Om utlämning av brottslingar från och till Sverige
Av rättschefen HANS DANELIUS
Internationellt rättsligt samarbete bygger i stor utsträckning på principen om reciprocitet. Tanken är att de samarbetande staterna skall vara beredda att ömsesidigt lämna varandra bistånd av samma slag och i ungefär lika stor omfattning. För att samarbetet skall fungera friktionsfritt förutsätts därför att en stat inte kräver ett större mått av hjälp från en annan stat än den själv är villig att ge denna stat.
Ibland visar dock både svenska myndigheter och den svenska allmänheten föga förståelse för detta reciprocitetskrav. Om en utländsk far till ett barn i Sverige tar med sig barnet bort från den svenska modern till sitt eget hemland, begär inte bara modern utan också massmedia och en bred svensk opinion att Sverige skall göra allt för att få det främmande landets myndigheter att ingripa och lämna tillbaka barnet. I det omvända fallet då en svensk far tar med sig barnet från ett annat land till Sverige är opinionsläget ett helt annat. Det anses då inte alls lika självklart att barnet skall lämna den ombonade svenska miljön för att föras tillbaka till moderns land med helt andra levnadsförhållanden och kulturella traditioner.
Motsvarande situation föreligger ibland när det gäller utlämning för brott. Det förväntas att svenska myndigheter skall hämta hem brottslingar till Sverige från snart sagt hela världen, särskilt när det gäller att här lagföra eller straffa dem för mera uppseendeväckande brott. När det gäller att lämna ut brottslingar från Sverige till andra länder möter man ofta en betydligt mera ambivalent inställning inte bara i massmedia utan också hos de beslutande organen Högsta domstolen (HD) och regeringen. Denna diskrepans i bedömningen avde två situationerna är oförenlig med reciprocitetsprincipen och kan ibland leda till friktioner på det mellanstatliga planet.
Om vi skall kunna påräkna att få brottslingar utlämnade till Sverige, är det därför viktigt att vi själva inte är onödigt restriktiva med att bifalla utlämningsframställningar från andra länder. Sådan onödig restriktivitet kan föreligga, om de hinder mot utlämning som anges i lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen) tolkas alltför extensivt eller om utlämning vägras trots att det inte föreligger hinder enligt utlämningslagen.
Betydelsen av att dessa reciprocitetssynpunkter beaktas förstärks för vårt vidkommande av att antalet svenska framställningar om utlämning från andra länder under senare år har varit betydligt större än antalet motsvarande framställningar från andra länder till Sverige. Under 1981 avgav Sverige 46 utlämningsframställningar till andra, icke-nordiska länder, flertalet till olika västeuropeiska stater och USA. Under samma år mottog Sverige endast 13 utlämningsframställningar från länder utanför Norden. För första halvåret 1982 var motsvarande siffror 22 resp. 3.
Mellan de nordiska länderna tillämpas vissa enklare regler för utlämning av brottslingar. Från dessa inomnordiska utlämningar bortses i den följande framställningen, som således avser enbart utlämning mellan Sverige och utomnordiska länder.
Sverige har tillträtt den inom ramen för Europarådet utarbetade europeiska utlämningskonventionen.1 Dessutom har Sverige ingått bilaterala utlämningsavtal med Belgien,2 USA,3 Storbritannien,4Australien5 och Canada.6 Genom dessa internationella överenskommelser har vi åtagit oss folkrättsliga förpliktelser att utlämna brottslingar under de förutsättningar som anges i överenskommelserna.7 I varje överenskommelse definieras en rad undantag från skyldigheten att utlämna, och dessa undantag är så utformade att de möjliggör för oss att tillämpa utlämningslagen och att vägra utlämning på de grunder som anges i denna lag utan att vi härigenom bryter mot våra internationella åtaganden. Om HD eller regeringen finner hinder motutlämning föreligga enligt utlämningslagen, måste det således vara möjligt att gentemot vår avtalspartner påvisa att ett avslag på utlämningsframställningen också är förenligt med det gällande avtalet.
Enligt utlämningslagen ankommer det på HD att pröva om det föreligger något lagligt hinder mot utlämning. Har HD funnit sådant hinder föreligga, måste regeringen vägra utlämning. Om däremot HD konstaterat att det inte finns något lagligt hinder mot utlämning, ankommer det på regeringen att avgöra om utlämning skall beviljas eller inte. Därvid måste regeringen självfallet se till att det beslut som fattas inte innebär ett brott mot gällande avtal. Regeringen bör också beakta reciprocitetssynpunkterna. Om regeringen avslår en utläm-
ningsframställning trots att HD inte funnit några lagliga hinder mot bifall, kan det bli svårt att förklara och försvara regeringens beslut inför den ansökande staten. Ett sådant avslagsbeslut kan lätt av denna stat ses som en ovänlig handling och eventuellt som ett brott mot gällande avtal, och detta kan påverka våra möjligheter att i framtiden få brottslingar utlämnade från denna stat till Sverige.
