Regeringen och ubåt 137 — en banbrytande folkrättsinsats?
Det är inte så ofta Sverige blir i tillfälle att leverera material till folkrättens utbyggnad. En stor del av folkrätten utgörs av innehållet i de internationella traktater som det stora flertalet stater såsom suveräna medlemmar av folkrättssamfundet förpliktat sig att iakttaga. Utöver denna skrivna rätt finns det ett antal allmänt erkända folkrättsliga grundsatser som i stort sett alla stater följer och som i förekommande fall tillämpas av sådana domstolar som har överstatliga befogenheter. Den senare delen av folkrätten byggs successivt ut genom att nya grundsatser efterhand vinner allmänt erkännande och därmed tillförs den folkrätt som en majoritet av stater följer. En sådan fortbildning av folkrätt börjar ofta så att en stat i ett givet internationellrättsligt läge, för vilket traktaträtten ej ger någon lösning, iakttar ett visst handlingssätt. Om senare andra stater i ett läge av enahanda art agerar på samma sätt som den förstnämnda staten, kan resultatet småningom bli att ett handlingsmönster utbildas vilket efterhand transformeras i en allmänt erkänd folkrättsgrundsats.
Det är mot denna bakgrund som det svenska agerandet i affären med den sovjetiska utbåten med beteckningen 137 är att se. Svenska regeringen och andra svenska myndigheter har genom sitt handlande i detta fall i ett rättsläge som icke täcks av någon traktatbestämmelse eller av någon allmänt erkänd folkrättsgrundsats följt ett visst beteendemönster. Om i nya lägen av liknande art, där andra stater är implicerade, dessa handlar på samma sätt som Sverige, kan Sverige ha lagt grunden till en ny folkrättsgrundsats genom sitt handlande 1981.
Det är därför av vikt att de folkrättsliga principer som man från svensk sida följde i fallet med den sovjetiska ubåten 137 blir föremål för en kritisk granskning. Hittills har händelseförloppet beskrivits och kommenterats främst av personer med ett strikt ansvar för Sveriges handlande och av granskningsorgan som JK och JO. Det är angeläget att även röster gör sig hörda som tar upp problemen från en fristående position. Vad det särskilt gäller att klarlägga är om det svenska handlingssättet bör få bli regelbildande eller om man skall förorda att i ett nytt läge av samma art andra vägar följs.
Den folkrättsliga fråga det gäller att besvara är: vilken rättslig ställning intar ett statsfartyg, tillhörande annan stats stridskrafter, som under fredstidaförhållanden olovligen tagit sig in på den egna statens inre vatten under omständigheter som utvisar att fartyget ägnat sig åt en verksamhet som varit riktad mot den egna statens säkerhet? Traktater som Sverige ingått ger inget besked på denna punkt. Icke heller finns i den oskrivna folkrätten någon klart utbildad regel för detta fall.
Vikten av att en praxis finns att följa i den beskrivna situationen sammanhänger självfallet med hur ofta sådana situationer inträffar. Förekommer dessa fall ej alltför sällan, blir det angeläget att man inom folkrättens normsystem kan finna svar på frågan vilken ställning fartyget i det angivna läget intar. Är situationen mera ovanlig minskar behovet av en klar folkrättsdoktrin för fallet. Mycket tyder på att sovjetiska ubåtar i tämligen stor omfattning driver underrättelseverksamhet på andra staters inre vatten. Kort efter hän-
delsen i Blekingeskärgården vid månadsskiftet oktober/november 1981 inträffade i februari 1982 en liknande incident i Taranto-golfen i Italien strax utanför den där belägna marina NATO-basen. Rapporter från andra länder om liknande aktiviteter är icke ovanliga. Behovet av en internationell regel är under angivna omständigheter uppenbarligen stort.
