En återblick på tullväsendet och dess bevakningsverksamhet
Några historiska anmärkningar
Tullväsendet är en inrättning med mycket gamla anor och dess ursprung kan spåras ända till antiken. Termen tull kan i princip härledas, genom latinets "telonium", ur ett grekiskt ord för tullkammare.
Tull utgör en typ av skatt, vilken upptas på varor som förs över gränsen mellan två områden (stater). Historiskt kan man indela tullarna i införsel-, utförsel- och transiteringstullar1. Ursprungligen hade tullväsendet enbart en rent fiskalisk betydelse, men senare förstod man att använda tullar i närings och handelspolitiska syften.
Smuggleri, d. v. s. illegalt forslande av varor2 över ett lands gränser, har säkerligen förekommit sedan urgamla tider. En av tullväsendets viktigaste uppgifter har varit och är fortfarande att bekämpa smugglingsaktioner av olika slag.
För Sveriges vidkommande har tullväsendet sina rötter i medeltiden3, men den förste som egentligen med kraft ingrep mot den olagliga införseln var Gustav Vasa. Han utfärdade år 1546 en förordning med bestämmelser mot smuggling. I princip skulle det i varje sjöstad uppges hur många och hur stora fartyg som brukades i utrikes fart. Sjötrafiken med mindre farkoster, vilken förenklade smugglingen, skulle tvingas upphöra och sjöfarten med större fartyg skulle övervakas.
Tullstadgan från 1552 innehöll med anledning av den florerande smugglingen i skärgården kring Stockholm ett förbud mot att "i skären något gods uppskeppa eller låta föra det med båtar till staden eller annorstädes".4 Dessa åtgärder mot smugglingen gällde främst införsel (intull) och i mindre utsträckning utförsel (uttull). Den tidens bevakningspersonal kallades brokikare eller brovakter.
Under merkantilismens herravälde nådde tullväsendet på 1600- och 1700 talen allmänt en hög utveckling. Detta till trots bedrevs under 1700-talet och i början av 1800-talet längs landets kuster en ofta mycket äventyrlig smuggling, benämnd "lurendrejeri", av begärliga förnödenheter. Kustbevakningen, vilken tog sin början vid mitten av 1600-talet, blev statsmakternas medel mot denna verksamhet.
Bevakningen av de långa kuststräckorna klarades av medelst seglande tulljakter5 och mindre patrullbåtar samt till lands av delvis beriden och delvis båtburen personal, s. k. strandridare.
I den allmänna strandridare-instruktionen från 1680 hette det, att strandridaren skulle "stadigt giva akt på vinden och väderleken särskilt när han
märker att vädret sig så fogar, att något skepp eller farkost med bekvämlighet på en eller annan ort i hans trakt kunde landa, då skall han ingalunda försumma att både natt och dag visa en särdeles vigilence och vakenhet, att icke något förbjudet eller oförtullat gods må inpraktiseras".6
Av övriga befattningshavare med bevakningssysslor må nämnas besökare, som kunde ingå i tullskeppens besättningar. Kustbevakningen tudelades alltså i en bevakning till sjöss och en till lands. På grund av det under förra hälften av 1800-talet ihållande lurendrejeriet var i vissa tulldistrikt kustbevakningen under tidsperioden 1833—1904 militärt organiserad. Bevakningen som utövades under tullbefäl var trots allt en integrerad del av tullverkets bevakningsverksamhet.7
I ändring8 av 2 § i 1904 års nådiga tullstadga föreskrevs:
"Vid utöfning af förenämnda tillsyn skall tullbetjänt gifva sig tillkänna genom visande af svenska flaggan äfvensom särskild, af Kungl. Maj:t fastställd tullstandert, hissad på annat ställe än flaggan, samt, om detta tecken icke bemärkes, genom aflossande af prejskott; och vare han berättigad:
att gå ombord, när och hvarest han det fordrar;
att taga kännedom om de till fartyg och last hörande handlingar;