Det har emellertid då och då förekommit att regeringen vägrat utlämna en person trots att HD inte funnit hinder mot utlämning föreligga. Från senare tid kan två fall nämnas, i vilka fråga uppkom om utlämning borde vägras av humanitära skäl. Enligt 8 § utlämningslagen får utlämning inte beviljas, om den i särskilt fall på grund av den avsedda personens ungdom, hälsotillstånd eller personliga förhållanden i övrigt, med beaktande jämväl av gärningens beskaffenhet och den främmande statens intresse, finnes uppenbart oförenlig med humanitetens krav. Något motsvarande hinder finns inte i den europeiska utlämningskonventionen, och Sverige har därför gjort ett förbehåll på denna punkt vid sitt tillträde till konventionen. Båda de nämnda fallen avsåg utlämning till stater som har tillträtt den europeiska utlämningskonventionen, och omständigheterna i fallen var följande:
a) Schweiz begärde att C, som var fransk medborgare, skulle utlämnas till Schweiz. Chade av en schweizisk domstol dömts för stöld, bedrägeri m. fl. brott till straffarbete tre år sex månader. C hade varit bosatt i Sverige sedan 1965. Han var gift och hade två barn. Det ena barnet, som var en son, led av en sällsynt sjukdom, och det företeddes ett läkarintyg om att det för sonen skulle innebära ett psykiskt trauma om fadern berövades friheten.
I beslut den 24 april 1980 fann HD hinder mot den begärda utlämningen intemöta enligt utlämningslagen.8 Genom beslut den 12 juni 1980 avslog emellertid regeringen framställningen under hänvisning till bl. a. de nämnda humanitära omständigheterna. Regeringen hänvisade också till den europeiska utlämningskonventionens bestämmelse om att en stat inte behöver utlämna sina egna medborgare och till att Sverige i en särskild förklaring i anslutning till denna bestämmelse har angivit att med svensk medborgare skall förstås även utlänning som är domicilierad i Sverige.
b) Italien begärde i december 1977 utlämning av italienske medborgaren B. Som grund för framställningen åberopades en häktningsorder utfärdad av en åklagare i Venedig och grundad på misstanke att B begått en lång rad brott, huvudsakligen gäldenärsbrott.
Beträffande de flesta brotten fann HD i sitt yttrande den 18 januari 1982 att det förelåg hinder mot utlämning antingen därför att gärningarna inte utgjorde brott enligt svensk lag eller därför att det inte förelåg sannolika skäl att B hade begått brotten i fråga. Beträffande ett av brotten, som bestod i att B som verkställande direktör i ett bolag hade i bolagets balansräkning svikligen lämnat oriktiga uppgifter om bolagets ekonomiska ställning fann dock HD att det förelåg sannolika skäl att B hade gjort sig skyldig till brott som enligt svensk lag utgjorde bokföringsbrott.
HD prövade därefter om det förelåg sådana humanitära skäl som enligt 8 § utlämningslagen utgjorde hinder mot utlämning av B. Denne var sedan åtskilliga år bosatt i Sverige. Han var gift med en svenskfödd kvinna, och makarna bedrev gemensamt en affärsrörelse i Stockholm. De hade en dövstum dotter, som var i
behov av särskild omvårdnad. HD fann att dessa personliga förhållanden, ehuru ömmande, inte föranledde att en utlämning av honom skulle vara uppenbart oförenlig med humanitetens krav och således stå i strid med 8 § utlämningslagen.
Regeringen bedömde emellertid situationen annorlunda och avslog den 21 januari 1982 utlämningsframställningen under hänvisning till 8§ utlämningslagen. Med hänsyn till vad som framkommit om B:s personliga förhållanden och med beaktande av den korta tid som återstod till dess straff för det påstådda brottet var förfallet enligt svensk lag samt omständigheterna i övrigt skulle det enligt regeringens uppfattning vara uppenbart oförenligt med humanitetens krav att utlämna B.
I det första fallet åberopade regeringen inte 8 § utlämningslagen. Avslagsbeslutet torde därför ha grundat sig på andra humanitära skäl än sådana som avses i utlämningslagen. De humanitära skälen hänförde sig ju för övrigt mera till C:s son än till C själv. Såvitt gällde förenligheten med den europeiska utlämningskonventionen hänvisade regeringen inte till att Sverige förbehållit sig att vägra utlämning på grund av vissa humanitära skäl. I stället hänvisade regeringen till den svenska förklaringen att konventionens bestämmelse om att en stat kan vägra utlämna sina egna medborgare skall i Sverige kunna tillämpas på, förutom svenska medborgare, även i Sverige bosatta utlänningar. Man kan alltså inte göra gällande att regeringen i detta fall har tolkat 8§ utlämningslagen på annat sätt än HD. I stället har regeringen utan att bygga på någon särskild bestämmelse i utlämningslagen funnit för gott att på rent diskretionära grunder vägra utlämning. För att bemöta ett eventuellt påstående att beslutet utgjorde ett brott mot den europeiska utlämningskonventionen har regeringen sedan erinrat om den svenska förklaringen rörande räckvidden av undantaget för egna medborgare, och detta trots att svensk praxis i utlämningsärenden inte ger stöd för att bosättning i Sverige skulle hindra utlämning annat än i den mån sådan bosättning kan bidraga till att göra 8 § utlämningslagen tillämplig.
