Neutralitet i fredstid — Sverige och EEC
Av kanslirådet ROLF H. LINDHOLM
En stat är neutral om den inte deltar i ett krig mellan andra stater. Begreppet neutralitet används för att beskriva denna faktiska situation. Ordet kommer från latinets neuter, som betyder ingendera — den neutrala staten understöder varken den ena eller den andra sidan i ett pågående krig.
Folkrätten uppställer vissa rättigheter och skyldigheter för de neutrala och de krigförande staterna i deras inbördes relationer. Den naneutralitetsrätt gäller automatiskt för varje stat som inte deltar i ett krig mellan andra stater.
Neutralitetsrätten har utvecklats successivt med början på 1500 talet. Hugo Grotius har ett kort kapitel om de neutrala (De his, qui in bello medii sunt) i sitt verk "De iure belli ac pacis" (1625). Han använde även begreppet "ius neutralitatis" i ett brev till Axel Oxenstierna 1635. Det är emellertid först på 1700-talet som Bynkershoek och Vattel formulerar ett adekvat neutralitetsbegrepp. De neutrala staternas plikt är att uppträda opartiskt och de krigförandes att respektera neutralt territorium.
I Haagkonventionerna från 1907 har krigs- och neutralitetsrätten kodifierats. Humanitära regler finns nedlagda i 1949 års Genèvekonventioner och i två tilläggsprotokoll till dessa från 1977. Neutralitetsreglerna återfinns främst i den femte Haagkonventionen om lantkrig och i den trettonde om sjökrig.
Vanlig (temporär) neutralitet förutsätter ett krig mellan andra stater. Det finns ingen sådan neutralitet i fredstid. Några stater är emellertid permanent neutrala, vilket innebär att de förpliktat sig attinte inleda krig och att förbli neutrala under krig mellan andra stater. Ständigt neutrala stater är främst Schweiz (sedan 1815) och Österrike (sedan 1955). Historiska exempel är bl. a. Belgien (1839—1919) och Luxemburg (1867-1919).
För de permanent neutrala staterna gäller vissa regler redan i fredstid. En ständigt neutral stat måste göra allt för att inte bli indragen i ett krig och underlåta allt som skulle kunna leda till att den dras in i ett krig. Den får inte företa sig något som skulle omöjliggöra eller allvarligt försvåra dess uppfyllande av de vanliga neutralitetsförplik-
telserna om ett krig skulle utbryta mellan andra stater. Den är skyldig att föra en neutralitetspolitik.
Den ständigt neutrala statens åligganden i fredstid sammanhänger med dess förpliktelse att förbli neutral. Man brukar tala om den permanenta neutralitetens "Vorwirkungen"1, och det anses numera allmänt att dessa är av rättslig natur. En auktoritativ sammanfattning av den permanent neutrala statens rättigheter och skyldigheter gjordes 1954 av det schweiziska utrikesdepartementet. Den har publicerats i Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht 1957 s. 195—199. Också i österrikisk doktrin anlsuter man sig till den schweiziska uppfattningen.
Även om Sverige inte är någon ständigt neutral stat2, har de regler som gäller för Schweiz och Österrike stor betydelse också för oss. Huvudlinjen i svensk utrikespolitik är ju "alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i händelse av krig". Man brukar säga att Sverige har en"faktisk" permanent neutralitet. Vi kan inte avvika mycket från den schweiziska och österrikiska politiken i viktiga frågor som har neutralitetsaspekt. Annars riskerar vi att andra staters förtroende för vår neutralitetspolitik rubbas.
I avsnittet om den permanenta neutralitetens "Vorwirkungen" redogörs i det schweiziska dokumentet för plikter av politisk, militär och ekonomisk art. Jag skall i fortsättningen koncentrera mig på den ekonomiska neutraliteten i fredstid och använda de neutralas förhandlingar med EEC som belysande exempel.
