Vissa faktorer som försvårat kommunernas användande av förköpslagen
Av socionom ANN-BRITH EDLUND och juris kandidat GUDRUN NORBORG
1. Inledning
Markpolitikens inriktning har debatterats under århundraden. Först genom direktiven till 1963 års markvärdekommitté antyddes en kommunal förköpsrätt som ett markpolitiskt instrument. Genom förköpslagen (1967: 868), som trädde i kraft den 1 januari 1968, gavs kommunerna principiell rätt att förvärva fast egendom som varit föremål för frivillig försäljning på samma villkor som avtalats mellan säljare och köpare, 5 §. Förutsättningen är att egendomen, med hänsyn till den framtida utvecklingen, krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning, 1 §. I lagens 3 § tas obligatoriska undantag från förköpsrätten upp.
1974 genomfördes en reform som innebär en utvidgning av förköpsrätten dels genom att värdegränsen i 3 § 1 p. ströks och dels genom att upprustningsbehov av fastigheten infördes som ytterligare grund för förköpsrätt i 1 §.
Riksdagen beslutade också under 1979 om vissa justeringar i lagen.
Avsikten med denna artikel är att jämföra syftet med förköpslagen och tillämpningen av den. Vi har inriktat oss på att belysa sådana faktorer som försvårat eller förhindrat användandet av den kommunala förköpsrätten med undantag av kommunens problem att visa sitt behov av marken eller av upprustning. Begränsningen motiveras främst av att vi velat undersöka lagens effektivitet och om de enskilda parterna kan påverka kommunens möjlighet att använda förköpsrätten.
Källorna har huvudsakligen bestått av offentligt tryck och rättsfallssamlingar. Den systematiska genomgången av regeringens avgöranden omfattar beslut från 1977, 1978 och 1979 t. o. m. den 20 april.
Inledningsvis behandlas kommunernas hantering av förköpslagen ur formell synpunkt, därefter lagens obillighetsregel, högt försäljningspris samt försök att undvika förköp genom de enskilda avtalens utformning. Artikeln avslutas med en sammanfattande analys.
2. Kommunernas hantering av förköpslagen
Redan vid lagens tillkomst uppmärksammades vissa administrativa svårigheter för kommunerna. Sådana har också påpekats i samband med utvärderingar och ändringsförslag. Det är därför motiverat att granska själva förfarandet vid utövande av förköpsrätten ur kommunal synpunkt.
2.1 Kommunbegreppet
I propositionen sägs att begreppet kommun i förköpslagen (FL) används i samma betydelse som i kommunallagen (1953: 753).1 Departementschefen invände emot markvärdekommitténs förslag att landstingskommun skulle kunna förvärva mark med hjälp av förköpsrätten. "Landstingen har hittills inte tillagts sådana uppgifter inom bostadsförsörjningen eller bebyggelseplaneringen att det är motiverat att ge dem förköpsrätt."2
Att det endast är primärkommun som kan använda förköpsrätten har också fastslagits av regeringsrätten. Botkyrka kommun hade tänkt transportera ett förvärv på landstinget men ansågs då ha överskridit sin befogenhet.3 Det bör noteras att kommunen kan ha rätt att transportera den förköpta egendomen. Regeringsrätten har t. ex. accepterat att Göteborgs stad beslutat om förköp efter hemställan från Familjebostäder i Göteborg AB och för detta allmännytttiga bostadsföretags räkning.4
2.2 Förfarandet
Förfarandet enligt FL är tämligen invecklat och kommunens ställningstagande kan aktualiseras på olika sätt. Före 1980 kunde en fastighetsägare få veta om fastigheten var attraktiv för kommunen genom att erbjuda kommunen att till visst pris och angivna villkor köpa fastigheten. Ville kommunen anta erbjudandet, skulle ägaren underrättas inom tre månader. Avvisades erbjudandet eller försummades tidsfristen, fick förköp inte ske vid försäljning inom två år, såvida inte priset var lägre eller villkoren avsevärt gynnsammare än vad kommunen erbjudits. Ett hembud var inte bindande för fastighetsägaren. Inte heller kommunens förklaring att den antog hembudet var bindande. En försäljning kom till stånd först genom köpeavtal som upprättats i vanlig ordning enligt 4: 1 JB.5 Inför en försäljning
kan säljaren begära förhandsbesked av kommunen. Kommunen är inte tvungen att svara. Avstår den har förköpsrätten inte gått förlorad. Skulle kommunen förklara sig avstå, får förköp inte ske i samband med den tillämnade försäljningen, 4 § FL.
Samordningen mellan förvärvslagarna, d. v. s. jordförvärvslagen (1979: 230), lagen (1916: 156) om vissa inskränkningar i rätten att förvärva fast egendom m. m. och lagen (1975: 1132) om förvärv av hyresfastighet m. m., samt FL är konstruerad så att förvärvstillstånd inte får ges förrän förköpsfrågan avgjorts, om det inte skulle vara uppenbart att förköpsrätten inte kommer att utövas. Ar förköp möjligt, skickas tillståndsärendet på remiss till kommunen från berörd tillståndsmyndighet.
En förvärvare erhåller endast vilande lagfart om hans förvärv är beroende av att förköp inte sker eller om utövat förköp inte har fullbordats, 20: 7 10 p. JB. Inskrivningsmyndigheten skall då underrätta kommunen enligt 5 § förköpskungörelsen (1967: 873).
Vissa rättsverkningar är knutna till att förköpsrätten utövas, andra till att förköpet fullbordas. Förköpsrätten utövas genom att kommunen underrättar köpare och säljare om sitt beslut att förköpa samt anmäler detta till inskrivningsmyndigheten inom tre månader tillsammans med bevis om att parterna underrättats, 7 § 1 st. FL. Att man upprätthåller detta krav strikt, visas i ett rättsfall 1972. Där fanns visserligen underrättelsebevis hos kommunen, men det hade inte bifogats anmälan till inskrivningsmyndigheten inom tidsfristen och förköpsrätten gick förlorad.6
Regeringsrätten kan, som sista instans, komma att pröva om ett förköpsbeslut strider mot den kommunala kompetensen enligt kommunallagen, 8 § FL. Denna prövning kan aktualiseras av parterna under förutsättning att de är kommunmedlemmar, vilket säljaren på grund av sitt fastighetsinnehav alltid är. Parterna kan också bestrida förköpet. Regeringen prövar då om vissa förutsättningar enligt FL är uppfyllda, 9 § FL. 1973 hade regeringen 20 sådana ärenden. Antalet har sedan dess stigit varje år och 1979 fattade regeringen beslut i 49 fall. Knappt hälften av ärendena har under åren resulterat i tillstånd till förköp. När tillstånd har vägrats har det oftast motiverats med obillighet, annars med att kommunen inte gjort behovet av marken, ändrad markanvändning eller upprustningsbehovet sannolikt. I vissa fall har bestridandet återkallats.
Förköpet är fullbordat när kommunens beslut att utöva förköpsrätt vunnit laga kraft, om regeringen gett tillstånd, eller om tiden för
bestridande gått ut utan att bestridande eller ansökan om tillstånd gjorts, 10 § FL. Förköpet kan efter fullbordandet inte längre angripas på administrativ väg. Däremot kan talan angående köpet fortfarande prövas vid allmän domstol på civilrättsliga grunder.
