The Iran-United States Claims Tribunal1
Av advokaten J. GILLIS WETTER
Avtalens bakgrund
Den 20 januari 1981 frigavs i Teheran de 52 amerikanska diplomater vilka hade hållits som gisslan sedan den 4 november 1979. Denna åtgärd skedde som ett led i genomförandet av en synnerligen komplicerad överenskommelse av huvudsakligen ekonomisk karaktär, vilken må antagas ha varit den största enskilda finansiella transaktionen i modern tid. Denna hade, i slutskedet under stark tidspress, utarbetats av representanter för USA och Iran samt Algeriet, i dess egenskap av medlande stat, under medverkan av ett mycket stort antal företrädare för privata intressen. Mot prestationen till frigivandet av gisslan utgjorde nämligen, förutom allmänt hållna politiska uttalanden från USA:s sida, ett åtagande av Förenta Staterna att till Iran överföra dels banktillgodohavanden och guld tillhörande Iran som deponerats i Federal Reserve Bank of New York till ett värde av 2.24 miljarder dollar och dels iranska tillgodohavanden i europeiska filialer till amerikanska banker värda 5.5 miljarder dollar samt därutöver 2 miljarder dollar innestående som depositioner av Iran hos amerikanska banker i USA. (Samtliga medel utgjorde alltså Irans tillgångar och icke Förenta Staternas.) Av de förstnämnda två beloppen använde Iran efter ett överraskande beslut i sista minuten 5.1 miljarder dollar till att genast återbetala lån hos amerikanska banker. Alla dessa omfattande och komplexa betalningstransaktioner verkställdes omedelbart2, dock att sistnämnda belopp å 2 miljarder dollar skulle utbetalas till Iran först inom 6 månader efter avdrag av ett belopp å 1 miljard dollar vilket skulle deponeras som säkerhet för betalning av de fordringar amerikanska parter hade mot Iran.3
De avtal som träffades den 19 januari 1981 och som kallas för "The Algerian Declarations"4 har, som titeln antyder, formen av uttalanden gjorda av Algeriet till vilka såväl Iran som Förenta Staterna anslöt sig. De består av två delar, nämligen dels en huvuddeklaration (nedan kallad "Huvuddeklarationen") och dels en deklaration hänförande sig till skadeståndsanspråk och andra krav (nedan kallad "Claims Declaration"). Till dem fogas ett s. k. Escrow Agreement mellan Förenta Staterna, Federal Reserve Bank of New York, Bank Markazi Iran och Banque Centrale d'Algérie vilket närmare reglerar formerna för de omedelbara betalningsströmmar som ovan anmärkts; i anslutning därtill ingicks även ett s. k. Technical Arrangement mellan Banque Centrale d'Algérie, Bank of England och Federal Reserve Bank of New York.
Bakgrunden till den ekonomiska uppgörelse som träffades var att Förenta Staterna den 14 november 1979 i Executive Order 12170 som reaktion mot tagandet av gisslan frusit alla iranska tillgångar i USA och i amerikanska bankfilialer utomlands, uppgående till c:a 10—12 miljarder dollar, vilka sålunda på detta sätt kom att frigöras. Emellertid hade under mellan tiden många amerikanska företag med krav motIran, i kraft av särskilt meddelad federal lagstiftning, erhållit interimistisk kvarstad på vissa av ifrågavarande tillgångar i USA och även inlett rättegångar i USA, England och annorstädes mot Iran, Bank Markazi Iran och iranska statsföretag, vilka vid tidpunkten för gisslans frigivande befann sig i olika stadier av fullbordan. De algeriska deklarationerna innefattade emellertid ett åtagande från Förenta Staternas sida att upphäva alla meddelade domar och kvarstadsbeslut och att inhibera alla rättegångar inför amerikanska domstolar i vilka Iran och iranska statsföretag var svarande samt att medgiva hänskjutande av ifrågavarande och andra tvister till internationell skiljedom inför en i avtalen etablerad ny judiciell institution, The Iran-United States Claims Tribunal (nedan kallad "Tribunalen"), även till den del rättegångarna redan utmynnat i verkställbara domar.
En första fråga som därvid uppkom och som i USA tilldrog sig den största uppmärksamhet i vida kretsar var den, huruvida President Carters godkännande av deklarationerna av den 19 januari 1981, vilket sedermera stadfästes av President Reagan5, vore giltigt enligt den amerikanska konstitutionen. Denna fråga besvarades jakande av Förenta Staternas högsta domstol den 2 juli 1981 i målet Dames &
Moore v. Regan (nr. 80-2078).6 Företaget Dames & Moore hade erhållit en dom mot Iran, den iranska atomenergiorganisationen och ett antal iranska banker avseende ett anspråk mot atomenergiorganisationen och fått kvarstad å svarandenas egendom för säkerställande därav. Företaget hävdade nu att President Reagans Executive Order av den 24 februari 1981 vore grundlagsstridig och att den däri påbjudna inhibitionen av alla krav som kunde göras gällande inför Tribunalen vore ogiltig. Av skäl som det skulle föra för långt att här referera anförde domstolen att presidenten i förevarande situation, som föll inom området för "foreign policy" och "national security", hade makt att träffa de avtal som innehålles i de algeriska deklarationerna, bland annat därför att det anvisade alternativa forum, Tribunalen, vore "capable of providing meaningful relief'.7 Denna slutsats nåddes utan att domstolen syntes ha större tillit till kvaliteten i det skiljeförfarande inför Tribunalen till vilket de privata parterna hänvisats, ty den anförde att "being overly sanguine about the chances of United States claimants before the Claims Tribunal would require a degree of naivety which should not be demanded even of judges".8
Klaganden anförde slutligen att inhibitionen utgjorde en otillåten konfiskation av dess egendomsrätt i strid mot Fifth Amendment. Ehuru båda parter medgav att denna fråga vore för tidigt väckt, ansågs den aktualisera spörsmålet huruvida det i princip vore möjligt för klaganden att anhängiggöra talan mot Förenta Staterna inför United States Court of Claims med anspråk på ersättning för konfiskation. Detta bekräftades av domstolen.9
Visst material har offentliggjorts som belyser de förhandlingar vilka utmynnade i de algeriska deklarationerna. Vittnesmål avgivna inför senatsutskott utvisar att långt före de politiska förhandlingarna framför allt ledande amerikanska banker, och i spetsen för dem First National City Bank och deras ombud Shearman & Sterling10, sedan
maj 1980 förde kontinuerliga hemliga överläggningar11 avseende framför allt regleringen av 12 amerikanska bankers fordringar på Iran mot den väsentliga bakgrunden av bankernas krav på kvittning. Försti slutskedet sammankopplades dessa underhandlingar formellt med frågan om frigivandet av gisslan på ett sådant sätt att en av de två i sak dominerande parterna på amerikansk sida blev USA:s utrikesdepartement. De politiska förhandlingarna, som givetvis fördes på allra högsta nivå från amerikanskt håll, synes ha omspänt perioden september 1980 till januari 1981 och präglades mot slutet av svår tidsnöd.12 Claims Declaration introducerades sålunda av USA i förhandlingarna först mellan jul och nyår 1980. Dessa omständigheter i förening förklarar å ena sidan att de 12 amerikanska bankernas krav tillgodosågs till 100%, medan andra amerikanska fordringsägare så att säga lämnades åt sitt öde med en konkret säkerhet av allenast 1 miljard dollarför krav som med visshet kommer att uppgå till mångdubbla belopp, och å andra sidan att avtalen, i vad avser fordringsanspråk av andra parter än dessa banker, fick en synnerligen knapphändig och otillfredsställande utformning.