att å seglande fartyg, som icke öfverstiger fyrtio ton i afgiftspliktig dräktighet, så ock å fartyg af hvad slag och dräktighet som helst, hvilket finnes vara bestämdt till svensk hamn eller anträffas i skärgård, verkställa den visitation, som lastens beskaffenhet medgifver och hvartill särskilda omständigheter kunna föranleda, därvid dock luckorna till fartygets lastrum icke må mot befälhafvarens vilja öppnas, äfvensom försegla sagda luckor och tillgångarna till öfriga förvaringsställen, i hvilka gods är inlagdt, såframt sådan åtgärd icke kan för fartyget eller lasten föranleda fara;
att å fartyget anställa den bevakning, som kan finnas erforderlig, vare sig af anledning att sådan försegling, som nyss är sagd, icke kunnat eller ansetts lämpligen böra åsättas, eller därför att befälhafvaren motsatt sig luckornas öppnande; skolande i sistnämnda fall godtgörelsen för åsatt bevakning gäldas af befälhafvaren; samt
att för ombordgåendet äfvensom för öfriga åtgöranden i tjänsten af befälhafvaren och kronolotsen, om sådan finnes ombord, erhålla det biträde, som erfordras."
Sveriges landgräns bevakades av hästburen personal, s. k. gränsridare, vilken befattning fanns kvar i tullverkets gränsbevakning ända till 1923.
Liberalismen bröt emellertid väg för frihandeln och en mera frihandelsvänlig tullagstiftning slog igenom mot 1800-talets mitt. Den klassiska liberalismens företrädare framhöll att statens verksamhet i princip skulle begränsas till att omfatta det militära försvaret och upprätthållandet av rättsordningen. Det betonades att skatterna borde sättas låga9. Detta fick naturligt nog till verkan att smugglingsaktionerna kraftigt avtog.
Vid införandet av spritrestriktioner och tobaksmonopol tog dock smugglingen ånyo fart. Sin kulmen fick spritsmugglingen på 1920- och 1930-talen och då spelade tullverkets kustbevakning, som utrustades med särskild båtmateriel, en mycket stor roll i kampen mot smugglarna10.
Under andra världskriget var på grund av den skärpta militära bevakningen smugglingen i det närmaste obefintlig. Beredskapstiden medförde att kust-
och gränsbevakningspersonalen (jämte polis- och militärpersonal) kom att användas för delvis nya uppgifter under benämningen gränsövervakning.
Lokaltullförvaltningens personal utförde i de stora hamnarna ordinäratullgöromål och dessutom biträdde den vid pass- och annan personkontroll11. Gränsbevakningspersonalen avpatrullerade ständigt trakterna längs landgränsen, vilket underlättade den militära bevakningen. Tullverkets kustbevakning förordnades under hela krigstiden som marinpolis och kom att ingå i den sjömilitära organisationen.
Under efterkrigstiden har tullverkets gränsövervakande uppgifter blivit allt flera. Tulltjänsten innebär nu många övervakningsuppdrag härrörande frånåtskilliga statliga myndigheter. På senare tid har tullbevakningen fått en mycket viktig uppgift, nämligen att bekämpa den i oroväckande grad tilltagande smugglingen av narkotiska medel.
Gränstullsamarbetet med annan stat
Gränsbevakningens12 verksamhet influeras i stor utsträckning av det s. k. gränstullsamarbetet, vilket regleras genom lagen (1959: 590) om gränstullsamarbete med annan stat (samarbetslagen). Denna lag som har karaktären av en fullmaktslag, är ett resultat av Nordiska rådets strävanden att erhålla en friare samfärdsel mellan de nordiska länderna genom förenklade tullrutiner13.
Gränstullsamarbete, som avses i samarbetslagen, inleddes med Norge den 1 januari 196014 och med Finland den 27 januari 196315 Samarbetet avser endast tullkontroll och tullklarering av trafiken mellan Sverige och Norge respektive Sverige och Finland.
