OECD:s riktlinjer för multinationella företag
Av docent CLAES HÄGG
1. Inledning
OECD:s ministerråd antog den 21 juni 1976 en deklaration om internationella investeringar och multinationella företag.1 I deklarationen deltog alla OECD-länder utom Turkiet. Deklarationen utgörs av följande fem delar: riktlinjer för multinationella företag (I), nationell behandling (II), främjande och hämmande åtgärder avseende internationella investeringar (III), samrådsprocedurer (IV) samt översyn (V). I föreliggande uppsats skall en granskning genomföras av del I av deklarationen.2
I del V av deklarationen angavs att en översyn av innehållet i deklarationen skulle komma att genomföras inom tre år. Som underlag för denna översyn avgav kommittén för internationella investeringar och multinationella företag (CIME) år 1979 en rapport till ministerrådet.3 Som en följd av denna rapport beslöt ministerrådet bland annat om en mindre ändring av riktlinjerna. CIME-rapporten kan i viss utsträckning användas som en auktoritativ kommentar till riktlinjerna.
Riktlinjerna är inte rättsligt bindande för företagen. Det heter i deklarationen att medlemsländerna "gemensamt rekommenderar multinationella företag som arbetar inom deras territorier" att följa riktlinjerna. Riktlinjerna får rättslig verkan endast i den utsträckning de inflyter i de olika ländernas lagstiftning. Möjligen kan de också användas vid tolkning av lagstiftninginom OECD-länderna.
Det angivna syftet med riktlinjerna är, enligt deras ingress (punkt 2), att "uppmuntra de positiva bidrag som multinationella företag kan lämna till ekonomiskt och socialt framåtskridande samt att minska och undanröja de problem som deras olika aktiviteter kan ge upphov till". I ingressen (punkt 1) exemplifieras både de positiva bidragen och problemen. Multinationella företag bidrar till ett effektivt utnyttjande av kapital, teknologi och arbetskraft men kan också medföra missbruk av ekonomisk makt i strid med nationella politiska målsättningar.
2. Riktlinjernas tillämpning
Eftersom riktlinjerna riktas till multinationella företag kan det synas viktigt att detta begrepp klart definieras. I riktlinjernas ingress (punkt 8) sägs emellertid att en exakt juridisk definition av multinationella företag inte
behövs för tillämpningen. I allmänna ordalag talas det om att multinationella företag utgörs av bolag eller andra enheter "som är etablerade i olika länder och så förbundna, att ett eller flera av dem kan utöva ett betydande inflytande över de andras verksamhet och dela kunskap och resurser med de övriga". De olika enheterna i ett multinationellt företag förutsätts "samarbeta och bistå varandra i erforderlig utsträckning för att underlätta iakttagandet av riktlinjerna". Enligt CIME-rapporten (punkt 39) innebär detta att i den utsträckning moderbolag utövar kontroll över dotterbolagens aktiviteter, har de ansvar för att dotterbolagen följer riktlinjerna.
Anledningen till att det för tillämpningen av riktlinjerna inte behövs någon exakt definition av multinationella företag är den, att riktlinjerna (enligt punkt 9 i ingressen) inte syftar till att införa skillnader i behandling mellan multinationella företag och inhemska företag. Riktlinjerna gäller i tillämpliga delar för alla företag. De utgör en företagsetisk regelsamling med generell tillämpning inom OECD-området.
CIME har ålagts uppgiften att på begäran från regeringar avge klargörande kommentarer till riktlinjerna. Även företag och vissa OECD-organ har möjlighet att till CIME framföra synpunkter på riktlinjernas tillämpning. Genom beslut av ministerrådet har CIME dock uttryckligen förbjudits att ta ställning till individuella företags beteende. CIME fungerar alltså som en tolkningsinstans men inte som ett judiciellt forum vid tillämpningen av riktlinjerna. Det förefaller närmast ankomma på OECD-ländernas regeringar att övervaka efterlevnaden av riktlinjerna.
3. Allmänna principer
I riktlinjernas avsnitt om allmänna principer sägs bland annat att multinationella företag inte bör blanda sig i lokal politisk verksamhet genom mutor, bidrag eller andra otillbörliga medel.