Avtalens struktur
Huvuddeklarationen
Huvuddeklarationen innehåller i punkt 1 ett allmänt åtagande av Förenta Staterna att det framdeles skall vara dess policy att icke intervenera på något sätt i Irans interna angelägenheter. Den anger vidare riktlinjerna för de betalningsströmmar som ovan skisserats. Därvidlag är främst att uppmärksamma den avsättning av en miljard dollar som ovan angivits till säkerställande av privata fordringsanspråk. Denna summa skall användas för betalning av de belopp som Tribunalen må ålägga Iran att utgiva. Iran åtager sig i huvuddeklarationen att när den nedgått till 500 miljoner dollar genast deponera ytterligare medel så att fonden alltid kommer att uppgå till minst 500 miljoner dollar. Egendomligt nog angiver icke avtalet uttryckligen att räntan å det deponerade beloppet skall läggas till huvudstolen; tvärtom har under hösten 1981 överenskommits (se nedan) att frågan om vem räntan på beloppet skall tillkomma (Bank Markazi Iran eller
fonden) skall avgöras av Tribunalen efter en muntlig förhandling i februari eller mars 1982. (Det inses att detta första mål inför Tribunalen sålunda inledningsvis må anses gälla ett värde motsvarande cirka 500—1000 miljoner kronor per år.) När alla av Tribunalen utdömda belopp erlagts skall eventuellt resterande återstod av depositionen utbetalas till Iran.
Huvuddeklarationen innehåller vidare åtaganden av USA att upphäva alla de handelsförbud som meddelats under den period gisslan hölls fången (punkt 10) samt att återkalla den talan som väckts inför Internationella Domstolen. Vidare förbinder sig USA att varken Förenta Staterna eller dess medborgare må väcka anspråk mot Iran grundade på omständigheter som inträffat före den 19 januari 1981 och som har avseende på tagandet av gisslan och dess kvarhållande, skador vållade på den amerikanska ambassaden i Teheran efter den 3 november 1979 samt skada tillfogad Förenta Staternas medborgare eller egendom som en följd av "popular movements in the course ofthe Islamic Revolution in Iran which were not an act of the Government of Iran" (punkt 11). USA åtager sig vidare att frysa och förbjuda överföring av tillgångar i Förenta Staterna som kontrolleras av den hädangångne Shahens dödsbo eller någon hans nära släkting som är svarande i rättegång inledd av Iran för att återfå dylik egendom; densamma är sålunda underkastad skingringsförbud intill dess sådan rättegång avslutats. Huvuddeklarationen innehåller ytterligare bestämmelser som har avseende på kartläggningen av sådan egendoms förekomst i USA (punkterna 12—15). Punkt 17 i avtalet stipulerar slutligen att tvister som uppkommer enligt detsamma skall hänskjutas till Tribunalen för bindande avgörande genom skiljedom.
Anledning finnes ej att här närmare beskriva det Escrow Agreement och relaterat sidoavtal vilkas förekomst ovan noterats. Först efter mycket långdragna förhandlingar visade det sig möjligt att finna en bank som var villig att omhänderhava förvaltningen av de belopp som skall säkerställa privata parters anspråk mot Iran. I augusti 1981 ingicks emellertid överenskommelser med nederländska banker i denna del.13
Claims Declaration
För denna tidskrifts läsare är den andra deklarationen, Claims Declaration, av främst intresse. Den anger i Artikel I att alla de krav som avgränsas i Artikel II och som icke förlikts inom sex månader skall
hänskjutas till "binding third-party arbitration". Sexmånadersperioden må utsträckas, och har utsträckts, med tre månader, sålunda till den 19 oktober 1981. Talan må anhängiggöras senast den 19 januari 1982 (Artikel III, punkt 4).