Schweiz anser sig enligt den publicerade texten inte kunna sluta en tullunion eller ekonomisk union med en starkare part. Anledningen härtill är att man annars — i större eller mindre utsträckning — skulle göra avkall på sitt politiska oberoende. En fördragsenlig möjlighet att uppsäga avtalet eller att utträda ur unionen vid ett eventuellt krigsutbrott ändrar ingenting i sak. Man måste se till det faktiska beroendet.
Den 31 juli 1961 ansökte Storbritannien om anslutning till EEC. Även Irland, Danmark och Norge önskade bli medlemmar. De neutrala EFTA-länderna — Schweiz, Österrike och Sverige — beslöt efter gemensamma överläggningar att ansöka om förhandlingar med EEC i syfte att sluta ett avtal om ekonomisk association. Deras framställningar om förhandlingar överlämnades i Bryssel den 15 december 1961. Statsminister Erlander framhöll i ett samtidigt uttalande att de tre länderna kommit fram till att en överenskommelse med
EEC på grundval av artikel 238 i Rom-fördraget "kan utformas så att den icke inkräktar på neutraliteten"3
Den svenska regeringens linje hade offentliggjorts redan tidigare iett viktigt tal av statsminister Erlander vid Svenska Metallindustriarbetarförbundets kongress den 22 augusti 1961. Statsministern meddelade att regeringen hade kommit fram till "att ett medlemskap i sexstatsmarknaden enligt Rom-avtalet, såsom detta för närvarande föreligger, icke går att förena med den svenska neutralitetspolitiken"4. Den 25 oktober tillkännagav regeringen inför riksdagen att en svensk ansökan till EEC om association skulle inlämnas inom en nära framtid.
Den 28 juli 1962 fick en svensk delegation under ledning av handelsminister Lange tillfälle att inför EEC:s ministerråd presentera de svenska synpunkterna på associationsfrågan. Därvid redogjordes även i korthet för de tre neutralitetsförbehållen — avseende handelspolitiken gentemot tredje länder, tillgången på vissa i krigstid livsviktiga förnödenheter samt rätten att vid krig och i allvarliga internationella krislägen sätta delar av eller hela associationsavtalet ur kraft eller att uppsäga avtalet. Schweiz och Österrike framförde i sina deklarationer inför EEC:s ministerråd likartade synpunkter.
Det finns anledning att citera det viktiga avsnittet om neutralitetenskrav i handelsminister Langes anförande inför EEC:s ministerråd5:
"Den första punkten som berör neutraliteten gäller handelspolitiken gentemot tredje länder. Vi skulle sätta stort värde på att få gå igenom denna viktiga fråga med Er i avsikt att finna en lämplig lösning. Som neutralt land måste vi bibehålla en viss handlingsfrihet och förbehålla oss behörigheten att förhandla och underteckna avtal med tredje länder i eget namn. A andra sidan är vi beredda att, inom ramen förett konsultationsförfarande, nära samordna vår tull- och handelspolitik med Gemenskapens. Erfarenheten ger oss anledning förvänta att det i praktiken ej kommer att bli några betydelsefulla skillnader mellan Sveriges och Gemenskapens politik. Denna förväntan stärkes av det faktum, att både Gemenskapen och Sverige hyser en önskan om fria betingelser för världshandeln. Icke desto mindre är vi beredda att diskutera hur den integrerade marknadens funktion och Gemenskapens intressen kan tryggas om någon skiljaktighet i praktiken skulle uppstå.
Det andra neutralitetsspörsmålet gäller frågan hur tillgången på vissa i krigstid livsviktiga förnödenheter skall kunna säkerställas. Re-
dan Romfördraget innehåller särskilda bestämmelser beträffande krigsmateriel. Förutom krigsmateriel finns det emellertid vissa varuslag, exempelvis läkemedel och vitala livsmedel, som måste säkras, delvis genom att vidmakthålla en inhemsk jordbruksproduktion. Jag vill understryka att det härvidlag är resultatet och ej sättet på vilket detta uppnås som är av betydelse och att de uppkommande fallen är få. Också i denna fråga tror jag att en gemensam undersökning av läget tillsammans med Gemenskapen skulle kunna ge tillfredsställande resultat.
