Är Sverige en ständigt neutral stat?
Av ambassadrådet ROLF H. LINDHOLM
På senare år har Sverige i utländska folkrättsliga framställningar ibland räknats med i gruppen av permanent neutrala stater. Som exempel på sådana gäller i första hand Schweiz (sedan 1815) och Österrike (sedan 1955). Den schweiziska och den österrikiska neutraliteten är dock i motsats till den svenska förankrad i internationella överenskommelser. För att särskilja den svenska är det därför vanligt att den beskrivs som "faktisk" permanent neutralitet. I vissa fall har man gått ett steg längre och satt likhetstecken mellan "formell" och "faktisk" permanent neutralitet.
Detta är knappast korrekt. Den svenska neutraliteten saknar ju både folkrättslig och internrättslig förankring. Härtill kommer att riksdagen avslagit motioner om att Sverige skulle förklara sig permanent neutralt. Den svenska huvudlinjen är i stället sedan länge "alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i händelse av krig".
Neutralitet i egentlig mening förutsätter krig. Neutral är en stat som inte deltar i ett krig mellan andra stater. Neutralitetsrätten reglerar de neutrala och de krigförande staternas rättigheter och skyldigheter. Viktigast är de s. k. Haagreglerna från 1907.
Någon "neutralitet i fred" existerar således inte. Permanent neutrala stater har dock vissa plikter även i fredstid. Dessa sammanhänger med den ständigt neutrala statens skyldighet att förbli neutral.
Enligt officiell schweizisk uppfattning1 är en permanent neutral stat förpliktad att inte inleda något krig samt att försvara sin neutralitet och sitt oberoende. Till dessa huvudplikter ansluter sig sekundära plikter (eller "Vorwirkungen"): att göra allt för att inte bli indragen i ett krig och att underlåta allt som skulle kunna leda till att staten dras in i ett krig. Det betyder att den permanent neutrala staten i allmänhet måste undvika att ta ställning när starka motsättningar råder mellan andra stater. En sådan stat är också skyldig att föra en neutralitetspolitik. Utformningen av denna neutralitetspolitik avgör den själv.
Ett särskilt avsnitt redogör utförligare för den schweiziska uppfattningen om innebörden av dessa "Vorwirkungen" i politiskt, militärt och ekonomiskt avseende. Det är självklart att en permanent neutral stat inte får ingå några militära allianser. Även ekonomiskt beroende kan emellertid strida mot förpliktelsen att förbli neutral om ett krig utbryter. Schweiz anser sig inte kunna sluta en tullunion eller ekonomisk union med en starkare part. En fördragsenlig möjlighet att utträda ur unionen vid ett eventuellt krigsutbrott är inte tillräcklig. Man måste se till det faktiska beroendet. Denna begränsning av den permanent neutrala statens handlingsmöjligheter var aktuell i samband med EG-förhandlingarna.
Alla neutralitetsförpliktelser måste tolkas restriktivt, eftersom de utgör inskränkningar i den neutrala statens suveränitet. Någon "moralisk" eller "ideologisk" neutralitet existerar inte. Neutraliteten kräver t. ex. ingen inskränkning av pressfriheten. När en neutral stat gör mer än den är förpliktad till sker det vanligen av politiska skäl för att förstärka krigförande staters förtroende för upprätthållandet av neutraliteten.
Begreppet "faktisk" permanent neutralitet tycks ha börjat användas i mitten av femtiotalet. Det omnämns inte i det officiella schweiziska uttalandet från november 1954. Där talas endast om "vanlig neutralitet" och "ständig neutralitet". Den senare består däri att en stat förpliktar sig att vara permanent neutral. Detta kan ske genom en unilateral deklaration eller genom ett fördrag, i vilket andra stater förbinder sig att respektera neutraliteten.
Den schweiziske folkrättsexperten Rudolf Bindschedler, professor vid universitetet i Bern och rättschef i det schweiziska utrikesdepartementet, gjorde kort därefter i en tidskriftsartikel2 en distinktion mellan "die dauernde Neutralität als Rechtsverhältnis" och "die rein faktisch dauernde Neutralität". Han skrev: "Die Neutralität kann zum politischen Grundsatz erhoben werden, um als Richtlinie für die Aussenpolitik zu dienen, wobei der betreffendeStaat jedoch keine rechtliche Verpflichtung eingeht und frei ist, den Grundsatz jederzeit bei Änderung der Verhältnisse wieder aufzugeben." Som exempel på sådana stater nämnde Bindschedler bl. a. Sverige.