Artikel II anger att "an International Arbitral Tribunal" med angivet namn, dvs. den ovan definierade Tribunalen, skapas i ändamål att avgöra däri närmare beskrivna tvister. Artikel III utsäger att Tribunalen skall bestå av nio ledamöter eller det större antal, delbart med tre, som Iran och USA må överenskomma. Förenta Staterna föreslog under vintern 1981 Iran att antalet ledamöter skulle ökas till 30 (varav enligt avtalets bestämmelser USA skulle utse 10, Iran 10 och de 20 sålunda utsedda ytterligare 10). Utan att formellt besvara denna hemställan nominerade i själva verket Iran tio ledamöter medan USA endast utsåg tre. Överenskommelse har sedermera träffats om att antalet skiljemän tillsvidare skall vara nio. De av Förenta Staterna utsedda ledamöterna var Mr. Howard M. Holtzmann, advokat i New York, Mr. Richard Mosk, advokat i Los Angeles, samt Judge Malcolm R. Wilkie, federal domare i Texas; den sistnämnde avgick emellertid innan han fullgjort några ämbetsåligganden och ersattes av en tidigare ambassadör, Mr. George Aldrich. De av Iranutsedda skiljemännen är Dr. Mahmood Kashani, Dr. Shafey Shafeieioch Dr. Seyyad Hossein Enayat. Samtliga är enligt uppgift universitetslärare i Teheran.
De sex sålunda utsedda skiljemännen utnämnde med parternas begivande under juni 1981 riksmarskalken Gunnar Lagergren till Tribunalens President och Premier Président Pierre Bellet, tidigare ordförande i Frankrikes högsta domstol, samt hovrättsrådet Nils Mangård till skiljemän.
Tribunalens behörighet avgränsas i Artikel II främst genom att ange att den skall omfatta anspråk av amerikanska medborgare mot Iran och iranska medborgare mot Förenta Staterna samt motkrav härrörande från samma avtal eller händelse som huvudkravet förutsatt att anspråken var utestående den 19 januari 1981, vare sig de utgjort föremål för rättegång eller ej, samt att de har sitt ursprung i skuldförhållanden, avtal (däri innefattat rembursåtaganden och bankgarantier), expropriationsåtgärder eller andra ingrepp i egendomsrättigheter med undantag för den typ av anspråk som angivits i punkt 11 i Huvuddeklarationen (jfr ovan) samt för anspråk som grundar sig på bindande avtal mellan parterna vilka uttryckligen anger att tvister må avgöras endast av iranska domstolar. Enligt Artikel II faller vidare inom Tribunalens behörighetsområde krav mellan Förenta Staterna och Iran grundade på avtal om köp och
försäljning av varor och tjänster och än ytterligare tvister staterna emellan på sätt stipulerats i Huvuddeklarationen.
Tribunalens beslut och skiljedomar skall enligt Artikel IV vara slutliga och bindande ("final and binding"), och sista stycket i Claims Declaration anger i följande termer att sålunda utfärdade skiljedomar skall vara exigibla:
"Any award which the Tribunal may render against either Government shall be enforceable against such Government in the courts of any nation in accordance with its laws."
Artikel V innehåller bestämmelser om den rätt som skall tillämpas, och även denna är av så stort intresse att den må citeras in extenso:
"The Tribunal shall decide all cases on the basis of respect for law, applying such choice of law rules and principles of commercial and international law as the Tribunal determines to be applicable, taking into account relevant usages of the trade, contract provisions and changed circumstances."
Utöver de bestämmelser om skiljemännen och sättet för deras utnämning som tidigare refererats stipulerar Artikel III att mål må avgöras av hela Tribunalen eller av en avdelning av tre ledamöter på sätt Presidenten må avgöra. Varje sådan avdelning skall tillsättas av Presidenten och bestå av en av vardera parten utsedd ledamot samten neutral ledamot. Punkt 2 i samma Artikel anger att ledamöterna i övrigt skall tillsättas i enlighet med och skall iakttaga de regler för skiljeförfarande som innehålles i de s. k. UNCITRAL-reglerna, utom till den del dessa regler må ha modifierats av parterna eller av Tribunalen i syfte att "insure that this agreement can be carried out". Vidare innehåller Artikel III i punkt 3 den viktiga regeln att alla krav som till sitt belopp understiger 250 000 dollar skall föreläggas Tribunalen av kärandens regering, medan i mål där yrkandet uppgår till högre belopp part själv skall utföra sin talan.
Vid den tidpunkt då manuskriptet till denna artikel avslutas är detännu oklart hur många mål som anhängiggjorts vid Tribunalen, bl. a.av det enkla skälet att de synnerligen voluminösa handlingarna som inlämnats före utgången av den ultimativa fristen 19 januari 1982 ännu ej hunnit uppackas och sorteras. Enligt uppgift har emellertid privata amerikanska kärandeparter instämt Iran i omkring 1 000 mål, Förenta Staterna inlämnat omkring 2 800 s.k. småmål för amerikanska medborgares räkning (alltså sådana där kraven understiger 250 000 dollar)14, och Iran anhängiggjort ett tusental mål. Därutöver
föreligger ett tjugotal mål i vilka de två staterna är parter. Bland de fall i vilka Iran är kärande må nämnas ett i vilket Irans försvarsdepartement yrkar skadestånd å 11,8 miljarder dollar av USA:s försvarsdepartement i anledning av blockerade leveranser av militär materiel som till stor del betalats i förskott.15
Artikel VI i Claims Declaration anger att Tribunalens säte skall vara Haag om annan överenskommelse ej träffas. Många och långa diskussioner fördes på ett tidigt stadium om huruvida Tribunalen skulle förläggas till Haag eller i varje fall delvis till annan plats (London och Stockholm diskuterades som partiella fora) men slutresultatet blev Haag. På nämnda plats förbinder sig varje regering i punkt 2 att postera en agent utrustad med den viktiga befogenheten att mottaga delgivning såväl för statens som för dess medborgares räkning.
Claims Declaration anger vidare i punkterna 3 och 4 av Artikel VI att kostnaderna för Tribunalen skall bäras till lika delar av USA och Iran samt att tvister rörande deklarationens tolkning eller tillämpning skall avgöras av Tribunalen. Claims Declaration avslutas med bestämmelser i Artikel VII som närmare definierar begreppen Iran och USA resp. medborgare i Iran och Förenta Staterna, särskilt avseende bolag; vidare anges att Tribunalens jurisdiktion är exklusiv avseende krav som anhängiggjorts vid densamma.