En tämligen utförlig redogörelse för de folkrättsliga principer som är av betydelse för besvarande av den uppställda frågan har lämnats av utrikesdepartementets folkrättssakkunnige ambassadören Bo Johnson Theutenberg dels vid en utfrågning inför riksdagens konstitutionsutskott den 25 februari 1982 (se KU 1981/82:35), dels i en artikel av i stort sett samma innehåll i Kungl. Krigsvetenskapsakademiens handlingar och tidskrift 1982 s. 85 f. Det är därför onödigt att här upprepa samma översikt över folkrättsregler på angränsande och näraliggande ormåden.
Det räcker att i detta sammanhang erinra om huvudregeln att statsfartyg, till vilka hör krigsfartyg, åtnjuter immunitet under uppehåll i en annan stats farvatten. Förutsättningen därvid är att fartyget inkommit på den främmande statens vattenområde lovligen eller på grund av ett nödläge eller är under s. k. passage inoffensif i den främmande statens yttre territorialvatten. Utgångspunkten vid bedömningen av ett statsfartygs ställning är sålunda att det åtnjuter immunitet.
Lika klart är dock att statsfartyget förlorar denna immunitet då det kränker folkrättens fundamentala principer om respekt för andra staters suveränitet och territoriella integritet. Theutenberg slår fast att den främmande statens rätt till vapenvåld mot fartyget är otvetydig i det fall att statsfartyget visar fientlig avsikt eller t. o. m. vid ett klart ovänskapligt uppträdande (a.a. s. 86) Det kränkande statsfartyget kan i detta läge inte åberopa några immunitetsregler till sitt skydd, framhåller Theutenberg. I annat sammanhang uttalar Theutenberg att ett statsfartygs insmygande i underrättelsesyfte är en kränkning som från folkrättsliga utgångspunkter närmar sig samma svårighetsgrad som att fartyget har uttalad fientlig avsikt. Uppenbarligen måste ett hemligt manövrerande på en annan stats inre vatten i underrättelsesyfte vara att som folkrättskränkning jämställa med ett agerande i uttalad fientlig avsikt.
Konsekvenserna i immunitetshänseende måste logiskt sett också bli desamma i de nämnda båda fallen, nämligen att folkrättsliga immunitetsregler ej kan åberopas till skydd mot åtgärder från den främmande stat vars territoriella integritet kränkts. Denna enkla slutsats vill dock icke Theutenberg dra. Han börjar i stället på logiskt svårbegriplig grund argumentera utifrån grundsatsen att statsfartyget som ägnar sig åt spioneriverksamhet på annan statsinre vatten i dolda former skall anses i princip ha kvar sin immunitet trots den grova folkrättskränkningen.
Resonemangen från deras sida som hävdar att i fallet ubåt 137 detta statsfartyg bevarade sin immunitet i princip även sedan den blivit tagen på bar gärning i sin mot Sveriges säkerhet riktade verksamhet tycks gå ut från att det icke fanns anledning att bruka våld mot fartyget då ubåten satt fast på grundet och för tillfället var oskadliggjort. Meningen är då att våld ej behövde brukas i detta läge för att skydda den svenska suveräniteten. Emellertid synes ett sådant resonemang icke bärkraftigt. Om fartyget på grund av sitt handlande icke längre skyddas av immuniteten, kan det knappast återvinna denna därför att något omedelbart behov av våld mot fartyget ej föreligger. Det är uppenbart att den immunitet som fartyget genom sin kränkning av Sverige
förlorat ej kan återvinnas endast på den grund att omedelbart våld ej är nödvändigt för att stoppa vidare kränkningar. Läget är ej principiellt annorlunda än i de fall då ubåten med bevarad rörlighet kan företa nya kränkningar. Enligt min mening bör sålunda immunitetsfrågan icke bedömas utifrånden speciella situation som uppstått genom ubåtens grundstötande och därav föranledda tillfälliga orörlighet och minskade farlighet. Det enda rimliga måste vara att immunitetsfrågan får samma folkrättsliga svar oavsett den akuta risken. Varje statsfartyg som inkommit på annan stats inre vatten i fientliga avsikter bör behandlas på samma sätt oberoende av hur farligt fartyget är.