Den tredje punkten gäller ett neutralt lands behov av att, i enlighet med neutralitetens krav, kunna vidtaga eller avhålla sig från vissa åtgärder. Landet kan exempelvis anse sig vara tvunget att vid krig och i allvarliga internationella krislägen införa kontroll över handeln eller att vägra att delta i åtgärder som avser beslag av egendom och som är riktade mot ett krigförande land. De avvikelser från eventuella gemensamma åtgärder inom den integrerade marknaden, som detta behov kan medföra, blir av varierande betydelse allt efter omständigheterna. Men det är inte uteslutet att det kan sträcka sig så långt som till att tills vidare sätta delar av eller hela associationsavtalet ur kraft eller att uppsäga avtalet. Vi har noterat, att Romfördragets artikel 224 ger viss rätt till undantag för Gemenskapens medlemsländer. En motsvarande bestämmelse i ett associationsavtal måste formuleras så att den klart täcker vårt av neutraliteten betingade behov härvidlag."
President de Gaulles veto i januari 1963 mot ett brittiskt medlemskap medförde också att frågan om Sveriges anknytning till EEC ställdes på framtiden. Endast Österrike hade under de följande åren samtal och förhandlingar med EEC om en association. Dessa strandade dock 1967 på ett italienskt veto.
Ett nytt brittiskt försök att vinna anslutning till EEC gjordes 1967. Sverige ansökte i ett brev den 28 juli 1967 om förhandlingar med EEC "i syfte att göra det möjligt för Sverige att, i en form som medger ett fullföljande av den svenska neutralitetspolitiken, deltaga i utvidgningen av den Europeiska ekonomiska gemenskapen"6. Sveriges ambassadör hos EEC instruerades samtidigt att framföra ett muntligt meddelande av följande innehåll7:
"Som Sveriges handelsminister redan framhöll i deklarationen den 28 juli 1962 önskar Sverige åvägabringa omfattande, nära och varaktiga ekonomiska förbindelser med EEC. Svenska regeringen önskar för sin del icke utesluta någon av de i Rom-avtalet förutsedda formerna för
anslutning till ett utvidgat EEC. Medlemskap är en form som redan åren 1961-1962 av svenska regeringen från vissa synpunkter bedömdes som fördelaktig. Det avgörande för svenska regeringen är att vår neutralitetspolitik är oförändrad och att de därav föranledda förbehållen kan tillgodoses. Det är svenska regeringens förhoppning att de i detta sammanhang föreliggande möjligheterna och problemen skall kunna närmare klarläggas under de förhandlingar som begärts i den nu gjorda framställningen. — — —"
Den 27 november 1967 satte president de Gaulle ännu en gång stopp för planerna på en utvidgning av EEC. Efter de Gaulles avgång 1969 blev frågan åter aktuell. EEC:s stats- respektive regeringschefer gav klartecken till förhandlingar vid ett möte i Haag i december 1969. Den 10 november 1970 föredrog handelsminister Feldt i Bryssel den svenska regeringens deklaration8. I denna angavs att Sverige eftersträvade att delta i utvidgningen av de Europeiska gemenskaperna genom nära, omfattande och varaktiga ekonomiska förbindelser under hänsynstagande till neutraliteten. Även denna gång lämnades frågan om anslutningsform öppen. Vad gäller neutralitetspolitiken förklarades den principiella synen härpå från 1962 och 1967 stå fast. I deklarationen angavs två områden där konflikt kunde tänkas uppstå med de krav på nationell handlingsfrihet som neutralitetspolitiken ställer. Det ena var ett utrikespolitiskt samarbete av det slag som EEC-staterna beslutat inleda i enlighet med den s. k. Davignon-rapportens förslag. Det andra var planerna på att skapa en ekonomisk och monetär union på grundval av den s. k. Werner-rapporten. Vid mötet i Bryssel träffades överenskommelse om att utredande samtal skulle inledas mellan Sverige och kommissionen. Ett första sammanträffande ägde rum med kommissionen den 17 december 1970.