Tribunalens hittillsvarande verksamhet
Ovan har den avtalsmässiga strukturen i de algeriska deklarationerna i korthet skisserats. Tribunalen konstituerades den 1 juli 1981 och har sedan dess utfört åtskilligt arbete av organisatorisk och processuell karaktär. Sålunda har man grundlagt sammansättningen av vad som slutligen med största sannolikhet kommer att bli ett omfattande sekretariat. Som generalsekreterare har anställts en folkrättsjurist från Sri Lanka, ambassadören Christopher W. Pinto, tidigare ledamot av International Law Commission. Den stab av biträdande jurister, sekreterare och annan personal, preliminärt beräknad till ett femtiotal personer, som erfordras för arbetets effektiva bedrivande har emellertid ännu ej anställts. Nederländska staten har ställt till förfogande en fastighet där Tribunalen och dess sekretariat skall ha sin arbetsplats, dock att större förhandlingar kommer att äga rum i Permanenta skiljedomstolens lokaler i Fredspalatset.
Tribunalen har under den tid som gått vidare utarbetat riktlinjer för sin egen arbetsordning och den processuella ramen för förfaranden. Därvidlag må främst noteras att man på ett tidigt stadium insåg att UNCITRAL-reglerna — som ju är avsedda för isolerade ad hoc skiljemål — icke skulle kunna tillämpas utan mycket långtgående modifikationer. Man förbereder därför en omfattande modiferad version av dessa regler, vilka sålunda kommer att utgöra en för Tribunalen specifikt gällande procedurordning. Ett första utkast härtill, daterat den 13 februari 1982, har remitterats till Förenta Staterna och Iran för yttrande. Provisoriska regler har vidare utfärdats avseende formen för stämningsansökningar och svaromål och andra frågor som oundgängligen erfordrat reglering inom ramen för gällande tidsfrister för inlämnande av krav. Ett särskilt viktigt beslut är att de inledande skrifterna skall vara utformade på såväl engelska som farsi.
I en s. k. Presidential Order No. 1 har Presidenten utövat den rätt som tillagts honom i Artikel III i Claims Declaration att avdela de nio ledamöterna i Tribunalen på tre paneler eller kammare samt angivit i vilken utsträckning mål skall avgöras av dem respektive av Tribunalen i plenum. Ordförande i de tre kamrarna är Gunnar Lagergren, Pierre Bellet och Nils Mangård.
Under de förhandlingar som utmynnade i avtalen den 17 augusti 1981 (se not 13 ovan ) identifierades vissa spörsmål avseende tolkningen av de algeriska deklarationerna såsom tvistiga mellan Iran och USA och hänsköts till prövning av Tribunalen. De avser frågorna huruvida ränta på säkerhetsbeloppet skall tillföras huvudstolen eller tillkomma Bank Markazi Iran, vem som skall betala depositariensavgifter och hålla densamme skadeslös samt huruvida belopp som förlikningsvis må tillerkännas amerikansk privat part skall gäldas urde deponerade medlen.16
Redan nu kan med visshet förutsägas att Tribunalens uppdrag innefattar det såväl värdemässigt som tidsmässigt mest omfattande förfarande i sitt slag som någonsin ägt rum. Det synes osannolikt att Tribunalens verksamhet kan avslutas inom kortare tidrymd än fem eller tio år. De sammanlagda anspråken torde uppgå till ett tiotal ellersnarare många tiotal miljarder dollar. De rättsfrågor som skall avgöras är också av stor komplexitet. Tribunalen torde som ett led i sin verksamhet komma att kodifiera och auktoritativt kartlägga och precisera stora delar av folkrätten och den internationella privaträtten. Ett nydanande och för såväl rättsvetenskapen som praxis betydelsefullt utvecklingsarbete, som fördjupar dimensionerna i den internationella skiljedomsprocessen, kommer säkerligen också att presteras i den nederländska bastionen. Ur vårt lands synpunkt är det i belysning härav särskilt glädjande att Tribunalen står under dubbel svenskledning.
Mot bakgrund av de kortfattade noteringar som ovan gjorts om de grundläggande avtalen samt Tribunalen och dess hittillsvarande verksamhet skall nu här nedan vissa särskilt betydelsefulla konstitutiva rättsliga frågor upptagas till närmare skärskådande.
Tribunalens status sui generis
Folkrättsliga förebilder
Historiska förebilder för ett institutionaliserat judiciellt förfarande ägnat prövning av ett lands medborgares ekonomiska anspråk mot ett annat land saknas ej. I den folkrättsliga sfären har Europas länder och USA under över ett sekel regelmässigt framställt anspråk av sådan art mot vad som numera benämnes underutvecklade länder, grundade på ekonomiska och andra folkrättsligt förbjudna övergrepp i de senare mot medborgare i de förra. Till den del tvister av denna art icke lösts förhandlingsvägen har de, med eller utan hot om våld, ofta hänskjutits till judiciell prövning, antingen i skiljeförfaranden i vilka de två berörda staterna varit parter eller, i fall där många enskilda parter varit inblandade, till s. k. claims commissions. Dessa senare har stundom utövat sin verksamhet mot bakgrund av ett åtagande från svarande statens sida att ställa ett visst pauschalbelopp till förfogande; denärmast berörda privata parterna har alltså konkurrerat om detta belopp och, därest det ej varit tillfyllest, utfått en pro rata-andel därav. För rättsvetenskapen ytterst värdefulla bidrag till utvecklingen av folkrätten har lämnats av ett flertal sådana institutioner, kanske främst de kommissioner där svarande part var Venezuela i början av detta sekel, de mexikanska kommissionerna, som avgjorde mål härrörande från revolutionerna 1919— 1920, samt de s. k. blandade skilje-
domstolar vilka etablerades i fredsfördragen i Versailles efter första världskriget. Även efter andra världskriget har likartade institutioner verkat. Utmärkande för förfarandena har varit deras folkrättsliga karaktär, som tagit sig uttryck i att parter har varit respektive fördragsslutande stater, även om exempel icke saknas på att de närmast berörda privata subjekten själva uppträtt i förfarandena.17
I USA finnes dessutom en helt nationell institution för fördelning av skadestånd, Foreign Claims Settlement Commission.