Theutenberg citerar i sin uppsats uttalanden av olika folkrättsexperter (ses. 95 — 96). Från norsk sida är uttalandena entydiga: statsfartyget går i den angivna situationen förlustig sin immunitet. Theutenberg återger ett tidningsuttalande av professor Finn Seyersted av detta innehåll. Professor Johs Andenæs har i det memorandum han avgivit till norska utrikesdepartementet i saken hävdat en liknande mening. Theutenberg återger även ett uttalande från Max Planck-institutet i Heidelberg om att spionerande statsfartyg icke kan påräkna någon immunitet på andra staters territorier.
Den svenska regeringen synes inte dela denna uppfattning. När jag bedömer den svenska regeringens ståndpunkt, sådan den sammanfattningsvis framställts av justitieministern Carl Axel Petri i ett interpellationssvar den 11 januari 1982 i svenska riksdagen (prot. 1981/82 nr 56 s. 9 f), utgår jag från att innerst inne icke heller svenska regeringen hyst någon tvekan om att ubåt 137 uppehöll sig inom svenskt militärt skyddsområde i avsikt att där bedriva underrättelseverksamhet för Sovjetunionens räkning mot Sverige, dvs. att fartyget haft fientliga avsikter. Regeringen har dock noga aktat sig för att precisera sig på denna punkt och talar mera allmänt om att ubåten gjort sig skyldig till grova kränkningar av Sveriges suveränitet och territoriella integritet. Vagheten på denna punkt är måhända avsiktlig för att regeringen icke skall behöva draga den konklusion som i och för sig är uppenbar och som skulle följa av ett formellt konstaterande av att ubåten haft fientliga avsikter.
Den folkrättsteori åt vilken justitieministern gav uttryck på svenska regeringens vägnar i interpellationssvaret och som utgjorde grunden för regeringens handlande är följande. Det statsfartyg som grovt kränker annan statbevarar i princip sin immunitet även under och efter kränkningen, men den stat som utsatts för kränkningen är inte folkrättsligt skyldig att till alla delar respektera denna immunitet. Den kränkta staten får anses berättigad att, alltefter omständigheterna, häva fartygets immunitet i större eller mindre utsträckning. Mot denna teori, som den svenska regeringen tillämpade i ubåtsaffären, kan vägande erinringar göras från både principiella och praktiska utgångspunkter.
Immunitet är icke en egenskap som statsfartyget för med sig som en fartyget tillkommande rättslig egenskap. Immuniteten utgör i stället benämningen på det tillstånd som inträder som en följd av att den i förhållande till statsfartyget främmande staten underlåter att på fartyget, oaktat att detta befinner sig inom dess territorialhöghet, tillämpa statens egna rättsregler. Att ett visst föremål med anknytning till en stat åtnjuter immunitet i en annan stat är en konsekvens av att den senare staten folkrättsligt förpliktat sig att avstå från att gentemot föremålet i fråga göra bruk av de maktbefogenheter som tillkommer den på dess territorium. Om det såsom enligt svenska rege-
ringens doktrin i ett visst läge blir fråga om partiella lösningar, förhåller det sig icke så att statsfartygets immunitet respekteras i vissa men icke i andra hänseenden. Riktigt uttryckt är förhållandet fastmera det att svenska staten hävdar sin territorialhöghet över det olovligen inkomna utländska statsfartyget i vissa hänseenden men avstår därifrån i andra avseenden. Som en följd härav kommer fartyget att i dessa senare avseenden åtnjuta immunitet.