I det andra fallet har regeringen direkt tolkat 8 § utlämningslagen på annat sätt än HD. När HD avgav sitt yttrande och regeringen meddelade sitt beslut, hade det gått över fyra år sedan Italien begärt utlämning och över två år sedan ärendet anhängiggjorts i HD. Denna tidsåtgång är i sig själv anmärkningsvärd. Ännu mera anmärkningsvärd och otillfredsställande för den ansökande staten blir tidsåtgången, när man ser att regeringen i sitt avslagsbeslut finner det påkallat att hänvisa till den korta tid som återstår till dess brottet skulle vara preskriberat enligt svensk rätt.
Ett utlämningsavtal är enligt svensk rätt inte en förutsättning för att utlämning skall kunna ske från Sverige. Om HD finner det inte föreligga något hinder mot utlämning i utlämningslagen, har regeringen möjlighet att bevilja utlämning även till ett land, med vilket Sverige inte har ingått något utlämningsavtal. Mot denna bakgrund
är ett ställningstagande av HD ägnat att förvåna. Ärendet avsåg en belgisk begäran om utlämning av W, som var brittisk medborgare och som i Belgien hade dömts för olika brott till fängelse i två år jämte böter. Mellan Sverige och Belgien finns ett gammalt utlämningsavtal från 1870-talet. I ett protokoll den 7 januari 1982 konstaterade HD till en början att vissa av de brott som W hade dömts för omfattades av den svensk-belgiska konventionen. Härefter tillade HD:
"För utlämning av W beträfande övriga i domen avsedda brott — förskingring av utmätt egendom, utställande av check utan täckning och enkelt konkursbrott — saknas stöd i konventionen. Hinder mot utlämning för dessa brott föreligger."
Man kan fråga sig hur detta uttalande går att förena med principen i svensk rätt att utlämning inte förutsätter utlämningsavtal. En konsekvens av denna princip bör vara att ett utlämningsavtal inte hindrar att utlämning kan ske för brott som faller utanför avtalets tillämpningsområde. För sådana brott bör utlämning kunna ske på samma sätt som om det inte hade funnits något utlämningsavtal alls. Så tycks för övrigt HD själv ha bedömt situationen i ett annat fall som avsåg utlämning till USA för brott som inte omfattades av den svenskamerikanska utlämningskonventionen.9
En annan sak är att det i avsaknad av avtal aldrig finns någon folkrättslig skyldighet för Sverige att utlämna en person till en annan stat. Även om HD finner att det inte föreligger några lagliga hinder mot utlämning, är regeringen således alltid oförhindrad att avslå en framställning från en stat, med vilken Sverige inte har något avtal om utlämning. En restriktiv praxis mot en viss stat kan dock självfallet, med hänsyn till det gängse reciprocitetstänkandet på detta område, påverka våra egna möjligheter att få brottslingar utlämnade från denna andra stat.
I många fall avslås en utlämningsframställning därför att den gärning för vilken utlämning begärs inte utgör ett brott enligt svensk lag eller i vart fall inte ett brott av den svårhetsgrad som anges i 4 § utlämningslagen. I andra fall kan framställningen inte bifallas eftersom det inte visats föreligga sannolika skäl att den som begärs utlämnad har begått det uppgivna brottet. Kravet på att sådana "sannolika skäl" skall föreligga uppställs i 9 § andra stycket utlämningslagen, men enligt det därpå följande tredje stycket finns det möjlighet att genom avtal med annan stat bestämma att ett häktningsbeslut av domstol skall godtas som grund för utlämning utom om det i ett särskilt fall framgår att beslutet är uppenbart oriktigt.
Den europeiska utlämningskonventionen är ett sådant avtal som avses i 9 § tredje stycket utlämningslagen. Häktningsbeslut från domstolar i länder som är anslutna till denna konvention, t. ex. Italien, Nederländerna, Schweiz, Västtyskland och Österrike, godtas sålunda som grund för utlämning utan någon mera ingående prövning av ombesluten är välgrundade. Andra avtal, t. ex. den svensk-amerikanska utlämningskonventionen, föreskriver däremot inte att häktningsbeslut skall godtas utan vidare, och beträffande amerikanska häktningsbeslut måste således prövas om det föreligger sannolika skäl att den häktade har begått det brott för vilket han begärs utlämnad. I flera fall har HD därvid företagit en ingående prövning av bevisning och på grundval härav kommit till slutsatsen att sannolika skäl inte förelåg. Följande exempel kan nämnas:
a) USA begärde amerikanske medborgaren B utlämnad som misstänkt för våldtäkt och andra sedlighetsbrott. Till grund för framställningen låg tre häktningsbeslut utfärdade av amerikansk domstol. B bestred brott. Bevisningen mot honom bestod huvudsakligen av uppgifter av den kvinna som han påstods ha våldtagit. HD analyserade B:s och kvinnans berättelser och kom till slutsatsen att bevisningen mot B inte hade sådan styrka att det kunde anses föreligga sannolika skäl att B begått de brott som avsågs med utlämningsframställningen. Två justitieråd var skiljaktiga och ansåg det föreligga sannolika skäl att B hade begått brotten.10
