Dag Hammarskjöld och folkrätten
Av juris doktorn OVE BRING
"... it appears to me on the basis of daily experience that the world of order and justice for which we are striving will neverbe ours unless we are willing to give it the broadest possible and the firmest possible foundation in law". Dag Hammarskjöld, Berkeley, California, den 25 juni 1955.
I juni 1981 hölls i Uppsala ett internationellt folkrättssymposium över temat "International Law and Organization for a New World Order". Deltagarna blev upprepade gånger uppmärksammade på den roll som Uppsalasonen Dag Hammarskjöld spelat — och kanske alltjämt spelade — i strävan efter en sådan ny (och bättre) världsordning som symposiets tema angav. Professor Michael Reisman, USA, refererade till "the Hammarskjöld approach" som en modell att närma sig problemen i en ideologiskt splittrad värld.1 Bl. a. mot denna bakgrund kan det vara av intresse att söka fastställa vilka folkrättsliga tankegångar som Hammarskjöld gav uttryck för och i vilken utsträckning hans tänkande haft ett inflytande.
I. Det juridiska arvet
Redan Dag Hammarskjölds bakgrund gjorde honom benägen att fästa stort avseende vid juridiska, särskilt internationell trättsliga sammanhang. Hans far, Hjalmar Hammarskjöld, gjorde sig som statsminister under första världskriget känd för en doktrinär folkrättslig neutralitetslinje (som i sin legalistiska framtoning betonade den neutrala statens rätt att vidmakthålla sina etablerade handelsförbindelser med krigförande stater och därmed utmanade västmakterna och gav upphov till beskyllningar för tyskvänlighet). I en nordisk note till England, Frankrike och Tyskland hösten 1914 (som Hjalmar Hammarskjöld var upphovsman till) påpekades att folkrättsstridiga ingrepp mot neutral handel inte låg i de krigförande staternas intresse; det fanns ett gemensamt behov av att folkrättens principer förelåg
intakta även efter kriget. Dag Hammarskjöld har om sin fars politik sagt att denne i första rummet önskade värna om svenska intressen, men detta var inte allt. När arbetet på att utveckla en internationell rättsordning för den västerländska kulturkretsen återupptogs efter kriget, skulle Sverige kunna deltaga i egenskap av en nation som inte offrat sin lojalitet mot en sådan rättsordning på opportunismens altare. Ett stöd för en politik med denna inriktning utgjorde bl. a."folkrätten själv som trots sin begränsning, konsekvent tillämpad, gav landet en tyngd i den internationella debatten det eljest skulle ha saknat".2
Oscar Schachter, folkrättsexpert och enhetschef på FN:s rättsavdelning 1953—1966, har om Dag Hammarskjöld sagt att "he had a manifest pride in his family's legal background".3 Hjalmar Hammarskjöld blev 1891 e.o. professor i speciell privaträtt i Uppsala och var 1901 — 1902 justitieminister i regeringen von Otter. 1904 uppfördes han på den Permanenta skiljedomstolens i Haag lista som tillgänglig för domaruppdrag. Under mellankrigstiden var han under en tid ordförande för NF:s kommitté för folkrättens kodifiering och president i International Law Association. 1924 publicerade han arbetet "La neutralité en général".
Dags äldre broder Åke Hammarskjöld blev 1920 medlem av NF:s sekretariats juridiska avdelning. 1922— 1936 var han generalsekreterare i den Fasta mellanfolkliga domstolen i Haag. Under denna tid biträdde han bl. a. domstolens president Max Huber som skiljedomare i "the Spanish Zone of Morocco Claims" 1925. Han utsågs till domare i domstolen 1936 men avled redan 1937.
Dag själv begav sig 1927 till Cambridge för att studera ekonomi under John Maynard Keynes innan han tog en jur. kand. i Uppsala 1930. Han blev fil. dr i Stockholm 1933 på en avhandling om konjunkturspridning. Under sin tid i UD (finanssakkunnig 1947—1949 och kabinettssekreterare 1949—1951) blev Hammarskjöld involverad i det
internationella samarbetet i efterkrigstidens Europa. 1948 var han svensk chefsdelegat vid den konferens i Paris som ledde fram till OEEC:s grundande (numera OECD). Han var ordförande i den arbetsgrupp som utarbetade OEEC:s stadgar och utsågs till vice ordförande i den nya organisationens exekutiv kommitté. Som konsultativt statsråd 1951 — 1953 deltog han i svenska delegationen till FN:s generalförsamlings sjätte och sjunde möte. Under dessa år gavs det flera tillfällen att vidmakthålla ett intresse för internationell rätt,4men det var först genom valet till Förenta Nationernas generalsekreterare den 7 april 1953 som folkrätten kom att spela en mer betydande roll i hans liv.
Dag Hammarskjölds insatser under åren 1953—1961 har visserligen— och med rätta — betraktats som huvudsakligen politiska och diplomatiska , men hans strävanden inkluderade även juridiska moment som är värda ett beaktande.
II. Om folkrättens natur och utveckling
Hammarskjöld betraktade inte den internationella rättsordningen som en fristående företeelse som fungerar oberoende av sociala och politiska faktorer. Han såg inte folkrätten som en rigid uppsättning av ideala normer utan uppfattade den på ett organiskt sätt, som en social kraft som kontinuerligt utvecklades genom "trial and error" för att möta det internationella samfundets behov. Denna utveckling begränsades emellertid av de rågångar som historiska och maktpolitiska förhållanden etablerat. I sitt välkända anförande vid University of Chicago Law School 1960 förespråkade han ett sociologiskt perspektiv (i analogi med den biologiska evolutionens teorier) som ett sätt att skaffa sig en realistisk bild av folkrättens ställning och utvecklingstendenser. Därav följde att den internationella rätten måste ses inte främst som "written law" utan i lika hög grad som "the whole social pattern of established rules of action and behaviour".5
Oscar Schachter har påpekat att Hammarskjöld inte gjorde någon skarp distinktion mellan juridik och politik. Hans medvetenhet om maktpolitiska realiteter gjorde att han såg rättsliga normer som enbart en av flera faktorer som influerade beslutsfattandet i det internationella (liksom i det nationella) samhället. Dessutom hade de juridiska normerna i sig utvecklats mot en maktpolitisk bakgrund. Folkrät-
ten gav framför allt uttryck åt en auktoritativ uppfattning om vilka riktlinjer och målsättningar som gällde för statssamfundets kollektiva agerande.6
Det sociologiskt-realistiska synsätt som framträder när man studerar Hammarskjölds tal för tankarna till New Haven-skolan, till Myres McDougal vars syn på folkrätten som en "öppen" rättsordning (öppen för icke-juridiska influenser) beskrivits som ett överflyttande av tyngdpunkten "from rules or norms to policies and goals".7 Men även om Hammarskjöld i likhet med McDougal lade stor vikt vid universella värderingar och målsättningar, betonade han till skillnad från denne att de juridiska reglerna var bindande av egen kraft, att delegala elementen i beslutsunderlaget hade prioritet över andra faktorer.
Hammarskjöld underströk distinktionen mellan en internationell samlevnadsrätt, som han såg som baserad på institutionella system i form av regionala eller universella arrangemang, och en internationell samarbetsrätt, som han uppfattade som baserad på konstitutionella, mer avancerade system med regler för överstatligt beslutfattande. Världen befann sig i en övergång mellan dessa system, i ett skede där det konstitutionella inslaget ännu var outvecklat och ofullgånget (enbart representerat av beslutfattandet i EEC och FN:s säkerhetsråd). Den internationella konstitutionella rättens låga utvecklingsnivå gjorde det inte meningsfullt att tala om världsfederalism eller andra långsiktiga målsättningar.