Avsikten med Bindschedlers påpekande torde ha varit att särskilja — inte jämställa — de permanent neutrala staterna och de endast "faktiskt" ständigt neutrala. Härpå tyder ordalagen och de exempel, vid sidan av Sverige, som Bindschedler nämner: Indien och Burma.
Också den österrikiske folkrättsexperten Alfred Verdross tycks vara av denna mening. I den senaste upplagan av hans handbok3 har medtagits följande stycke, som saknades i de första upplagorna: "Von der völkerrechtlich anerkannten dauernden Neutralität muss die nur tatsächliche dauerndeNeutralität unterschieden werden, die bloss auf einer politischen Maxime derbetroffenen Staaten beruht und daher jederzeit einseitig abgeändert werdenkönnte. In diesem Sinne sind z. B. Schweden und Indien dauernd neutral." Verdross nämner som exempel på permanent neutrala stater Schweiz, Vatikanstaten, Österrike och Laos. I ett senare arbete4 har Verdross talat om blockfria eller alliansfria stater som permanent neutrala — men folkrättsligt obundna: "Die dauernde Neutralität kann entweder bloss auf einer einseitigwieder abänderbaren politischen Maxime oder auf Grund einer völkerrechtlichenVerpflichtung beruhen. Staaten der ersten Gruppe nennt man auch blockfreieoder allianzfreie Staaten (uncommitted nations). Ihre Allianzfreiheit in Friedenszeiten dient zur Sicherung ihrer Neutralität im Kriegsfalle, ohne ihnen inFriedenszeiten völkerrechtliche Pflichten aufzuerlegen. Ein Staat dieser Artist in Europa Schweden." Verdross tillägger: "Wenn wir im folgenden vonder dauernden Neutralität sprechen, verstehen wir darunter immer nur jene, die völkerrechtlich fundiert ist."
En motsatt uppfattning - som jämställer de permanent neutrala staterna Schweiz och Österrike med det endast faktiskt ständigt neutrala Sverige återfinns i ett 1967 av professor Stephan Verosta i Wien publicerat verk5. Han betecknar Schweiz, Österrike och Sverige som "die drei europäischen Staaten, die heute als dauernd neutral anzusehen sind" (s. 20). Verosta talarom "das faktisch dauernd neutrale Schweden" och "die beiden formelldauernd neutralen Staaten Europas (Schweiz und Österreich)", men han betraktar dem alla som permanent neutrala. Detta är ägnat att förvåna, eftersom Verosta har följande definition av permanent neutralitet: "Begründetwird die dauernde Neutralität entweder durch einen multilateralen Vertragoder durch eine Erklärung des die dauernde Neutralität anstrebendenStaates, auf welche die Annahme dieses Verpflichtungsangebotes (Anerkennung) durch die anderen Staaten einschliesslich der Grossmächte folgenmuss, womit das für die dauernde Neutralität nötige multilaterale Verpflichtungsverhältnis hergestellt wird" (s. 16).
I det historiska avsnittet hävdar Verosta att Sveriges faktiska ständiga neutralitet började 1815. Det är sant att Sverige inte har deltagit i något krig sedan dess, men neutralitetspolitiken utvecklades successivt och kan inte sägas ha varit befäst förrän mot slutet av 1800-talet. Östen Undén skrev i sin skrift "Neutralitet och folkrätt" 1939: "Även i Sverige bruka vi åberopa vår traditionella neutralitetspolitik. Dock har knappast neutralitetsidén varit så djupt rotfäst i gångna tiders svenska politik som hänvisningen till vår under ett och ett kvarts sekel obrutna fred kunde tyda på. Det må blott erinras om underhandlingarna med västmakterna under Krimkriget och våra underhandlingar med Danmark 1863—1864."