b) USA begärde amerikanske medborgaren O utlämnad som misstänkt för 56 fall av "grand theft" och 29 fall av "forgery". En grand jury i Kalifornien hade beslutat åtala O för dessa brott bestående i att han förmått andra personer att utfärda checkar i tro att pengarna skulle användas för att teckna försäkringar men att han istället själv tillgodogjort sig pengarna. Han hade också tecknat andras namn på checkar. Ett häktningsbeslut hade utfärdats av en domare i Kalifornien. Inför grand jury hade ett stort antal vittnen hörts, men den misstänkte hade inte haft rätt att närvara eller låta sig representeras av ombud. Dessutom hade förhörsledaren i stor utsträckning ställt ledande frågor till vittnena. Allt detta gjorde att enligt HD:s mening största försiktighet måste iakttas vid bedömningen av bevisvärdet av utsagorna. I fråga om de som "grand theft" betecknade gärningarna hade åtalshandlingar företetts endast beträfande 55 av de 56 fallen. Såvitt gällde dessa 55 fall fann HD i sitt beslut den 11 juni 1981 det inte framgå att O:s handlande hade medfört skada. Med hänsyn härtill och med den försiktighet i bedömningen som funnits påkallad ansåg HD att sannolika skäl inte förelåg att O begått de som"grand theft" betecknade gärningarna. Såvitt gällde åtalet för "forgery" konstaterade HD att det var utrett att någon tecknat annans namn vid en dossering av vissacheckar. En skriftexpert hade i nästan alla fall förklarat att namnen i fråga tecknats av O, men han hade, framhöll HD, inte redovisat vilka särskilda kännetecken som lett honom till denna bedömning. HD fann sig vidare böra beakta O:s uppgift att han, för den händelse han tecknat annan persons namn, ansett sig ha samtycke därtill och att han således inte hade handlat i bedrägligt syfte. HD tillade: "De personer vilkas namn i de påtalade checkfallen skrivits av annan, har visserligen så gott som utan undantag sagt sig inte ha bemyndigat annan att teckna deras namn. O:s påstående att han i allt fall inte handlat i bedrägligt uppsåt vinner emellertid stöd i det förhållandet att någon skada inte påståtts ha uppkommit till följd av förfarandet." HD konkluderade därför att det inte heller förelåg sannolika skäl att O begått de som "forgery" betecknade brotten.
Trots att det enligt utlämningslagen inte krävs full bevisning om den misstänktes skuld utan räcker med sannolika skäl att den misstänkte begått det brott för vilket han begärs utlämnad, har HD i dessa fall tillämpat mycket stränga beviskrav. I det första fallet var sålunda målsägandens påståenden och berättelse om händelseförloppet inte tillräckliga för att HD skulle anse det finnas sannolika skäl att den misstänkte var skyldig till våldtäkt och andra sedlighetsbrott. I det andra fallet tycks HD ha gått ännu längre i sitt krav på bevisningens styrka. Man frågar sig varför HD visat så stor skepsis inför grand juryförfarandet, som i detta fall innefattat ett stort antal vittnesförhör, låt vara att de hållits i O:s frånvaro. Grand jury-förfarandet är ju ett förberedande förfarande, i vilket man inte rimligen kan kräva samma rättssäkerhetsgarantier som i en rättegång. Förfarandet kan jämföras med en svensk häktningsförhandling i den misstänktes utevaro, som knappast kännetecknas av större rättssäkerhet. En sådan förhandling resulterar ofta i ett häktningsbeslut utan att ett enda vittne har hörts, och detta häktningsbeslut kan sedan läggas till grund för en framställning om utlämning från ett annat land. Det är också svårt att förstå varför HD inte ansåg bevisningen medföra att det fanns sannolika skäl att O hade begått de brott som han anklagades för. HD tycks inte betvivla att det fanns sannolika skäl att O hade förmått andra personer att utfärda checkar för försäkringsändamål och att han själv tillgodogjort sig pengarna. Det borde ha legat nära till hands att anse det också vara sannolikt att det uppkommit skada för de personer som utfärdat checkarna. Såvitt gällde förfalskningsbrotten fanns indikationer på att O hade skrivit andras namn på checkar, och detta borde göra det åtminstone sannolikt att han begått brottslig gärning. Att, som HD gör, fästa så stor vikt vid den inte särskilt näraliggande möjligheten att O skrivit andras namn på checkarna med deras samtycke eller utan bedrägligt syfte synes vara att gå längre än vad som erfordras för att pröva om det föreligger sannolika skäl att den misstänkte begått brott. Det är också svårt att förstå vilken betydelse det har om skada påstås ha uppkommit eller inte, eftersom något skaderekvisit inte torde finnas vare sig i tillämpliga amerikanska brottsbestämmelser om "forgery" eller i de motsvarande svenska bestämmelserna om förfalskningsbrott.