Det sägs vidare att företagen bör främja nära samarbete med lokala myndigheter och affärsintressen samt medge koncernens enheter att fritt utveckla sin verksamhet "i överensstämmelse med behovet av specialisering och sund affärspraxis" (punkt 5). Det sistnämnda citatet skall enligt CIME-rapporten (punkt 45) tolkas så, att riktlinjerna inte begränsar moderbolagets rätt att inskränka verksamheten i dotterbolag, om detta bedöms vara förenligt med hela koncernens intressen. Riktlinjerna ställer alltså inte något krav på ett permanentande av den existerande strukturen i ett multinationellt företag.
4. Information
Enligt avsnittet om information bör ett multinationellt företag regelbundet "publicera tillräcklig faktisk information om hela företagets struktur, verksamhet och politik". Det sägs vidare uttryckligen att detta krav kan vara mer långtgående än vad som följer av nationell lagstiftning. Riktlinjernas krav på information avser dels upplysningar som brukar förekomma i årsredovisningar, dels annan information, såsom redovisning av de principer som tillämpas vid internprissättning (d. v. s. vid prissättning av leveranser mellan olika enheter i samma koncern).
Rörelseresultat, bruttoomsättning, kapitalinvesteringar och antal anställda bör enligt riktlinjerna redovisas för varje geografiskt område där företaget är verksamt. Uttrycket "geografiskt område" är resultatet av en kompromiss. Vid de förhandlingar som föregick antagandet av riktlinjerna hävdade Neder-
ländernas och de skandinaviska ländernas representanter att information borde ges avseende varje företagsenhet i varje land. Representanter för USA och Schweiz motsatte sig detta förslag med motiveringen att en sådan ordning skulle gynna konkurrerande företag och otillbörligt kunna utnyttjas av myndigheter för beskattning och politiska syften.4 Enligt en fotnot (till punkt 2) skall "geografiskt område" avse "grupper av länder eller individuella länder såsom varje företag finner lämpligt med hänsyn till dess särskilda förhållanden".
När det gäller årsredovisningar och liknande rapporter konstaterar CIME-rapporten (punkt 48c) att det saknas internationellt accepterade redovisningsprinciper. Rapporter som avser företaget som helhet bör därför enligt CIME följa de regler som är allmänt accepterade i det land där moderbolaget eller en samordnande enhet har sitt säte. De redovisningsprinciper som gäller i olika OECD-länder har kartlagts av CIME i en särskild rapport.5
5. Konkurrens
Enligt riktlinjernas avsnitt om konkurrens bör företagen avstå från missbruk av en dominerande marknadsställning, såsom genom oskäligt differentierad prissättning och leveransvägran. Företagen bör också ge inköpare, distributörer och licenstagare handlingsfrihet inom ramen för lagar och handelsvillkor samt beakta behovet av specialisering och sund affärspraxis. Vidare bör företagen inte delta i karteller eller andra konkurrensbegränsande överenskommelser som inte accepteras i tillämplig nationell eller internationell lagstiftning. Företagen bör även tillmötesgå behöriga nationella myndigheter med begärd information i enlighet med normalt tillämpade sekretessbestämmelser.
En OECD-rapport avseende konkurrensbegränsning publicerades år 1977.6 Som en följd av denna rapport antog ministerrådet den 20 juli 1978 en rekommendation, vari OECD-ländernas regeringar bland annat uppmanas att förstärka sina insatser mot konkurrensbegränsande företagsköp, otillbörligt beteende mot konkurrenter, oskälig förhandlingsvägran, konkurrensbegränsande bruk av industriella rättigheter samt oskälig prissättning.
I CIME-rapporten (punkt 53) konstateras att riktlinjernas formuleringar avseende konkurrens inte är tillräckligt precisa för att ge företagsledare råd i enskilda fall. Å andra sidan har enligt CIME-rapporten (punkt 52) riktlinjerna visat sig användbara för flera regeringar vid hanterandet av frågor rörande internationella karteller och företagens uppgiftsplikt när det gäller konkurrensbegränsande åtgärder.