The Iran-United States Claims Tribunal är likväl en institution suigeneris, till vilken ingen direkt historisk motsvarighet finnes. De jurister som biträdde den amerikanska förhandlingsdelegationen kunde enligt uppgift18 finna endast en instans som kunde tjäna som praktisk förebild, nämligen den sk Lake Ontario Claims Tribunal — United States and Canada. Till denna internationella skiljedomstol hänsköts nämligen skadeståndsmål av ett tusental amerikanska kärande avseende skador på fast egendom vållade av Kanada i samband med översvämningar förorsakade vid driften i St. Lawrencefloden av dammanläggningen Gut Dam. Det totala beloppet av samtliga krav var 653 000 dollar. Sedan skiljedomstolen träffat vissa principiella avgöranden förliktes parterna och Kanada erlade 350 000 dollar till USA.19
Det mest särpräglade konstitutiva draget i Tribunalen är varken dess institutionella karaktär i sig, avgränsningen av dess behörighet, eller målens numerära och beloppsmässiga storlek, utan en djupgående kluvenhet i dess teoretiska rättsliga struktur. Till den del de algeriska deklarationerna hänskjuter tvister mellan Iran och Förenta Staterna till slutligt avgörande av Tribunalen innefattar konstruktionenintet principiellt nytt, utan institutionen är endast den senaste i en sekellång parad av temporära internationella judiciella organ; tilldenna del vilar Tribunalens verksamhet sålunda på en solid grundval av etablerad rättslig tradition. Detsamma torde gälla för större delen av de mål som kommer att prövas av Tribunalen, nämligen de som understiger 250 000 dollar i värde och i vilka sålunda Förenta Staterna— återigen i enlighet med sekelgammal hävd — uppträder som ombud för sina medborgare.
Privaträttslig skiljedomsprocess
Det markant säregna institutionella draget är det som har avseende på den vida mest betydelsefulla delen av Tribunalens verksamhet, nämligen de större enskilda målen, i vilka amerikanska bolag och privatpersoner är direkta parter och Iran svarande. Processen har nämligen i avtalen beskrivits som en skiljedomsprocess och Claims Declaration kan sägas verbalt ge uttryck för synsättet att förfarandet skall gestaltas som analogt med de efter andra världskriget icke sällan förekommande skiljeförfaranden i vilka skiljenämnd utsetts enligt avtal mellan privata parter å ena sidan och stater å den andra. De algeriska deklarationerna stipulerar sålunda att processen skall utgöra "binding third-party arbitration" samt förutsätter att Tribunalens slutliga avgöranden utgör "awards" och att de senare skall vara exigibla mot svaranden i nationella rättssystem. Särskilt karakteristiskt för den tankevärld, ur vilken de algeriska deklarationerna växte fram, är att UNCITRAL:s skiljedomsreglemente, med de modifikationer som parterna eller Tribunalen må göra däri, föreskrivits skola utgöra den processrättsliga grundvalen för Tribunalens verksamhet. Som bekant har dessa regler tillkommit till supplementär ledning för internationella ad hoc-skiljenämnder i kommersiella sammanhang.
Inneboende spänningsmoment
Historiskt kan den hybrid, som sålunda skapats i avtalen, förklaras antingen som produkten av juridisk okunnighet och bristande förutseende eller som ett utslag av flexibel innovation framsprungen understark tidspress för att möta akuta och till synes oöverstigliga svårigheter. Vare därmed hur som helst: den rättsliga grundvalen för Tribunalens arbete präglas av vad som kan uppfattas som en oförenlig dualism mellan de två väsens skilda processer av vilka den utgör en sammansmältning, nämligen rättskipning utövad av en permanent folkrättslig judiciell instans och sådan förekommande inför en privaträttslig skiljenämnd. Spänningen ligger på två plan: mellan folkrätt och privaträtt och mellan institutionaliserat förfarande respektive ad hoc-förfarande. Ehuru dessa rättsliga drag har väsentlig teoretisk och praktisk betydelse överskuggas de av en för varje dag allt mer påträngande och övergripande fråga: förfarandets effektivitet. Uppnåendet därav synes nämligen kunna och böra framtvinga en praktisk modifiering av vissa av de grundläggande principer för judiciell rättskipning som är gemensamma för folkrätten och privaträtten.
Dessa spörsmål skall nedan i korthet kommenteras.
Analys
Trenden i riktning mot autonom folkrättslig institution
Redan en första genomläsning av de algeriska deklarationerna visar, att de regler som kom att inflyta om Tribunalens verksamhet är utomordentligt knapphändiga, frukten av en hårddragen förhandlingskompromiss. De fåtaliga rader som finnes skrivna om dess konstitution hade föregåtts av i Förenta Staternas utrikesdepartement skisserade "skiljedomsklausuler" omfattande inemot 30 sidor, som bl. a. inrymde en inbyggd appellationsmekanism. Samtidigt präglas avtalen av ett såväl då som nu och för framtiden utomordentligt viktigt kännetecken, nämligen att endast staterna är parter i själva skiljeavtalet och, åtminstone fram till en viss punkt, uppenbarligen allena synes kunna explicit utvidga, inskränka och på annat sätt disponera över dettas innehåll. Det är en öppen fråga huruvida denna rätt kvarstår i vad avser privata mål efter den tidpunkt då sådana anhängiggjorts. Samtidigt är uppenbart att åtskilliga problem av såväl processrättslig som materiellrättslig innebörd lämpligen borde regleras mellan parterna i skiljeavtalet, såväl för att vinna tid och minska kostnader som för att inskränka de enskilda förfarandenas ändå synnerligen komplicerade karaktär och därmed förkorta handläggningstiden. Av olika skäl har parterna emellertid icke utnyttjat denna möjlighet annat än i ytterst begränsad utsträckning, varför det ursprungliga skiljeavtalet alltfort är den främsta konstitutiva rättskällan. Parternas inaktivitet medför att utrymmet för självständig, kreativ rättsbildning från Tribunalens sida vidgats och fått särskild tyngd i kraft av dess övergripande ansvar för förfarandets effektivitet i sak och tid.