I ett annat arbete från 1967 påstår Utta Plessow6 att Sverige på sedvanerättslig väg skulle ha uppnått ställningen som ständigt neutral stat: "Daher ist Schweden (sich selbst gegen*ber) verpflichtet, sich im Frieden nach dengleichen politischen Grundsätzen zu verhalten, wie sie die Schweiz zu beachten hat. Inhaltlich und im äusseren Erscheinungsbild bestehen keine Unterschiede." Plessow betecknar dock samtidigt Sverige som "nicht völkerrechtlich zur Neutralität verpflichteter Staat". Påståendet att Sverige sedvanerättsligt skulle ha uppnått en folkrättslig ställning som ständigt neutral stat har avprofessor Hilding Eek betecknats som "ohållbart"7.
Verostas uppfattning har bemötts av Josef Köpfer8, som skriver att Verosta "keine überzeugende Begründung dafür liefert, wie und weshalb hier auspolitischem Verhalten Recht geworden sein soll". Köpfers egen åsikt framgår av följande citat: "Neben der Schweiz war lange Zeit nur noch Schweden alsprominenter Fall eines neutralen Landes bekannt. Die heutige schwedischeNeutralität ist zwar auch freiwillig übernommen und als ständige Richtliniegedacht. Sie ist aber lediglich eine aussenpolitische Konzeption (Bündnisfreiheit im Frieden mit dem Ziel der Bewahrung der Neutralität im Krieg).Weder ist ein rechtlicher Bindungswille Schwedens, noch sind bestimmte
völkerrechtliche Neutralitätsrechte und — Pflichten ersichtlich, so dass dieschwedische Neutralität nicht im Neutralitätsrecht verankert ist."8a
För att ytterligare belysa de permanent neutrala staterna — respektive Sveriges ställning — kan det vara befogat att hämta exempel och definitioner även ur äldre folkrättslig litteratur. Paul Schweizer, som skrivit den schweiziska neutralitetens historia9, anförde 1895 under rubriken "Prinzipielle Neutralität als Staatsmaxime": "Auch einige monarchische Staaten zweitenRanges haben seit 1815 bei Kriegen unter ihren Nachbarn fast immer Neutralität beobachtet, wie Schweden und Norwegen, Holland, Spanien und Portugal, doch kann man für diese Staaten keine prinzipielle Neutralität annehmen, da sie nie eine ausdrückliche Erklärung darüber abgegeben haben."
Camille Piccioni, som behandlade den ständiga neutraliteten i en bok10 från början av seklet, betonade att den måste ingås genom avtal och vara garanterad. "En réalité il n'y a qu'une procédure à suivre pour arriver à laneutralité perpétuelle: c'est celle qui a été employée avec succès par les troisEtats (Suisse, Belgique et Luxembourg) qui jouissent aujourd'hui de la neutralité permanente parfaite. Elle consiste à faire reconnaître par les autres Etats sa volonté de rester neutre et å se faire garantir cette neutralité par lesprincipaux d'entre eux."
Emmanuel Descamps, som behandlade ämnet 191211, nämnde bara Schweiz, Belgien, Luxemburg och Kongostaten som exempel på permanentneutrala stater. Detsamma gäller för A. Sottile 192012.
Hjalmar Hammarskjöld behandlade "La neutralité en général" vid Haagakademiens kurs 192313. Han räknade inte Sverige till kretsen av ständigt neutrala stater. Om permanent neutralitet sade han: "La neutralité perpétuelle d'un pays, qu'elle soit proclamée d'une manière unilatérale ou qu'ellesoit conventionnelle et renforcée de la garantie offerte par certaines autrespuissances, constitue une situation particulière et qui exerce ses effets mémeen temps de paix. Cette situation donne naissance à un tres grand nombre deproblèmes, qui parfois sont des plus épineux. Mon thème étant 'neutralité engénéral', nous n'aurons pas à nous occuper de la dite neutralité exceptionnelle. Car exception il y a, de fait et en principe. Le nombre des paysperpétuellement neutres a toujours été tres restreint. Et la neutralité perpétuelle, surtout celle fondée sur des conventions, est de nature à amoindrir laliberté d'action inhérente à la souveraineté nationale."
René Dollot, som föreläste om permanent neutralitet vid Haagakademien193914, ansåg att den förutsätter en garanti. Som exempel på ständigt neutrala stater nämnde han Schweiz, Belgien och Luxemburg.
Östen Undén skrev i sin tidigare citerade skrift15: "Neutralitet avser egentligen en hållning som intages med hänsyn till ett pågående krig. Men ett par europeiska stater åtnjuta även under fredstid s. k. permanent neutralitet. — —— Denna ståndpunkt finnes fastslagen i internationella överenskommelser och har därmed erkänts och godtagits av en rad andra makter." Undénnämner Schweiz, Belgien och Luxemburg som exempel.