Efter samråd i utrikesnämnden förklarade regeringen i mars 1971 att den mot bakgrund av den utveckling som ägt rum inom EEC under den senaste tiden kommit till slutsatsen att ett svenskt medlemskap i gemenskaperna inte var en realistisk möjlighet för Sveriges del. Regeringen konstaterade att en svensk medverkan i det utrikespolitiska samarbete mellan EEC:s medlemsländer som beslutats på grundval av den s. k. Davignon-rapporten inte kunde förenas med den svenska neutralitetspolitiken. Det konstaterades också att ett svenskt deltagande i en ekonomisk och monetär union, som innebär ett uppgivande på betydelsefulla områden av nationell beslutanderätt, inte kunde förenas med neutralitetspolitiken9.
I det nya läget eftersträvade Sverige ett avtal om en tullunion för industrivaror i överensstämmelse med GATT:s regler. Gemenskaperna föreslog i stället ett frihandelsavtal. Förhandlingarna mellan Sverige och de europeiska gemenskaperna avslutades i juli 1972. Två frihandelsavtal, ett med den europeiska ekonomiska gemenskapen och ett med den europeiska kol- och stålgemenskapen, undertecknades i Bryssel den 22 juli 1972. Avtalen innehöll särbestämmelser — med längre övergångstider för tullavvecklingen och ett plafondsystem — för vissa varor, främst papper och pappersprodukter samt specialstål10. Samma dag som Sverige undertecknade också Schweiz och Österrike sina frihandelsavtal med gemenskaperna.
Denna historiska översikt behövs som utgångspunkt för en folkrättslig diskussion av Sveriges EEC-förhandlingar. Eftersom det i folkrätten är regeringarnas handlande som är relevant lämnas de politiska partiernas ståndpunkter och pressdebatten åsido. Partiernas hållning — främst nyanserna i deras uppslutning kring neutraliteten — har givetvis stor betydelse, men det slutliga ansvaret för om ett land följer folkrättens regler vilar på regeringen.
I den folkrättsliga doktrinen behandlades frågan om de neutrala staternas förbindelser med EEC utförligt. Stephan Verosta konstaterade i sitt arbete "Die dauernde Neutralität" (Wien 1967) att fullt medlemskap i EEC inte är möjligt för de permanent neutrala staterna. Han skrev:
Darüber besteht weitgehende Ubereinstimmung. Verdross etwa führt aus:
Wenn der Ministerrat der EWG in einem Kriege, an dem seine Mitgliedstaaten beteiligt oder auch nicht beteiligt sind, einseitige Ausfuhrvebote erlassen würde, müsste sich Osterreich fugen, falls es Vollmitglied der EWG wäre. Dadurch würde es aber seine Neutralitätspflichten verletzen, da das Neutralitätsrecht einseitige Ausfuhrverbote in Kriegszeiten verbietet. Würde Osterreich hingegen beiderseitige Ausfuhrverbote erlassen, dann wäre das ein Verstoss gegen den EWG-Vertrag, der ein einheitliches Wirtschaftsgebiet vorsieht. Ausserdem würde Osterreich auf diese Um ein mit dem Status der dauernden Neutralität vereinbarliches Verhältnis zum Gemeinsamen Markt der sechs Staaten herzustellen, haben die dauernd neutralen Staaten Schweiz und Osterreich, denen sich das faktisch dauernd neutrale Schweden anschloss, durch Experten gemeinsame Richtlinien ausarbeiten lassen, die bei Verhandlungen mit der EWG als Grundlage dienen sollen. Diese wesentlichen Bedingungen, die sich aus den Eröffnungserklärungen der Aussenminister der drei Staaten in Brüssel (1962) ergeben, lauten:
1. Die dauernd neutralen Staaten (das faktisch neutrale Schweden ist hier immer inbegriffen) müssen mit dritten Staaten auch selbständige wirtschaftliche Beziehungen aufrechterhalten können;