Under de månader som hittills förflutit har i någon, om än ytterst begränsad utsträckning viss ytterligare klarhet åvägabragts beträffande Tribunalens verksamhet. Främst är därvid att bemärka ovan berörda avtal av den 17 augusti 1981 vari närmare regler uppställts för det belopp som säkerställer betalningen av skiljedomarna och vilket till en början uppgår till 1 miljard dollar. På denna punkt må anmärkas att Iran i de algeriska deklarationerna förbundit sig att fylla på fonden i obegränsad utsträckning så att den alltid uppgår till minst 500 miljoner dollar. Av naturliga skäl måste emellertid stor ovisshet alltid komma att råda om huruvida Iran kommer att fullfölja detta åtagande20, låt vara att USA i augustiavtalen lyckades uppnå ett
åtagande av innebörd att Bank Markazi Iran avstår från sin immunitet och att dess tillgångar därför kan tas i anspråk i privata exekutionsförfaranden.21 Enligt det arrangemang som träffats skall emellertid depositarien av medlen icke direkt till dem som tillerkänts visst belopp i skiljedomar utbetala detsamma; i stället skall så snart skiljedom avkunnats och bekräftats av Tribunalens President betalning ske till Federal Reserve Bank of New York. Oklarhet råder ännu om när och på vilka villkor denna i sin tur kommer att vidarebetala beloppen till berättigad mottagare, även om USA:s agent Mr. Arthur Rovine uttalat att summorna genast skall utbetalas med avdrag för 1 % kommission.22
Enär det uppenbarligen icke går att förbise den oerhörda praktiska betydelsen av pengar i banken, vilka kan utfås mot företeende av meddelad skiljedom, har alltid stått klart att den ordning i vilken målen avgöres är fundamental. Man kunde ha förväntat sig att detta problem, främst bland alla, skulle ha utgjort föremål för ytterligare reglering mellan parterna i skiljeavtalet. Så har emellertid ej skett. För Tribunalen utgör därför prioriteringsordningen en ännu olöst fråga och kanske den mest betydelsefulla preliminära frågan. Hittills har Tribunalen endast promulgerat en regel av innebörd att den tidpunkt då talan väckts saknar betydelse för frågan om när mål skall handläggas och skiljedom meddelas: "No priority for the scheduling of hearings or the making of awards shall be based on the date of filing the Statement of Claim".23
Tribunalen har under det första halvåret av sin verksamhet tydligen uppfattat sin ställning som mer folkrättslig än privaträttslig. Bidragande faktorer härvidlag må ha varit att dess kontakter hittills ägt rum huvudsakligen med parterna i skiljeavtalet, dvs. USA:s och Irans agenter, samt att den nederländska regeringen, i syfte att säkerställa institutionens placering i Nederländerna, har utfäst sig att utrusta ledamöterna och vissa andra befattningshavare med immunitet. Den s. a. s. offentligrättsliga konceptionen av Tribunalen kommer till mest markant uttryck i Presidentens första embryo till stadgar, som säges skola gälla tills vidare.24 Dessa har promulgerats av honom ensam, sålunda varken med parternas begivande eller av Tribunalenin corpore. Häri gestaltas Tribunalen ungefär som en svensk hovrätt.
Den ses som en institution och dess ledamöter i olika sammansättningar såsom organ för denna. Härigenom uppnås givetvis administrativ flexibilitet. I stadgarna förutsättes Tribunalens arbete bedrivas antingen i plenum eller i tre kamrar, vilkas sammansättning framgår av en bilaga. Alla mål, i vilka USA och Iran är enda parter, skall avgöras i plenum; som ovan nämnts (not 16) har fyra sådana fall prioriteratsför skyndsam handläggning. Övriga mål skall avgöras av en av de tre kamrarna och lottas till dem när de anhängiggöres. Emellertid finnes betydelsefulla undantagsregler, enligt vilka mål som egentligen skall avgöras på kammare må hänskjutas till plenum. Sålunda må kammare, därest en viktig fråga föreligger i visst mål, "relinquish jurisdiction" till Tribunalen i plenum och skall göra detta om majoritet ej uppnås inom kammaren. Kammare må förfara på enahanda sätt närsom helst innan skiljedom meddelas, därest dess beslut i viss frågaskulle komma att avvika från beslut eller skiljedom avkunnad av Tribunalen. När Tribunalen in pleno blivit anförtrodd visst mål på grundval av föregående regler må den, efter att ha avgjort den viktiga frågan, återförvisa målet till kammaren för behandling i övriga delar.
Stadgarna i fråga innehåller vidare regler av innebörd att Presidenten må överföra mål från en kammare till en annan. Så må ske exempelvis om ledamot är jävig, i syfte att utjämna arbetsbalansensamt, vilket är mest betydelsefullt, därest en eller flera rättsfrågor uppkommande i olika mål är likartade.
Inledningsvis må härtill anmärkas att Tribunalens arbete knappast skulle kunna bedrivas i enlighet med de ursprungliga intentionerna utan att gestaltas enligt riktlinjer av denna art. Samtidigt må uppmärksammas att ordningen givetvis innebär ett principiellt avsteg från de principer som normalt karakteriserar privaträttsliga skiljeförfaranden. Detta förhållande understrykes icke minst av den valda terminologin, som använder uttryckssätten "retain", "recover", respektive "relinquish jurisdiction".