2.3 Delegation av beslutanderätten
I förarbetena diskuterades delegationsmöjligheterna mycket ytligt. Kommittén ansåg att de bör utnyttjas om något kommunalt intresse för förköp uppenbarligen inte föreligger.7 Av departementschefens uttalande i samband med tidsfristerna för kommunens ställningstagande framgår att han utgår ifrån att fullmäktige är det beslutande organet.8
Med anledning av den nya lagen utarbetade Svenska kommunförbundet och Svenska stadsförbundet en PM om förköpsrätten och dess hantering.9 Negativa beslut angående förköp ansåg man kunna fattas av kommunstyrelse eller fastighetsnämnd, efter bemyndigande av fullmäktige. Lantbruksstyrelsen föreslog samråd mellan kommun och lantbruksnämnd genom kontaktmän, vilket kan ses som en utveckling av departementschefens önskan om informellt samarbete mellan organen.10 De båda förbunden ansåg att en sådan arbetsform var värd att prövas, men att det klart borde anges inom vilka ramar kontaktmannen har befogenhet att ge besked och vidtaga övriga åtgärder.11
Beträffande positiva beslut hävdade förbunden till en början att fullmäktigebeslut i princip var nödvändigt såväl då kommunen tänkte utöva förköpsrätten som då ansökan om tillstånd efter bestridande skulle ske.12
Senare samma år ändrades anvisningarna genom att man för det senare alternativet återtog kravet på fullmäktigebeslut.13
I ett föredrag som hölls i januari 1970 redovisade avdelningsdirektör G. T. Roupe, lantbruksstyrelsen, resultatet av en enkät angående erfarenheterna av FL, som han haft ute hos lantbruksnämnderna.14
I flertalet län hade lantbruksnämnderna fått till stånd överenskommelser med kommunerna om besked genom kontaktman och/eller viss geografisk avgränsning av förköpsrätten. Vid justitiedepartementets
utvärdering bekräftades Roupes resultat.15 Kommunförbundet har ifrågasatt, om inte detta förfarande innebär ett sådant generellt avstående från förköpsrätten som avvisats i förarbetena. Förbundet ansåg det också tveksamt ur markpolitisk synpunkt att direkt redovisa vilka områden som är eller inte är intressanta ur tätbebyggelsesynpunkt.16
Den positiva beslutanderätten har av några av de största kommunerna delvis delegerats, vilket regeringsrätten accepterat i två fall.17
I ett tredje fall begärde Sundsvalls kommunfullmäktige tillstånd till förköp, medan kommunstyrelsen fattat beslutet om att utöva förköpsrätten. Regeringen lämnade ansökningen utan åtgärd. I beslutet skrevs: "Det ankommer på kommunfullmäktige att besluta om utövande av kommuns förköpsrätt (prop. 1967: 90, s. 137). Sådantbeslut fattas för varje särskilt förköp eller undantagsvis (se R 1969; not K 312) genom bemyndigande åt kommunens styrelse eller annan nämnd . . . . . Det har i ärendet inte visats att kommunfullmäktige bemyndigat kommunstyrelsen att besluta om förköp. Beslutet om utövande av förköpsrätten har således inte fattats av behörigt kommunalt organ."18
2.4 Problem för kommunen
Principen om att förköpet skall omfatta all egendom som säljs skall också gälla vid samtidig försäljning av flera fastigheter eller av fastighet och lös egendom. Detta kan leda till särskilda problem för kommunen. Markvärdekommittén ansåg att om en fastighet säljs samtidigt med eller i anslutning till försäljning av en rörelse på fastigheten och till samma köpare, så borde kommunen inte få använda förköpsrätten om den inte samtidigt löste in rörelsen. Detta markerades också i den föreslagna lagtexten, 10 § 2 st. FL. Kommittén insåg att affärs- och fabriksfastigheter härigenom skulle bli svåra att förköpa.19
Departementschefen ville inte göra någon principiell skillnad mellan lösören, rörelse och annan lös egendom. Avgörande borde vara om egendomen inte utan olägenhet kan skiljas från fastigheten.20 Denna princip infördes också i 6 § 1 st. FL.
Om kommunen endast är intresserad av en av flera fastigheter eller en del av en försåld fastighet ansåg departementschefen det än viktigare att en eventuell begränsning kom till stånd först om någon av
parterna tog initiativ efter förköpsbeslutet. För kommunens del kunde detta visserligen innebära ett stort kapitalutlägg, men den eller de ointressanta fastigheten/fastigheterna borde lätt kunna säljas vidare. För köpare, som exempelvis förvärvade en villatomt och ett exploateringsområde, kunde lösningen vara att man upprättade separata köpeavtal och via arealregeln uteslöt tomten från förköp.21
Vid justitiedepartementets utvärdering av FL framhöll fastighetskontoret i Karlstad att fall kan uppkomma där en kommun har planmotivering för köp av en del av en fastighet som är till salu i sin helhet och att det vore önskvärt att FL kunde göras tillämplig i sådana fall.22
Tanums kommun ansökte om tillstånd till förköp av en av två samtidigt sålda fastigheter. Regeringen uttalade: "Tillstånd till förköp kan inte begränsas till viss fastighet när försäljningen omfattar flera fastigheter."23
I ett annat beslut 1977 vägrade regeringen Jokkmokks kommuntillstånd till förköp på grund av att det i försäljningen av 169,7 ha endast var cirka 0,85 ha som var sådan mark som FL avser. 24
Kommitténs förslag att förköpsrätten skulle få utövas för annan kommun förkastades av departementschefen. Om den försålda fastigheten helt eller delvis är belägen i en annan kommun, krävs samtycke till förköp av denna (markkommunen) enligt 2 § FL. De förköpsberättigade kommunerna måste alltså enas om att en av dem skall utöva förköpsrätten. Därefter kan egendomen eventuellt fördelas mellan kommunerna på lämpligt sätt. I FL ges inte några regler om på vilket sätt markkommunens samtycke skall lämnas och inte heller om formen för samtycket. Frågan, om samtycke föreligger, kan dock komma under regeringens prövning på ansökan av markkommunen enligt 9 § 3 st. FL. Lagen ger inte någon lösning för den konflikt som kan uppstå om flera kommuner är förköpsberättigade. Om markkommunen vägrar att lämna samtycke, går samtliga kommuner miste om förköpsrätten, eftersom den skall omfatta all egendom som säljs.25
Vid utvärderingen av FL 1971 fäste Malmö stads fastighetsnämnd uppmärksamheten på "den situationen som föreligger när en försäljning omfattar dels fastighet i kommun A, dels fastighet i kommun B. Därest kommun B för egen del beslutar avstå från förköpsrätten och lagfart beviljas på fastigheten i kommun B, avklipps enligt fastighetsnämnden möjligheterna helt för kommun A att senare utöva förköps
rätten även beträffande den fastighet, som är belägen inom kommun A. Fallet blir aktuellt om t. ex. förvärvaren först söker lagfart för den i kommun B belägna fastigheten. Inskrivningsdomaren synes då enligt nämnden endast vara skyldig underrätta kommun B, som kan besluta avstå från förköpsrätten utan att behöva samråda med kommun A."26 "Från en stad har muntligen, såsom anmärkningsvärt, framförts att stadens möjligheter att utöva förköpsrätt beträffande ett centralt tomtområde i staden sattes ur spel genom att området ingick i en transaktion mellan en varuhuskedja och ett byggnadsföretag avseende ett större antal fastigheter i många kommuner. Att staden skulle utöva förköp beträffande samtliga i köpet ingående fastigheter var helt otänkbart."27
Kommunernas kritik har inte lett fram till någon ändring i FL. I förköpskungörelsen (1967: 873) föreskrivs att inskrivningsmyndigheten skall underrätta den eller de kommuner där den fasta egendomen är belägen då lagfart sökts. Situationen som Malmö beskrev saknar alltså delvis relevans. Något samråd mellan kommunerna är däremot fortfarande inte garanterat.