"...I think it is wise to avoid talking of this or that kind of ultimate political target and to realize that the development is still in an early stage of institutional evolution, although a few vanguardpenetrations into the constitutional area have taken place. What seems imperative is to push forward institutionally and, eventually, constitutionally all along the line, guided by current needs and experiences, without preconceived ideas of the ultimate form".8
Hammarskjöld menade att den existerande folkrätten i stort sett fungerade väl. Mot bakgrund av all den komplexitet och mångfald som kännetecknar dagens internationella relationer — där tusentals
internationella åtgärder vidtas varje dag — noterade han att det är sällsynt att rättskränkningar ens påstås ha inträffat. I det stora hela följer staterna, liksom individerna, det juridiska normsystemet i sina aktiviteter, eftersom laglydnad är en vana som man förlorar på att avvika från.9 Samtidigt noterade han (1955) att folkrätten som systemför konfliktlösning inte utvecklats på ett tillfredsställande sätt. Nästan lika många fall hade hänskjutits till juridiskt avgörande eller skiljedom som under mellankrigstiden, men faktum kvarstod att den Internationella Domstolen i Haag inte utnyttjats tillräckligt av staterna. Endast omkring hälften av FN:s (då 60) medlemsstater hade accepterat domstolens obligatoriska jurisdiktion enligt artikel 36: 2 i domstolens stadga. Under 10 år hade domstolen endast blivit ombedd att avge 8 rådgivande yttranden, medan dess föregångare under en lika lång tidsrymd hade blivit ombedd att avge 26 yttranden.10 Uppmaningen till staterna att acceptera Haag-domstolens kompetens och vid behov anlita dess resurser var ett tema som Hammarskjöld ofta skulle återkomma till.11 Det är inte mindre aktuellt idag.12
Hammarskjölds intresse för den Internationella Domstolen berodde inte enbart på att den tillhandahöll en procedur för lösning av tvister utan även på att domstolen i egenskap av FN-organ, genom sina utslag eller yttranden, kunde bidraga till att utveckla FN-rätten, "the common law of the United Nations". Hammarskjöld hyste även förhoppningen att de politiska FN-organen skulle bidraga till en sådan utveckling genom att skapa precedensfall i sin tillämpning av FN stadgan. Han såg ett direkt samband mellan ett mera frekvent anlitande av domstolen och de övriga FN-organens möjlighet att göra konkreta insatser.
"It should ... be recognized that there are many international disputes which involve legal questions along with political elements and that submission of such questions to the Court for judicialdetermination would clear the ground for processes of peaceful
negotia tion in the political organs of the United Nations. Neglect of the legal elements in international conflicts, and of the means by which they may be clarified, thus stands in the way of progress inthe political field and, in the long run, may tend to weaken the weight of law in international affairs ...".13
Det är naturligt att Hammarskjöld tillmätte Förenta Nationerna en viktig roll då det gällde att stärka och utveckla folkrätten. Han slog fast att FN som institution har etablerat "principen om organiserat internationellt samarbete på basis av universalitet". FN-stadgan, iegenskap av en internationell traktat, har ställt upp bindande målsättningar som det internationella samarbetet skall sträva till. I detta arbete är de olika FN-organen bundna av vissa kompetensregler —liksom medlemsstaterna är bundna av vissa handlingsnormer. Men världsorganisationens arbetsmetoder behöver inte vara fixerade. De kan hela tiden anpassas efter tidens krav och ge upphov till mer preciserade handlingsnormer för staterna (exempelvis i vad avser aggressionsförbudet), allt i syfte att förverkliga stadgans målsättningar (fred, säkerhet och frihet). I detta avseende inger världsorganisationen hopp, eftersom den fungerar som en levande organism som kan anpassa sitt "konstitutionella liv" till det internationella samfundets behov.14
III. FN-stadgan i ett dynamiskt perspektiv
På sina resor bar Hammarskjöld alltid med sig FN-stadgan i form av en flitigt läst fickupplaga ("den lilla blå"). I den internationella politiken fann han en styrka i att falla tillbaka på stadgans allmänna principer — i huvudsak de som kunde härledas ur artiklarna 1 och 2 (aggressionsförbudet, non-interventionsprincipen, legalitetsprincipen). Han underströk dessa principers karaktär av juridiskt bindande normer som accepterats av samtliga regeringar. Det institutionaliserade statssamfundet krävde respekt för sina juridiska normer, inte så mycket för att formellt hävda FN:s auktoritet utan framför allt för att möjliggöra ett förverkligande av FN:s målsättningar. Under Suezkrisen 1956 — och mot bakgrund av främmande stridskrafters angrepp på egyptiskt territorium — hävdade Hammarskjöld med kraft FN-stadgans principer i ordalag som syftade inte enbart på nuet utan även på framtiden:
"The principles of the Charter are, by far, greater than the organization in which they are embodied, and the aims which they are to safeguard are holier than the policies of any single nation or people."15
Som en central förpliktelse i FN-stadgan framhöll Hammarskjöld ofta kravet i artikel 33, att parter i en tvist som kan äventyra fred eller internationell säkerhet skall söka en lösning genom förhandlingar, undersökningsförfarande, medling, förlikning, skiljedom, juridiskt avgörande, anlitande av regionala organ "eller genom andra fredliga medel efter eget val". En möjlighet var att parterna vände sig till säkerhetsrådet. Rådet hade vidsträckta möjligheter att angripa problemet, antingen som ett forum där den fredshotande situationen togs upp till debatt, eller som ett organ som kunde bistå parterna att finna en väg ut ur konflikten och genom en "preventiv diplomati" hindra ett utbrott av väpnade fientligheter. Enligt artikel 40 var parterna skyldiga att medverka i sådana provisoriska åtgärder som säkerhetsrådet kunde föreskriva för att förhindra en upptrappning av krisen.
Hammarskjöld noterade att FN-stadgan syftade till att hålla alla vägar öppna när det gällde att finna en lösning på en kris som hotade internationell fred och säkerhet. Parterna kunde söka bilägga tvisten inom eller utom ramen för FN:s verksamhet. De kunde också vända sig direkt till FN:s generalsekreterare — en möjlighet som inte omnämndes i artikel 33 och som inte heller explicit täcktes in av bestämmelserna om generalsekreterarens kompetensområde. Hammarskjöld accepterade i början av 1959 propåer från Thailand och Cambodja om att han skulle erbjuda sina bona officia i tvisten mellan dessa länder rörande det gamla templet Preah Vihear. De diplomatiska förbindelserna mellan de bägge länderna var då brutna till följd av upprepade väpnade gränsintermezzon. Hammarskjöld utövade sina "good offices" genom att utse förre svenske envoyén i Rom, friherre Johan Beck-Friis, som sin personlige representant i kontakterna med det vistande parterna. Beck-Friis sändes i väg på sitt uppdrag — sedan säkerhetsrådet informerats — och redan den 6 februari 1959 kunde Hammarskjöld gratulera sin emissarie och de två regeringarna till att de diplomatiska förbindelserna återupptagits. Hammarskjöld anmärkte på en presskonferens senare samma månad att generalsekreterarens utövande av "good offices" var en smidig metod för konfliktlösning, vars konfidentiella natur gjorde det möjligt för parterna att söka en kompromissformel utan den allmänna insyn och massmediabevakning som var regel i mer formella överläggningar och debatter. Utan att avvika från FN-stadgan kunde metoderna för konfliktlösning
på ett pragmatiskt sätt anpassas efter behoven i konkreta situationer.16 Stadgan behöver inte tolkas alltför bokstavligt, sade Hammarskjöld inför ett auditorium av studenter i Köpenhamn i maj 1959. En mer fri tolkning medger en utveckling från det som föreskrivits explicit mot nya procedurer som i praxis visar sig ändamålsenliga för att uppnå stadgans syften.17
Artikel 55 anger stadgans position beträffande de mänskliga rättigheterna. Skyddet av mänskliga rättigheter är en målsättning vilken FN som organisation är juridiskt skyldig att verka för, liksom — enligt artikel 56 — de enskilda medlemsstaterna är det. Under Hammarskjölds ämbetsperiod fanns det endast ett internationellt dokument (av universell karaktär) som närmare specificerade vad detta skydd innebar, nämligen 1948 års deklaration om de mänskliga rättigheterna som antagits av generalförsamlingen men som saknade bindande juridisk kraft.