Sannolika skäl för att en viss person begått ett brott är vad som enligt rättegångsbalken erfordras för att den misstänkte skall kunna häktas. Samma kriterium har uppställts i utlämningslagen som grundför utlämning. HD:s beslut i de nu nämnda utlämningsärendena innebär dock att det för utlämning har uppställts mycket högre beviskrav än vad som är vanligt i fråga om häktning enligt rättegångs-
balken. HD:s ställningstaganden i ärenden om utlämning till USA gav anledning till svensk-amerikanska överläggningar om tillämpningen av utlämningskonventionen mellan Sverige och USA. Vid dessa överläggningar rådde enighet om att utlämningssamarbetet mellan Sverige och USA borde effektiviseras och att detta bäst kunde ske genom en revision av utlämningskonventionen. Den 22 juni 1982 undertecknades därför en tillläggskonvention till den svensk-amerikanska utlämningskonventionen. Enligt denna tilläggskonvention skall ett häktningsbeslut och eventuell ytterligare dokumentation godtas som tillräcklig grund för utlämning, om det inte i ett särskilt fall framgår att häktningsbeslutet är uppenbart oriktigt. Avsikten härmedär bl. a. att man på svensk sida inte längre skall behöva pröva om det finns sannolika skäl att den person som begärs utlämnad har begått den brottsliga gärningen. I stället skall enligt 9 § tredje stycket utlämningslagen det amerikanska häktningsbeslutet normalt godtas som grund för utlämning.
När det gäller utlämning av person som redan har dömts för brott kan enligt 9§ första stycket utlämningslagen utlämning ske såvida domen stöds av utredningen och inte heller på annat sätt föranleder allvarlig erinran. Av 9 § tredje stycket framgår dock att det genom överenskommelse med annan stat kan bestämmas att fällande dom av domstol i den andra staten skall godtas som grund för utlämning, om det inte i ett särskilt fall visar sig att domslutet är uppenbart oriktigt. Såväl den europeiska utlämningskonventionen som de bilaterala utlämningsavtal som Sverige har ingått får anses vara sådana överenskommelser som avses i 9 § tredje stycket, och domar av domstolar i de stater som är parter i dessa överenskommelser bör alltså i Sverige utan närmare prövning godtas som grund för utlämning. Som fällande dom skall därvid också anses ett fällande juryavgörande som ännu inte harföljts av fastställande av straff.11
Utlämning far enligt 6§ utlämningslagen inte beviljas för politiska brott. Vad som skall förstås med politiskt brott definieras dock inte i lagen. Inte heller de utlämningsavtal som Sverige har ingått innehåller någon definition av detta begrepp. Det kan dock noteras att Sverige har tillträtt 1948 års FN-konvention om förebyggande och bestraffning av brottet folkmord,12 i vars artikel VII det anges att folkmord inte skall betraktas som ett politiskt brott när fråga uppkommer om utlämning.
Frågan om hinder mot utlämning förelåg enligt 6 § utlämningslagen har ställts främst i följande fall:
a) USA begärde taiwanesen Tzu-Tsai Cheng utlämnad för försök till mord på Taiwans dåvarande vice premiärminister (och nuvarande president) Chiang Ching-Kuo. Brottet hade begåtts i USA. I sitt beslut den 22 augusti 1972 uttalade HD:
"Otvivelaktigt har Cheng haft politiska motiv för sitt handlande; syftet med mordförsöket måste antagas ha varit att åstadkomma en ändring av de inrikespolitiska förhållandena i Taiwan, om ej omedelbart så i varje fall på längre sikt. Att en gärning har politiska motiv är emellertid ej tillräckligt för att göra den till politiskt brott i den mening som avses i 6 § utlämningslagen. Särskilt gäller detta när det är fråga om de allmänt sett grövsta brotten som mord och liknande. I detta fall föreligger ytterligare omständigheter som måste anses minska den betydelse man kan tillmäta de politiska motiven. Av utredningen framgår sålunda, att mordförsöket begåtts utan samband med något verkligt försök att omstörta den politiska ordningen i Taiwan och att det närmast är att betrakta som en isolerad våldshandling, vilken i stor utsträckning förberetts av Cheng på egen hand. Vidare har gärningen icke varit direkt riktad mot det land som nu begär utlämning av Cheng. Med hänsyn till dessa omständigheter och till vad som i övrigt framkommit om gärningen får denna vid prövning enligt 6 § utlämningslagen anses övervägande ha karaktären av ett icke politiskt brott."
b) Italien begärde italienske medborgaren L utlämnad. L var misstänkt för att 1. ha deltagit som organisatör i en beväpnad liga i avsikt att med våld omstörta den italienska statens ekonomiska och sociala system samt ta initiativet till väpnat uppror, 2. ha i terroristiskt syfte och i avsikt att omstörta den demokratiska ordningen placerat en brandbomb invid stängslet kring ett billager tillhörande Fiat-koncernen, 3. ha innehaft och olovligen placerat den tidsinställda brandbomben på allmän plats och ha tillverkat laddningen i fråga, samt 4. ha offentligen uppmanat andra till uppror mot staten och inbördeskrig. I sitt yttrande den 12 juli 1982 gjorde HD följande bedömning:
"Vad som läggs L till last enligt punkterna 1 och 4 anger den italienska staten såsom det yttersta angreppsobjektet och uppror och inbördeskrig som åsyftade medel för sådant angrepp. Gärningsbeskrivningarna passar väl in på någon eller olika former av högmålsbrott enligt svensk lag. Med denna karaktär får brotten bedömas som politiska. Hinder mot utlämning av L för dessa gärningar föreligger alltså enligt 6§ första stycket utlämningslagen.