I vilka hänseenden regeringen ansåg sig böra hävda Sveriges territorial höghet över ubåt 137 framgår av regeringens beslut den 29 oktober 1981. I detta uppdrogs åt Överbefälhavaren att genomföra en utredning om anledningen till och omständigheterna kring ubåtens inträngande på svenskt vatten. Innebörden av beslutet är att ÖB tilläts vidtaga nödiga åtgärder för utredningens verkställande oavsett att ubåten hade karaktär av främmande statsfartyg. Utredningsåtgärderna kom att i praktiken inskränka sig till att svensk militär personal kom ombord på ubåten och undersökte den och dess utrustning i vissa begränsade avseenden, allt i enlighet med Sovjetunionens medgivanden. Sjökort, vakt- och navigeringslistor samt maskindagboken fick sålunda svensk personal genomgå ombord på ubåten. Regeringen beslöt vidare den 2 november 1981 på hänvändelse från Sovjetunionen att den personliga immuniteten för de sovjetiska sjöofficerare som lämnade ubåten för förhör på svenskt territorium icke skulle hävas i anslutning till utfrågningen. Annorlunda uttryckt beslöt svenska regeringen att icke hävda Sveriges territorialhöghet i förhållande till dessa officerare. Utgångspunkten för ett sådant beslut måste vara att svenska regeringen ansåg officerarna åtnjuta immunitet så länge de stannade ombord på ubåten, en immunitet som regeringen menade skulle följa dem även när de uppehöll sig utanför ubåten på otvetydigt svensk mark. Mycket tydligare kan svenska regeringens linje att Sverige avstår från att utöva sina maktbefogenheter på sitt eget territorium icke komma till uttryck.
Som framgår av det anförda respekterade Sverige i stort sett Sovjetunionens krav på att ubåten utgjorde sovjetiskt territorium och att därför Sverige icke fick utöva någon statsmakt ombord på ubåten eller eljest i förbindelse med ubåten. Sverige brukade inte maktbefogenheter gentemot ubåten eller dess besättning i vidare mån än Sovjetunionen själv medgivit.
Svenska regeringens ståndpunkt framgår tydligt av interpellationssvaret den 11 januari 1982. I detta anger justitieministern att bestämmande för avvägningen av vilka ingrepp i ett främmande statsfartygs immunitet som från svensk sida anses tillåtliga i fall av denna beskaffenhet blir utrikespolitiska och folkrättsliga faktorer. Riksdagens konstitutionsutskott gör likartade överväganden i sin bedömning. Enligt utskottet förefaller det som om staterna tillerkänt sig själva en vittgående handlingsfrihet i situationer av förevarandeslag. Ytterst kommer utrikespolitiska hänsyn enligt utskottet att vara avgörande för vilket handlingsmönster den kränkta staten väljer (KU 1981/82: 35s. 19).
Som folkrättsteori är svenska regeringens anförda linje inte särskilt tillfredsställande. Det är lätt att förutse de för den internationella rättsordningen på sikt katastrofala följderna av att utrikespolitiska överväganden anses också i rättsligt hänseende vara sista ordet.
Teorins innebörd är tillämpad i praktiken att den mäktiga staten, till vilken den grovt kränkta staten måste ta utrikespolitiska hänsyn, får även rättsligt sett fara fram som den vill, därför att den lilla kränkta staten aldrig vågar hävda sin rätt att utöva sin territorial höghet över den mäktiga statens stats-
fartyg, och detta oavsett i vilka fientliga avsikter fartyget varit ute. Omvänt ger teorin möjligheten åt den politiskt inflytelserika staten att, även om den kanske mera av misstag blivit kränkt, fullt ut utöva sin statsmakt över den svagare statens statsfartyg. Teorin bäddar med andra ord för en rättslig olikhetsbehandling, något som det borde vara en central uppgift för folkrätten att förekomma.
Det är inte svårt att föreställa sig hur doktrinen kommer att tillämpas inomÖstersjöns vatten beträffande strandstaters fartyg. Sverige som eftersträvar ett gott förhållande till Sovjetunionen kommer vid kränkningar att underlåta att hävda sin territoriella höghetsrätt utöver vad som erfordras för att genomföra en begränsad undersökning. Den mäktiga staten Sovjetunionen kommer säkerligen att vid en kränkning inte tveka om att bruka all sin statsmakt och beslagta det kränkande statsfartyget. Om någon immunitet blir det då icke fråga.
Det kan synes märkligt att man från svensk sida finner sig böra berika det folkrättsliga systemet med en ny grundsats som så ohöljt inbjuder till olika behandling och som så klart diskriminerar de små staterna till fördel för de mäktiga. Det är uppseendeväckande att Sverige vill bygga ut folkrätten i denna riktning. I övrigt har Sverige i internationella sammanhang regelmässigt varit angeläget att hävda de mindre staternas likaberättigande i det folkrättsliga statssamfundet.