6. Finansiering
Enligt riktlinjerna bör företagen vid skötseln av finansiella och kommersiella funktioner i sin verksamhet, och särskilt vid hanteringen av sina likvida utländska tillgångar och skulder, beakta de fastställda målsättningarna rörande betalningsbalans och kreditpolitik i de länder där de arbetar.
Det är anmärkningsvärt att de viktiga frågorna avseende de multinationella företagens finansiella transaktioner behandlas på ett så oprecist sätt i riktlin-
jerna. Sannolikt är orsaken att konflikterna varit stora på denna punkt och att det som står i avsnittet är det enda man inom ministerrådet har kunnat enas om.
7. Beskattning
Riktlinjernas avsnitt om beskattning innehåller två punkter. Enligt punkt 1 bör företagen på taxeringsmyndigheternas begäran tillhandahålla nödvändig information, även gällande deras verksamhet i andra länder, i enlighet med sekretessbestämmelser och tillämpliga förfaranden i nationell rätt.
Enligt punkt 2 bör företagen "avstå från att utnyttja de särskilda möjligheter som står till deras förfogande såsom internprissättning som ej överensstämmer med etablerad praxis (arm's length standard) i syfte att på sätt som strider mot nationell rätt förändra det beskattningsunderlag efter vilket koncernenheterna taxeras".
Internprissättningen i multinationella företag är en av de främsta anledningarna till kritik mot denna typ av företag. Den kanske mest grundläggande egenskapen hos multinationella företag är nämligen att de genomför transaktioner som är interna för dem själva men externa för de länder där de är verksamma. Detta innebär naturligtvis stora möjligheter till dold vinstöverföring mellan olika länder. Detta problem har gjorts till föremål för behandling i flera statliga utredningar.7
OECD:s kommitté för beskattningsfrågor (CFA) avgav år 1979 en rapport avseende internprissättning.8 Som en följd därav antog ministerrådet den 16 maj 1979 en rekommendation, där det bland annat sägs att internpriser i skattehänseende bör överensstämma med de priser som skulle gälla vid leveranser mellan av varandra oberoende företag. Det sistnämnda utgör en definition av den "arm's length standard" som omnämns i riktlinjerna. Ministerrådet rekommenderade vidare OECD-ländernas regeringar att tilllämpa de metoder för beräkning av skäliga internpriser som angivits i 1979 års rapport från CFA.
8. Sysselsättning och arbetsmarknadsfrågor
Riktlinjerna innehåller ett avsnitt om sysselsättning och arbetsmarknadsfrågor. Företagen rekommenderas att "iaktta anställningsnormer och arbetsmarknadspraxis som inte är mindre gynnsamma än de som iakttas av jämförbara arbetsgivare i värdlandet" (punkt 4).
När det gäller nedläggningar av enheter eller driftsinskränkningar som leder till kollektiva permitteringar eller avskedanden bör företagen "samarbeta med de anställdas representanter och berörda statliga myndigheter för att i största möjliga utsträckning mildra ogynnsamma följder" (punkt 6). Det har diskuterats huruvida detta innebär att moderbolag bör ta ett finansiellt ansvar för dotterbolag, utöver vad som följer av associationsrättslig lagstiftning. En översikt över den nationella lagstiftningen på detta område har publicerats av CIME.9 I 1979 års CIME-rapport om riktlinjerna sägs att frågan om ett
finansiellt moderbolagsansvar vid driftsinskränkningar i dotterbolag är av särskild betydelse med hänsyn till "good management practice" (punkt 42).
I riktlinjerna (punkt 8) sägs att företagen i samband med lagenliga förhandlingar med de anställdas representanter inte bör "hota med att utnyttja sina möjligheter att helt eller delvis överföra en driftsenhet från landet i fråga". Genom beslut av ministerrådet den 13 juni 1979 har dessutom tillagts att företagen i dylika förhandlingssituationer inte heller bör överföra anställda från samma företags enheter i andra länder.