2. Die daurnd neutralen Staaten behalten sich das Recht vor, im Fall eines unmittelbar drohenden oder bereits ausgebrochenen bewaffneten Konfliktes ihr besonderes Vertragsverhältnis mit der EWG teilweise oder ganz zu suspendieren oder überhaupt zu kündigen. Dies behalten sie sich allgemein fur alle Fälle vor, wenn es ihnen zur Aufrechterhaltung der Neutralität unerlässlich scheint;
3. Die dauernd neutralen Staaten behalten sich das Recht vor, schon in Friedenszeiten Vorsorge für Kriegszeiten zu treffen.11
Utta Plessow har i sitt verk "Neutralität und Assoziation mit der EWK" (Köln 1967) i detalj behandlat den aktuella problematiken. När det gäller anslutningsformerna medlemskap, association och tullunion sammanfattar hon:
"Von den beiden genannten Assoziationstypen, Assoziation im statischen Sinne und dynamische Assoziation als Ubergangs- und Anpassungsstufe für einen Beitritt, ist die letztere für die neutralen Staaten nicht annehmbar. Es ist einhellige Ansicht, dass der Beitritt zur EWG aus rechtlichen und/oder politischen Gründen mit der Neutralität unvereinbar ist."12
"Zusammanfassend ist festzustellen, dass die Zollunion als solche mit Neutralität nicht im Widerspruch steht, falls Vorkehrungen getroffen werden, die es den Neutralen ermöglichen, sich im Kriege der Beteiligung an einseitigen Ausfuhrverboten, des Transits von Kriegsmaterial u.a. zu enthalten."13
Ett resonemang om ständigt neutrala staters eventuella anslutning till överstatliga ekonomiska gemenskaper och tullunioner återfinns även hos Ulrich Scheuner i boken "Die Neutralität im heutigen Völkerrecht" (Köln und Opladen 1969)l4. Han avslutar:
"Such man das Ergebnis dieser Erwägungen zusammanfassen, so erscheint es eine richtige Bewertung, dass die neutralen Staaten in ihrer Beziehung zu den Europäischen Gemeinschaften nur eine Assoziation ins Auge gefasst haben. In jedem Falle müsste eine Beteiligung an den Europäischen Gemeinschaften ihnen ausreichende Freiheit ind er Gestaltung der Handelspolitik belassen und im Konfliktsfalle die Möglichkeit einer Kündigung oder einer Suspension der Vertragspflichten offenhalten, die mit der Neutralität nicht vereinbar wären."
Det skulle föra för långt att i detta sammanhang systematiskt gå igenom den rika litteraturen om de neutrala staterna och EEC. För fullständighetens skull bör dock nämnas att några författare inte uteslöt möjligheten av medlemskap i EEC med neutralitetsförbehåll. I samlingsverket "Die Neutralen in der Europäischen Integration", utgivet av Hans Mayrzedt och Hans Christoph Binswanger (Wien 1970) är den sistnämnde inne på sådana tankegångar. Han skriver dock: "Trotzdem hegen wir gegenüber einem EWG-Beitritt unter den gegenwärtigen Umständen Bedenken"15. Och längre fram: "Ist damit die Aufrechterhaltung der dauernden Neutralität mit dem Beitritt
zur EWG vereinbar? Die Antwort lautet: Dies hängt davon ab, ob eine Nahverbindung mit der EWG als solche nicht bereits als Schwächung des Neutralitätswillens angesehen werden muss"16. Ett annat exempel är Jean Pernet i verket "Die schweizerische Neutralität im Hinblick auf einen Beitritt zur EWG" (Bruges 1971). Professor Dietrich Schindler i Zürich har en nyanserad och intressant redogörelse för problemet — och dess samband med utvecklingen inom EEC — i artikeln "Die Schweiz und die europäische Integration — Völkerrechtliche und staatsrechtliche Aspekte", som ingår i "Die Schweiz und die europäische Integration — Berichte und Dokumente eines Seminars der Schweizerischen Kreditanstalt" (Zürich 1968). Till Schindlers framställning finns det anledning att återkomma.