Halvar G. F. Sundberg skrev under andra världskriget att neutraliteten föreligger "i krig, icke i fred"16. "Ett skenbart undantag härifrån utgör den ständiga neutralitet, som t. ex. Schweiz åtnjuter. En dylik neutralitet innebär emellertid, att vederbörande stat på förhand såväl tillförsäkrats som förbundit sig till neutralitet i framtida krig och hänför sig sålunda också i själva verket till krigsförhållanden."
Erik Castrén, professor i Helsingfors, nämner i sitt verk17 från 1954 Schweiz som exempel på en stat med permanent neutralitet. Han definierar: "A state of permanent neutrality means that the Power concerned has no right to open hostilities and that it must remain neutral during wars between other States. In this sense even permanent neutrality is connected with a state of war and only acquires practical significance during a war. A permanently neutral State must, to be sure, even during peacetime adopt an attitude towards other Powers which makes it possible for it to retain its attitude of neutrality, and it must be particularly careful not to become involved indisputes and conflicts which might lead to war, but to attempt to settle themby peaceful means. It must further avoid military alliances and even defencetreaties which may oblige it to take military measures in support of another State. All this, however, does not belong to the essential nature of neutrality. A declaration of permanent neutrality has very little significance unless it issupported by a guarantee by other States or some kind of recognition."
Motioner om avgivande av neutralitetsförklaringar har vid flera tillfällen avslagits av riksdagen. Osten Undén sammanfattade i sin ctterade skrift från 193918: "Under 1880-talet och senare var frågan om Sveriges förklarande för permanent neutral stat föremål för behandling i svenska riksdagen. En motion härom väcktes 1883 av K. P. Arnoldsson. Senare framfördes frågan i annan form av S. A. Hedin som försvarade sin ståndpunkt med lysande vältalighet. Vad han åsyftade var en deklaration, varigenom Sverige gemensamt med de övriga skandinaviska länderna gåve till känna sitt oföränderliga uppsåt att i händelse av krig föra en neutral politik. Han önskade inte såsom den föregående motionären i svenska riksdagen en garanterad neutralitet enligt belgiskt mönster ty han fruktade att garantiutfästelserna skulle ge förevändningar för inblandning i inre svenska förhållanden. Den stående invändningen mot Hedins förslag var till en början att det inte vore Sverige "värdigt" att begränsa sin handlingsfrihet. Det ansågs tydligen att vi genom att förklara oss permanent neutrala skulle försätta vårt land i en mindervärdig undantagsställning bland staterna. Senare ändrades kritiken därhän att en internationell deklaration om permanent neutralitet skulle endast ålägga vårt land nya
förpliktelser utan motsvarande åtaganden från andra makter. Därtill kom det argumentet att en neutralitetsförklaring av angivet slag inte vore betryggande. Måhända fruktade förslagets motståndare framför allt att vårt folk skulle insövas i en falsk känsla av säkerhet genom ett dylikt internationellt fördrag, vari vår neutralitet erkändes. De Hedinska motionerna förkastades av riksdagen men gåvo anledning till uttalanden från riksdagens sida, vari neutraliteten hävdades såsom riktlinje för svensk utrikespolitik." I riksdagsutskottetsutlåtande 1902 nämndes Schweiz, Belgien, Luxemburg och Kongo som permanent neutrala stater.
I en kommunistisk motion 1956 föreslogs att riksdagen skulle dels hosregeringen hemställa om avgivande av en "neutralitetsförsäkran", dels hos regeringen begära upptagande av förhandlingar med vissa länder "om att degaranterar och respekterar den svenska neutraliteten"19. Utrikesutskottet hemställde i sitt utlåtande att riksdagen måtte avslå motionen. Utskottet anförde:
"Ingen tvekan råder, vare sig inom eller utom landet, om de svenska statsmakternas föresats att fasthålla vid deras självvalda politik att icke genom anslutning till något av stormaktsblocken förminska möjligheten för vårt land att icke indragas i en eventuell stormaktskonflikt. Denna politik är på alla håll väl känd. Den har rönt växande förståelse och respekt.