För att förstå det svenska ställningstagandet är det nödvändigt att föra resonemanget några steg vidare. Vad hade det i sak inneburit om Sverige hävdat sin territorialhöghet över ubåten? Vad hade skett om svensk rätt tillämpats i fråga om ubåten?
Vad gäller själva ubåten hade det kunnat bli fråga om tillämpning av stadgandet i 10 kap. 9 § tredje stycket RF. Enligt denna grundlagsregel får regeringen bemyndiga försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium ifred. Om, såsom antagits i det föregående, internationell rätt innebär att ett statsfartyg, som uppehåller sig dolt på annan stats inre territorialvatten i fientliga avsikter i fredstid, icke kan till sitt skydd åberopa immunitet utan får avlägsnas av den kränkta statens försvarsmakt, hade de i RF angivna förutsättningarna förelegat för regeringen att bemyndiga ÖB att använda våld för att neutralisera ubåten.
En tillämpning av denna grundlagsregel skulle emellertid förorsaka allvarliga praktiska svårigheter. Grundlagsstadgandet ger blott en allmän fullmakt till våldsanvändning, men det saknas i intern svensk rätt vidare regler om hur myndigheterna skall förfara i den i grundlagen angivna situationen. Förhållandevis enkelt ligger det till i den situationen att försvarsmakten efter erhållet bemyndigande med våld satt sig i besittning av ubåten och därefter tagit den av grundet och släpat ut den på internationellt vatten och så inte företagit sig något vidare. Om däremot, som synes naturligt, ett besittningstagande genom militärt våld skolat följas av andra åtgärder, t. ex. undersökning av ubåten, ett konstaterande av vilket uppdrag ubåten haft m. m., hade man funnit att regler saknas om de offentligrättsliga ingripanden som då blivit erforderliga. Det synes tveksamt om försvarsmakten, enbart med stöd av det citerade grundlagsstadgandet, skulle kunnat hålla ubåten i förvar under längre tid, efter det att risken för kränkning av svenskt territorium från ubåtens sida upphört. Sålänge detta internrättsliga vacuumtillstånd består, har grundlagsregeln begränsad användbarhet.
Ett konstaterande av att ubåtens immunitetsskydd upphört hade emellertid fått konsekvenser i ett annat avseende av indirekt betydelse även för ubåtens fortsatta behandling. I det angivna läget hade nämligen omedelbart frågan om den ombordvarande besättningens straffrättsliga ställning fått aktualitet. JO har i sitt beslut den 11 mars 1982 klart uttalat (se KU 1981/82:35 s. 171) att omständigheterna kring ubåtens närvaro otvivelaktigt var sådana att brottsmisstankar måste uppkomma, främst avseende spioneribrott, samt att misstankarna var av tillräcklig styrka för att föranleda inledande av förundersökning. Om så skett hade under förundersökningen med all sannolikhet spörsmål uppkommit om att ta i beslag ubåten såsom ett hjälpmedel vid brottets förövande.
I denna fas av vårt resonemang finns anledning att lämna ubåten och istället rikta intresset mot besättningen ombord på ubåten. Uppkommer misstanke om brott, måste denna alltid riktas mot fysiska personer. Föremål såsom ubåten kan inte föröva något brott. Huvudregeln är enligt 23 kap. 1 §rättegångsbalken att förundersökning skall inledas, så snart anledning förekommer att brott som hör under allmänt åtal förövats. Som förut nämnts harJO slagit fast att misstankarna om spioneribrott var så starka att förundersökning i och för sig bort inledas. Om emellertid rättsläget är det att åtal ej kan väckas för de brottsliga gärningar varom är fråga, skall självfallet förundersökning icke heller inledas. Om ubåten ej har immunitetsskydd, blir de ombordvarandes gärningar att anse som förövade på svenskt territorium. Även i detta läge skall dock enligt 2 kap. 7 § brottsbalken svensk lag icke tillämpas, om en sådan begränsning följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser. Innebörden av detta stadgande har analyserats av både JK och JO i deras beslut avseende Riksåklagarens besked om att den på ubåten ombordvarande besättningen åtnjöt immunitet. Besluten finns återgivna i KU 1981/82:35 s. 164 f och 170 f.