Vissa bestämda områden, s.k. kontrollzoner, finns på båda sidor om rikets landgräns från Bottenviken till Treriksröset och därifrån till en punkt i höjd med Saltbacken i närheten av Svinesund. Kontrollzoner finns även utmeddelar av järnvägslinjerna mellan Norge och Sverige samt utmed vissa landsvägssträckor vid svensk-norska och svensk-finska gränsen. Längs riksgränsen mot Norge har kontrollzonerna en bredd av 15 km på vardera sidan om gränslinjen. Motsvarande bredd vid riksgränsen mot Finland är 3 km. Möjlighet finns att inrätta kontrollzoner i t. ex. hamnar och på flygplatser.
Samarbetslagen medger sålunda att tullkontroll och tullklarering för svensk räkning kan verkställas på annat lands territorium. Ingripanden mot överträdelser av svensk tullagstiftning, t. ex. smugglingsbrott, kan ävenledes ske på sådant territorium16. Analogt tillåter samarbetslagen att motsvarande tullförrättningar för annat lands räkning kan ske inom fastsitälld kontrollzon på svenskt territorium, ävensom ingripande gentemot brott mot det landets tullagstiftning vilket förövats här i riket. Svensk tullpersonal äger således
utöva tulltjänst i annat lands kontrollzon och annat lands tullpersonal har motsvarande behörighet inom svensk kontrollzon. I båda fallen är såväl svensk som annat lands tullpersonal behörig att utöva svensk eller annatlands tulltjänst.
I sin artikel i Svensk Juristtidning skrev Jungefors: "Genom samarbetslagen öppnas möjlighet till ett mycket långt gående samarbete på tullförvaltningens område med annat land."17 Det får anses att så har skett samt att gränstullsamarbetet med Norge och Finland inneburit att smugglingsbrottsligheten har kunnat bekämpas mera effektivt. Ett system för regelmässig rapportering till berörd tullmyndighet är en produkt av samarbetet.
Enligt bestämmelserna om gränstullsamarbete utgör det ett tjänsteåliggande för svensk gränsbevakningstjänsteman att utöva tulltjänst för svensk räkning inom norsk respektive finsk kontrollzon och att inom svensk kontrollzon utöva tulltjänst för respektive grannlands räkning. Detta medför att svensk gränsbevakningstjänsteman måste ha kännedom om och kunna tillämpa även norska eller finska tullföreskrifter. Ifall svensk tjänsteman utövar icke-svensk tulltjänst inom norsk eller finsk kontrollzon, skall han i jurisdiktionshänseende följa de instruktioner och reglementen som gäller på området enligt respektive grannlands nationella lagstiftning. Motsvarande gäller när tjänsteman från Norge eller Finland utövar svensk tulltjänst inom svensk kontrollzon.
Gränstullsamarbetet omfattar dels stationär tjänst, dels allmän tulltillsyn i gränstrakterna genom bevakning. I viss utsträckning används sammansatta patruller, i vilka ingår både inhemsk och annat lands tullpersonal. Vad lydnads- och ansvarsförhållanden beträffar, står gränsbevakningstjänsteman, även när tulltjänst utövas för grannlandet, under befäl av hemlandets chefer. Tjänsteman är följaktligen ej skyldig att lyda order av befattningshavare från grannlandet men måste givetvis beakta råd och upplysningar från grannlandets personal rörande den för dess räkning utövade tjänsten.
En tjänsteman som begår tjänsteförseelse under utövning av tulltjänst för det andra landet kan endast ställas till ansvar i hemlandet. Detsamma gäller om han genom uppsåtlig eller oaktsam handling åsamkar det andra landet ekonomisk skada när han utövar det landets tulltjänst eller tjänstgör på dess område. Skulle särskilda skäl föranleda det, kan det ena landets centrala tullmyndighet begära, att viss tulltjänsteman i det andra landet utesluts från gränstullsamarbete. Blir tulltjänsteman från annat land (Norge eller Finland) utsatt för våld eller liknande på svenskt område, under utövning av tjänst som ingår i gränstullsamarbete, åtnjuter han skydd enligt BrB 17: 5. Svensk tjänsteman åtnjuter, under utövning av motsvarande tjänst på norskt eller finskt område, ämbetsskydd enligt respektive lands bestämmelser.