Den legala förpliktelse som genom artikel 56 ålagts FN:s medlemmar var av allmän och oprecis karaktär. Hammarskjöld noterade i ett anförande 1957 att FN befann sig i ett ofullgånget stadium av sin utveckling. Organisationen var för svag för att garantera det resultat som önskades av alla, men stark och livskraftig nog att peka utfärdriktningen. Många var kanske benägna att likna FN vid en präst som inte kunde framtvinga respekt för de påbud han predikade.
"It is easy to say that it is pointless to state the law if it can not been forced. However, ... if the law is the inescapable law of the future, it would be treason to the future not to state the law simply because of the difficulties of the present. Indeed, how could it ever become a living reality if those who are responsible for its development were to succumb to the immediate difficulties arising when it is still a revolutionary element in the life of society?"18
Hammarskjöld betraktade generalförsamlingen som ett organ som hade en viktig roll att spela i fråga om folkrättens utveckling.19 En metod som han föreställde sig i detta sammanhang var framför handlandet och antagandet av multilaterala konventioner i församlingens regi, d.v. s. konventionsförslag som antogs av generalförsamlingen i form av rekommendationer (i enlighet med stadgans bestämmelser om församlingens begränsade kompetens) och som blev juridiskt bin-
dande först sedan staterna ratificerat texterna. Efter hans död blev detta en icke ovanlig företeelse. Här kan erinras om de två konventionerna till skydd för medborgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som antogs 1966 samt om diplomatskyddskonventionen av 1973.20 En annan metod som Hammarskjöld intressant nog var öppen för — om tiden inte var mogen för konventioner —var antagandet i generalförsamlingen av solenna deklarationer (som i likhet med generalförsamlingens andra resolutioner saknade bindande kraft). En sådan deklaration skulle kunna slå fast en viss standard "as a commonly agreed goal for aspiration". Var deklarationen antagen med consensus, kunde dess principer med tiden bli alltmer betraktade som bindande normer.21
Generalförsamlingens kompetens gentemot säkerhetsrådet utvidgades i praktiken genom antagandet av "Uniting for Peace"-resolutionen (den s.k. Acheson-planen) i november 1950.22 Resolutionen,vars upphovsman var dåvarande amerikanske utrikesministern Dean Acheson, antogs av generalförsamlingen under Korea-kriget i det skede då Sovjetunionen återtagit sin plats i säkerhetsrådet och genom sitt veto kunde blockera rådsbeslut rörande FN-aktionen i Korea. Av Acheson-planens olika punkter var följande två av särskilt intresse: (1) Om säkerhetsrådet inte kunde fullgöra sin huvudfunktion att värna om fred och säkerhet enligt kapitel VII i stadgan på grund av att vetoregeln blockerade rådets arbete, skulle generalförsamlingenges möjlighet att rekommendera väpnade eller andra sanktioner. (2) Om generalförsamlingen inte sammanträdde när hot eller brott mot freden uppstod, skulle församlingen kunna sammankallas till brådskande extra möte med 24 timmars varsel på begäran av sju medlemmar i säkerhetsrådet eller en majoritet av FN:s medlemmar.
Från konstitutionell synpunkt var det den första punkten som varnydanande och därför kontroversiell. Stadgans artikel 11:2 slår fast att varje fråga i generalförsamlingen, som rör bevarandet av fred och säkerhet och som påkallar "handling" ("action"), måste hänskjutas till säkerhetsrådet. Det råder inget tvivel om att Acheson-planens möjlighet för generalförsamlingen att rekommendera just "handling", står i direkt strid med stadgans ordalydelse. En rekommendation om sanktioner måste alltid innebära att den fredshotande situationen
enligt generalförsamlingens uppfattning påkallar handling och att frågan därför faller under säkerhetsrådets kompetens.23
Under Hammarskjölds ämbetsperiod kom "Uniting for Peace" mekanismen till användning vid flera tillfällen. Generalförsamlingen sammankallades till brådskande extra möten under Suez-krisen 1956, Ungern-upproret samma år, oroligheterna i Libanon och Jordanien 1958 samt i samband med Kongo-krisen 1960 (i samtliga fall efter beslut av säkerhetsrådet). Under Suez-krisen var det generalsekreterarens eget initiativ som banade väg för Acheson-planens användning. Hammarskjöld hade föreslagit Jugoslaviens delegat i säkerhetsrådet att ärendet skulle föras över till generalförsamlingen för att undgå vetodöden. Så skedde också. Storbritannien och Frankrike kunde inte hindra överföringen eftersom det rörde sig om en procedurfråga där vetoregeln inte var tillämplig. I enlighet med Achesonplanens procedurella del beslöt säkerhetsrådet med 7 röster mot 2 (och 2 nedlagda) att sammankalla generalförsamlingen till ett brådskande extra möte.
Trots att "Uniting for Peace"-resolutionen i vissa delar saknade formell konstitutionell grund, välkomnades den ofta som en välbehövlig utvidgning av generalförsamlingens kompetensområde. Utrikesminister Undén, som var tveksam om resolutionens förenlighet med FNstadgan, sade i FN 1950 att dess antagande var "en lycklig omständighet för vår organisation, vars stadga liksom varje skriven författning bör utvecklas organiskt för att inte bli en död bokstav".24 Med kännedom om Hammarskjölds allmänna syn på FN-stadgan inser vi att orden skulle ha kunnat vara hans egna.
Hammarskjöld fann inte att Acheson-planen på något sätt stod i motsats till FN-stadgan (även om han uttryckte sig försiktigt härvidlag25), utan han tycks ha betraktat resolutionen som en naturlig
utveckling av stadgans tillämpning i enlighet med dess grundläggande syften. Detta var en uppfattning som överensstämde med hans bild av FN-stadgan som ett flexibelt instrument som i sig rymde en inneboende dynamik. I sin årliga rapport om organisationens arbete skrev han 1957 att "Uniting for Peace" inte innebar någon konstitutionell förändring; generalförsamlingen hade inte övertagit några av säkerhetsrådets befogenheter. Församlingen kunde visserligen rekommendera att medlemsstaterna militärt bistod en stat som var utsatt för aggression, men i sådana fall skulle beslutsmakten i fråga om implementering av rekommendationen komma att åvila respektive regering, såsom det konstitutionellt sett måste vara enligt FN-stadgan.26 Med andra ord (dock inte Hammarskjölds): Även om Acheson-planen innebär en avvikelse från stadgans bokstav, så är det inte en avvikelse från dess anda. Visserligen är säkerhetsrådets handlingsförlamning genom veto den konstitutionella utväg som stadgan föreskriver då stormakterna inte kan enas, men även Acheson-planen medger ett slags förlamning i den internationella fredens och säkerhetens intresse; nämligen såtillvida att stater som inte anser att rekommendationen i fråga gagnar fred och säkerhet "can opt out" och därigenom underminera aktionens trovärdighet och effektivitet. Men möjligheten till sanktioner finns där, och därmed framstår FN som mer slagkraftigt än tidigare. — Denna typ av argumentation är användbar för regeringar som önskar se ett starkt FN men samtidigt en restriktiv tolkning och tillämpning av Acheson-planen. Det är en argumentation som förenar ett stöd för en organisk utveckling av FN-rätten (där "Uniting for Peace" ses som en konstruktiv påbyggnad på stadgans principer) med ett hävdande av den enskilda statens frihet att följa eller icke följa generalförsamlingens sanktionsuppmaningar.