De i punkterna 2 och 3 beskrivna gärningarna skulle enligt svensk lag bedömas som ett brott. Med hänsyn till att brottets fullbordan enligt vad utredningen får anses ge vid handen skulle ha inneburit fara för omfattande förstörelse av annans egendom är brottet att anse som försök till mordbrand. I gärningsbeskrivningen har under punkterna 2 och 3 som försvårande omständighet angivits att gärningen förövats i terroristiskt syfte och för att omstörta den demokratiska ordningen. Att en gärning har politiskt motiv är, när såsom här gärningen innefattar ett allmänt brott, ej tillräckligt för att den skall bedömas som politiskt brott i den mening som avses i 6 § första stycket utlämningslagen. Det är här fråga om ett sk relativt politiskt brott. Vid bedömande huruvida gärningen övervägande äger karaktären av ett icke politiskt brott bör såsom framgår av förarbetena till 1913 och 1957 års utlämningslagar (se NJA II 1913 s 339 och 1958 s 19 ff) de objektiva omständigheterna vid brottets förövande tillmätas tillbörlig betydelse. Föremål för mordbrandsförsöket var det billager som fanns på platsen. Detta lager tillhörde inte staten utan Fiat-koncernen. Gärningen skulle sålunda i första hand komma att tillfoga enskilda intressen ekonomisk skada som kunde befaras få stor omfattning. Mordbrandsförsöket hade inte samband med några pågående politiska oroligheter av typen inbördeskrig eller väpnat uppror. Den organisation som påtog sig ansvaret för angreppet på Fiat-lagret och som L uppgivits tillhöra synes ha haft verksamheten begränsad till vissa områden i norra Italien. Fråga är inte om någon separatiströrelse. Med hänsyn till det nu sagda framstår mordbrandsförsöket från politisk
synpunkt mer som en destruktiv skrämselaktion i missnöje över det bestående systemet än som ett i nämnvärd mån verksamt led i fullföljandet av syftet att omstörta den politiska ordningen i Italien. Vid en samlad bedömning får av nu angivna skäl mordbrandsförsöket eller således gärningarna under punkterna 2 och 3 anses övervägande äga karaktären av ett icke politiskt brott. Hinder mot utlämning för dessa gärningar föreligger alltså inte enligt 6 § utlämningslagen; här bör dock erinras om att regeringen för det fall att utlämning beviljas för dessa gärningar skall enligt 12 § andra stycket utlämningslagen särskilt ange att L inte må straffas såsom för politiskt brott."
Tolkningen av begreppet politiskt brott i utlämningslagen kan alltså, något förenklat, sammanfattas på följande sätt. Som politiska brott anses till en början sådana brottstyper som direkt innefattar angrepp på den rådande statsmakten eller samhällsordningen, t. ex. högmålsbrott. För att konventionella brott som våldsbrott och förmögenhetsbrott skall anses som övervägande politiska brott är det inte tillräckligt att de har begåtts av politiska motiv. Som sådana brott skall de anses endast om de haft till syfte att omedelbart omstörta den rådande politiska regimen eller att direkt åstadkomma andra politiska förändringar. Till övervägande politiska brott är däremot inte att hänföra terroristdåd som har till syfte att gradvis underminera det rådande samhällsskicket för att först på lång sikt åstadkomma politiska förändringar.
Hinder mot utlämning föreligger inte endast vid politiska brott utan också enligt 7 § utlämningslagen beträffande personer vilka på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden löper risk att i den främmande staten utsättas för förföljelse, som riktar sig mot deras liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet, eller vilka inte åtnjuter trygghet mot att bli sända till stat där de löper sådan risk. I klara fall har det inte sällan hänt att regeringen under hänvisning till 7 § har avslagit utlämningsframställningar utan att hänskjuta dem till utredning av riksåklagaren och prövning av HD. Sålunda avslog regeringen den 3 november 1972 under hänvisning till 7 § och utan att hänskjuta ärendet till riksåklagaren och HD en framställning från Franco-Spanien om utlämning av en spansk medborgare som var misstänkt för att ha rånat en spansk bank. Ett liknande beslut fattades av regeringen den 12 november 1981 rörandeen turkisk medborgare som begärts utlämnad till Turkiet som misstänkt för bl. a. anstiftan till mord. Den sovjetiska framställningen om utlämning av den sovjetiske flygkaparen Sosnovski avslogs den 9 juni 1977 av regeringen utan föregående prövning av riksåklagaren och HD. Någon uttrycklig hänvisning till 7 § gjordes dock inte i detta fall av regeringen som nöjde sig med att samtidigt lämna tillstånd till åtalför flygkapningen i Sverige. 1970 års Haagkonvention för bekäm-
pande av olaga besittningstagande av luftfartyg,14 till vilken både Sverige och Sovjetunionen var anslutna, ger den stat till vilken en flygkapare begivit sig fritt val mellan att utlämna honom och att överlämna ärendet till sina egna myndigheter för åtalsprövning.