Markvärdekommittén föreslog att kommunens tidsfrist för hembud och förköp skulle vara tre månader. Den kunde inte bestämmas kortare med hänsyn till den kommunala beslutsprocessen och inte längre av hänsyn till fastighetsägare och köpare.28
Departementschefen uppmärksammade att man från kommunalt håll ifrågasatt om en frist på tre månader erbjöd tillräckligt rådrum, särskilt om kommunen skulle behöva underställningspliktiga lån. Med hänsyn till enskilda intressen var han dock inte beredd att förorda en längre frist, 4 § 1 st. och 7 § 2 st. FL. Iakttas inte fristen går förköpsrätten förlorad.29
Vid utvärdering som justitiedepartementet genomförde uppmärksammades dels att parterna har möjlighet att förlägga köp så att tidsfaktorn omöjliggör ett fullmäktigebeslut och därmed förköp och dels att fristen generellt ansågs för kort av åtskilliga kommuner. Kungl. Maj:t hade också lämnat tillståndsansökningar utan åtgärd på grund av att förköpsrätten inte utövats i tid i fyra fall fram t. o. m. september 1970.30 Ett sådant fall finns också 1977.31
Kommunförbundet har föreslagit en förlängning till fyra månader, eftersom tre månader "i praktiken ofta visat sig vara en för kommu-
nerna besvärande kort tid".32 Det har inte föranlett något ändringsförslag. Genom ändring i kommunallagen har underställningsplikten tagits bort fr. o. m. den 1 juli 1979, vilket bör minska de negativa verkningarna av tidsfristen.33
3. Obillighetsregeln
Om säljare eller köpare bestrider kommunens förköpsrätt är kommunen skyldig att söka tillstånd till förköpet hos regeringen enligt 9 § FL. I motsats till vad som gäller vid expropriation är tillstånd alltså inte obligatoriskt. Bestrids inte förköpsrätten, går förköpet i fullbordan enligt 10 § FL. Som ytterligare förutsättning gäller då att kommunens beslut om förköp vunnit laga kraft, d. v. s. inte är föremål för bedömning i kommunal besvärsprocess. Regeringen skall bl. a. vägra tillstånd om "det är obilligt att förköp sker med hänsyn till förhållandet mellan säljare och köpare eller villkoren för eller omständigheterna vid försäljningen", 9 § 1 st. 3 p. FL. Denna punkt har kommit att kallas obillighetsregeln och inrymmer flera typsituationer.
3.1 Personlig gemenskap säljare — köpare
Markvärdekommittén ansåg det uppenbart att släktköp borde vara undantaget från den kommunala förköpsrätten. Man ansåg att fastighetsägaren inte borde förmenas rätten att redan under sin livstid fördela sin egendom mellan sådana anhöriga, som genom bodelning eller arv framgent skulle kunna få den. Släktskapskretsen som skulle medföra ett ovillkorligt förbud mot förköp vill man begränsa relativt snävt.34
Förslaget att undanta vissa släktköp från förköpsrätten fick stöd bland remissinstanserna. Vissa reagerade mot att släktkretsen skulle anges snävare än i jordförvärvslagen. Departementschefen ansåg att man skulle uppnå en förenkling, om undantagsfallen, så långt som möjligt, blev desamma i båda lagarna.35
Enligt 3 § 1 st. 4 p. FL fick förköpsrätt därför inte utövas om "köparen är säljarens make och ej heller om köparen eller, när makar förvärvar gemensamt, endera av dem är säljarens eller också, om denne är gift, hans makes avkomling, syskon eller syskons avkomling".
Tillämpningsområdet för obillighetsregeln i 9 § FL har härigenom varit mera begränsat än vad utredningen föreslog. Principerna för
bedömning av obilligheten som sådan finns ändå kvar. Om släktskap eller annan gemenskap kommit till uttryck vid köpet, t. ex. i pris, andra köpevillkor eller ändamål, bör förköp inte tillåtas. Visar det sig däremot att köpet huvudsakligen haft karaktär av en vanlig affärsuppgörelse bör förköp tillåtas. Som exempel på fall då förköp vanligen borde uteslutas nämndes att köparen är säljarens fosterbarn.36
I den nya jordförvärvslagen (1979: 230) har släktskapsundantage tinskränkts till de närmast arvsberättigade, d. v. s. make och avkomling. En motsvarande ändring har också införts i FL fr. o. m. den 1 januari 1980.37 Lagändringens begränsade effekt framgår av att departementschefen anförde att "även om vissa släktingar nu inte längre kommer att omfattas av släktskapsundantaget, det är möjligt att beakta de speciella omständigheter som kan finnas vid förvärv av sådana släktingar och av den anledningen vägra förköp med stöd av 9 § FL."38
Att döma av praxis har förvärv mellan släktingar nästan helt avhållit kommunerna från att använda förköpsrätten.
Laholms kommun vägrades tillstånd till förköp av en fastighet som sålts på offentlig auktion enligt samäganderättslagen till en person som omfattades av släktkretsen.39 Vid justitiedepartementets utvärdering av FL tog Mölndals stad upp ett problem. Sedan kommunen beslutat om förköp, bestreds det som obilligt med hänvisning till ett sidoavtal där gårdsbyggnader med näraliggande mark sålts tillbaka till säljaren eller hans barn för uppenbart låg köpeskilling. "Kommunen har härigenom kommit i ett ("moraliskt?") dilemma."40
Det finns åtskilliga exempel på att regeringen nekat tillstånd då vänskapsförhållanden medfört att köpeskillingen inte varit marknadsmässigt bestämd (fyra ärenden 1977, fem 1978 men ännu inget 1979 t. o. m. den 20 april).41
I ett av fallen vägrades Tanums kommun tillstånd till förköp av två fastigheter som låg inom ett område som kommunen fått tillstånd att expropriera. Vederlaget var ett uppenbart "vänskapspris", 20 000 kr.mot värde enligt värderingsintyg om 160 000 kr.42 I praxis har 9 §
också åberopats för att vägra förköp då säljare och köpare sammanbott en längre tid.43
3.2 Annan intressegemenskap
Säljare och/eller köpare kan också, utan att det beror på något personligt förhållande dem emellan, ha ett starkt intresse av att överlåtelsen sker mellan just dem. Obillighetsregeln är tänkt att hindra förköp även då. I utredningen anges en rad exempel:
— säljaren driver en industri och vill sälja mark i industrins närhet till en av sina underleverantörer,
— en industri vill sälja mark till sina anställda för bostadsändamål,
— stora bruksindustrier kan i eget och anställdas intresse önska sälja mark för idrotts- och fritidsanläggningar, bensinstationer, kiosker, affärer m. m.,
— för en markköpare kan det vara av särskild vikt att få köpa ett visst område, kanske i anslutning till en redan ägd industrifastighet.44
Utredningen ansåg det finnas särskilt fog för undantag om fastigheten sålts till underpris för att gynna viss person eller visst företag. Departementschefen instämde helt och gav ytterligare ett exempel: "Om t. ex. en överlåten fastighet är särskilt ägnad att utnyttjas i köparens rörelse eller annars avsevärt underlättar hans utkomstmöjligheter och sådana fördelar inte kan vinnas genom förvärv av annan fastighet, bör förköpstillstånd inte medges."45
Bland regeringsärendena fanns ett sådant ärende 1977, fem 1978, men inget 1979 t. o. m. den 20 april.