Upprättandet 1956 av UNEF (United Nations Emergency Force in the Middle East) var en annan påbyggnad på FN-rättens principer, en innovation som kom att bära Hammarskjölds eget signum.27UNEF var den första fredsbevarande aktion som genomfördes under en internationell organisations kommando. Hammarskjöld betraktade den själv som ett politiskt och militärt experiment och som en impro-
visation i internationell rätt.28 UNEF följdes av liknande men annorlunda utformade insatser som man i varje enskilt fall sökte anpassa till de konkreta behoven: UNOGIL (United Nations Observer Group in Lebanon) 1958, en "UN Office" i Jordanien 1958, samt den kontroversiella ONUC (Opération des Nations Unies au Congo) 1960—1964. Det rörde sig om en typ av aktioner som inte var förutsedda i FN-stadgan. Det var endast delvis fråga om sådana (icke-militära eller quasi-militära) åtgärder som faller under säkerhetsrådets kompetens enligt kapitel VI, och det var definitivt inte fråga om sådana mer ingripande åtgärder (sanktioner) som faller under rådets kompetens enligt kapitel VII. Det var en form av FN-närvaro som Hammarskjöld såg som en utveckling av de metoder som anges i kapitel VI29men som i praktiken kom att sanktioneras än av generalförsamlingen, än av säkerhetsrådet.30 Numera brukar det sägas att de fredsbevarande operationerna hör hemma under ett oskrivet kapitel VI 1/2 i stadgan.
Hammarskjöld betonade att FN:s användande av väpnade styrkor vid sidan av stadgans kapitel VII förutsatte samtycke av den stat på vars territorium styrkorna skulle operera. Aktionerna kunde inte användas för att påtvinga enbart en part i en konflikt en lösning och fick aldrig resultera i en ändring av status juris.31 Hammarskjöld önskade utveckla "peace-keeping" som en ny teknik för FN:s handhavande avkriser, men han önskade samtidigt gå försiktigt fram. "This is, after all", sade han, "a new departure. It is certainly not contrary to the Charter, but it is in a certain sense outside the explicit terms of the Charter."32
I inledningen till sin rapport över FN:s arbete 1960— 1961 konstaterade han att det bland organisationens medlemmar fanns två uppfattningar om FN. En grupp av stater såg organisationen som ett statiskt konferensmaskineri för lösning av politiska och ideologiska konflikter— en uppfattning som speglade en förnöjsamhet med internationell samlevnad. Andra stater såg organisationen som ett dynamiskt instrument som syftade till genuint internationellt samarbete — ett instrument medelst vilket regeringar kunde, förutom att driva konferenspolitik, även utveckla nya former av verkställighetsåtgärder för att hind-
ra eller lösa konflikter i enlighet med FN-stadgans syften. Den statiska uppfattningen av FN var relaterad till det förflutnas traditioner och konferensdiplomati. Den dynamiska uppfattningen var relaterad till nuets och framtidens behov, till en tidsålder där staterna hade till sitt förfogande vapenarsenaler av aldrig tidigare skådad styrka. FN-stadgan band inte staterna till den statiska uppfattningen av FN:s roll, den gav dem — betonade Hammarskjöld — alla möjligheter att utnyttja organisationens maskineri på ett sätt som syftade till allt effektiva reformer av konstruktivt internationellt samarbete, exempelvis i fråga om politiska och ekonomiska rättigheter för såväl nationer som individer.33
IV. Generalsekreterarens självständiga roll
För att FN skulle kunna fungera som en dynamisk organisation, krävdes det, enligt Hammarskjöld, ett effektivt sekretariat som besatt ett betydande mått av politiskt oberoende. Sekretariatet måste vara internationellt i den meningen att dess tjänstemän stod fria från nationella politiska influenser och påtryckningar, lojala endast mot världsorganisationen och dess målsättningar. Generalsekreteraren var i olika frågor bunden av det politiska mandat han fått av generalförsamlingen eller säkerhetsrådet liksom han var bunden av rättsliga principer i FN-stadgan eller annorstädes, men i utövandet av sitt mandat var han därutöver fri att nyttja all initiativrikedom för att nå resultat förenliga med FN:s syften.
I sitt tal till generalförsamlingen efter omvalet till en ny 5-årsperiod 1957 preciserade Hammarskjöld sin uppfattning om generalsekreterarens ansvar och aktionsradie. Generalsekreteraren skulle inte ombedjas att agera om inte riktlinjer för sådant agerande tillhandahölls genom stadgan eller genom beslut från något av FN:s huvudorgan,men när han handlade enligt sådana riktlinjer var det hans skyldighet att maximalt utnyttja organisationens maskineri, resurser och möjligheter. Å andra sidan torde det stå i samklang med FN-stadgans intentioner att generalsekreteraren agerade också utan politiska eller konstitutionella riktlinjer, om detta skulle synas honom nödvändigt" för att fylla ett uppkommande vakuum mellan stadgans och den traditionella diplomatins system för skydd av fred och säkerhet".34
Det var i ett tal vid universitetet i Oxford den 30 maj 1961, där han mottog en akademisk hedersgrad, som Hammarskjöld skulle utveckla
sina tankar om ett oberoende internationellt sekretariat som en förutsättning för en bättre internationell ordning. Talet, som var skrivet i samarbete med Oscar Schachter, innehöll en grundlig analys av FNstadgans artiklar 97—100 som stöd för uppfattningen att stadgans upphovsmän i San Francisco hade velat åstadkomma ett självständigt och politiskt aktivt sekretariat, detta till skillnad från det system som gällt i Nationernas Förbund. (NF:s förste generalsekreterare, Sir Eric Drummond, fungerade utåt sett enbart som administratör.) Bakgrunden till talet var ministerpresident Chrustjevs kritik av Hammarskjöld för bristande neutralitet, en kritik som ledde till förslaget att posten som generalsekreterare skulle ersättas av en trojka i vilken öst, väst och de alliansfria skulle ha var sin representant.
