventionen kräver av t.ex. fängelsestraff kan aldrig avgöras på objektiva grunder utan är ytterst ett politiskt spörsmål. För egen del menar jag att det bör gå att begränsa användningen av frihetsstraff ytterligare utan att allmänhetens förtroende för rättsväsendet går förlorat och utan att polisen och andra rättsvårdande funktionärer tappar intresset för sina uppgifter. Brottsnivån i Sverige skulle sannolikt inte mätbart påverkas aven sänkning av fångtalet från nuvarande omkring 4 000 till låt oss säga 3 000 intagna, med någon reservation för hur en sådan reduktion i praktiken genomförs.
Föreskriften i 1 kap. 7 § brottsbalken om att allmänpreventiva hänsyn skall tas vid påföljdsvalet ställer alltså egentligen orealistiska anspråk på våra domstolar. Hur ställer det sig då med domstolarnas möjligheter att fullgöra kravet i samma paragraf om att också individualpreventiva hänsyn skall tas: domstolen skall fästa särskilt avseende vid att påföljden skall vara ägnad att främja den dömdes anpassning i samhället.
För lekmannen kan det förefalla självklart att vissa former av straff eller behandling är mera effektiva än andra. Vistelse i en behandlingsinstitution eller i ett sjukhus borde erbjuda bättre möjligheter att förebygga återfall i brott än intagning i fängelse. Små anstalter borde vara bättre än stora, behandling i frihet bättre än behandling i sluten anstalt, intensiv övervakning bättre än passiv tillsyn etc.
Under hela efterkrigstiden har man lagt ner ett omfattande arbete på att få dessa och liknande föreställningar bekräftade med vetenskaplig metod. Som den norske professorn Nils Christie (Hvor tett ett samfunn, 1975, s. 151) anför, har emellertid nästan alla undersökningar om individualpreventiva verkningar varit djupt nedslående. Man har i stort sett inte kunnat få bekräftat alla de vanliga föreställningarna om att behandling är bättre än straff, att små fängelser är bättre än stora, eller att en intensiv övervakning är bättre änen mera passiv. Ja inte ens behandlingsexperiment i frihet ger påvisbart bättre resultat än gammaldags fängelse. Christie hänvisar i sammanhanget bl. a. till vad Kassenbaum, Ward och Wilner kom fram till vid det största experiment som hittills hade utförts (Prison treatment and parole survival, 1971). Här fann man över huvud taget inga skillnader mellan olika reaktionsformer. Detta negativa resultat kan enligt Christie också sägas ange huvudtendensen i sådana undersökningar som skett efter andra världskriget. Det hör till undantagen att en påföljd som har underkastats grundlig vetenskaplig
prövning ger påvisbart bättre resultat än någon annan reaktionsform. Det är i varje fall inte av någon större betydelse för risken för återfall i brott vilken påföljd som väljs.
Christies nu redovisade uppfattning är inte på något sätt extrem. Så sägs t. ex. i betänkandet (SOU 1973: 35) Kriminologisk forskning (s. 44) sammanfattningsvis bl. a. att forskningen inte har visat att en typ av behandling i avgörande grad är mer effektiv än någon annan typ av behandling. I sammanhanget erinrades emellertid om att behandlingsforskning är en ung och mycket komplicerad vetenskapsgren och mycket tyder enligt betänkandet på att man med förbättrade undersökningsmetoder kommer att nå mera nyanserade och differentierade resultat. Dessa förhoppningar har emellertid inte infriats. Internationellt har ytterligare sammanställningar av forskningsrapporter publicerats som tyder på att resultaten knappast skiljer sig från en behandling till en annan.
Också i Sverige har rapporter med denna innebörd publicerats. Här kan bl. a. erinras om BRÅ PM 1976: 2 Återfall vid olika reaktioner på brott. I promemorian anförs bl. a. att det är påfallande att de som fått skyddstillsyn bland förstagångsdömda snarare har högre återfallsrisk än de som dömts till fängelse. Sålunda hade 17 % återfallit inom 5 år av dem som dömts till mellan 1 och 4 månaders fängelse medan motsvarande andel vid skyddstillsyn var 37 %. Denna skillnad kan bara till begränsad del förklaras med skillnader i ålder och brottskategorier. Också sedan trafiknykterhetsbrotten uteslutits och sedan en uppdelning skett på olika brottskategorier har de som fått skyddstillsyn i allmänhet högre återfall än de som fått fängelse. Som tänkbar förklaring anförs att förstagångarna döms till fängelse endast när domstolarna bedömer att allmänpreventiva skäl kräver det. De som får fängelse som första påföljd blir härigenom en liten och starkt selekterad grupp. Materialet tillåter enligt promemorian inte några säkra slutsatser om olika påföljders verkningar.