Vid det första närmandet till EEC uppträdde Sverige, Schweiz och Österrike på enad front. Efter gemensamma överläggningar ansökte de alla den 15 december 1961 om förhandlingar med EEC i syfte att sluta ett avtal om ekonomisk association. Inför EEC:s ministerråd framlade de sommaren/hösten 1962 sina synpunkter och uppställde gemensamma neutralitetsförbehåll.
Efter avbrottet i EEC-förhandlingarna i januari 1963 fortsatte endast Österrike sina samtal om en association. Under dessa överläggningar, som pågick till 1967, visade det sig att en association — som EEC tolkade den — inte motsvarade vad man på neutral sida ursprungligen hade förväntat sig. Den begränsade medbestämmanderätten skulle ha lett till att de neutrala tvingats acceptera vissa EEC-beslut som de inte kunnat påverka. Därför försökte Österrike under en tid i stället få ett avtal "sui generis".
Man kan säga att fram till den 28 juli 1967 väckte den svenska EEC-linjen inga neutralitetspolitiska betänkligheter. Sveriges "öppna ansökan" 1967 med det muntliga tillägget att "medlemskap är en form som redan 1961 — 1962 av svenska regeringen från vissa synpunkter bedömdes som fördelaktig" kan däremot ge anledning till en folkrättslig granskning. Sverige tog 1967 steget "upp" från association till eventuellt medlemskap, medan Schweiz och Österrike snarare tog ett steg "ner".
Det är viktigt att studera de motiveringar som gavs för den förändrade svenska inställningen. I ett anförande av utrikesminister Nilsson den 23 oktober 1967 heter det:
"Vår bedömning är att en ansökan om medlemskapsförhandlingar skulle ha lett till oklarhet och missförstånd rörande vår vilja att fullfölja neutralitetspolitiken. Mot denna bakgrund kan man ställa
frågan om vi inte i samband med Englands förnyade ansökan omförhandlingar borde ha nöjt oss med en hänvisning till vår vilande associationsansökan. Det bör emellertid framhållas att utvecklingen sedan 1962 gett vissa skäl för en öppnare attityd. Strävandena till en överstatlig bindning av EEC-staternas handlande har mattats och olika uppfattningar om EEC:s politiska målsättning har framkommit. Innebörden av de olika formerna för anknytning till EEC har varit föremål för diskussioner, men full klarhet har ännu inte uppnåtts."17
Nästa offentliga uttalande kom i regeringsanförandet i riksdagens handelspolitiska debatt den 7 november 1967:
"En ansökan om medlemskap i dagens läge skulle minska tilltron till viljan att konsekvent fullfölja den svenska netrualitetspolitiken eftersom vi 1961/62 med hänsyn till neutraliteten begärde förhandlingarom association. Den svenska neutralitetspolitiken ligger fast. Någon förändring har inte skett. De tidigare angivna neutralitetsförbehållen måste enligt vår mening tillmätas samma vikt i dag som för fem år sedan. Det gäller såväl vid en association som vid ett medlemskap.
Det har gjorts gällande att de politiska momenten i EEC-samarbetet numera skjutits så långt i bakgrunden att det vore möjligt även fören neutral stat att ingå som medlem i Gemenskapen. Det finns emellertid inte några belägg för detta. Tvärtom har flera ledande statsmäni EEC-staterna under den senaste tiden gjort uttalanden, i vilka det politiska momentet i EEC-samarbetet starkt betonats.