Enligt riktlinjerna bör företagen också "göra det möjligt för sina anställdas bemyndigade representanter att föra förhandlingar om kollektivavtal eller frågor angående förhållandet mellan anställda och företagsledning med representanter för företagsledningen, vilka är bemyndigade att fatta beslut i de frågor förhandlingen gäller". Denna föreskrift har lett till flera tolkningstvister avseende frågan huruvida moderbolag bör sända bemyndigade representanter till förhandlingar i olika dotterbolag, eller om de anställdas representanter bör nöja sig med att förhandla med dotterbolagens befattningshavare, även om de sistnämnda inte ensamma kan fatta beslut i de frågor som är föremål för förhandling. CIME-rapporten (punkt 72) erinrar om moderbolagens ansvar för att dotterbolagen efterlever riktlinjerna och riktar en uppmaning till moderbolagen att se till att de befattningshavare som ombesörjer lokala förhandlingar ges tillräcklig beslutsbefogenhet.
9. Vetenskap och teknologi
Det sista avsnittet i riktlinjerna behandlar frågor som hänger samman med de multinationella företagens roll som förmedlare av teknologiska och vetenskapliga innovationer. Företagen uppmanas att bidra till utvecklingen av inhemsk vetenskaplig och teknologisk kapacitet i värdländerna (punkt 1). Dessutom bör företagen bevilja licenser m. m. på skäliga villkor (punkt 3).
CIME-rapporten noterar (punkt 73) att teknologiöverföringen till värdländerna kan innebära vissa nackdelar för hemländerna, vilket särskilt framhållits från fackförenings håll.
10. Några kommentarer till riktlinjerna
OECD:s riktlinjer för multinationella företag kunde antas av ministerrådet först efter 18 månaders förhandlingar, vilka har betecknats som svåra och delvis animerade.
Riktlinjerna hälsades vid sin tillkomst med blandade reaktioner. Som exempel kan nämnas att Europarådets församling i en resolution10 år 1976 noterar att OECD "misslyckades med att tillhandahålla en formel för att på internationell väg upprätthålla efterlevnaden" av riktlinjerna. Europarådet uppmanar dock i samma resolution alla multinationella företag att "strikt iaktta OECD:s riktlinjer". Dessutom uppmanas medlemmarna "tillse att OECD:s riktlinjer för multinationella företag ges full tyngd genom officiellt stöd, innefattande i förekommande fall nationell lagstiftning". Vad Sverige beträffar kan nämnas att regeringen i Svensk författningssamling har kungjort riktlinjernas tillkomst, dock utan att i det sammanhanget återge riktlinjernas innehåll.
Riktlinjerna kan betraktas som en kompromissprodukt. Klart motstridiga intressen präglar åtskilliga formuleringar. Å ena sidan framträder en önskan att tillmötesgå de multinationella företagens kritiker genom i första hand föreskrifter om ekonomisk redovisning, förhandlingsrätt för fackföreningar samt moderbolagsansvar för dotterbolagens agerande. Å andra sidan motverkas dessa föreskrifter genom formuleringar som hänvisar till "behovet av specialisering och sund affärspraxis" och till vad "varje företag finner lämpligt med hänsyn till dess särskilda förhållanden". Ett genomgående tema i riktlinjerna är emellertid att multinationella företag så långt det är möjligt bör bete sig och bli behandlade som inhemska företag. Multinationella företag börsätta priser, delta i förhandlingar m. m. på samma sätt som motsvarande inhemska företag gör. De multinationella företagen åläggs inte heller i nämnvärd grad några mer långtgående förpliktelser än som gäller för andra typer av företag.
De olösta konflikter som i stor utsträckning präglar riktlinjerna torde vålla problem för de multinationella företag vars ledare önskar lojalt följa riktlinjerna. Samtidigt som företagen medges rätten att utnyttja sina möjligheter till internationell totalplanering och specialisering, uppmanas de att låta sina enheter i olika länder i största möjliga utsträckning bete sig som av varandra oberoende inhemska företag.
Detta förhållande pekar på att riktlinjerna gjorts delvis praktiskt ogenomförbara genom att de grundats på principen att multinationella företag bör bete sig som inhemska företag och behandlas som sådana. Det hade sannolikt lett till ett mer verkningsfullt resultat om OECD i stället utgått ifrån att multinationella företag i väsentliga avseenden skiljer sig från inhemska företag.