Framför allt har emellertid BRÅ-rapporten (1979: 3) Frivård och rehabilitering belyst frågan om frivårdspåföljdernas effektivitet. Rapporten redovisardet s. k. Sundsvallsprojektet — det i sitt slag största kriminalpolitiska experimentet i Norden som innefattade bl. a. en nära åtta år lång vetenskaplig uppföljning.
Experimentet gick i stort sett ut på att ge kraftigt förstärkta resurser åt frivårdsdistriktet i Sundsvall och mäta i vad mån klienternas återfallsbenägenhet, alkoholmissbruk och arbetslivsanpassning förändrades. Som jämförelse användes dels frivårdsdistriktet i Karlstad, dels frivården i hela landet. Det visade sig att den tredubbling av resurserna som experimentet innebar för Sundsvalls del inte ledde till bättre klientrehabilitering. Resultatet överensstämde med vad som framkommit vid liknande experiment utomlands. Som förklaring till de uteblivna resultaten anförs bl. a. att klienterna träffade övervakarna alldeles för sällan för att några behandlingsresultat skulle uppnås. I genomsnitt träffade klienterna och övervakarna varandra under 14 timmar per år. Håller man i minnet att klienterna däremot flera gånger i veckan umgås med kriminellt identifierade kamrater är det enligt rapporten förklarligt att övervakningen inte spelar någon nämnvärd roll för klienternas rehabilitering.
Om Sundsvallsexperimentet gav nollresultat redovisar Ulla Bondeson — låt vara med icke-experimentella och därmed osäkrare metoder — rent negativa behandlingseffekter. Ingen behandling (villkorlig dom) ger bästa resultat,
enbart övervakning intermediärt resultat och övervakning kombinerad med anstaltsbehandling sämsta resultat. Övervakningen har inte endast misslyckats med att förhindra eller minska återfallet — den tycks ha ökat detta. Ulla Bondeson drar också slutsatsen att ju mindre tvångsmässig behandling vi ger desto bättre från individualpreventiv synpunkt (Kriminalvård i frihet, 1977 s. 312).
Mot den bakgrund som nu har tecknats om påföljders verkningar, nämligen att ingen typ av behandling i avgörande grad är mera effektiv än någon annan typ av behandling, framstår naturligtvis kravet i 1 kap. 7 § brottsbalken att domstolen skall fästa särskilt avseende vid att påföljden skall vara ägnad att främja den dömdes anpassning i samhället som lika omöjligt att fullgöra som det tidigare behandlade allmänpreventiva kravet i samma paragraf.
Uppenbarligen ger de forskningsresultat som sålunda har framkommit om effekterna av behandling anledning att pröva om brottsbalkens påföljdssystem inklusive bestämmelserna om påföljdsval och straffmätning är moget för en mera genomgripande förändring. Ett omfattande utredningsarbete har också satts i gång. BRÅ-rapporten (1977: 7) Nytt straffsystem har medverkat till att två statliga kommittéer har tillkallats, den ena — fängelsestraffkommittén (Ju 1979: 04) — för att reformera fängelsestraffet och den andra — frivårdskommittén (Ju 1979: 05) — för att se över frivårdspåföljderna. I avbidan på resultatet av dessa kommittéers arbete är det med spänning man tar del av det socialdemokratiska partiets våren 1981 publicerade förslag till kriminalpolitiska handlingslinjer. Här kan man vänta en antydan om i vilken riktning de socialdemokratiska ledamöterna arbetar i de nämnda kommittéerna och hur vårt största riksdagsparti ser på behovet av att reformera påföljdssystemet.
Något radikalt nytänkande är det inte fråga om. Alla kommer att kunna känna igen sig om de socialdemokratiska förslagen genomförs. Påföljdssystemet lämnas i stort sett orubbat. Böter och fängelse finns kvar, liksom villkorlig dom och skyddstillsyn. De sistnämnda två påföljderna skall dock inte kunna undanröjas vid återfall. En nyhet är förslaget om en ny frivårdspåföljd som innebär villkorligt anstånd med verkställigheten av ådömt fängelse. Enligt förslagsställarna bör vetskapen om att påföljden innebär en sista varning och att återfall medför frihetsstraff också för det förra brottet kunna förmå den dömde att inse det allvarliga i sin situation. Det sista är enligt min mening knappast mer än en mycket from förhoppning. I sammanhanget skall erinras om att det tidigare obligatoriska förverkandet av villkorlig frigivning fr. o. m. år 1980 är fakultativt. Obligatoriet gav inte de återfallshämmande effekter som man väntat och det var förenat med en rad olägenheter som kan antas inträffa också vid förverkande av villkorligt medgivet anstånd med verkställighet av fängelse. Den föreslagna påföljden överensstämmer också nära med vad som gällde enligt strafflagen innan brottsbalken trädde i kraft år 1965 och har sålunda prövats i praktiken men förkastats. Någon redovisning av erfarenheterna från strafflagens tid lämnas inte i programmet.