Mot bakgrund av faktiska händelser inom EEC — främst Luxemburg-uppgörelsen i januari i fjol som bromsade en utveckling i överstatlig riktning — vill regeringen ändå på förhand inte utesluta möjligheten av att EEC-samarbetet tagit en något annan riktning.
Genom att hålla formen för en svensk anslutning öppen i vår framställning till EEC ser vi en möjlighet att komma till tals och få närmare klarhet om den för oss med hänsyn till neutraliteten tänkbara anslutningsformen."18
Den svenska regeringen hänvisade således i första hand till utvecklingen inom EEC. De överstatliga elementen hade inte fått den betydelse som förutsetts i Romfördraget. EEC-samarbetet hade i allt väsentligt fått karaktären av mellanstatlig förhandling. Anledningen härtill var den franska regeringens strävan att hävda den nationella suveräniteten. Denna franska politik hade 1965 lett till en kris, vilken kunnat lösas endast genom den s. k. Luxemburg-överenskommelsen i januari 1966. Denna överenskommelse ansågs innebära, att majori-
tetsbeslut tills vidare inte skulle få träffas i frågor av vital betydelse för ett medlemsland, varvid det berörda självt skulle avgöra vilka frågor som var av vital betydelse. Någon formell förändring av Romfördraget företogs emellertid inte19.
Den första officiella EEC-reaktionen kom i en rapport den 29 september 1967 från kommissionen i Bryssel. Det sägs om denna i regeringsanförandet den 7 november:
"Rapporten rekommenderar fullt medlemskap som den bäst lämpade samarbetsformen för utvecklade industriländer. Den framhåller samtidigt att medlemskap inte kan vinnas utan godtagande av de politiska målen. Rapporten hänvisar i detta sammanhang till Romfördragets inledning som, i rapportens ord, bringats i erinran vidstats- och regeringschefsmötet i Bonn i juli 1961 och i Rom i maj 1967. Det heter i rapporten att för Sveriges del kan medlemskap övervägas endast om förhandlingar med detta land utvisar att landet är i stånd att utan reservationer acceptera Gemenskapens politiska syften.
Kommissionsrapporten är ett viktigt dokument men det vore ändå förhastat att av den dra alltför bestämda slutsatser om Sveriges möjligheter att på sikt få en tillfredsställande uppgörelse med EEC. Det slutliga avgörandet i frågan om en utvidgning av Gemenskapen liksom i frågan om anslutningsformerna ligger hos ministerrådet."20
Redan den 27 november 1967 gav emellertid president de Gaulle vid en presskonferens än en gång uttryck för det franska motståndet mot att utvidga Gemenskapen. Därmed ställdes hela frågan tills vidare på framtiden.
En mycket insiktsfull kommentar till utvecklingen från 1962 fram till hösten 1967 står professor Schindler för i den redan omtalade artikeln. Han pekar på utvecklingen mot mindre överstatlighet i EEC och bekräftelsen härav i Luxemburg-kompromissen 1966. Samtidigt trädde EEC:s politiska målsättning mer i bakgrunden.
Om dessa förändringar skulle visa sig varaktiga uteslöt Schindler inte möjligheten av medlemskap i EEC med bibehållen neutralitet. Han konstaterade dock att kommissionen i sitt ställningstagande den 29 september 1967 begärde att nya medlemsstater skulle underkasta sig alla bestämmelser i fördragen, inklusive majoritetsprincipen, samt godta de politiska målen21.
När Schindler övergick till att betrakta nuläget 1968 kom han fram
till konklusionen att ett medlemskap i EEC skulle sätta neutraliteten på spel22.
