ULF LINDQUIST. Kommunala befogenheter. En redogörelse för kommuners och landstingskommuners allmänna befogenhet i rättspraxis. Andra omarbetade upplagan. Sthlm 1982. Publica. 277 s.
Hovrättsrådet Ulf Lindquist har under många år flitigt anlitats som särskild utredare och sakkunnig i kommunalrättsliga frågor. Bl. a. har han som särskild utredare i februari 1982 överlämnat en utredning i frågan om sammanförande av vissa lagar om den kommunala kompetensen till en lag och samtidigt redogjort för kommunernas och landstingskommunernas befogenheter beträffande näringslivsfrämjande åtgärder (SOU 1982: 20). Författaren är alltså väl förtrogen med rättsområdet.
En första upplaga av boken Kommunala befogenheter utkom i början av 1977. Den blev omedelbart en lättillgänglig källa för de kommunaljurister och kommunala förtroendemän som har att bedöma vad kommunerna får engagera sig i. Även för advokater och företagare som skall ta ställning till vad den kommunala parten har för kommunalrättslig handlingsfrihet bör skriften ha varit av mycket stort värde. Det gäller här bl. a. att bedöma sannolikheten av att ett kommunalt beslut om godkännande av en uppgörelse står sig om någon kommunmedlem skulle anföra kommunalbesvär.
Den föreliggande andra upplagan är i väsentliga delar omarbetad och kompletterad. Lindquist har tagit hänsyn till lagändringar och domar i regeringsrätten till och med år 1981. Att andra upplagan verkligen är väsentligt utökad framgår av att sidantalet ökat med 50.
Det är inte något lättillgängligt rättsområde som Lindquist gett sig i kast med. Den rättsliga regleringen av kommunala befogenheter är sparsam. Enstaka bestämmelser återfinns i regeringsformen, kommunallagen och ett antal lagar med inriktning på speciella verksamhetsgrenar, såsom på socialtjänst, skolväsende och byggnadsreglering. Därtill kommer några kompetensvidgande lagar exempelvis om kommuns rätt att bistå utländska studerande och om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet.
Den grundläggande bestämmelsen om den kommunala kompetensen finns i kommunallagen 1 kap. 4§ vari stadgas, att kommun och landstingskommun
själva får "vårda sina angelägenheter". Med detta knapphändiga allmänna kompetensstadgande har lagstiftaren överlämnat åt rättstillämpningen att dra gränserna för vad kommunen får göra. Lindquist upptar i bilaga till boken ett rättsfallsregister, som upptar cirka 900 rättsfall, i huvudsak hämtade från regeringsrätten. Flertalet av dessa har med det grundläggande kompetensstadgandet att skaffa.
Rättspraxis i kompetensfrågor kommer sålunda främst till uttryck i regeringsrättens domar i kommunalbesvärsmål. Reglerna för kommunalbesvär finns i 7 kap. kommunallagen. Av dessa framgår bl. a. att beslut av kommunen får överklagas av den som är medlem av kommunen resp. landstingskommunen. Besvären får grundas endast på omständigheter som innebär att beslutet ej har tillkommit i laga ordning, står i strid mot lag eller annan författning, på annat sätt överskrider kommunens befogenhet, kränker klagandens enskilda rätt eller annars vilar på orättvis grund. I första hand går besvären till kammarrätten, vars avgöranden kan överklagas hos regeringsrätten efter prövningstillstånd.
Redan i uppgiften att systematisera och åstadkomma en pedagogisk struktur i ett vidlyftigt rättsfallsmaterial ligger en betydande svårighet. Lindquist har här byggt vidare på den systematik som Fritz Kaijser lagt grunden till i sin kommunallagskommentar.
Lindquist har vidareutvecklat systematiken och presenterar materialet på ett sätt som gör boken väl lämpad som lärobok vid universiteten utan att den därvid blir på minsta sätt ohanterlig som handbok för de praktiskt verksamma. Lindquists klara juristprosa ökar tillgängligheten.
Boken innehåller emellertid — såsom ovan nämnts — inte bara en systematiserad redogörelse för rättsfall utan jämväl en för förståelsen av rättsfallen angelägen beskrivning av de huvudsakliga lagar som styr den kommunala verksamheten. I sin ambition att lämna koncentrerade redogörelser för lagstiftningen har Lindquist någon gång varit väl summarisk med påföljd att missförstånd kan uppkomma för läsaren. Ett exempel härpå finns i avsnittet om avgifter i barnomsorg (s. 110). Förbudet för kommunen att ta ut avgift i barnomsorg gäller rätteligen enbart sexåringar och barn med särskilda behov av stöd och stimulans, i den mån förskoleverksamheten inte överstiger 525 timmar om året. Begränsningar i kommunens frihet att konstruera taxa för förskola belyses för övrigt också av regeringsrättens dom den 13 november 1981 (Nyköping).
I redogörelse för lagen (1947: 523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m. m. behandlar författaren frågor om bostadsförmedling (s. 122). I anslutning därtill kan det vara anledning att erinra om bostadsanvisningslagen (1980: 94) som ger kommunen möjlighet att beslutaom så kallat bostadsanvisningsområde, inom vilket en husägare inte får upplåta en lägenhet med hyresrätt eller bostadsrätt till någon annan än en bostadssökande som kommunen anvisar.
Ett särskilt kapitel ägnas åt möjligheten att bedriva kommunal verksamhet genom bolag och andra särskilda rättssubjekt. Författaren refererar där kommunalrättskommitténs kartläggning i betänkandet (SOU 1965: 40) kommunala bolag och andra särskilda rättssubjekt för kommunal verksamhet. Enligt kommittén fanns det viktiga kommunalrättsliga principer som inskränkte möjligheterna att anförtro bolagen uppgifter av t. ex. beskattnings- eller förordningsmakt. Uttalandet äger säkerligen giltighet fortfarande men det
grundläggande stadgandet om detta återfinnes numera i RF 11: 6 sista stycket, vari föreskrives: "Förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet eller enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag."
