Angående sekretess myndigheter emellan

 

Den nya sekretesslagen, som trädde i kraft den 1 januari 1981, reglerar sekretess inte bara i förhållande till allmänheten utan också myndigheter emellan. Detta i motsats till den tidigare sekretesslagen som — frånsett 38 §andra stycket angående befogenhet för domstol att förordna att enligt nämnda lag eljest sekretesskyddad handling skall tillhandahållas domstolen eller undersökningsledaren — uteslutande anger inskränkningar i allmänhetens rätt att taga del av hos statliga och kommunala myndigheter förvarade handlingar. Inte oväntat har denna utvidgning till ett tidigare oreglerat område medfört åtskillig ovisshet om vad som fr. o.m. den 1 januari 1981 skall gälla i förhållandet myndigheter emellan och föranlett att flera sekretessfrågor hänskjutits till förvaltningsdomstol (kammarrätt och regeringsrätt) eller, när det gäller besvär av statlig myndighet mot annan statlig myndighets beslut, till regeringen.

 

23 Jfr "Saklighet och godtycke ..." (vid fotnot 1 ovan) s. 341 med hänvisningar.

24 Jfr definitionen i Svenska Akademiens Ordbok.

 

52 Gunnar Timelin    Nedanstående synpunkter grundas på de erfarenheter om handläggningen av sekretessfrågor i postverket som vunnits under min i slutet av år 1980 avslutade mångåriga tjänstgöring som chef för postverkets juridiska sektion. Till utgångspunkt har jag tagit beslut av kommunikationsdepartementet den 12 och 19 februari 1981 (dnr II 95 resp. 145/81) och en dom av regeringsrätten den 31 juli 1981 nr 2281-1981. Genom de båda departementsbesluten undanröjdes beslut av postverket att vägra att lämna uppgift om viss namngiven persons adress i det förra fallet till kronofogdemyndighet och i det senare fallet till polismyndighet i och för stämningsmannadelgivning. Verkets vägranhade motiverats med att uppgiften var sekretesskyddad enlig 9 kap. 8 § tredjestycket sekretesslagen och att det inte stod klart, att uppgiften kunde röjas utan att den enskilde led skada eller men. Regeringsrättsärendet avsåg framställning från polismyndighet till socialnämnd om att få adressuppgifter på två personer som eftersöktes för förundersökning, enligt uppgift såsom misstänkta för våningsstölder. Socialnämnden avslog framställningen under åberopande av 7 kap. 4 § sekretesslagen och däri gjorde efter överklagandevarken kammarrätt eller regeringsrätt ändring.
    För postverkets del gäller enligt 9 kap. 8 § sekretesslagen sekretess dels för uppgift som angår särskild postförsändelse — varmed avses bl. a. brev, paket och betalningshandling och därom till verket inkomna och där upprättade handlingar — samt uppgift om enskilds förbindelse med postgirorörelsen eller bank (enligt första stycket i 8 §) och dels för uppgift som angår enskilds förbindelse med bl. a. postverkets samfärdselverksamhet "om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men" (tredje stycket). Enligt första stycket får dock uppgift om särskild postförsändelse lämnas till försändelsens avsändare eller mottagare om sekretess inte följer av annan bestämmelse. Uppgift om enskilds förhållande till postverkets samfärdselverksamhet blir i första hand aktuell när det gäller en persons stadigvarande adress, eftersändning på grund av definitiv avflyttning eller tillfällig adressförändring under semester eller av annan anledning. Bestämmelserna i 8 § första och tredje styckena om omfattningen av det sekretessskyddade området innebär i sak knappast någon ändring i förhållande till vad som gällde enligt 1937 års sekretesslag 28 — 30 §§.
    Det förhållandet att den nya sekretesslagen i motsats till den tidigare reglerar också förhållandet myndigheter emellan har föranlett införande i den nya lagen av en generalklausul i 14 kap. 3 §, enligt vilken sekretessbelagd uppgift får lämnas till myndighet "om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda". Klausulen gäller dock inte i fråga om sekretess enligt 7 kap. 1 —6 §§,8 kap. 8 § första stycket och 9 och 15 §§ samt 9 kap. 7 §, 8 § första och andra styckena och 9 §. För postverkets del är således klausulen tillämplig på dess samfärdselverksamhet och därmed bl. a. på adressuppgift. Att postverket det oaktat beslöt att de av kronofogdemyndighet och polismyndighet begärda adressuppgifterna inte skulle utlämnas får ses mot bakgrunden av att i propositionen till sekretesslagen (1979/80:2 del A) angående 9 kap. 8§ tredjestycket uttalas bl. a. att "Uppgifter om innehav av TV-apparat skall enligt promemorian" — därmed avses departementspromemorian Ds Ju 1977: 1 och11 — "inte lämnas ut, om utlämnandet typiskt sett upplevs som en nackdel förden enskilde, såsom fallet är när uppgiften begärs för indrivningsändamål"och att "Motsvarande betraktelsesätt får anläggas när det för postverket är