Över huvud taget synes programförfattarna ha tagit mycket lite hänsyn till erfarenheter som har gjorts sedan det senaste kriminalpolitiska programmet antogs år 1972. Man försäkrar (s. 51) att "de pengar som läggs ner på våra fängelser skulle säkerligen, använda till stöd och hjälpåtgärder i frivård, få mycket bättre brottsförebyggande verkan" och låtsas inte om de omfattande
experiment som har företagits både här i landet (Sundsvall) och utomlands med kraftigt förstärkt frivård som emellertid inte har lett till någon klientrehabilitering. Inte heller behandlar man i det sammanhanget det förhållandet att frivården under åren 1974-1978 successivt fått åtminstone en fördubbling av sina resurser utan att resursförstärkningen har kunnat avläsas i återfallsstatistiken.
Man erkänner visserligen (s. 55) att behandlingsforskningen på sistone har"gett resultat som har lett till en viss besvikelse när det gäller möjligheterna att genom frivård förebygga återfall i brott". Man tröstar sig emellertid med att resultaten är osäkra och går så (s. 57) över på en extremt behandlingsvänlig linje: "Allt som företas inom frivårdens ram skall vara ägnat att medföra någon positiv effekt i socialt eller brottsförebyggande syfte." En sådan målsättning för frivården kan enligt min mening inte leda till annat än besvikelse och frustration.
Den intagna hållningen innebär samtidigt ett avståndstagande från en tanke som lanserats i BRÅ-rapporten Nytt straffsystem om en frivårdspåföljd som innebär mer intensiv kontroll och därmed större obehag för den dömde än skyddstillsyn. I det socialdemokratiska programmet sägs (s. 57) att inget i utformningen av frivårdspåföljderna "får vara inriktat enbart på att tillfoga den dömde lidande eller obehag".
Ståndpunkten förefaller egendomlig. Böter och fängelse framstår också med programförfattarnas sätt att se som påföljder som uteslutande är inriktade på att tillfoga den dömde lidande och obehag. Varför skulle man då inte — ens i någon detalj — få utforma en frivårdspåföljd så att den innebär obehag för den dömde, i all synnerhet om det sker för att undvika det långt större lidande och obehag som ett frihetsstraff innebär? För problemet är ju just att frivården skall kunna ersätta frihetsstraff i största möjliga utsträckning. Med en så positiv framtoning som programförfattarna vill ge frivårdspåföljderna kan man inte räkna med att fängelserna kommer att avfolkas utan riskerar tvärtom en mera vidsträckt tillämpning av frihetsstraff. Frivården måste ha ett sådant innehåll att den kan betecknas som påföljd för brott.
För egen del kan jag inte bortse från vad man i dag anser sig känna till om effekterna av olika behandlingsinsatser inom kriminalvården. Intill dess mera löftesrika behandlingsresultat har redovisats menar jag att man bör tona ner förväntningarna på frivården. En fortsatt utbyggnad av denna framstår inte som motiverad. Därmed inte sagt att man bör återgå till ökat bruk av fängelse. Den påföljdsformen är ju direkt skadlig för individen och dessutom betydligt dyrbarare än frivården.
Vad jag i stället har i tankarna är en kraftigt vidgad användning av bötesstraffet. Det är en påföljd med klara pedagogiska förtjänster; ett obehag som enkelt kan doseras med hänsyn till brottets svårhet och individens betalningsförmåga. Påföljden är också billig från samhällets synpunkt — böterna tillfaller ju statskassan — en synpunkt av intresse i dessa tider av ekonomisk kris.
Jag tror att det vore en fördel om man nu inriktade reformarbetet mot en ordning som innebär att böter generellt kan ersätta fängelse i upp till ett år. Om någon sålunda står åtalad för brott som förskyller fängelse i mellan 14 dagar och ett år bör domstolen ha möjlighet — och i vissa fall kanske också skyldighet — att i stället döma till böter oavsett om böter återfinns i straffskalan för det aktuella brottet eller brotten. Med en sådan ordning skulle böter
ersätta villkorlig dom och vissa delar av skyddstillsynen. Den funktion av straffvarning som den villkorliga domen är avsedd att tjäna kan böter naturligtvis också fullgöra. Och i de fall man i dag ådömer skyddstillsyn utan att den dömde har några mera påtagliga sociala problem — i övrigt skötsamma personer som återfallit i framför allt förmögenhetsbrott, m. fl. — markerar böterna bättre än en påtvingad samvaro med övervakaren om sammanlagt ca 14 timmar per år, att samhället inte tolererar lagbrott.