Hammarskjöld underströk i sitt Oxford-tal att FN-stadgans artikel 100 föreskriver att generalsekreteraren och hans personal inte skall söka eller mottaga "instruktioner från någon regering eller från någon myndighet utanför organisationen". Denna förpliktelse för sekretariatet kompletteras i artikel 100:2 med en förpliktelse för FN:s medlemsstater att "respektera den uteslutande internationella karaktären" hos sekretariatet och ej söka påverka generalsekreteraren eller personalen i deras arbete. Hammarskjöld påpekade att principen om skydd från påtryckningar förstärktes av artikel 105 som tillerkände organisationens anställda särskilda privilegier och immuniteter. Man förutsåg i San Francisco att en sekretariatmedlems oberoende position kunde komma i konflikt med hemlandets politik och att därför den internationella tjänstemannen behövde immunitet för handlingar i tjänsten för att effektivt kunna utföra sitt arbete utan hot om lagföring.35
Artiklarna 97—99 beskriver generalsekreterarens arbetsuppgifter. Medan artikel 97 slår fast generalsekreterarens administrativa funktion, går artikel 98 ett steg längre genom att — hävdade Hammarskjöld i Oxford-talet — implicit erkänna en politisk funktion. Stadgandet om att generalsekreteraren skall utföra sådana funktioner som överlåts på honom av generalförsamlingen eller säkerhetsrådet saknade motsvarighet i NF-akten och innebar att generalsekreteraren hade att exekvera politiska beslut även om detta skulle föra honom"into the arena of possible political conflict".36
Artikel 99 erkänner mer explicit generalsekreterarens politiskakompetens. Här stadgas att generalsekreteraren må fästa säkerhetsrådets uppmärksamhet "på varje omständighet, som enligt hans åsikt-
kan hota upprätthållandet av internationell fred och säkerhet". Hammarskjöld noterade att juridiska skribenter (som Schwebel, Virally och Simmonds) funnit att rätten att taga upp vissa frågor i säkerhetsrådet förde med sig diskretionära möjligheter för generalsekreteraren att utföra undersökningar och engagera sig i informell diplomatisk aktivitet rörande frågor som kunde hota internationell fred och säkerhet.37
I San Francisco insåg man — påpekade Hammarskjöld — att eftersom generalsekreterarens roll i frågor om fred och säkerhet involverade säkerhetsrådet, var det logiskt att säkerhetsrådets samtliga permanenta medlemmar godkände en föreslagen kandidat till generalsekreterarposten, innan denne kunde väljas av generalförsamlingen. Samtidigt insåg man att enhällighet i samband med valet av generalsekreterare inte skulle medföra att denne behövde de permanenta medlemmarnas stöd under utövande av sina funktioner. Generalsekreteraren hade ett eget konstitutionellt ansvar inför FN:s huvudorgan för sitt sekretariats arbete. Att kräva att han i sin tjänst skulle vara "neutral" i den meningen att han inte skulle tillåtas taga ställning i politiska frågor (som aktualiserats under artikel 98 eller 99), var ett krav som Hammarskjöld ansåg stod i strid med själva FN-stadgan. Om "neutralitet" däremot innebar att varje FN-tjänsteman, även under uppdrag med politiska implikationer, "must remain wholly uninfluenced by national or group interests or ideologies", då var ett krav på sådan neutralitet oavvisligt.38
Hammarskjöld tolkade ofta de mandat han fått av säkerhetsrådet på ett extensivt sätt. Extensiva tolkningar var möjliga eftersom rådets (eller generalförsamlingens) direktiv, av politiska skäl, ofta blev vaga eller ofullständiga. Händelsernas gång kunde även göra vissa direktiv överspelade, och på grund av veto-regeln kunde säkerhetsrådet sällan ena sig om ett nytt, förtydligat mandat. Under sådana förhållanden —menade Hammarskjöld — fick generalsekreteraren söka vägledning i FN-stadgans och den allmänna folkrättens principer liksom i konsultationer med de permanenta FN-delegationerna i New York — ständigt medveten om att hans agerande kunde skapa viktiga precedensfall. Han skulle troligen alltid finna att han hade kvar ett visst moraliskt manöverutrymme. Härav skulle man emellertid inte draga den slutsatsen att det vore befogat med en återgång till NF-tidens förhållanden då generalsekreteraren endast var en administrativ tjänsteman. Detta vore ett steg bakåt. Ambitionsnivån måste vara högre än
under mellankrigstiden. Som Hammarskjöld förklarade det i sitt Köpenhamnstal 1959:
"Företräder generalsekreteraren en oberoende men positiv bedömning, fri från partsinflytanden och bestämd av stadgans målsättning, betyder det inte endast att han förstärker den tyngd som en oberoende opinionsbildning kan vinna i förhandlingarna. Han bygger också steg för steg upp en praxis som kan öppna dörren till ett mera allmänt erkänt, självständigt inflytande för organisationen som sådan i den politiska utvecklingen."39
Att FN:s självständiga roll redan höll på att växa sig stark, visades enligt Hammarskjöld av det faktum att generalsekreteraren, i sin egenskap av "neutral" företrädare för organisationen, vid ett flertal tillfällen hade accepterats som utövare av "good offices".40
Hammarskjöld indikerade ofta att ett dynamiskt FN krävde en dynamisk generalsekreterare, något som av effektivitetsskäl uteslöt att ämbetets funktioner delades upp på flera händer. Kritiken mot honom själv under Kongo-krisen uppfattade han som ett angrepp på generalsekreterarämbetet som sådant. Han påpekade vid mer än ett tillfälle, att han hellre såg ämbetet falla samman på grund av "strict adherence to the principle of independence, impartiality and objectivity than drift on the basis of compromise".41
V. Kongo-krisen
FN:s operationer i Kongo (ONUC)42 blev kontroversiella, bl. a. därför att Hammarskjöld hamnade i en situation där han fick tillämpa sintes om generalsekreterarens politiska roll i praktiken. Hans självständiga hålling och beslutsamma hantering av krisen satte honom på kollisionskurs med flera regeringar, och hans tankar om sitt ämbete ledde till en kommentar från franskt håll att generalsekreteraren rörde sig "too fast and too far" för många av FN:s medlemsstater.43 Samtidigt var det ett faktum att Hammarskjöld bemödade sig om att leda
ONUC på ett sätt som stod i överensstämmelse med FN:s principer, tidigare praxis och det mandat han fått av FN:s organ.
Det grundläggande mandatet återfanns i en resolution antagen av säkerhetsrådet den 14 juli 1960. Rådet uppmanade där Belgien att draga tillbaka sina trupper från Kongo, samtidigt som generalsekreteraren auktoriserades att
"... take the necessary steps, in consultation with the Government of the Republic of the Congo, to provide the Government with such military assistance, as may be necessary, until through the efforts of the Congolese Government with the technical assistance of the United Nations, the national security forces may be able, in the opinion of the Government, to meet fully their tasks".44
Denna formulering, avsiktligt vagt hållen för att möjliggöra consensusi rådet, var föreslagen av Hammarskjöld själv. I en rapport till rådet fyra dagar senare föreslog Hammarskjöld även att de principer som utmejslats under UNEF-aktionen i tillämpliga delar skulle gälla som handlingsregler för ONUC. När mandatet senare preciserades, genom säkerhetsrådets resolution den 22 juli, accepterades UNEF-principerna som den konstitutionella basen för FN:s operationer i Kongo.45 Här bör följande principer särskilt framhållas:
(1) Principen om FN-styrkans internationella status och multinationella sammansättning, en princip som förhindrade ONUC-personal att taga instruktioner från respektive hemstat och baserade rekryteringen till styrkan på "ett element av universalitet".46 Samtidigt slog Hammarskjöld fast att säkerhetsrådets permanenta medlemmar ej fick deltaga med militära enheter; det gällde att undvika att stormaktspolitikcns motsättningar kom till uttryck i ONUC.
(2) Principen om "good faith" i relationerna mellan FN och kongolesiska regeringen. Generalsekreteraren hade den 27 juli 1960 slutit ett avtal med den kongolesiska regeringen, där regeringen förklarade att dess agerande skulle komma att bona fide vägledas av det faktum att man anhållit om militär assistans från FN samt accepterat säkerhetsrådets resolutioner den 14 och 22 juli. I den följande paragrafen förklarade FN på motsvarande sätt att man skulle komma att vägledas "in good faith" av de uppgifter som uppdragits åt ONUC i resolutionerna den 14 och 22 juli.47
(3) Non-interventionsprincipen enligt artikel 2:7 i stadgan. FN skulle intaga en hållning av strikt neutralitet visavi politiska ledare och konflikter i Kongo. Enligt Hammarskjölds tolkning innebar detta bl. a. att ONUC inte kunde utnyttjas av central regeringen för att tvinga provinsregeringen i Katanga till en viss handlingslinje.48
(4) Principen att FN-styrkorna endast skulle använda sina vapen i självförsvar.
Det är inte möjligt att här närmare gå in på de juridiska aspekterna av FN:s operationer i Kongo — det har dessutom gjorts tidigare av Oscar Schachter och Georges Abi-Saab.49 Vissa allmänna drag i Hammarskjölds huvudsakligen juridiskt baserade Kongo-politik skall dock uppmärksammas.