Ett fall är en direkt tillämpning av departementschefens exempel på obillighet. Ansgar Resebyrå AB ägde hotell Lorensberg i Göteborg och hade köpt grannfastigheten för att kunna utvidga hotellet. Regeringen motiverade sitt avslag på begäran om tillstånd med att "den överlåtna fastigheten är särskilt ägnad att utnyttjas i köparens rörelse och att sådana fördelar inte kan vinnas genom förvärv av annan fastighet."46 Göteborgs kommun förvägrades också förköpsrätt i ett annat fall, där två aktiebolag var parter och köpeskillingen inte var marknadsmässigt bestämd.47
I ett fall, som först blev föremål för kommunalbesvär och sedan blev ett tillståndsärende inför regeringen, önskade Sundsvalls kommun utöva förköpsrätt på fastigheten Penningen 8 i centrala staden. Kommunen ville i första hand använda den till nytt huvudbibliotek. Rege-
ringen vägrade tillstånd med hänsyn till förhållandet mellan säljaren och köparen, villkoren i avtalet och syftet att tillgodose Tempos lokalbehov.48
I ett annat fall vägrades Lerums kommun tillstånd till förköp vid en försäljning från en privatperson till Texaco Oil AB. Detta bolag hade arrenderat ett område och fått byggnadslov 1961. Priset understeg dessutom taxeringsvärdet, 30 000 kr. resp. 46 000 kr.49
I två fall har regeringen ansett det obilligt att tillåta förköp eftersom fastighetsförsäljningen ingått som led i en större affärsuppgörelse.50
3.3 Byte
Markvärdekommittén ansåg att förköp skall vara möjligt också vid byte. Någon egen motivering för detta framfördes inte, utan förslaget utgick ifrån tidigare lagar om arrendators förköpsrätt och kronans förköpsrätt, och det noterades också att förslaget till ny jordabalk innehöll regler av samma innebörd.51
Några remissinstanser gjorde gällande att förköp vid byte borde utgå eftersom det skulle medföra alltför svåra värderingsfrågor.52 Departementschefen bemötte dessa invändningar i sin specialmotivering till 16 § FL. Hans skäl till att förköpsrätten också skall omfatta byte var att den annars skulle kunna omintetgöras genom ett beslut av parterna om vederlagets form. Förköpsrätten borde inte heller vara beroende av "ett ofta vanskligt avgörande huruvida köp eller byte föreligger".53 Departementschefen konstaterade också att det kan te sig obilligt om kommunen skulle tilltvinga sig egendom mot ersättning i pengar och att obillighetsregeln i 9 § därför ofta kommer att hindra förköp vid byte.54
Varken justitiedepartementets undersökning av erfarenheterna av FL eller vårt övriga material ger exempel på förköp vid byte.
4. Högt försäljningspris
Utifrån förköpets syfte att motverka markvärdestegring är det av särskilt intresse att se hur frågan om höga priser bedömts i förarbetena och vid tillämpningen av FL.
4.1 Förarbeten
Lagen (1947: 324) om kronans förköpsrätt, upphävd 1955, berättigade kronan att, då jordbruksfastighet såldes, lösa fastigheten till det pris som köparen utfäst. 1951 års jordbruksrationaliseringsutredning utvärderade lagen i SOU 1954: 16. Utredningen fann att lagstiftningen lätt kunde kringgås, t. ex. genom att köpehandlingen upptog ett mycket högt pris, vilket ansågs bli allt vanligare. I jordförvärvslagen (1955: 272) infördes bl. a. därför en jämkningsmöjlighet.
I den nu gällande jordförvärvslagen (1979: 230) finns motsvarande bestämmelse i 14 § 1 st. Markvärdekommittén föreslog trots detta att den kommunala förköpsrätten skulle baseras på en principiell bundenhet av samtliga i köpeavtalet upptagna villkor. Jämkningsmöjligheter ansågs endast nödvändiga beträffande andra villkor än priset, t. ex. personliga förpliktelser för köparen.55 Kommittén anförde att "vårt förslag är avsett att tjäna som ett för markägare och kommun fördelaktigt alternativ till expropriation. Om markägare och köpare i något fall genom vilseledande uppgifter om köpevillkoren söker förhindra ett kommunalt förköpsingripande, återstår sålunda för kommunen i regel expropriationsmöjligheten. Tilläggas må i detta sammanhang, att lämnande av falsk uppgift i handling, som inges i ett förköpsärende, kan komma att bedömas såsom osant intygande och sålunda föranleda straff jämlikt 15 kap. 11 § brottsbalken".56 Departementschefen bemötte kritiken från den allmänna debatten av förköpets bristande effektivitet på grund av att prövning av köpeskillingens storlek saknas: "Denna kritik är enligt min mening inte träffande därför att den utgår från att förköp skulle tilläggas funktioner som är främmande för ett sådant institut".57 Förköpet skall ses som komplement till vanligt köp, "vara enkelt, snabbt och billigt".
I två motioner av riksdagsmän inom högerpartiet hemställdes att riksdagen skulle avslå propositionen i sin helhet. Man var annars rädd att priserna skulle skjuta i höjden genom att parterna skulle försäkrasig om att kommunen inte skulle vilja utnyttja sin förköpsrätt.58 I andra motioner av kommunister togs frågan om markpriset upp, med förslag om att lagtexten skulle ange att kommunen får förvärva egendomen av säljaren på villkor som för orten kan anses skäliga. Prövning av villkoren föreslogs ske genom en av länsstyrelsen tillsatt mark
nämnd.59 Två motioner av socialdemokrater ifrågasatte om lagen kunde medverka till att dämpa prisutvecklingen, eftersom den inte medgav prisförhandlingar. De föreslog en allmän prisreglering på mark.60 Lagutskottet följde helt departementschefens argumentering, som också fick riksdagens stöd.61
4.2 Tillämpning
I justitiedepartementets utvärdering av FL berörs inte problemet med höga priser.62
Enligt Svenska kommunförbundet kan FL ha medverkat till att parterna satt fiktivt överpris i köpehandlingen. I vilken omfattning ansågs svårt att bedöma. Tendensen motverkas eventuellt av de formkrav beträffande köpeskillingen som jordabalken numera uppställer. Om den reella köpeskillingen inte anges, leder det till att köpet blir ogilitigt enligt 4: 1 JB.63
I ett notisfall 1975 antyds problemets existens. Varbergs kommun hade beslutat använda sin förköpsrätt för att förvärva två fastigheter för 245 000 kr. medan taxeringsvärdet var 30 000 kr. Klaganden ansåg bl. a. att beslutet vilade på orättvis grund och anförde att priset per kvadratmeter innebar ett överpris som fick en snedvridning av ortens prisbildning till följd. Varken länsstyrelsen eller regeringsrätten kunde finna att beslutet var olagligt enligt kommunallagen.64
5. Försök att undvika förköp genom avtalets utformning
I det offentliga materialet om förköpslagen nämns riskerna för kringgående och skenavtal på åtskilliga ställen. Någon definition av begreppen finns inte och gränsen dem emellan är flytande. I vissa förarbeten inom beskattningsrätten och i andra publikationer finns delvis olika definitioner av kringgående och skenavtal.65
Vi definierar begreppet kringgå som ett förfaringssätt som väljs för att undvika effekten av en tvingande lag, t. ex. förköpslagen. Förfaringssättet förutsätts vara inom lagstiftningens gränser. Vi anser alltså att kringgåendet är legalt men att det strider mot lagens syfte. Som skenavtal definierar vi rättshandlingar som medvetet ges en felaktig
beteckning eller felaktigt innehåll för att undvika effekten av en tvingande lag. Till skillnad från kringgåendet har man då hamnat utanför rättssystemet. Förfarandet kan angripas dels utifrån den allmänna tolkningsprincipen att man skall bedöma rättshandlingar efter deras verkliga innebörd och dels utifrån att falska uppgifter kan bedömas som osant intygande enligt 15: 11 BrB.
Markvärdekommittén var helt på det klara med att det finns åtskilliga sätt att undvika förköp. Den gav också exempel på hur detta kunde ske.66
5.1 Skenavtal
Utifrån vår definition av skenavtal är det fyra möjliga typsituationer som stämmer in vid förköp, nämligen köp som getts beteckningen gåva, byte eller fusion och avtal med vilseledande villkor. Beträffande skenbyte har vårt material inte innehållit några aspekter utöver vad som redovisats under avsnitt 3.3.