I den tänkta ordningen ersätter böterna också mycket av de korta fängelsedomarna, som ju i dag ofta ådöms med hänsyn till allmän laglydnad, t. ex. rattfylleri.
För att förstärka bötesstraffets allmänpreventiva verkan kan man överväga en reform av det nuvarande dagsbotssystemet. Systemet innebär som antytts i det föregående att antalet dagsböter bestäms med hänsyn till brottet medan storleken av varje dagsbot grundas på den dömdes ekonomiska förhållanden. Problem uppstår när den dömde har små inkomster. Om exempelvis en låginkomsttagare döms för rattonykterhet till 60 dagsböter à 10 kronor blir summan 600 kr vilket är samma belopp som enligt riksåklagarens nya anvisningar i vissa fall skall utgå om han ertappas med fortkörning. För att komma undan sådana från allmänpreventiv synpunkt ogynnsamma jämförelser vore det en fördel om domstolen i domen endast fastställde det antal dagsböter som bör utgå med hänsyn till brottet. Storleken av varje dagsbot bestäms sedan automatiskt i samband med indrivningen med utgångspunkt exempelvis i den dömdes sjukpenning vid tiden för domen. Man kan här tänka sig att dagsboten motsvarar endast en liten del av sjukpenningen och att antalet dagsböter ökas i motsvarande mån. Sätts dagsboten till en procent av sjukpenningen kan antalet ådömda dagsböter tiodubblas jämfört med om dagsboten skall motsvara 10 % av sjukpenningen, något som öppnar möjligheter till en mycket nyanserad straffmätning och kan ha vissa allmänpreventiva effekter. Genom en anknytning till sjukpenningen kommer man också ifrån de nuvarande svårigheterna för domstolarna att kontrollera att den dömdes uppgifter om sina ekonomiska förhållanden är riktiga.
För att upprätthålla respekten för bötesstraffet är det naturligtvis viktigt att bötesindrivningen är effektiv. Den nuvarande bötesförvandlingen säkrar en mycket hög betalningsfrekvens på omkring 90 %. Det kan ifrågasättas om den nuvarande ordningen inte är alltför effektiv så att den tvingar fram pengar där inga pengar finns att ta och på så sätt motverkar målsättningen för bl. a. samhällets socialvård. En ambitionsnivå som innebär att böter betalas i samma utsträckning som skatter, alltså till omkring 80-85 %, är sannolikt att föredra.
I programförslaget föreslås att bötesförvandlingen avskaffas. Det är ett bra förslag. Så sent som år 1978 gjorde emellertid socialdemokraterna gemensam sak i riksdagen med moderaterna mot ett avskaffande av bötesförvandlingen och hänvisade i det sammanhanget till riskerna för ökad ekonomisk kriminalitet (JuU 1977/78: 25). Också nu gör man reservationer. "Om den dömde avsiktligt försämrar sin ekonomiska situation för att hindra verkställighet av bötesstraffet bör dock detta kunna ersättas med frihetsstraff." När man nu inte vågar ta steget fullt ut, är det en nära till hands liggande lösning att ersätta den nuvarande obligatoriska bötesförvandlingen med en fakultativ regel — böter får förvandlas till fängelse endast under vissa särskilt angivna förutsättningar. Frågan övervägs f. n. i justitiedepartementet med anledning
av betänkandet (SOU 1980: 7) Kompensation för förvandlingsstraffet.
Jag har i det föregående varit kritisk mot vissa delar av det socialdemokratiska programmet. Därmed inte sagt att det är ett dåligt program. Det är tvärtom i långa stycken en alldeles utmärkt produkt som på ett välgörande sätt genomsyras av ett socialt patos och en vilja att förbättra villkoren för de gravt socialt handikappade grupper som i dag utgör kriminalvårdsklientelet. I avsnittet om frivården har emellertid programförfattarna helt bortsett från de empiriska kunskaper om effekterna av behandling som i dag finns. Brottsförebyggande rådets kanske främsta uppgift är att medverka till en rationell kriminalpolitik genom att tillhandahålla beslutsfattarna fakta om brott och straff. Man kan leda hästen till vattenhon men man kan inte tvinga den att dricka. Ordstävet har att döma av programförslagets frivårdsdel sin tillämpning också inom kriminalpolitiken.
Bo Svensson