FN:s engagemang i krisen inleddes när Hammarskjöld sammankallade säkerhetsrådet den 13 juli 1960 under FN-stadgans artikel 99 (d. v. s. för att fästa rådets uppmärksamhet på en situation som hotade internationell fred och säkerhet). Det var första gången i FN:s historia som generalsekreteraren utnyttjade denna möjlighet att taga politiska initiativ som stadgan gav honom. ONUC:s mandat baserades på kapitel VII i stadgan, men säkerhetsrådets resolutioner sommaren 1960 undvek att peka ut någon viss artikel. Hammarskjöld drev hela tiden linjen att det inte rörde sig om "tvångsåtgärder" enligt artikel 41 eller 42 utan om "provisoriska åtgärder" enligt artikel 40. Detta fick till konsekvens att artikel 2: 7 blev relevant, d. v. s. det stadgande som säger att FN inte är berättigat ingripa i en stats inre angelägenheter, såvida det inte rör sig om "vidtagande av tvångsåtgärder jämlikt kapitel VII" (kursivering gjord här). Detta i sin tur gjorde att generalsekreterarens tolkning av non-interventionsprincipen fick stor betydelse.
Östblocket och vissa u-länder önskade utnyttja ONUC för attbetvinga separatistregimen i Katanga. Hammarskjöld betonade å sin sida att i den mån svårigheterna i Kongo inte utgjorde ett hot mot fred och säkerhet ankom det inte på FN att göra något åt saken.50 I ett telegram till Sture Linnér i augusti 1961 anförde han att "we cannot serve as a military arm under the Central Government and for its specific purposes, beyond what is our clear mandate under the resolutions".51 FN kunde inte "föra krig" mot Katanga-styrkorna hette det i telegrammet, men däremot kunde man i nödfall använda våld för att
evakuera utländska rådgivare och legosoldater i enlighet med säkerhetsrådets resolution den 21 februari 1961.52 Motivet bakom denna kompromisslösa hållning53 framkommer väl i ett anförande den 2 mars 1961:
What is done on this point and that point in the Congo crisis creates precedents. If those precedents are in contravention of international law, of the Charter, of the decisions of the organs—even if they may follow the views of some members of those organs—we have ... impaired the prestige of the United Nations, and perhaps irreparably. Because, do remember one thing. It is not only the success of this or that effort which will count in the final evaluation of the United Nations; it is also the way in which the success was achieved .. the United Nations just as much as any government ... cannot easily brush aside legal considerations so that the United Nations itselfcan be accused of lawlessness."54
Ställd inför en situation där han hade att tolka och implementera ett allmänt mandat från säkerhetsrådet föll Hammarskjöld tillbaka på FN-rättens och den allmänna folkrättens principer. I varje ny fas i krisen presenterade han den juridiska grunden för ONUC:s agerande. Hans egna tolkningar av relevanta principer stod sällan oemotsagda, men han ansåg sig kunna driva sin egen linje så länge säkerhetsrådet inte enat sig om en annan linje i ett förtydligat mandat. Tesen om generalsekreterarens politiska roll demonstrerades i praktiken.
Det har sagts att Hammarskjöld utnyttjade juridisk argumentation både som ett svärd och som en sköld i Kongokrisen. Som ett svärd för att driva igenom implementeringen av sitt mandat, ständigt betonande att säkerhetsrådets beslut var juridiskt bindande för FN:s medlemsstater; som en sköld gentemot vittgående krav och förhoppningar på en allt aktivare FN-insats som enligt hans tolkning inte rymdes under mandatet eller var förenlig med FN:s roll.55 Oscar Schachter har sammanfattat: "The function of law in United Nations diplomacyhas rarely been more clearly demonstrated".56
VI. De nya staterna
I ett av sina tidigare offentliga anföranden, i New York 1953, anmärkte Hammarskjöld att FN-stadgan var baserad på arbetshypotesen att alla grupperingar av stater måste ingå i FN. "The Charter does not quite say that membership should be universal, but that is its spirit".57
1960 blev det år då avkoloniseringsprocessen började accelerera. Principen om folkens självbestämmande rätt började alltmer framträda som en norm av juridisk (och inte enbart politisk) karaktär. I september 1960 inleddes generalförsamlingens möte med att fjorton nya stater upptogs som medlemmar i FN — förutom Kongo-Leopold ville ytterligare 12 afrikanska stater58 samt Cypern. Den 14 december 1960 antog generalförsamlingen med 89 röster mot 0 och nio nedlagda resolutionen om kolonialsystemets avskaffande (den s. k. kolonialdeklarationen). Församlingen slog här fast att "alla folk har självbestämmanderätt och i kraft av denna rätt avgör de fritt sin politiska status samt bestämmer över sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling".59 Hammarskjöld påpekade att resolutionen kunde ses som en vidareutveckling och precisering av en princip som redan var knäsatt i FN-stadgan.60
Generalsekreteraren hörde till dem som såg av koloniseringsprocessen som en politisk och juridisk nödvändighet — alla folk hade en oförytterlig rätt till självbestämmande och denna rätt måste på ett eller annat sätt förverkligas om internationella spänningar skulle undvikas eller bemästras. I självbestämmanderättens förlängning låg —menade Hammarskjöld — staternas rätt till lika ekonomiska möjlighe-
ter.61 FN hade en viktig roll att spela när det gällde att åstadkommaen utvecklingsstrategi som kunde ge de nya staterna inte bara politiska rättigheter utan även ekonomiska. Ett allt starkare FN-engagemang i utvecklings problematiken och biståndsfrågorna var en utveckling som Hammarskjöld förutsåg och hoppades på. Han skulle inte få uppleva den — först i mitten av 1960-talet, då FN fått sjuttiotalet nya medlemmar som påverkade beslutsmaskineriet i New York, skulle organisationen och dess fackorgan mer handfast ta sig an utvecklingsproblematiken.
Början av 1960-talet var en tid då de nya staterna ofta bemöttes med skepsis och då försök gjordes att begränsa deras inflytande i FN. Professor Torsten Gihl, folkrättssakkunnig i svenska utrikesdepartementet 1950—1961, skrev 1962 att "dessa stater, ofta lätt berusade av sin nyvunna suveränitet, ... som nyss erhållit rätten att bestämma över sig själva fann sig i sin röst i FN ha ett medel att bestämma överandra". Och Gihl trodde att det indiska angreppet på Goa med flera händelser måste ses som "inledningen till den oros- och krigsperiod som lär vara oundviklig sedan de afro-asiatiska nationerna sluppit lösa på världsarenan".62 Från väststatshåll framlades olika förslag om "weighted voting" i FN (exempelvis av Belgiens Paul Henri Spaak), som skulle ge stater med stor BNP eller stor befolkning mer än en röst i generalförsamlingen. Hammarskjöld bekämpade alltid dessa förslag med hänvisning till principen om staternas suveräna likställdhet i FN-stadgans artikel 2: 2. Han menade att det låg någonting chockerande i tanken att nya stater måste intaga s. k. oansvariga attityder. Själv trodde han att de nya staterna i FN skulle komma att vidga perspektiven, berika debatten och demokratisera överläggningarna genom att minska de organiserade blockens inflytande. Framförallt skulle de kunna föra organisationen närmare "present-day reali-
ties".63 Han betraktade FN som en beskyddare för mindre och nya stater och som en institution genom vilken dessa länder kunde göra sin stämma hörd i de internationella sammanhangen. I sin egenskap av generalsekreterare såg han det som en naturlig skyldighet att fungera som koordinator i denna process.