Den nederländska skiljedomsrättens tillämplighet
Privaträttsliga skiljeförfaranden är och bör vara underkastade ett nationellt rättssystem; skiljedoms giltighet och exigibilitet äventyras annars. Den nederländska skiljedomsrätten skulle normalt sett vara tillämplig på förfaranden inför Tribunalen till den del dessa ej har rent folkrättslig karaktär. Emellertid förefaller den nederländska skiljedomsrätten att döma av en nyligen publicerad framställning av en synnerligen auktoritativ författare vara tämligen arkaisk.25 Tillämp-
ningen av vissa av dess regler skulle också ge upphov till tveksamhet i förevarande fall. På framställning har enligt uppgift nederländska regeringen utarbetat en ny lag avsedd att klargöra om och i vilken utsträckning nederländsk skiljedomsrätt äger giltighet på processerinför Tribunalen. Ehuru innehållet i lagförslaget ännu är hemligstämplat kan det vara ägnat att understryka Tribunalens folkrättsliga prägel och autonoma karaktär - dock knappast i sådan utsträckning att remedier såsom mot skiljedoms ogiltighet avskaffas eller skiljedomar förtages nederländsk nationalitet, vilket skulle introducera allvarliga problem i senare exekutionsprocesser. Viss anknytning till nederländsk skiljedomsrätt kommer därför med all sannolikhet att finnas. Ty i den mån säkerhetsfonden ej förslår till betalning av utdömda belopp utgör grundtanken i avtalen att skiljedomarna skall vara exigibla i olika länder, och någon annan grundval för deras exigibilitet finnes ej än nationella lagar grundade på New York-konventionen.26 Den senare vilar emellertid på territoriell grundval såtillvida som mycket talar för att den synes uppställa kravet att skiljedomar skall ha nationell förankring. Därutöver har många länder, inklusive USA, utnyttjat möjligheten att föreskriva reciprocitet. Endast om den senare principen återspeglas i den nederländska lag som lär befinna sig ivardande, så att alltså uttryckligen stipuleras att Tribunalens domar skall äga holländsk nationalitet och vara exigibla i Nederländerna, kan detta krav uppfyllas. En tillfredsställande alternativ ordning finnes endast på det folkrättsliga planet, nämligen i den rättsliga reglering som på konventionsbas utgör grundvalen för ICSID:s verksamhet. Densamma förutsätter emellertid en inbyggd mekanism för
prövning av ogiltighet som normalt sett tillhandahålles av de enskilda nationella rättsordningarna men som i ICSID:s system är intern.27
I framtiden, särskilt i en situation där medel icke finnes tillgängliga i deposition för automatisk betalning av skiljedomar, eller där missnöje yppas mot avkunnade skiljedomar på andra grunder, kommer denna fundamentala fråga om giltigheten respektive ogiltigheten av meddelade skiljedomar och rättsliga remedier mot dem att med all sannolikhet få en framträdande karaktär. Om så blir fallet kommer förfarandena inför Tribunalen att endast bli det första ledet i en massiv kedja nationella rättegångar i exekutionsprocess.
Effektivitetsprincipen: metoder för principavgöranden
Det står klart att antalet mål som Tribunalen har att avgöra ärsynnerligen stort, att målen är av mångskiftande slag28 och att som enkonsekvens av parternas och ombudens identitet och de belopp somstår på spel såväl skriftlig som muntlig bevisning och plädering kommer att bli utomordentligt omfångsrik. Man måste också utgå från att,som ovan antytts, den övergripande målsättningen för Tribunalenmåste vara förfarandets totala effektivitet. Som professor Lowenfelduttryckte det i ett anförande i april: det må förutsättas att "the object— the genuine object — of the exercise is expeditious and just disposition of a large number of claims."
I första hand uppnås detta mål genom skapande av en numerärt omfattande och juridiskt och praktiskt väl skolad och skicklig stabinom Tribunalen. Mycket torde återstå att göra härvidlag. I andra hand måste även de privata parterna organisera ett fast samarbete sig emellan, vilket hittills icke synes ha skett i erforderlig utsträckning. Parternas agenter måste av lätt insedda skäl aktivt stödja arbetet i båda dessa parallella hänseenden.
Framför allt kommer emellertid i blickfånget den omständigheten att Tribunalen naturligen icke kan engagera sig i slutlig judiciell prövning av individuella mål utvalda på måfå utan att riskera uppkomsten av kaos i rättstillämpningen och oöverblickbar arbetsbelastning. Hänsyn måste tagas till att ett begränsat antal principiella
frågor av materiellrättslig och processuell karaktär är gemensamma för åtskilliga mål och på ett eller annat sätt måste avgöras på ett tidigt stadium och enhetligt sätt så att omfattningen av de till prövning föreliggande sak- och rättsfrågorna i de enskilda fallen begränsas.
Man kan ställa frågan om icke Tribunalen borde söka tillgodose effektivitetsprincipen — och befästa sin redan etablerade ställning som autonom folkrättslig institution - medelst införande av radikala och innovativa metoder. En sådan skulle vara att utgå från att dess primära uppgift, som understrukits i Artikel III, punkt 2 i Claims Declaration, är att "insure that this agreement can be carried out". Istället för att riskera den irrationalitet och kasuistiska oförutsebarhet, som med nödvändighet präglar ett prejudikatsystem grundat på slutligt avgörande av (kanske dessutom slumpmässigt utvalda) individuella mål, kunde man nalkas problemen från kvasi-lagstiftningsmässig utgångspunkt. I samarbete med staternas agenter och företrädare förde enskilda parterna skulle Tribunalen sålunda kunna definiera ett antal särskilt betydelsefulla principiella frågor, inbjuda alla intresserade parter att avgiva skriftliga och muntliga synpunkter på dem och med ledning härav promulgera inför Tribunalen tillämpliga regler. Dessa skulle sedan vinna efterföljd i de enskilda målen, med förbehåll för att det givetvis skulle stå parterna fritt att i de senare utan inskränkning utföra sin talan.