I ett fall som prövats av HD intog regeringen en försiktigare hållning än HD i fråga om tillämpningen av 7 §. En framställning frånden grekiska militärregeringen om utlämning av en grekisk medborgare avslogs den 5 april 1974 av regeringen under åberopande av 7 §, trots att HD, låt vara med en skiljaktig ledamot, funnit hinder mot utlämning inte möta enligt utlämningslagen.15
I 2 § finns ett klart och undantagslöst förbud mot utlämning av svenska medborgare. Många andra länder har liknande förbud mot utlämning av egna medborgare. Detta gäller dock inte de anglosaxiska länderna, vilket sammanhänger med att dessa länder strikt tilllämpar territorialitetsprincipen i sin straffrättsskipning, i varje fall för det stora flertalet brott. En amerikan som begått ett brott i Sverige och därefter återvänt till USA kan således i allmänhet inte lagföras för detta brott i USA. Endast Sverige har jurisdiktion för att lagföra honom, och för att lagföring skall ske måste han alltså först utlämnas till Sverige. Eftersom det också är ett amerikanskt intresse att amerikaner som begått grova brott utomlands inte går fria från straff, ser USA positivt på att utlämna dem till de länder där brotten begåtts. Ett liknande synsätt har andra anglosaxiska länder.
De anglosaxiska länderna anser det möjligt att utlämna sina medborgare till Sverige, trots att de är medvetna om att Sverige inte kan utlämna svenska medborgare till dem. Även om Sverige brukar av reciprocitetsskäl undvika att hos en annan stat begära något som vi inte själva är beredda att ge denna stat i ett motsvarande fall, förekommer det emellanåt att Sverige riktar en framställning till ett anglosaxiskt land om utlämning av en av detta lands egna medborgare. Skulle vi inte göra detta, skulle vi ju medverka till att medborgare i de anglosaxiska länderna, som begått brott i Sverige och som därefter återvänt till sina hemländer, åtnjöt ett slags straffrättslig immunitet.
Till skillnad mot vad som tidigare var fallet innehåller utlämningslagen numera inte någon bestämmelse om att utlämning inte får ske för brott som begåtts i Sverige.16 Visserligen är huvudregeln alltjämt att i Sverige begångna brott skall bli föremål för åtal i Sverige, men denna princip har genombrutits på olika sätt. När utländska medborgare har gjort sig skyldiga till terroristdåd i Sverige eller misstänks ha
här förberett sådana brott, har det i flera fall förekommit att regeringen avstått från åtal i Sverige och i stället företagit en snabb utvisning av gärningsmännen till deras hemländer. Denna metod användes efter angreppet mot den västtyska ambassaden i Stockholm, i fallet Kröcher och Adomeit och i fråga om vissa misstänkta medlemmar av en japansk terroristgrupp. Det har i dessa fall inte varit fråga om utlämning på annan stats begäran, men eftersom man haft anledning räkna med att åtal skulle komma att väckas i hemlandet, har utvisning i dessa fall delvis fyllt samma funktion som utlämning.
Det har också hänt att utlämning beviljats för ett i Sverige begånget brott. Så har skett i ett fall där anknytningen till Sverige bortsett från gärningsorten var minimal. Fallet avsåg utlämning till Nederländerna av en nederländsk medborgare för försök till dråp på två nederländska medborgare. Brottet var begånget ombord på ett nederländskt fartyg i svensk hamn. HD fann den 24 februari 1981, att det inte fanns något lagligt hinder mot utlämning, och regeringen beviljade utlämning genom beslut den 24 februari 1981.
Med de stater som är anslutna till den europeiska utlämningskonventionen har Sverige på det hela taget ett friktionsfritt samarbete ifråga om utlämning av brottslingar. Detsamma kan sägas om utlämningssamarbetet med andra västeuropeiska stater som Frankrike,Portugal och Spanien.
I förhållande till de anglosaxiska länderna är svårigheterna större. De stränga krav som HD har uppställt vid bedömningen av om sannolika skäl föreligger att en i USA anklagad person har begått det brott för vilket han anklagas har berörts i det föregående. Även i övrigt präglas HD:s avgöranden ofta av en viss misstro mot det amerikanska rättssystemet, vilket inte har kunnat undgå att skapa problem i det bilaterala rättsliga samarbetet med USA.
Inte heller utlämning från de anglosaxiska länderna till Sverige är emellertid problemfri. Enligt hittills gällande avtal måste man på svensk sida visa att det finns tillräckliga skäl för att motivera ett frihetsberövande, och bevisningen härom skall värderas enligt de från svensk rätt artskilda principer för bevisvärdering som tillämpas i det land varifrån utlämning begärs. När vi vill ha en person utlämnad från Storbritannien eller USA, måste vi alltså uppfylla dessa länders speciella beviskrav i både formellt och materiellt hänseende. Att åberopa polisprotokoll är exempelvis inte tillåtet i en framställning till Storbritannien, eftersom detta betraktas som s. k. hearsay evidence. Istället måste vittnena höras under ed direkt vid domstol. I Sverige är sådana förhör ingen normal företeelse på detta stadium, men för att de brittiska kraven skall uppfyllas har man i vissa fall anställt vittnesför-
hör vid häktningsförhandling inför svensk domstol. Även innehållet ide brottsbalksbestämmelser som åberopas i utlämningsärendet måste bekräftas under ed vid domstol. Detta sker på så sätt att en tjänsteman vid utrikesdepartementet inför en domare vid Stockholms tingsrätt under ed bekräftar att det i brottsbalken finns bestämmelser av visst innehåll, varefter tingsrättens protokoll över denna "bevisupptagning" åberopas inför de brittiska myndigheterna i utlämningsärendet.