Förköpslagen är inte tillämplig vid gåva. I lagen finns i 3 § 1 st. 6 p. ett obligatoriskt undantag från förköpsrätten om "köparen redan äger annan andel i fastigheten". I lagrådsremissen uppmärksammades att det borde göras ett tillägg till denna 6 p. så att undantaget dessutom krävde att "denna andel förvärvats på annat sätt än genom gåva". Detta för att undantaget inte skulle missbrukas genom att en tilltänkt köpare erhåller en liten andel i gåva och därefter som andelsägare köper återstoden av fastigheten.67 Härigenom täppte man alltså till en möjlighet att kringgå lagen via gåva.
Skenavtal genom att beteckna köp som gåva diskuteras inte närmare i förarbetena. I samband med de nu genomförda ändringarna efterlystes uttalanden om gränsdragning mellan köp och gåva av remissinstanserna. Departementschefen framförde då "att frågan om FL:s tillämplighet på ett förvärv får avgöras med hänsyn till förhållandet mellan vederlaget och fastighetens värde samt omständigheterna i övrigt".68
I justitiedepartementets undersökning av erfarenheterna av förköpslagen har lantbruksnämnden i Uppsala län nämnt ett fall där fånget skrevs som gåva efter att kommunen uttalat intresse för förvärv.69
I rättsfallet NJA 1975 s. 218 bedömdes frågan om ett fastighetsförvärv, som skett mot visst vederlag enligt ett köpebrev, i själva verket
skulle utgöra gåva och vara undantaget förköpsrätten. HD anför bl. a.: "Hinder kan i och för sig inte anses föreligga för en lagfartssökande att . . . söka visa att en som försäljning utformad överlåtelse — med hänsyn till missförhållandet mellan vederlaget och fastighetens värde samt omständigheterna i övrigt — i själva verket utgör gåva ochatt förköpslagen därför ej är tillämplig."
HD fann att den aktuella överlåtelsen — där köpeskillingen angetts till 70 000 kr., taxeringsvärdet var 97 000 kr. och saluvärdet 135 000kr. enligt intyg — inte kunde anses utgöra annat än försäljning. Svenska kommunförbundet anförde i sitt yttrande bl. a.: "Om inskrivningsmyndigheten bedömt en överlåtelse såsom gåva och beviljat lagfart går förköpsrätten förlorad även i de fall då inskrivningsmyndigheten misstagit sig i fråga om överlåtelsens reella innebörd. Detta kan medföra allvarliga olägenheter för en kommun som avsett att utöva rätt till förköp av den aktuella egendomen. Visserligen torde man få antaga att den berörda kommunen för sådant fall har möjlighet att föra talan mot beslutet i inskrivningsärendet (jfr NJA 1973 s. 154). Då kommunen regelmässigt inte underrättas om inskrivningsmyndighetens beslut föreligger emellertid stora praktiska svårigheter för kommunen att bevaka sin rätt. Med hänsyn till de anförda förhållandena och till att förköpslagens obillighetsregel måste anses ge ett fullständigt skydd åt fastighetsmarknadens parter i de fall då avtalat vederlag understiger marknadsvärdet synes det rimligt att ge en restriktiv innebörd åt inskrivningsmyndighetens möjligheter att bedöma en överlåtelse som gåva i stället för som köp."70
I det refererade HD-avgörandet var vederlaget endast 72 % av taxeringsvärdet. Vid tillämpningen av 3 § 3 st. stämpelskattelagen (1964: 308) kan praxis sammanfattas så, att om vederlaget är mindre än 85 % av taxeringsvärdet, bör fånget anses som gåva om inte omständigheterna i övrigt föranleder annat.71 Gränsdragningen mellan köp och gåva kan dock inte förutsättas ske enligt helt parallella normer eftersom de båda lagarna har olika syften.
Det kan noteras att regeringen sedermera lämnade kommunens ansökan om tillstånd till förköp av de aktuella fastigheterna utan bifall på grund av obillighetsregeln.72
Om fast egendom ingår i överlåtelse av bolag eller andra associationer eller ingår i andra transaktioner mellan associationer, t. ex. fusion, är FL inte heller tillämplig. Detsamma gäller för transaktioner mellan associationen och delägare i den, t. ex. vid tillskott till bolag eller
förening, vid utdelning eller skifte. Även detta kan fresta till skenavtal. Vårt material innehåller inget fall som direkt kan kopplas till förköp. Däremot har HD i ett stämpelskatteärende uttalat att en fusion där vederlaget översteg fastigheternas taxeringsvärde skulle betraktas som köp.73
Regeln i 5 § 1 st. FL om att kommunen förvärvar egendomen på de villkor som avtalats mellan säljaren och köparen syftar på samtliga bestämmelser som gäller för den aktuella överlåtelsen. Denna princip kompliceras av att parterna som regel upprättar dubbla köpehandlingar, köpekontrakt och köpebrev. Dessutom kan en avtalsbestämmelse vara giltig även om den inte tagits upp i någon av dessa handlingar. Några formkrav finns t. ex. inte för sidoavtal angående lös egendom.74
I justitiedepartementets utvärdering av FL framför Svenska kommunförbundet: "Det har i flera fall visat sig att i anslutning till köpeavtalet träffats sidoöverenskommelser mellan parterna som dyker upp i samband med att kommunerna aktualiserar förköp. I vad mån man här kan spåra en tendens till illojala transaktioner är givetvis svårt att avgöra. En viss spärr har man alltid i regeln om att bestämmelser som kommunen varken ägde eller bort äga kännedom om när förköpsregeln utövades får göras gällande mot kommunen endast om särskilda skäl föreligger."75
Att vilseledande uppgifter, framför allt beträffande köpeskillingen, kan förekomma för att hindra förköp var man uppmärksam på redan i markvärdekommittén (se under 4).
5.2 Kringgående
Vår definition av kringgående innebär ett förfaringssätt som väljs för att undvika effekten av en tvingande lag. Det finns en rad olika alternativ som står parterna till buds för att kringgå FL.
Vid justitiedepartementets utvärdering av FL fäste lantbruksnämnden i Kopparbergs län uppmärksamheten vid möjligheten att hindra förköp genom återkallande av ansökan om förvärvstillstånd enligt jordförvärvslagen: "Genom att markägaren noga följer förvärvstillståndets behandling i olika institutioner har han en möjlighet att helt spela ut kommunen. Strax efter det att kommunfullmäktige i sammanträde förklarat sig komma att utöva förköp återkallas ansökan om förvärvstillstånd. Köpet kan därvid fås att bli ogillt innan förköpsrätten hunnit utövas. Vederbörande markägare har därefter möjlighet
att på nytt pröva ärendet men med högre köpeskilling i köpekontraktet."76
Lantbruksnämnden hänvisade också till två beslut av Kungl. Maj:t från 1970, där förköp blivit ogiltigt enligt 9 § jordförvärvslagen på grund av återkallelse.77 Kungl. Maj:ts avgörande åberopades även i justitiedepartementets PM om ändring i FL 1974, men någon åtgärd på grund av dessa avgöranden föreslogs inte.78
I föredrag från Svenska kommunförbundet har anförts att återkallande av ansökan om förvärvstillstånd varit en av de kringgående möjligheter som berett kommunerna särskilda svårigheter.79 Kommunförbundet har också framfört ändringskrav i skrivelser till justitiedepartementet 1976 och 1978, som lett fram till proposition med förslag att förvärvslagarna ändras så att återkallelse inte får ske innan det blivit slutligt avgjort om förköp äger rum.80 Riksdagen har accepterat ändringsförslaget.81
I PM från justitiedepartementet utgår man från den kritik som Stockholms kommun framfört mot hembudsförfarandet: "En kommuns behov av att köpa en fastighet kan snabbt växla av olika anledningar. Dessutom kan man enligt Stockholms kommun inte undgå att misstänka att vissa fastighetsägare använder hembudet för att få fastigheten värderad. Det har förekommit att fastighetsägare återkommit med hembud flera gånger, uppenbarligen för att prövavad kommunen skulle vara villig att betala."82
Justitiedepartementet ansåg att regeln i 4 § 1 st. FL knappast är motiverad ur rättssäkerhetssynpunkt. "Däremot kan den missbrukas i syfte att få en fastighet värderad".83 Därför föreslogs 4 § 1 st. FL upphävd.