Vore motionernas syfte begränsat till ett understrykande av denna politik skulle icke mer vara att säga från utskottets sida än att motionerna som överflödiga icke kräva åtgärd från riksdagen.
Men motionärerna avse något helt annat. Deras förslag innefattar enpermanent bindning av svensk utrikespolitik för varje tänkbart läge i enoförutsebar framtid och därtill att ställa denna bindning under garanti av ett antal främmande makter.
En omläggning av denna art av vår utrikespolitik finner utskottet icke vara vare sig påkallad av nu rådande läge eller innebära ett ändamålsenligt tillgodoseende för framtiden av svenska intressen. En dylik omläggning bör av riksdagen avböjas med uttryckligt vidhållande av de grundsatser för Sveriges utrikespolitik som regering och riksdag, med stark förankring inom svensk folkmening, anslutit sig till och som de utan vacklan böra fullfölja."
Fullständig enighet råder om huvudlinjen i svensk utrikespolitik — alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig. Att det inte rör sig om permanentneutralitet har påpekats av Osten Undén men också på senare tid, t. ex. av utrikesminister Karin Söder i ett anförande20 den 21 september 1977. Hon sade bl. a.: "Jag har här talat om Sverige som en av de 'neutrala' staterna. Om man bortser från länder som har ställningen som permanent neutral, är det dock så, att 'neutralitet' som folkrättsligt begrepp förutsätter ett krigstillstånd mellan andra stater. När vi talar om vår fredstida politik bör vi alltså,om vi vill vara strikta i terminologien, använda benämningen 'alliansfrihet ifred, syftande till neutralitet i händelse av krig'."
Även om Sverige inte är en ständigt neutral stat far dock de regler somgäller för en sådan betydelse för oss. Professor Hilding Eek skrev i en artikel i
Svensk Juristtidning: "Utan att vara en ständigt neutral stat fullföljer Sverige i sin utrikespolitik i många avseenden en linje som ligger nära den som Schweiz och Österrike anser sig folkrättsligt förpliktade att följa"21. Frågan var i hög grad aktuell under förhandlingarna med EEC. I sitt s. k. Metalltal221961 sade statsminister Erlander: "Regeringarna i de neutrala länderna Österrike och Schweiz har intagit samma ståndpunkt som vi. I den svenska diskussionen har stundom skymtat den ståndpunkten, att vi inte behöver följasamma linje som dessa båda neutrala länder eftersom de till skillnad från Sverige inskrivit neutraliteten i sina konstitutioner och att Schweiz' neutralitet är erkänd och garanterad av stormakterna. Detta måste bero på en missuppfattning av vår politik. Denna rent formella skillnad kan inte anses innebära, att Sverige skulle ha större rörelsefrihet när det gäller tolkningen och tillämpningen av neutralitetspolitiken."
Däremot torde det vara fel att som Utta Plessow begära större försiktighet av Sverige än av Schweiz och Österrike. Hon påstår i sitt redan citerade arbete att "Schweden als nicht völkerrechtlich zur Neutralität verpflichteter Staat politisch sogar grössere Vorsicht walten lassen muss. Da kein Drittstaatvon vornherein zur Respektierung dieser Neutralität verpflichtet ist, istSchweden in noch stärkerem Masse darauf angewiessen, das Vertrauen der Staatengemeinschaft in die Unabänderlichkeit seiner Neutralität zu gewinnen."23
I frågor som berör neutraliteten måste skillnaden i uppträdande mellan de permanent neutrala Schweiz och Österrike och det endast "faktiskt" ständigt neutrala Sverige bli ganska liten. Men för den skull blir inte Sverige permanent neutralt. Professor Dietrich Schindler i Zürich anser att Sverige har en "neutralité permanente de fait". Han skriver: "Une neutralité de ce genre, instituée unilatéralement, peut être abandonnée en tout temps par l'Etat encause. On ne peut donc pas considérer un tel Etat comme perpétuellementneutre au sens du droit international, même s'il se conduit effectivementcomme un Etat à neutralité permanente."24
Frågan i rubriken till denna artikel måste besvaras nekande. Sammanfattningsvis skulle man dock med René Dollot25 kunna säga om de endast faktiskt permanent neutrala staterna: "Sans solliciter leur neutralisation permanente, ils aspirent à rester perpétuellement neutres".