I utlämningsärenden i anglosaxiska länder kan vi emellertid räknamed att myndigheterna aktivt företräder de svenska intressena i hela förfarandet inför domstolarna. På amerikansk sida har man ibland ansett att man inte fick lika god hjälp av svensk åklagare i förfarandet inför HD. Den svenske åklagaren har i högre grad än sin amerikanske kollega skyldighet att också beakta vad som talar till förmån för den person som begärs utlämnad. De amerikanska myndigheterna känner sig på ett annat sätt än de svenska som ombud för den ansökande staten i utlämningsförfarandet med uppgift att ge denna stat allt bistånd som kan behövas. Sådant bistånd kan vara av stor betydelse, eftersom utlämningsförfarandet i USA liksom i andra anglosaxiska länder kan bli både komplicerat och långvarigt. Den som begärs utlämnad från USA och som har en energisk advokat kan ofta uppskjuta ett slutligt avgörande under lång tid. Bl. a. kan han, inte bara en utan flera gånger, använda sig av rättsmedlet habeas corpus, en appell till domstol som prövar lagligheten av ett frihetsberövande men utan att ta ställning till exempelvis om bevisningen är tillräckligt stark för att motivera en frihetsberövande åtgärd.
Mellan Sverige och de östeuropeiska länderna förekommer mycket få fall av utlämning i någondera riktningen. I de fall där en östeuropeisk stat har begärt att få en person utlämnad från Sverige har svaret ofta blivit negativt. Motiveringen har i allmänhet varit att det inte visats föreligga sannolika skäl att den misstänkte begått det brott för vilket han begärts utlämnad eller att han löper risk för politisk förföljelse i hemlandet. Ett undantag utgör i viss mån Jugoslavien, som ibland har fått bifall till framställningar om utlämning från Sverige. I ett fall har också regeringen, sedan HD funnit inga lagliga hinder föreligga,17 genom beslut den 15 december 1972 beviljat en begäran om utlämning till Ungern, varvid som villkor föreskrevs att den utlämnade, som var misstänkt för mord, inte skulle få straffas med döden. På ungersk sida var man dock inte beredd att utfästa sig att inte använda dödsstraff, varför utlämningen inte kom till stånd.
Medan utlämningslagen i detalj reglerar förfarandet vid utlämning
från Sverige och villkoren för sådan utlämning, har det länge inte funnits några författningsföreskrifter om de svenska myndigheternas befattning med ärenden om utlämning från annat land till Sverige. På sistone har emellertid förordningen (1982: 306) med vissa bestämmelser om utlämning för brott till Sverige utfärdats av regeringen. Denna förordning, som till största delen innehåller bestämmelser om proceduren, avslutas i 9 § med bestämmelser om när utlämning bör begäras. Det framgår av dessa bestämmelser att utlämning bör begäras endast när det i betraktande av det men för den enskilde samt den tidsutdräkt och de kostnader som kan antas uppkomma i ärendet framstår som motiverat med hänsyn till brottets art och svårhetsgrad samt övriga omständigheter. Härvid bör beaktas bl. a. längden av det fängelsestraff som kan antas komma att bli ådömt för brottet eller som har ådömts för detta och återstår att avtjäna. Kan det antas att den eftersökte genom domen kommer att utvisas ur landet eller har förordnande om utvisning meddelats, skall även detta beaktas.
Som framgår av dessa bestämmelser, är det viktigt att framställningar om utlämning inte görs oreflekterat och slentrianmässigt. Utlämning för brott är ofta ett komplicerat, långvarigt och kostsamtförfarande, vars användning bör begränsas till fall av grova brott och långa straff. När det gäller personer som senare skall utvisas ur Sverige, måste särskilt noga övervägas om det är motiverat att först begära dem utlämnade till Sverige för lagföring eller avtjänande avstraff. Utvisningen kan ju i framtiden bli svår att verkställa, och det kan därför på sätt och vis hälsas med tillfredsställelse att en person som skall utvisas redan har gått händelserna i förväg och gjort verkställighet av utvisningen överflödig. Denna positiva effekt bör då inte omintetgöras genom en utlämning till Sverige, såvida det inte föreligger mycket starka skäl för lagföring eller bestraffning i Sverige. Så kan vara fallet t. ex. vid mycket grova brott.
Det är också viktigt att hålla i minnet att utlämning är en åtgärd som i hög grad ingriper i den enskildes integritet. Alldeles särskilt gäller detta när utlämningen är förenad med frihetsberövande, kanske under lång tid. Den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna har också framhållit att utlämning i vissa fall kan innebära ett brott mot den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Om utlämning sker till ett land där den utlämnade löper risker till liv och lem eller där han riskerar att utsättas för politisk förföljelse, kan själva utlämningen innefatta en sådan omänsklig eller förnedrande behandling som är förbjuden enligt artikel 3 i konventionen. Om utlämningen medför att den utlämnade på ett mera permanent sätt åtskiljs från sina närmaste anhöriga, kan den också strida mot rätten till respekt för familjelivet som garanteras i artikel 8 i konventionen.