Både JK och JO utgår i sin bedömning från att ubåten åtnjöt immunitet. Härav följer i sin tur att även de ombordvarande var undantagna från svensk lags tillämplighet. Jag har i annat sammanhang närmare kritiserat dessa ståndpunkter (Fredens hav- vredens hav i serien Försvar och säkerhetspolitik 1982, s. 41 f) och skall här inte upprepa mig. Utgångspunkten för resonemanget här är den motsatta, nämligen att ubåten ej åtnjöt immunitet. Svensk lag ägde således tillämpning med den begränsning som följer av 2 kap. 5 § brottsbalken men som här saknar betydelse. Problemet blir då om ubåtens kapten och besättning som del av en annan stats krigsmakt åtnjöt immunitet oberoende av om de befann sig ombord på ubåten eller ej.
Den angivna frågan har i ett fall besvarats av HD, nämligen i Herderfallet (NJA 1946 s. 65). I detta mål förklarade HD att en officer vid den tyska krigsmakten, som under sin tjänstgöring på av Tyskland ockuperat territorium (Norge) utövat olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, enligt allmänt erkända folkrättsliga grundsatser var fri från ansvar i Sverige. Det avgörande faktum härvidlag var att gärningen förövats icke på svenskt territorium utan på territorium som den egna krigsmakten höll ockuperat. Avrättsfallet torde man kunna dra den slutsatsen — med hjälp av de för diplomater gällande reglerna — att immunitet kan tillerkännas främmande trupp för gärningar utförda på svenskt territorium endast om truppen är på något sätt anmäld och befinner sig på svensk mark med stöd av svenskt medgivande. En diplomat åtnjuter immunitet i Sverige endast så länge han vistas här med
svenskt godkännande av hans diplomatiska status. Saknar han sådant, skyddas han inte mot svensk lags tillämplighet enbart av den omständigheten att han tillhör den egna statens diplomater eller handlar på uppdrag av denna stat. På samma sätt kan personer tillhörande den främmande statens krigsmakt icke enbart på denna grund undantas från svensk lags tillämplighet beträffande gärningar som de utfört på svenskt territorium riktade mot Sverige eller mot svensk. Om de därvid handlat på grund av plikt att lyda den egna staten, ändras ej rättsläget. För att svensk lag ej skall bli tillämplig enligt 2 kap. 7 § brottsbalken fordras det att en allmänt erkänd folkrättslig grundsats föreligger. Om, såsom nyss sagts, det icke finns en sådan av innehåll att utländsk avdelning av annan stats krigsmakt alltid åtnjuter immunitet på annan stats område, oavsett vad de till denna hörande personerna företar sig, hjälper det icke att svenska regeringen i det aktuella fallet förklarar att en sådan regel skall tillämpas. Regeringen saknar nämligen befogenhet att utvidga innehållet i regeln i 2 kap. 7 § brottsbalken. Det är en riksdagens sak. Vad regeringen kan göra och gjorde i sitt beslut den 2 november 1981 beträffande ubåtens kapten är att förklara att viss utländsk militär person uppehåller sig på svensk mark med svenska regeringens medgivande och under denna vistelse skall åtnjuta immunitet. Uppenbarligen hade det i ubåtsfallet varit alltför utmanande, om regeringen avgivit en sådan förklaring beträffande hela besättningen för tiden från dennas olovliga inkommande på svenskt territorialvatten för att på detta sätt skydda de i ubåtsbesättningen ingående personerna mot svensk lags tillämplighet.