I avsnittet om kommunikationer behandlar Lindquist lagen (1978: 438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik. Enligt denna är landstingskommunen och kommunerna i varje län gemensamt huvudmän för den lokala och regionala kollektivtrafiken på väg. Trafikuppgiften handhas i kommunalförbund eller — om landstingskommunen och kommunerna kommer överens därom — av ett särskilt för ändamålet bildat aktiebolag. Den sålunda bildade huvudmannen fattar enligt lagstiftningen därefter viktiga beslut rörande den lokala trafiken. En intressant fråga i sammanhanget är vilka befogenheter som den enskilda kommunen efter lagstiftningens genomförande har på kollektivtrafikens område. Lindquist visar från äldre rättspraxis att kommunerna tidigt har haft befogenhet att engagera sig i sådan trafik. Det är svårt att undgå tanken att den lokala självstyrelsen något har utarmats till följd av lagstiftningen om huvudmannaskap. Några rättsfall som utvisar den lokala kommunala "restkompetensen" finns ännu inte.
Frågan om kommunalt stöd åt politiska partier och organisationer är från tid till annan föremål för diskussion. Det har förekommit att kommuner beslutat att inrätta tjänster som politiska sekreterare vid kommunalrådskansli och hos s. k. oppositionsråd. Förfarandet har ansetts oförenligt med lagen om kommunalt partistöd och regeringsrätten har upphävt kommunala beslut med angivet innehåll. Av intresse kan i sammanhanget vara att anteckna att kommunaldemokratiska kommittén numera avlämnat ett betänkande om politiska sekreterare i kommuner och landstingskommuner (Ds Kn 1982: 7). Kommittén har föreslagit en särskild lag om politiska sekreterare av innebörd att kommun och landstingskommun utan hinder av lagen om kommunalt partistöd får anställa personal med uppgift att lämna politiskt biträde åt ledamöter och suppleanter i fullmäktige, styrelsen, annan nämnd och beredning i deras arbeten. Betänkandet är nu (augusti 1982) ute på remiss.
Ett viktigt avsnitt i boken handlar om kommuns och landstingskommuns förhållande till näringslivet. Frågor om olika typer av stöd i tider med vikande sysselsättning diskuteras i flertalet kommunala instanser runt om i landet. Lindquist har här gjort en särskilt värdefull analys av rättspraxis. Han visar att det går att urskilja vissa mycket tydliga och i grunden oomtvistade skiljelinjer mellan kommunal verksamhet och det egentliga näringslivet. Huvudregeln är här att kommunala ingripanden på det egentliga näringslivets område inte är tillåtna men att huvudregelns gränser mellan kommun och egentligt näringsliv får överskridas om det föreligger särskild grund för detta. Härefter visar Lindquist hur kommunerna får engagera sig i olika typer av allmänt främjande åtgärder för näringslivet men samtidigt hur restriktiv praxis är när det gäller stöd åt enskilt företag. Framställningen är väl avvägd och slutsatserna väl grundade.
Här må det vara tillåtet att peka på ett påstående som Lindquist gör i anslutning till att han behandlar den kommunala upphandlingen (s. 50). Lindquist hävdar att det är helt klart att kommun utan hinder av de kompetensbegränsningar som annars finns med avseende på näringslivet har befogenhet att styra sin upphandling så att den verkar stödjande på sysselsättning och näringsliv i kommunen. Anmälaren skulle vilja sätta ett frågetecken för
ett så kategoriskt påstående. Frågan har varit föremål för riksdagsbehandling i december 1981. I finansutskottets betänkande 1981/82: 6 tog utskottet avstånd från tanken att varje upphandlande myndighet skulle kunna väga in samhällsekonomiska och sociala faktorer i sin upphandling. Utskottet menade att varje enskild myndighet inte kunde förväntas besitta den sakkunskap och överblick som krävs för att kunna värdera en upphandlings mera övergripande konsekvenser på t. ex. det regionalpolitiska planet. Utskottet menade vidare att det fanns en uppenbar risk för att upphandlande myndigheter värderade dessa effekter på skilda sätt, vilket av anbudsgivare skulle kunna uppfattas som godtycke. Samtidigt skulle det på intet sätt garantera ett utfall som totalt sett skulle vara det mest förmånliga för samhället och medborgarna. Så långt finansutskottet. Anmälaren menar att ett kommunalt upphandlingsbeslut som tydligt avviker från kravet på affärsmässighet riskerar att bli upphävt såsom kompetensöverskridande. Det är här att märka att såväl det statliga som det kommunala upphandlingsreglementet ställer höga krav på affärsmässighet i den offentliga upphandlingen.
Vad här sagts skall inte ses som någon anmärkning mot Lindquists bok.Vissa påpekanden har mera gjorts mot bakgrunden av att den tredje upplagan som förhoppningsvis kommer skall ta upp ytterligare aspekter på de kommunala befogenheterna. Tvärtom är det så att Lindquists kommentarer genomgående är vederhäftiga och slutsatserna välgrundade. Det är bara att hoppas att Lindquist skall mäkta med att hålla verket aktuellt. Redan detta att han har utgivit det i en andra aktualiserad upplaga är synnerligen tacknämligt. Boken Kommunala befogenheter blir säkerligen mycket svår att undvara såväl vid praktisk verksamhet som i undervisning.
Sten Losman