När det gäller rutinmässiga tullkontrollåtgärder som att hejda transportmedel och resande samt visitation av transportmedel eller gods, kan tullpersonal från det ena landet utan inskränkning utöva sina befogenheter också på det andra landets område. Annorlunda blir det dock då fråga uppstår om brukande av tvångsmedel som kroppsvisitation, beslag, gripande, husrannsakan m. m. I sådant fall gäller att det ena landets tvångsmedel inte får användas inom det andra utom då det är fråga om undersökning i omedelbart samband med smugglingsbrott eller försök därtill. Befogenheten för tullper-
sonal att bruka tvångsmedel stämmer inte helt överens i svensk, norsk och finsk lagstiftning. Praktiskt sett är skillnaderna inte stora, men för att inte vålla irritation hos allmänheten har det ansetts lämpligast att personalen på ömse sidor om gränsen följer vissa gemensamma regler för ingripanden och i så fall använder sig av befogenheter som samtliga länders lagstiftning erbjuder18.
Formellt är möjligheten att tillämpa det ena landets tullföreskrifter på det andra landets territorium begränsad till de fastställda kontrollzonerna. Detsamma gäller beträffande tulltjänstemans befogenhet att göra ingripanden på icke-inhemskt område. Det kan dock tänkas att tullpersonal från det ena landet förföljer en misstänkt person på det andra landets område men inte hinner ifatt vederbörande inom kontrollzonen. För sådana situationer finns det inom ramen för det svensk-norska gränstullsamarbetet (ej det svensk-finska) en särbestämmelse som ger en extraordinär befogenhet att ingripa utanför zonområdet, under förutsättning att den misstänkte förföljs i omedelbart samband med gärningen19.
Egendom som beslagtas i anledning av smugglingsbrott skall principiellt tillfalla den stat på vilkens område egendomen befinner sig vid tidpunkten för åtgärden.
Svensk gränsbevakningspersonal är utrustad med tjänstevapen men får inte använda sådant vapen under tjänsteutövning i annat land. Det kan påpekas att eftersom norsk tullpersonal inte får bära skjutvapen i tulltjänsten, gäller vid den svensk-norska gränsen dessutom att svensk personal inte får medföra sina tjänstevapen vid patrullering på norskt område. För gränstullsamarbetet bör dock eftersträvas ett enhetligt regelsystem. På så sätt kan hämmande effekter undvikas. Handräckning får påkallas från den stats polismyndighet där tulltjänsten utövas, vare sig det är fråga om norsk eller svensk tulltjänstsom utövas av norsk eller svensk tullpersonal20.
Samarbetslagen är från offentligrättslig synpunkt av stort teoretiskt intresse21. Fråga uppstår om den rätt som lagen ger annan stats myndighet att med tillämpning av sin nationella lagstiftning utöva förvaltning på svenskt territorium strider mot grundlag. Vid tiden för lagens tillkomst har detta inte ansetts vara fallet, men frågan kan säkerligen bli föremål för ytterligare diskussion liksom det faktum att svensk myndighet utövar annan stats förvaltningsuppgift inom svenskt territorium. Vad svensk tulltjänst utövad av annat lands myndighet beträffar, må hänvisas till gällande RF 10: 5. Håkan Strömbergskriver i sin lärobok22 om statsskickets huvudgrunder:
"Genom 5 § möjliggöres även överlåtelse av rättskipnings- och förvaltningsuppgift, som ej enligt RF tillkommer riksdagen, regeringen eller annat i RF angivet organ. Sådan uppgift kan överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet, om riksdagen förordnar om det genom ett beslut, varom minst 3/4 av de röstande förenar sig, eller genom beslut i den ordningsom gäller för stiftande av grundlag. Ett exempel på sådan överlåtelse erbjuder gränstullsamarbetet med Norge och Finland, vilket innebär att den svenska tullkontrollen i viss omfattning har anförtrotts åt norska och finska myndigheter."