Förslaget tillstyrktes eller lämnades utan erinran av flertalet remissinstanser.84 Departementschefen ansåg att hembudsregeln inte kunde ha någon nämnvärd betydelse utöver möjligheten att få förhandsbesked. Höstriksdagen 1979 antog ändringsförslaget.85 De två hittills behandlade möjligheterna att kringgå FL har alltså upphört fr. o. m. 1980.
En tredje möjlighet, som av kommunförbundet också bedömts som besvärande för kommunerna, innebär att fastighetsägaren, innan slutlig försäljning kommer till stånd, arrenderar ut eller hyr ut fastigheten till den blivande köparen på lång tid.86 Avsikten är då att göra fastigheten mindre attraktiv för kommunen. Detta framkom också vid utvärderingen av FL 1971.87 Förfarandet har även varit föremål för rättslig prövning.
I ett fall hade fastighetsägaren upplåtit en del av fastigheten som bostadsarrende till den blivande köparen. Upplåtelsetiden var 49 år. Kommunen hävdade i första hand att arrendeavtalet upphört att gälla genom att arrendatorn genom köpet blev ägare till fastigheten. Denna synpunkt underkändes av fastighetsdomstolen, vars dom fastställdes "blankt" av Svea hovrätt. Domstolarna ansåg att köp av fast egendom för sin giltighet är beroende av att förköp inte sker enligt FL. Därför hade inte arrenderätten upphört att gälla enbart som följd av köpet. Kommunens andrahandsyrkande, att arrendeavtalet saknade verkan på grund av syftet att kringgå FL, lämnades också utan bifall. I målet hade inte framkommit någon omständighet som gav vid handen att köparen handlat i syfte att "illojalt kringgå" FL:s verkningar.88
Ett annat fall prövades av Hovrätten för Västra Sverige i ett handräckningsärende. Hovrätten konstaterade att den rätt att disponera vissa byggnader, som köparen haft genom avtal med säljaren, upphörde då köparen förvärvade den aktuella fastigheten och att "hans förvärv har därefter genom kommunens förköp blivit utan verkan". HD meddelade ej prövningstillstånd.89
I ett tredje fall, också ett handräckningsutslag, vid Svea hovrätt hade Huddinge kommun beslutat utöva sin förköpsrätt. Den ursprunglige köparen Eriksson hade skaffat sig tillträde till fastigheten. I hovrätten gjorde Eriksson sannolikt att han sedan tidigare haft nyttjanderätt till såväl mark som byggnader.
Rättigheten hade, enligt hovrätten, upphört till följd av att Eriksson tillträtt fastigheten enligt köpekontrakt. HD meddelade ej prövningstillstånd.90
Genom att de två senare utslagen tycks ha stöd i HD bör man kunna hävda att ett arrende- eller hyresavtal, som upprättats mellan köpare och säljare före ett köpeavtal om fastigheten, upphör genom köpet.
Villkor i samband med köpeavtal kan vara tillkomna för skens skull, vilket vi behandlat tidigare (under 5.1). De kan också ha till syfte att kringgå lagen. Departementschefen anför att eftersom förköp skall jämställas med frivillig överlåtelse, blir kommunen också bunden av de villkor, som förvärvets bestånd eller fullbordan gjorts beroende av. "Av allmänna rättsgrundsatser får dock anses följa att köpet inte med laga verkan kan göras beroende av att förköpsrätt ej utövas".91
I flera tillståndsärenden hos regeringen angående kommunalt förköp finns exempel på den här typen av villkor. Regeringen har då anfört: "Köp av fast egendom kan inte med laga verkan göras beroende av att förköp inte utövas".92 Dylika villkor saknar alltså rättslig verkan.
Enligt 4:4 JB finns möjligheter att göra köps fullbordan eller bestånd beroende av villkor under högst två år från köpehandlingens upprättande. Villkoret kan vara specificerat men också helt öppet. I Starks kommentar till JB ges exempel: "Köpet ska gå åter, om säljaren eller köparen begär det inom två år."93 I förarbetena till FL anför departementschefen: "Den omständigheten att köpet på grund av bestämmelser i köpehandlingen är för sin giltighet beroende av villkor hindrar inte kommunen från att utöva förköpsrätten."94
Den villkorade överlåtelsen kan ge vilande lagfart. Kommunen underrättas då av inskrivningsmyndigheten och sedvanliga frister för förköpsrätten börjar löpa. Att det villkorade fånget och inte det slutgiltiga är utgångspunkt vid förköpsförfarandet styrks också av ett rättsfall från regeringsrätten.95 Att ha ett villkorat köpeavtal kan dock medföra olägenheter för parterna, vilket kan vara ett korrektiv mot att använda detta sätt att kringgå förköpslagen.
I prop. 1974: 152 påpekar Malmö kommun att det förekommer "att parterna i samband med överlåtelse av en fastighet avtalar om särskilda villkor som kommunen endast med svårighet kan uppfylla. Ett aktuellt exempel från Malmö är avtal om att en till säljaren knuten arkitektfirma skall anlitas vid upprustning av fastigheten."96
Ett annat exempel, som Svenska kommunförbundet redovisat, gällde att köparen förband sig att bevara en herrgårdsbyggnad på fastigheten och restaurera den i samråd med säljaren enligt anvisningar från landsantikvarien.97
Det finns visserligen en möjlighet för kommunen att enligt 5 § FL få avtalade villkor jämkade, men kommunen skall i så fall ersätta säljaren för dennes förlust på grund av jämkningen.
Om köparen brister i sina skyldigheter att uppfylla sina åtaganden före förköpets fullbordan, har säljaren rätt att häva köpet. Skulle köpet hävas kan kommunen i princip inte utöva sin förköpsrätt, eftersom denna är beroende av ett giltigt köp. Departementschefen har härvid uttalat: "Denna princip kan emellertid inte få gälla utan varje begränsning. Kommunens rättsställning skulle då bli alltför otrygg. Jag föreslår därför att en hävning av säljaren i den nu diskuterade situationen skall få påverka förköpsrätten bara om den sker innan förköpsrätten utövas."98 Detta framgår nu av 11 §, 3 st. FL.