 

Sekretess 53fråga om att lämna ut uppgift om någons postadress" (s. 275). Nämnas kan att postverket med anledning av förenämnda båda departementsavgöranden i februari 1981 i allmänt cirkulär den 1 juli 1981 med ändring av i december 1980 lämnade anvisningar om tillämpningen av sekretesslagen föreskrivit att upplysning om persons fasta eller tillfälliga adress får på begäran av statlig eller kommunal myndighet normalt lämnas ut utan närmare prövning, dock förutsatt att framställningen görs i tjänsten av någon i ansvarig ställning hos myndigheten. Lämnande av adressuppgift till annan än myndighet förutsätter enligt cirkuläret prövning av att utlämnandet inte kan medföra skada eller men för den person som uppgiften rör. Framhållas må hurusom uppgift om persons postadress regelmässigt bör kunna erhållas genom att avsändare hos postverket reklamerar en till personen avsänd särskild postförsändelse, varefter avsändaren underrättas om vad som vid reklamationsförfarandet framkommit. Att uppgift om definitiv avflyttning får anses ha närmast officiell karaktär framgår av att postverket om sådan avflyttning tillhandahåller blankett, vars uppgifter i normala fall av verket vidarebefordras till vederbörande folkbokföringsmyndighet som i sin tur underrättar ett flertal myndigheter, bl. a. allmän försäkringskassa, centrala bil- och körkortsregistret, lokal skattemyndighet, länsstyrelse och i fråga om skolpliktigt barn skolstyrelse.
    Att regeringsrätten i domen nr 2281-1981 ej gjorde ändring i att utlämnande till polismyndighet av adressuppgifter på två personer misstänkta förvåningsstölder vägrats har uppenbarligen sin grund i att enligt 14 kap. 3 §andra stycket generalklausulen i första stycket inte är tillämplig i fråga omsekretess enligt 7 kap. 4 §, som var det i ärendet åberopade lagrummet. Enligtmitt förmenande får utgången i ärendet anses otillfredsställande.
    Motsvarigheten till generalklausulen i 14 kap. 3 § återfanns i 2 kap. 7 § i det förslag till sekretesslag som åtföljde departementspromemorian Ds Ju1977: 1 och 11, varöver ett flertal yttranden avgavs. Från många håll framfördes kritik mot begränsningarna i uppgiftslämnandet myndigheter emellan. Sålunda framhölls bl. a. av Svea hovrätt att närmare analys av vilka effekter förslaget kom att få på myndigheternas verksamhet saknades, av rikspolisstyrelsen att det inte var acceptabelt att bestämmelserna utformades så att de blev ett hinder i myndigheternas verksamhet och från andra håll att kravet på rättssäkerhet inte fick drivas så långt att allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner uppkom.
    Med anledning av kritiken anförde departementschefen i propositionen bl. a. följande. Reformbehovet av ny sekretesslag var stort och det var inte nödvändigt för syftet med den nya lagen att frågan om sekretessen myndigheterna emellan erhöll en slutlig lösning (s. 90). Medan gällande sekretesslag innebar att sekretessen följde en handling, oavsett var den befann sig, saknades motsvarighet därtill i lagförslaget. Prövning av huruvida uppgiften hos den mottagande myndigheten blev sekretesskyddad kunde eventullt föranleda att med hänsyn till skaderisken uppgiften inte borde lämnas ut. Sammanfattningsvis bedömdes sekretess myndigheter emellan böra regleras på i prinicp samma sätt som sekretessen i förhållande till enskild person (s. 91). Till skillnad mot promemorieförslaget innebar departementsförslaget att generalklausulen var tillämplig i fråga om lämnande av sekretessbelagda uppgifter till polis eller åklagare också under förundersökning i brottmål. Denna utvidgning av tillämpningsområdet hade gjorts bl. a. i syfte att underlätta bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten. Förslaget byggde på att rutinmäs-

 