Summan av det anförda blir att, om regeringen släppt tesen om att ubåten åtnjöt immunitet och därmed också alla de ombordvarande, det hade ålegat åklagarmyndigheten i Karlskrona att inleda förundersökning beträffande spioneribrott som personer ombord på ubåten kunde misstänkas ha begått. Av utrikespolitiska skäl ville regeringen för Sveriges del undvika en sådan brottsundersökning, som kunde förmodas ha lett fram till åtal och småningom fällande domar. Denna händelseutveckling hade varit trolig, därest förhållandet mellan kränkande och kränkt stat i det föreliggande fallet varit det omvända.
Framläggandet av teorin om att även statsfartyg som dolt och olovligen intränger på annan stats inre vatten i fientliga avsikter i princip bevarar sin immunitet har sin förklaring i att svenska regeringen av utrikespolitiska hänsyn ej var beredd att acceptera konsekvenserna av den motsatta doktrinen nämligen att statsfartyget genom det angivna beteendet automatiskt förlorar sin immunitet.
Den statsrättsliga fråga som det återstår att besvara blir: har regeringen enligt 1974 års RF rätt att komplettera det system av allmänna folkrättsgrundsatser, som ingår som en del av den i Sverige gällande rätten, med nya grundsatser efter eget gottfinnande? Reglerna i 10 kap. RF som gäller förhållandet till andra stater innehåller icke någon bestämmelse som kan motivera ett jakande svar på frågan. Kapitlets föreskrifter bärs snarare upp av en strävan att bevara riksdagens inflytande. Anmälningsskyldigheten i 8 §, som JO tillmäter vikt i sitt beslut, är knappast något tolkningsdatum av betydelse. Inte heller finns i 8 kap. RF, som handlar om lagar och andra föreskrifter, något stöd för att ge regeringen kompetens att komplettera den i Sverige gällande folkrätten med nya grundsatser, om man icke vill göra gällande att en sådan befogenhet följer av 8 kap. 13 § RF. Där ges regeringen rätt att
besluta sådana föreskrifter som ej enligt grundlag meddelas av riksdagen. I sista hand får man falla tillbaka på den allmänna kompetensregeln i 1 kap. 6 §RF att regeringen styr riket. I detta stadgande ligger ett allmänt bemyndigande till regeringen att i uppkommande situationer av det slag som ubåtens grundstötande skapade vidtaga de åtgärder som läget kräver. Häri får i och för sig antas ingå en kompetens att på oklara områden göra antaganden om vad svensk rätt innehåller och sedan vid rikets styrande handla utifrån dessa antaganden om rättsläget.
Den rättsgrundsats som regeringen i detta fall knäsatt innebär att personal på främmande statsfartyg i princip äger fritt bedriva spioneri på svenskt territorium riktat mot Sverige intill den tidpunkt då regeringen finner för gott att till någon del häva immuniteten för statsfartyget och dess besättning. Då statsfartygets verksamhet är okänd för svenska regeringen i de flesta fall varom är fråga, blir regeringen aldrig i tillfälle att häva immuniteten. Under dennas skydd kan sålunda spioneriet fortsättas rättsenligt. Det kan starkt ifrågasättas om antagandet av folkrättsgrundsatser som leder till för landet så betänkliga konsekvenser ligger inom regeringens kompetensområde.
Oavsett var man hamnar vid en rättslig bedömning, måste konstateras att konstitutionsutskottet och därmed riksdagen inte haft något att invända. Tvärtom ger utskottet (KU 1981/82:35 s. 20) regeringen ett mycket gott betyg för dess handlande i ubåtsaffären. Särskilt uppmärksammas att de fyra största riksdagspartierna enades om en gemensam syn på situationen. Att sålunda företrädarna för folkviljan godtagit regeringens handlande saknar dock formell betydelse, så länge folkviljan inte materialiserats i en lag.
Vad ovan anförts leder fram till en bestämd varning för att betrakta den svenska regeringens nya doktrin, tillskapad för ett aktuellt tillfälle och avpassad till en speciell relation mellan två stater, såsom upptakten till en ny allmänt erkänd folkrättsgrundsats. Folkrättsligt sett innebär doktrinen närmast ett steg tillbaka och ett godtagande av maktens hegemoni över rätten.
Gustaf Petrén