I den av Gullnäs-Larsson utgivna kommentarer till FL sägs: "Om säljare och köpare kommer överens om att köpet skall gå åter utan att hävningsgrund föreligger, torde överenskommelsen vara att bedömasom en överlåtelse från köparen till säljaren. Förköpsrätten kan alltså inte kringgås genom en sådan överenskommelse."99
Vid justitiedepartementets utvärdering av FL påpekade Norsjö kommun att den enda gång som kommunen haft behov av att utnyttja förköpsrätten kom säljaren och köparen överens om att annullera köpet.100 Svenska kommunförbundet påpekade också att kommunerna var osäkra om betydelsen av återgång och att parterna sökt få till stånd en återgång av köpet när man fått kännedom om att kommunen avser att utöva förköpsrätt. Förbundet uttalade en förhoppning om att Gullnäs-Larssons uppfattning i frågan skall bli vedertagen i praxis. Om inte så önskade man en lagändring.101
I justitiedepartementets redogörelse för gällande rätt i PM 1974 har man i princip citerat Gullnäs-Larsson. Orden "torde . . . vara att bedöma" är dock förstärkta till "bedöms".102 Där åberopas också ett beslut av Kungl. Maj:t, enligt vilket ett avtal om återgång inte hindrat förköp.103
I NJA 1978 refereras ett inskrivningsärende. En lagfartsansökan hade vilandeförklarats den 4 februari 1976 på grund av att förvärvet var beroende av att förköp inte skedde. Den 9 mars 1976 lämnade säljaren, ett dödsbo, in stämningsansökan med yrkande att köpet måtte förklaras ogiltigt. Som grund för detta åberopades att köparen inte skulle bli ägare till fastigheten och att därför en "väsentlig och för
avtalet bärande förutsättning brustit". Sedan köparen Svensson medgett yrkandet, bifölls talan den 18 mars 1976. Domen vann laga kraft. Fullmäktige fattade beslut om förköp den 29 mars 1976. HD skrev i sina skäl bl. a.: "Säljare och köpare kan emellertid inte föranleda att kommun förlorar förköpsrätt enbart genom att komma överens om köpets återgång därför att de fatt reda på att kommunen avser att utnyttja förköpsrätten. Detsamma gäller, om parterna i anslutning till köpeavtalet överenskommit, eller tyst förutsatt, att köpet skulle gå åter för den händelse förköpsrätt göres gällande. Den av dödsboet åberopade domen, vilken grundats på Svenssons medgivande, kan i förevarande sammanhang ej tilläggas annan betydelse än sådant avtal om återgång som nu sagts."104
Denna principiella inställning till avtal om återgång har kommit till uttryck i två andra rättsfall, ett 1948 angående arrendators förköpsrätt och ett 1971 där man kom fram till att en vilande lagfartsansökan inte kan återtas.105
Detta hävdas också i ett regeringsbeslut 1978. Ett dödsbo hade först sålt en fastighet i Sjöbo kommun för 55 000 kr., inför kommunfullmäktiges beslut om förköp annullerat detta och i nytt kontrakt höjt priset till 60 000 kr. Regeringen gav kommunen tillstånd att utöva sin förköpsrätt på grundval av det första kontraktet.106
Att kringgående via återgång efter det att kommunen utövat sin förköpsrätt inte skall vara möjligt framgår redan av den ursprungliga lagtexten, 11 § 3 st. FL. Inte heller avtal om återgång utan hävningsgrund, som parterna hinner träffa innan förköpsrätten utövats, bör kunna hindra förköpsrätten enligt redovisad praxis.
Förköpslagen är endast tillämplig vid köp och vid byte. Om mark byter ägare genom fastighetsreglering enligt FBL, kan kommunen inte ingripa enligt FL.
Vid justitiedepartementets utvärdering av lagen framhölls detta av Skellefteå stads fastighetskontor som ett sätt att kringgå lagen.107
I motion 1973:878 föreslogs att FL:s regler skulle bli tillämpliga också vid fastighetsreglering. Civilutskottet anförde följande: "Skulle förköpslagens regler i enlighet med motionsförslaget bli tillämpliga vid marköverföring i samband med fastighetsreglering torde detta innebära att förköpsrätten skulle avse de överförda områdena med pris enligt likvidvärderingen. Därmed skulle dock i regel förutsättningarna att nå förrättningens syfte brista om inte möjlighet öppnades
att lösa även de områden i övrigt som avsetts ingå i fastigheten. I fråga om dessa områden ger förrättning emellertid inte några avtalsmässigt anknutna köpevillkor i vilka kommunen kan träda in. Med hänsyn bl. a. därtill torde motionärernas intresse böra tillgodoses på annat, med lagstiftningsprinciperna förenligt sätt."108 Riksdagsskrivelsen följde utskottet.109
I PM om ändring i FL 1974 noteras, att prövning enligt jordförvärvslagen skall ske även vid marköverföring genom fastighetsreglering.110 Någon ändring i FL föreslogs ändå inte. Man ansåg att det finns goda möjligheter för att kommunens eventuella avsikter med marken ändå blir kända vid förrättningen genom att byggnadsnämnden alltid skall underrättas enligt 4: 15 och 20 FBL. Dessutom pekades på möjligheten till expropriation.111 Propositionen följde helt utredningens argumentering.112
I ett ärende där regeringen gav tillstånd till förköp hade köparna i sitt bestridande anfört att de skulle ha förvärvat marken genom lantmäteriförrättning i stället för genom köp, om de känt till kommunens avsikter.113
I ett stämpelskattemål 1977 skulle man bedöma om fastighetsdelar förvärvats genom köp eller fastighetsreglering. Ett område som bestod av delar av flera fastigheter hade överlåtits genom köpekontrakt. Fastighet motsvarande området hade i enlighet med överenskommelse mellan köparen och säljaren om fastighetsbildning nybildats genom att avstyckning skett från vissa av de berörda fastigheterna, varefter till styckningslotten överförts delar av övriga fastigheter genom fastighetsreglering. HD:s majoritet ansåg att förvärvet skett genom fastighetsreglering, två skiljaktiga justitieråd att det skett genom köp.114
I åtskilliga andra sammanhang påpekas i förarbetena värdet av likformiga regler i jordförvärvslagen och FL. Jordförvärvslagen omfattar, förutom köp, byte och gåva av jordbruksfastighet, även tillskott till bolag eller förening, utdelning eller skifte från bolag eller förening och fusion, 1 § 1 st. jordförvärvslagen. Kommittén uttalar dock att det varken torde vara nödvändigt eller önskvärt att förköpsrätten tillämpas i dessa situationer.115 Under remissbehandlingen kritiserades detta, men departementschefen delade kommitténs uppfattning och
tillade: ". . . som förut anförts får man acceptera att förköpsrättsinstitutet inte blir hundraprocentigt effektivt för sådana fall då säljare och köpare i samförstånd söker hindra att förköp kommer till stånd."116
Vid justitiedepartementets utvärdering framfördes av Skellefteå stads fastighetskontor att "ett bolag med dess fastigheter kan överföras till annan utan möjlighet för kommunen att ingripa". "Från Luleå stad nämns ett fall där en person åtkommit fastigheter genom att med ett dödsbo överenskomma om köp av en andel i boet, varefter fastigheterna tillskiftats honom mot erläggande av viss mellanskillnad. I detta fall har staden utövat förköpsrätt, som emellertid har bestritts av förvärvaren under åberopande av att FL inte är tillämplig. Samma problem kan tänkas uppstå vid köp av exempelvis samtliga andelar i ett handelsbolag, bland vars tillgångar finns en fastighet. Likvideras bolaget därefter, blir köparen ägare till fastigheten utan att förköpsrätt kan utövas. Askims kommun omtalar ett fall där en person tillsköt en fastighet som apportegendom vid nyteckning i ett (troligen samma person tillhörigt) aktiebolag, varefter samtliga aktier och därmed även fastigheten såldes till ett annant bolag."117
Kommunförbundet uttalade: "Fastighet som ägs av dödsbo torde, trots att dödsboet är särskild juridisk person, i detta sammanhang få anses tillhöra dödsbodelägarna. Förköpshinder kan därför föreligga vid överlåtelse till delägare och till delägares släkting."118
I ett oskiftat dödsbo kan man alltså undvika förköp genom att söka köpare bland delägare eller släktingar till dessa. Eftersom en delägare naturligtvis också kan erhålla fastigheten vid arvskifte, då förköp inte heller är möjligt, bör endast alternativet med försäljning från dödsbo till delägares släkting beaktas som kringgående möjlighet.