En sådan ordning skulle utgöra en radikal omgestaltning av den judiciella funktionen, sådan den av hävd uppfattats i västerlandet. Likaväl som Tribunalen i sig saknar historisk motsvarighet skulle emellertid kunna hävdas att det extraordinära ansvar som åvilar dess ledamöter nödvändiggör en djärvhet och handlingskraft som måste utmynna i en brytning med den formalistiska avgränsningen mellan dömande och exekutiv respektive administrativ verksamhet. I själva verket skulle i enlighet med denna tankelinje en dylik inneboende flexibilitet och förmåga att smidigt anpassa proceduren till verklighetens skiftande krav kunna sägas vara den egenskap hos den internationella skiljedomsprocessen vilken utgjort grundvalen för dess segertåg över världen i senare tid som överlägsen metod för slitande av mellanfolkliga tvister.
Sannolikt måste dock ambitionsnivån ligga lägre. En närmare tillhands liggande lösning skulle då i stället vara att internt tillämpa ett system för prejudikatsbildning där vissa mål utväljes för avgörande av frågor som har stor principiell räckvidd eller vidsträckt tillämpningsområde. Dit hör frågan om tillämplig rätt och betydelsen av "changed circumstances", dvs. tolkningen av Artikel V i Claims Declaration, som rymmer ett flertal svårbemästrade element, bl. a. principen om
folkrättens övergripande betydelse30, fastställande av normer för avgörande av parters nationalitet, undantaget i punkt 11 av Huvuddeklarationen för skador vållade "as a result of popular movements in the course of the Islamic revolution in Iran which were not an act of the Government of Iran"31, betydelsen av mutor vid ingående av kontrakt32, skadeståndsberäkning, särskilt avseende anteciperat kontraktsbrott och rätten att utfå ersättning för förlust av framtida vinst33, normerna för beräkning av ränta samt ersättning för parternas kostnader och många andra. Som professor Lowenfeld med rätta understryker:
"The common and complex issues should be approached with a view to achieving consistency and to setting the parameters early in the proceedings."34
Det är kanske på denna punkt som brytningen i synsätt mellan en offentligrättsligt präglad folkrättslig domstol och ett privat skiljeförfarande kommer mest till synes. Ty en rättstillämpning grundad på prejudikatsbildning av skiljenämnd strider mot vitala grundprinciperi skiljedomsprocessen: part har rätt att till fullo utföra sin talan, och skiljeman torde i många rättssystem t. o. m. vara jävig därest han kan förväntas nalkas ett problem — vare sig detta gäller en sakfråga eller en rättsfråga — med förutfattad mening (jfr den svenska skiljemannalagen 5 § 2 mom.). Framför allt förutsätter emellertid ett prejudikatsystem ett stort mått av offentlighet. Om detta har meningarna inom Tribunalen varit starkt delade mot bakgrund av att USA pläderat för publicering av skiljedomar och inlagor samt öppna förhandlingar medan Iran hävdat upprätthållande av sträng sekretess i förfarandena. Dessa motsättningar har varit en faktor som fördröjt bearbetningen av UNCITRAL-reglerna.35 Tribunalen har enligt uppgift nyligen beslutat att, ehuru förhandlingar skall äga rum inför lyckta dörrar, och åtminstone de enskilda parternas inlagor icke skall offent-
liggöras, skiljedomarna kommer att publiceras. Sistnämnda avgörande kommer naturligen att befordra det framtida förfarandets effektivitet och vara av utomordentligt stor rättsvetenskaplig betydelse.36
Det må uppkomma svårigheter att fastställa regler för hur urvalet av precedensfall och deras tidsmässiga placering skall ske; staternas och de privata parternas medverkan kan emellertid påkallas. Ett prejudikatsystem kan ses som oförenligt med förhandling inför lyckta dörrar (på sätt UNCITRAL-reglerna förutsätter) men behöver icke vara det. I varje fall bör det kunna förenas med användning av den amerikanska processteknik som medgiver intresserade parter att i egenskap av amici curiae introducera plädering i rättsfrågor och som utgör ett mycket berikande inslag i amerikansk överrättsprocess.
Inom ramen för riktlinjer för förfaranden inför Tribunalen in pleno som Presidenten redan promulgerat torde därför mycket tala för att Tribunalen medvetet bör inrikta sina ansträngningar på att inledningsvis skapa en serie vägledande prejudikat av maximal räckvidd, låt vara att en formell stare decisi-doktrin, som förlänar prejudikatlegalt bindande verkan, ej torde kunna ifrågakomma.
Som ovan anmärkts må kammare enligt Presidential Order No. 1 till plenum hänskjuta avgörande av viss "viktig fråga". Denna procedur, som redan stadfästs, påminner om den som föreskrives i Artikel 177 i Romfördraget, enligt vilken nationell domstol må underställa domstolen i Luxemburg fråga till avgörande i form av förhandsbesked medan målet i övriga delar alltfort är anhängigt vid den nationella domstolen. Inför Tribunalen skulle en sådan ordning förmodligen helst kombineras med uttryckliga bestämmelser som dels medgiver
andra intresserade parter, även som regeringarna, att inför Tribunalen plädera som amici curiae i sådana plenimål (och givetvis som ett led däri erhålla kallelse till förhandlingar) och dels ger även parter (och ej endast kammare) rätt att hos Tribunalen begära avgörande av viktiga frågor i plenum. Sekretessynpunkten tillgodoses därvid lämpligen genom att frågorna definieras i abstraherad form.
Till dessa och många andra för framtiden betydelsefulla processuella frågor torde Tribunalen inom kort ha att taga ställning som ett led i sitt fortsatta arbete på en omgestaltning av UNCITRAL-reglerna. Detta torde för övrigt komma att beröra så viktiga ämnen som generell tillämpning av skriftlig och muntlig förberedelse i alla målenligt principer analoga med den svenska rättegångsbalkens och experters ställning i förfarandet.37 Tribunalen befinner sig mitt uppe iett omfattande och konstruktivt nydaningsarbete, vars resultat emotses med stor förväntan av internationella jurister och skiljedomsexperter i hela världen.