Generalsekreterarens engagemang i dessa frågor var djupt känt. Det kunde bl. a. generalen Carl von Horn, 1960 överbefälhavare för FN:s styrkor i Kongo, notera. Von Horn återger i sina memoarer ett meningsutbyte på tu man hand med Hammarskjöld rörande de nyastaterna i FN (där flera av dem ideligen sökte pressa ONUC att snabbt avlägsna de belgiska rådgivarna från Katanga, med våld om så behövdes):
"Eftersom jag alltid varit fullständigt öppen gentemot Dag frågade jag honom ... om han innerst inne inte ansåg det var en farsatt dessa stater skulle ha samma rösträtt som de mera mognanationerna. Borde det inte, undrade jag, skapas någon slags test av den politiska mognaden ... Jag blev inte i tillfälle att utveckla mina synpunkter, därför att Dag hejdade mig. Med iskall men behärskad röst upplyste han mig om att vi måste utvisa belgierna. Och kylan i hans röst blev ännu mer märkbar när han påminde mig om att principen en stat en röst var själva grundtanken bakom Förenta Nationerna."64
VII. Rymdrätt och nedrustning
När den första "sputniken" sändes upp 1957 existerade det inga internationella avtal rörande kosmos, även om man från amerikansk sida lagt fram förslag om internationell kontroll av rymdens fredliga utnyttjande. Vid ingången av 1958 kunde man skönja en rymdrättslig utveckling i Förenta Nationernas regi, och det kunde med tiden konstateras att FN:s generalsekreterare spelade en pådrivande roll i försöken att åstadkomma en sådan utveckling. Hammarskjöld höll den 19 maj 1958 ett uppmärksammat tal i Miami, där han noterade att det höll på att växa fram en internationell uppfattning att yttre rymden och dess himlakroppar, till skillnad från lufthavet, var att betrakta som res communis. D. v. s. rymden kunde inte — lika litet som det fria havet — bli föremål för nationella förvärv; ingen himlakropp kunde läggas under någon stats suveränitet. Hammarskjöld uttryckte förhoppningen att denna fundamentala regel skulle kunna slås fast av generalförsamligen, som även borde bekräfta statssamfundets övergri-
pande intresse av "ett fredligt och gagneligt nyttjande av yttre rymden". Varje förslag till en internationell rymdöverenskommelse måste— menade han — som ett minimum inkludera momenten res communisoch "peaceful use".65
Genom en resolution i december 1958 etablerade generalförsamlingen en ad hoc-kommitté "on the Peaceful Use of Outer Space"66och i december 1963 antogs en resolution, som — i form av en solenndeklaration — slog fast ett antal rättsliga principer för staters utforskande och utnyttjande av yttre rymden.67 Dessa principer (bl. a. rescommunis och "peaceful use") kodifierades och vidareutvecklades i det yttre rymdavtalet som undertecknades och trädde i kraft 1967,68 en konvention som även introducerade ett uttryckligt förbud mot placering av massförstörelsevapen i rymden.
Kopplingen mellan rymdrätt och rustningskontroll uppmärksammades av Hammarskjöld redan i Miami-talet 1958. Nedrustnings frågan var ett ämne som i hög grad engagerade honom och som förmått honom att i april 1958 — mot vanligheten — intervenera i säkerhetsrådets debatt. Han hade då uppmanat stormakterna att utveckla "some kind of trust" i nedrustningssamtalen och att bemöta varandras förslag med en attityd av "good faith".69
I oktober 1957 trodde Hammarskjöld att tiden var mogen för ett internationellt avtal om stopp för kärnvapenprov. För att påskynda en sådan utveckling föreslog han att generalsekreteraren skulle få i uppdrag att lägga ut en teknisk och vetenskaplig studie rörande möjligheterna att skapa ett internationellt kontrollsystem för övervakning av ett provstopp.70 Någon FN-studie kom aldrig till stånd, men ett expertmöte i Geneve i augusti 1958 konstaterade att tillgängliga vetenskapliga metoder möjliggjorde detektering och uppmätning av kärnvapensprängningar på olika håll i världen. Hammarskjöld välkomnade rapporten i entusiastiska ordalag som en öppning i den dittills låsta nedrustningsfrågan. Allt sedan den första FN-konferensenom atomenergins fredliga utnyttjande hade han varit övertygad om att vetenskapligt tankeutbyte hade en förmåga att minska politiska spänningar och ideologiskt betingat misstroende.
FN:s generalsekreterares hårda engagemang i nedrustningsfrågan, i samklang med en växande allmän opinion, bidrog säkerligen till att
förhandlingar om ett provstoppsavtal inleddes i Geneve den 31 oktober 1958 och till att Sovjet, USA och Storbritannien i samband därmed inledde ett moratorium av kärnvapenprov som varade till början av september 1961. När ett provstoppsavtal sent omsider undertecknades, två år efter Hammarskjölds död, motsvarade det emellertid långt ifrån de förhoppningar som en upplyst opinionhyst.71
Hammarskjöld var övertygad om att nedrustningsfrågan, som han med stöd av FN-stadgans artikel 26 betraktade som "a primary objective of the Organization",72 inte kunde tillåtas bli en angelägenhet enbart för supermakterna och deras allierade. Han reagerade starkt när i augusti 1959 Väst och Öst etablerade en egen "Ten Nation Disarmament Committee" med en ytterst svag koppling till FN. Nedrustningsförhandlingarna måste — menade han — ses som en universell angelägenhet i vilken även länder från Afrika, Asien och Latinamerika var berättigade till insyn och deltagande. I ett tal i Geneve i april 1960 betonade han dessutom att nedrustning var intimt förknippad med frågorna om fredlig lösning av tvister och FN:s mandat att inskrida vid hot mot freden, eftersom reell nedrustning skulle komma att ställa ökade krav på FN som fredsbevarande organ.73 Hammarskjölds agerande i denna fråga betydde säkerligen en del för den fortsatta utvecklingen. Tio-nationers-kommittén upplöstes i juni 1960 och i början av 1962 upprättades ett genuint multilateralt förhandlingsorgan i FN:s regi (18-nationers-kommittén).
VIII. Avslutande anmärkningar
Hammarskjölds bestående insatser i internationell politik och administration rörde framför allt FN:s roll och generalsekreterarämbetets ställning. I det sammanhanget är det idag främst tre begrepp som brukar associeras med hans namn. Först "quiet diplomacy". Inte så att han avvisade den traditionella konferensdiplomatin som exempelvis i FN skedde inför öppen ridå, men han betonade att utestående tvistefrågor ofta mådde bäst av att approcheras "behind-the-scenes", och att staterna borde utnyttja de möjligheter till "tyst diplomati" och därmed mer givande förhandlingar som FN-strukturen (med ett självständigt sekretariat) erbjöd.
För det andra lanserade — och praktiserade — Hammarskjöld något som han kallade "preventive diplomacy". Han gjorde klart att FN hade unika möjligheter att agera i lokala konflikter för att söka minska spänningen, hämma tendenser till våldsanvändning och hindra stormaktsintervention. Detta krävde en FN-närvaro i konflikthärden, "a UN presence", något som i sin tur förutsatte att FN utnyttjades i hela sin dynamiska potential och inte enbart som ett konferensmaskineri. UNEF-experimentet var på sin tid en folkrättslig innovation. Doktrinen om en "preventiv diplomati" tillämpades därefter i bl. a. Libanon och Kongo. Idag är FN:s s. k. fredsbevarande operationer en etablerad företeelse.
För det tredje baserade Hammarskjöld sin verksamhet som generalsekreterare på en tolkning av FN-stadgan som (1) förutsatte ett neutralt, oberoende sekretariat som hade att värna om sin integritet samt(2) betonade generalsekreterarens politiska initiativrätt i frågor som hotade, eller kunde hota, internationell fred och säkerhet. Stadgans artikel 99 blev en levande bokstav i vars förlängning bl. a. låg rätten att erbjuda tvistande stater "good offices", utan att nödvändigtvis generalförsamlingen eller säkerhetsrådet behövde höras i varje enskilt fall.74 Bona officia-erbjudanden har sedermera använts av efterträdarna U Thant och Waldheim (exempelvis i fallen Cypern75 och Iran) som ett medel att söka förmå de tvistande parterna att inleda förhandlingar.