54 Gunnar Timelinsigt uppgiftsutbyte i regel skulle vara författningsreglerat men, när dylikt uppgiftslämnande inte var på så sätt reglerat men likväl kunde anses tillräckligt motiverat, måste intresseavvägningen enligt generalklausulen ske på förhand och behövde inte avse prövning av individuella fall. Det var inte någotvillkor att en uttrycklig begäran från annan myndighet förelåg. Också på eget initiativ kunde en myndighet lämna sekretessbelagda uppgifter till annan myndighet t. ex. genom anmälan om brott (s. 327).
    Med anledning av det ovan först refererade uttalandet om generalklausulen på s. 327 ifrågasätter jag om jag misstolkat 14 kap. 3 §. Undantagen däri i andra stycket bl. a. för sekretesskydd enligt 7 kap. 4 § gäller väl också uppgiftslämnande till polis? Varpå grundas i annat fall vägran enligt regeringsrättens dom nr 2281-1981 att till polismyndighet lämna en så relativt harmlös uppgift som adress på två för våningsstölder misstänkta personer, där man torde ha kunnat utgå ifrån att polisen vid användande av uppgifterna skulle taga erforderlig hänsyn till den situation vari dessa personer befann sig?
    I 1937 års sekretesslag uppställdes för utlämnande av handling rörande enskild person villkor, som formulerades t. ex. så att "trygghet kan anses vara för handen att utlämnandet ej kommer att missbrukas till hans skada" (16 §). Sådant rekvisit framstår också som naturligt då fråga kan vara om av enskild person till myndighet avlåten handling med för honom känsliga uppgifter, som han utgår ifrån icke kommer att bekantgöras för tredje man och eventuellt också bliva offentliggjorda. Därav följer emellertid inte att detsamma bör gälla om utlämnande av handling eller uppgift av sådan art från en myndighet till en annan, där utlämnandet måhända är en förutsättning för erforderlig och korrekt handläggning. Det får väl antagas att enskild person kan räkna med att uppgift om honom av känslig natur, som finns hos en myndighet, kan komma att utlämnas till annan myndighet för samråd eller vidare handläggning, och att personen inte betraktar sådant utlämnande som på samma sätt integritetskränkande och störande för förtroendet till myndigheterna, som om uppgiften lämnas till tredje man.
    Överhuvud torde vara vanskligt för en myndighet att bedöma skaderisken vid utlämnande till annan myndighet och de åtgärder som denna myndighet kan komma att vidtaga. För att taga ett för postverkets del så nära liggandeexempel som adressuppgift kan utlämnande därav till annan myndighet komma att för den enskilda berörda personen visa sig vara till fördel och detta oavsett om uppgiften lämnas av postverket eller t. ex. socialmyndighet. Till polismyndighet lämnad adressuppgift kan således resultera i att vederbörande frias från misstanke om brott eller att saken eljest blir utredd till gagn för vederbörande. Samma synpunkter torde kunna anföras i fråga om sekretess inom postverket för uppgift som angår postförsändelse enligt 9 kap. 8 § första stycket.
    Frågan om sekretess myndigheter emellan har under första hälften av augusti 1981 behandlats i flera tidningsnotiser, enligt vilka klagomålen mot lagen varit många framför allt inom polis-, sjukvårds- och socialvårdsområdena. Från justitiedepartementets sida har uttalats att uppstramningen i informationsflödet myndigheter emellan motiverats av en strävan att öka allmänhetens förtroende för myndigheterna, att man vid lagskrivandet inte var helt medveten om de mellan myndighetena existerande informationsvägarna, att ett första utkast till lagändring redan förelåg och att ärendet inom kort kom att utsändas på remiss samt att ändringsförslag beräknades kunna

 

Sekretess 55föreläggas riksdagen redan i november 1981. Det nämndes också att enligt eninom departementet upprättad PM i fråga om lämnande av upplysningar vidmisstanke om brott skulle krävas, att brottet var kvalificerat och att gränsensatts till "ett minimum av två års fängelse". Jag utgår ifrån att gränsdragningen skulle innebära krav på att fängelse två år ingår som maximum i den aktuella strafflatituden.
    Enligt departementschefen fick det förslag till ny sekretesslag, som åtföljde promemorian DsJu 1977:1 och 11, vid remissbehandlingen "ett blandat mottagande" i vad avsåg sekretess myndigheter emellan, och enligt departementschefen innebar, såsom ovan refererats, det förslag som sedermera lagfästes inte att "frågan om sekretessen mellan myndigheterna erhåller en slutlig lösning". Det torde vara av intresse att från myndigheter, som vid remissbehandlingen uttalade allvarliga betänkligheter angående den föreslagna lagstiftningen i denna del, införskaffa yttranden om hur den nya sekretesslagen i sin slutliga utformning fungerat. Under min tjänstgöring som chef för postverkets juridiska sektion har verket i åtskilliga fall till i första handpolismyndighet i dess utredningsverksamhet lämnat uppgifter och handlingar, som omfattades av 28-30 §§ i 1937 års sekretesslag. Hur läget i sådana utlämningsfrågor enligt den nya lagen skall bedömas framstår för min del som oklart. Anledning torde finnas att också postverket får yttra sig över det kommande förslaget till lagändring.
Gunnar Timelin