Sedan förhandlingarna med de medlemskapssökande länderna åter inletts den 30 juni 1970 fick Sverige den 10 november tillfälle att framlägga sina synpunkter på möjligheten att deltaga i en utvidgning av gemenskaperna. Trots att frågan om anslutningsform även denna gång lämnades öppen visar ett närmare studium av deklarationen att den svenska regeringens attityd till medlemskap nu var mera negativ än 1967. En uttrycklig hänvisning gjordes till de svårigheter som de s. k. Davignon- och Wernerrapporterna innebar för svensk del. Det heter i deklarationen:
"Vi kan inte delta i sådana former av samarbete beträffande utrikespolitiska, ekonomiska, monetära och andra frågor, som enligt vår bedömning skulle äventyra möjligheterna att bedriva en fast neutralitetspolitik. Detta innebär att vi inte kan delta i ett förpliktande utrikespolitiskt samarbete inom en viss grupp av stater med syfte att utforma gemensamma ståndpunkter. Gränser sätts också för våra möjligheter att acceptera en överflyttning av beslutanderätten från nationella till internationella organ inom ramen för en ekonomisk och monetär union."23
Den svenska reträtten från 1967 års öppna ansökan fullbordades i mars 1971. Statsminister Palme sade i ett anförande den 18 mars:
"Vi uttalade redan den 10 november att vi bedömde att sannolikheten för ett svenskt medlemskap hade minskat. Utvecklingen under mellantiden har bekräftat denna preliminära bedömning och lett till slutsatsen att ett medlemskap i EEC med hänsyn till neutralitetspolitiken inte är en realistisk möjlighet för Sveriges del. Sedan deklarationen lämnades har vi nått klarhet på två väsentliga punkter.
En svensk medverkan i det utrikespolitiska samarbete som utformats på grund av den s. k. Davignonrapporten är inte förenlig med en fast svensk neutralitetspolitik. Medlemskap i EEC förutsätter deltagande i detta samarbete och accepterande av de politiska målsättningar som ligger bakom.
Enligt ministerrådets beslut, byggt på Wernerplanen, skall gemenskapen utvidgas till en ekonomisk och monetär union. Ett svenskt deltagande i en sådan union, som innebär ett uppgivande på betydelsefulla områden av nationell beslutanderätt, kan inte förenas med en svensk neutralitetspolitik.
Regeringen har funnit att det är av vikt att klarhet nu skapas om vår inställning. －－－"24
En utförlig redovisning av bakgrunden till ställningstagandet lämnades den 31 mars i regeringsdeklarationens handelspolitiska avsnitt25.
I de fortsatta förhandlingarna uppstod inga neutralitetspolitiska svårigheter. Det svenska förslaget om en tullunion avvisades av gemenskaperna. Det huvudsakliga skälet till detta var att man ansåg att en sådan lösning skulle inkräkta på gemenskapernas beslutsautonomi. Till detta kom att övriga icke-medlemskapssökande länder inte önskade ett samarbete i tullunionens form och att gemenskaperna förutsatte att likartade avtal skulle slutas med alla dessa länder. Mot denna bakgrund begärde gemenskaperna att förhandlingarna skulle inriktas på ett avtal om frihandel för industrivaror. Detta accepterades från svensk sida. Förhandlingarna ledde i juli 1972 fram till två frihandelsavtal som var problemfria från neutralitetssynpunkt. De gav också Sverige det som framför allt eftersträvats: tullavveckling för alla industrivaror.
Det är bara perioden för Sveriges s. k. öppna ansökan från juli 1967till mars 1971 som kan vara kontroversiell med tanke på "neutraliteten i fredstid". Den svenska neutralitetspolitikens trovärdighet kunde ha råkat i fara. Inte så mycket på grund av att dörren till medlemskap öppnades på glänt 1967 utan därför att EEC åter blev dynamiskt och inriktat på överstatlighet. Den svenska regeringen insåg riskerna för neutraliteten och slog till bromsarna. Deklarationen i november 1970 innehöll viktiga reservationer, och i mars 1971 togs steget fullt ut: anslutningsformen medlemskap uteslöts. Därmed skapades ny klarhet om uppslutningen kring neutralitetspolitiken.