En av Hammarskjölds största insatser ligger i att han säkrade existensen av ett självständigt sekretariat för framtiden. Under Kongo-krisen krävde Sovjet hans avgång samt att posten som generalsekreterare skulle ersättas med en "trojka" där stormakterna hade ett avgörande inflytande. I bataljerna med Nikita Chrustjev sökte och fick Hammarskjöld stöd hos de nya staterna. Hans tal i generalförsamlingen den 3 oktober 1960 har gått till historien:
"The statement this morning seems to indicate that the Soviet Union finds it impossible to work with the present Secretary-General. This may seem to provide a strong reason why I should resign. However, the Soviet Union has also made it clear that, if the present Secretary-General were to resign now, they would not wish to elect a new incumbent but insist on an arrangement which—and
this is my firm conviction based on broad experience—would make it impossible to maintain an effective executive. By resigning, I would, therefore, at the present difficult and dangerous juncture throw the Organization to the winds. I have no right to do so because I have a responsibility to all those State Members for which the Organization is of decisive importance, a responsibility which overrides all other considerations.
It is not the Soviet Union or, indeed, any other big Powers who need the United Nations for their protection; it is all the others. In this sense, the Organization is first of all their Organization, and I deeply believe in the wisdom with which they will be able to use itand guide it. I shall remain in my post during the term of my office as a servant of the Organization in the interests of all those other nations, as long as they wish me to do so."76
Av en tesen om generalsekreterarens rätt till politiska initiativ och till utfyllande tolkningar av givna mandat lyckades Hammarskjöld befästa under sin tid som generalsekreterare. När Trygve Lie tvingades avgå 1953, sedan hans relationer till östblocket blivit ohållbara,var det få som trodde att hans efterträdare skulle kunna vidmakthålla en självständig politisk profil gentemot stormakterna. I själva verket försvarade Hammarskjöld inte enbart de ställningar som Lie intagit, han utvidgade också generalsekreterarens maktsfär och stärkte ämbetets roll på ett sätt som stadgans upphovsmän knappast trodde var möjligt 1945. Men priset var högt. Generalsekreteraren hamnade på kollisionskurs med två av säkerhetsrådets permanenta medlemmar: Sovjetunionen och Frankrike. Efter kraschen i Ndola var det inte möjligt för hans efterträdare att gå lika långt i politisk självständighet.Den reträtt beträffande ämbetets politiska framtoning som man förväntade sig efter Lies avgång kom först efter Hammarskjölds död.
U Thant ställde sig visserligen bakom sin företrädares teorier, men i den praktiska tillämpningen av dessa var han pragmatisk. Denna utveckling har fortsatt under Waldheim och gått så långt att ämbetets politiska möjligheter alltmer kommit att skymmas av dess rent administrativa funktioner.
Hammarskjölds betydelse idag ligger alltså paradoxalt nog till stor del på det negativa planet. Han visade hur långt man inte kunde gå i politisk självständighet, om generalsekreteraren skulle kunna fungera i sitt förhållande till stormakterna. (När U Thant tillträdde eftersträvade han en period av lugn och ro för att minska det politiska trycket på sekretariatet och undanröja Sovjetunionens känsla av att dess vitala intressen var hotade av FN:s exekutiv makt.) På samma sätt kanoperationen i Kongo idag ses som en demonstration av hur långt FN inte bör gå i sin fredsbevarande verksamhet. Det är svårt att föreställa sig att FN på nytt skulle engagera sig i en sådan storskalig operation, som kräver så mycket av organisationens och dess medlemmars resurser — och ger så litet av garantier beträffande det resultat man vill uppnå.
Sedd från strikt militär synpunkt hade Kongo-operationen kunnat göras mer effektiv (som ONUC-generalerna von Horn och Alexander hävdade). Men för Hammarskjöld var det inte enbart en fråga om återupprättande av lag och ordning. Det var lika viktigt hur detta åstadkoms. Den övergripande målsättningen (att undanröja varje hot mot internationell fred och säkerhet) var juridiskt baserad och krävde därför en juridisk strategi. FN hade fått staternas förtroende att i enlighet med FN-stadgans principer söka desarmera krisen. Det gällde att motsvara detta förtroende, liksom att motsvara förväntningarna på FN inför framtiden, och att inte agera på ett sätt som stod i strid med FN-stadgans artikel 2: 7. Folkrättsliga skäl hämmade således ONUC:s effektivitet, men de folkrättsliga hänsynen måste tagas om ONUC skulle kunna tjäna som ett precedens fall för framtida "peacekeeping".
Hammarskjöld pläderade ofta för FN-stadgans principer och krävde att staterna skulle iakttaga de handlingsnormer som genom stadgan riktades till dem, men man kan inte finna några exempel på att han inför världsopinionen "läxade upp" stater som förbrutit sig mot stadgan. Posten som generalsekreterare medförde, enligt Hammarskjölds synsätt, krav på att vara tillgänglig och användbar som diplomat, och han var därför mån om att inte framträda som en domare i den internationella politiken. Ett undantag är Suez-krisen där generalsekreteraren på ett indirekt sätt kritiserade Storbritannien och Frankrike. Han kommenterade själv situationen i sitt tal i säkerhetsrådet den 31 oktober 1956. Den plikt till diskretion som åvilade generalsekretaren fick inte tillåtas att urarta "into a policy of expediency". Generalsekreteraren hade också en plikt att tjäna princi-
perna i stadgan, och dess syften måste fa avgöra "what for him is rightor wrong".77
Arvet efter FN:s andre generalsekreterare består bl. a. i "the Hammarskjold approach", d.v. s. den typ av förlikningsdiplomati som söker identifiera mer eller mindre erkända principer runt vilka det vistande parterna kan samlas. Ett viktigt element i denna process är uppmärksammandet av just den internationella rättens normer. En lösning med utgångspunkt i dessa normer torde sällan avvika nämnvärt från de berörda staternas förväntningar och skulle därför i regelkunna realiseras utan alltför stora politiska eller ideologiska svårigheter. Hammarskjöld försökte i sin diplomati utnyttja detta förhållande men märkte samtidigt att behovet var stort av mer utvecklade principer som kunde tona ned politiska motsättningar. Här hoppades han att FN skulle kunna spela en roll genom att i sin praxis bekräfta och stärka vissa normer samt introducera nya precedensfall.
Hammarskjöld sade till studenterna i Köpenhamn 1959 att "vi behöver Förenta Nationerna":
"Vi behöver organisationen i dagsläget för de förhandlingsmöjligheter den öppnar. Vi behöver den som exekutivt organ. Vi behöver den för de konstruktiva tillskott den skänker vid de mellanstatliga försöken att komma till rätta med intressekonflikter. Och vi behöver den såsom underlag och ram för mödosamma och tidskrävande försök att finna former i vilka ett utomstatligt — eller kanske t. o. m. överstatligt — inflytande kan göra sig gällande till förebyggande av framtida konflikter."78
Samtidigt avstod han från varje optimism i fråga om vad organisationen skulle kunna uträtta inom den närmaste framtiden. Arbetet måste emellertid fortgå. Att avskriva det på grund av svårigheter eller misslyckanden skulle innebära att man avskrev förhoppningarna att nå fram till bättre metoder för internationell samlevnad. Arbetet i FN måste också ses på lång sikt. Som Hammarskjöld uttryckte det i augusti 1959:
"The work of today within and for the United Nations is a workthrough which the basis may be laid for increasingly satisfactory forms of law and order, for which the world is not yet ripe."79Uttalandet förefaller giltigt än idag.