I en socialdemokratisk motion 1975/76 ville man få till stånd en översyn av FL för att göra förköp möjligt när mark ingår som del vid köp av företag.119 Motionen avslogs.120 "Lex Backström" har i viss mån förbättrat kommunens möjligheter eftersom den ger förköpsrätt till aktier och andelar i bostadsförvaltande bolag.121
I 3 § 1 st. 6 p. FL finns ett obligatoriskt undantag från förköpsrätten. Undantaget avser det fallet att försäljningen endast avser andel av fastighet och köparen redan äger annan andel i fastigheten samt denna förvärvats på annat sätt än genom gåva. Departementschefen notera-
de att jordförvärvslagen, 1 § 10 p., innehöll motsvarande undantag och att det i FL främst skulle fa betydelse vid försäljning mellan dödsbodelägare som skiftat fast egendom mellan sig i ideella andelar."Endast undantagsvis skulle en kommun över huvud taget vara betjänt av förköpsrätt i fall av denna beskaffenhet."122 Som förutsättning för undantaget skall gälla att försäljningen inte omfattar annan fast egendom än andelen. "Om annan egendom ingår och är av sådan beskaffenhet att förköp kan komma i fråga, kommer ett eventuellt förköp att omfatta också andelen."123
Vid utvärderingen av FL 1971 framkom, att Essunga kommun önskade förvärva den samfällda mark, med areal överstigande 3 000 m2, där en kommunen tillhörig skolbyggnad var belägen. Kommunen ägde inte del i samfälligheten. En delägare ville emellertid köpa marken, vilket hindrade kommunens förköpsrätt.124
Det går inte att med säkerhet kringgå lagen på det sättet att man först överlåter en andel av fastigheten och sedan återstoden. Vid försäljning av andelen kan kommunen nämligen använda sig av förköpsrätten, 3 § 2 st. FL. Däremot kan ju kommunens intresse påverkas av att endast en del av fastigheten säljs. Om det redan finns flera delägare och försäljning är aktuell, så kan säljaren genom att välja att överlåta till en tidigare delägare garanteras att förköp är uteslutet.
6. Sammanfattande analys
I samtliga förarbeten angående förköpet markeras betydelsen av att samhället kan styra markanvändning och markvärdestegring. Förköpet skulle bli ett väsentligt styrmedel och "angripa roten till det onda". Trots denna målsättning tar man stor hänsyn till enskilda intressen. Konflikten med enskilda intressen har man försökt överbrygga genom att presentera förköpet som ett mjukt instrument, som skall likna ett vanligt köp byggt på frivillighet och genom att åberopa rättssäkerhetsaspekter. Det allmännas möjligheter att påverka villkoren avvisas som helt främmande för förköpsinstitutet och förbehålls expropriationen. Redan med den konstruktionen är målsättningen med förköpet underminerad.
I motsats till vad som gäller vid expropriation skall förköpet enligt lagstiftaren vara "snabbt, enkelt och billigt".
Snabbheten kan kommenteras på flera sätt. För det första ställs det orimligt höga krav på snabbhet i den kommunala beslutsprocessen
om förköp skall vara möjligt. För det andra visar det sig att om ett fullmäktigebeslut bestrids, överklagas eller bådadera, så tar det ofta står innan frågan om förköpet är avgjord.
Att förköpet är ett enkelt instrument i markpolitiken bekräftas inte heller av vårt material. Vid utvärdering av FL, i remissvar och via kommunförbundet har kommunerna tvärtom pekat på åtskilliga problem vid hanteringen av lagen.
Huvuddelen av dessa problem kan ses som effekter av den juridiska konstruktionen av förköpet. Principen om att det skall omfatta all egendom som överlåts tycks enkel och renodlad. I praktiken vållar den stora svårigheter dels då försäljningen omfattar flera fastigheter, särskilt om dessa ligger i olika kommuner, och dels då den omfattar såväl fast som lös egendom eller rörelse. Principen om att förköpet skall följa de av säljare och köpare avtalade villkoren kan, eftersom den upprätthålls strikt, orsaka andra svårigheter. Den allvarligaste är att principen innebär ett totalt beroende av de ursprungliga parternas prissättning, vilket knappast hejdar markvärdestegringen. Skall andra villkor kunna jämkas måste kommunen ersätta säljaren dennes förlust — kommunen har alltså bara alternativet att köpa sig fri. Förköpet är också unikt genom att det kan komma att bedömas ur olika rättsliga aspekter av flera olika organ. Det kan bedömas kommunalrättsligt av länsstyrelserna och regeringsrätten, bli föremål för tillståndsprövning av regeringen och granskas civilrättsligt av de allmänna domstolarna. Rättsläget blir inte mer lättöverskådligt genom detta.
Förköpet kan vara billigt. Förutsättningarna är i så fall för det första att köpeskillingen inte medvetet höjts av parterna för att avskräcka kommunen från förköp och för det andra att förfarandet inte kompliceras av överklagande eller bestridande. I det senare fallet skall kommunen betala såväl sina egna som motpartens processkostnader, liksom vid expropriation. FL har dessutom gett upphov till en omfattande administration för bevakning av förköpsrätten — och därmed kostnader — som kontinuerligt belastar kommunerna, lantbruksnämnden, länsstyrelserna och inskrivningsmyndigheterna.
Man bör rimligen kunna vänta sig att alla lagar skrivs så att åtminstone lagstiftaren tror på lagens effektivitet. Beträffande FL uttalade däremot redan markvärdekommittén att den var "fullt på det klara med att det kan finnas åtskilliga sätt att kringgå de av oss föreslagna reglerna". Kommittén gav till och med exempel på såväl tänkbara möjligheter till detta som alternativa skentransaktioner. Trots kritik vid remissbehandlingen ställde sig departementschefen helt bakom kommitténs uttalande. Därefter har åtskilliga motioner krävt att FL skall göras effektiv. Det är dock få förändringar som
genomförts. Att areal- och värderegeln i 3 § FL ändrats ser vi som en nödvändig korrigering, eftersom den ursprungliga lydelsen föreslogs först av departementschefen och på mycket lösa grunder. Ändringarna i 1 § FL gav visserligen lagen ett utvidgat tillämpningsområde och Lex Backström har medfört en annan form av förköp, nu av bostadsförvaltande bolag, men innebär inte heller någon avgörande effektivisering.
Förköpets begränsade användbarhet som markpolitiskt instrument beror till stor del på FL:s snäva tillämpningsområde. Lagen omfattar endast köp och byte men t. ex. inte överlåtelser via juridisk person. Här avviker FL från jordförvärvslagen, något som i andra sammanhang ansetts olämpligt. I motiven ges inte annan eller mer ingående förklaring till avvikelsen än att förköp varken torde vara nödvändigt eller önskvärt i dessa situationer! Gåva och fastighetsreglering faller också utanför FL. Även om överlåtelsen sker som köp eller byte så är förköp ofta uteslutet genom de ovillkorliga undantagen i 3 § FL eller genom att regeringen vägrar att ge tillstånd till förköp enligt obillighetsregeln i 9 § FL. De paragraferna är ytterligare exempel på avvägningen av intressekonflikten mellan det allmänna och den enskilde. Den enskilde ges stora möjligheter att fullfölja överlåtelsen om det bara finns personlig eller ekonomisk gemenskap mellan säljare och köpare att åberopa.
Först genom lagändringar 1979, alltså mer än tio år efter FL:s ikraftträdande, blev de två mest besvärande kringgående möjligheterna tilltäppta: möjligheten att återkalla ansökan om tillstånd enligt förvärvslagarna och utnyttjandet av hembudsförfarandet. För övrigt har man inte beaktat den ständigt återkommande kritiken över lagens bristande effektivitet som främst framförts av kommunister och socialdemokrater. Det har också från borgerligt håll framförts att lagen som sådan skulle ha negativa effekter på fastighetsmarknaden — lagen "lägger en död hand över en stor del av fastighetsmarknaden" — och därför inte borde antas eller senare att den borde upphävas.
Det är helt tydligt att det råder starka politiska motsättningar omkring förköpets berättigande. Detta är utan tvivel förklaringen till FL:s karaktär av kompromiss med åtföljande tillämpningsproblem, som i sin tur medfört att förköpet inte fått någon nämnvärd markpolitisk betydelse.