Annat internationellt tullsamarbete
Beträffande gemensam bevakning för bekämpande av olovlig införsel av alkolholvaror finns särskild reglering. Efter avtal med främmande stat kan föreskrivas att, i vad rör visst bestämt vattenområde utanför Sverige kust,bevakningspersonal från den främmande staten skall, i den utsträckning Konungen bestämmer, äga samma befogenhet och åtnjuta samma skydd och rätt till beslagarandel eller motsvarande förmåner, som tillkommer svenska tulltjänstemän vid bekämpande av olovlig införsel till Sverige av spritdrycker och vin23.
I KK den 3 april 1934 (nr 65) meddelades föreskrifter i anledning av en mellan Sverige och Finland den 29 december 1933 avslutad överenskommelse24 angående gemensam bevakning för bekämpning av smuggling av alkoholvaror. Enligt 1 § sagda kungörelse skall för bekämpande av olovlig införsel av alkoholvaror till svenskt eller finskt tullområde svensk tullpersonal samt personal tillhörande Finlands sjöbevakningsväsende25 utöva gemensam bevakning inom ett i paragrafen särskilt fastställt vattenområde.
Överenskommelse om nämnda smugglingsbekämpning har även träffats med Danmark den 28 oktober 193526.
I respektive kungörelse finns bestämmelser om stannande av fartyg, visitation och utländsk bevakningstjänstemans skydd enligt brottsbalken. Angående avlossande av prejskott med skarp ammunition gäller de föreskrifter, som generaltullstyrelsen till undvikande av skada å liv och egendom utfärdar.
Vidare finns angående visst operativt samarbete vid smugglingsbekämpning en överenskommelse av den 21 september 1972 mellan de nordiska ländernas centrala tullkriminalorgan.
I konvention27 angående motarbetande av smuggling av alkoholvaror har Tyska riket, Danmark, Estland, Finland, Lettland, Lithauen, Norge, Polen, den fria staden Danzig, Sverige och de Socialistiska rådsrepublikernas Union överenskommit om särskilda bestämmelser. De fördragsslutande staterna ansåg att denna smuggling utgjorde en fara för den allmänna moralen och borde bekämpas med alla till buds stående medel samt var av den uppfattningen att nämnda mål skulle kunna uppnås på det mest tillfyllestgörande sättet genom internationella överenskommelser. Dock förklarade de tyska ombuden, att den tyska vinproduktionen och handeln icke på något sätt fick skadas genom konventionen.
Den 18 juli 1982 upphävdes genom förordning (1982: 660) vissa kungörelser28 angående tillämpning å fartyg av lagen den 27 november 1925 (nr 463) om utsträckt tillämpning av lagen den 20 juni 1924 (nr 225) med särskilda bestämmelser angående olovlig befattning med spritdrycker och vin m. m.
I detta sammanhang kan nämnas förordningen (1976: 929) om tillämpning av avtal mellan Sverige och Förbundsrepubliken Tyskland om ömsesidigt bistånd i tullfrågor. Enligt avtalet skall de avtalsslutande staterna genom sina tullmyndigheter lämna varandra bistånd för att säkerställa uppbörden av tullar och andra införsel- och utförselavgifter samt efterlevnaden av bestämmelserna om införsel, utförsel och transitering ävensom för att förhindra, utreda och beivra överträdelser av tullagarna etc. I avtalets art. 4 angående undantag från skyldigheten att lämna bistånd fastslås att bistånd kan vägra som den anmodade staten finner att biståndet kan kränka landets suveränitet, medföra fara för dess säkerhet eller strida mot dess allmänna rättsprinciper (ordre public) eller andra väsentliga intressen. Undantaget visar att svårigheter trots allt förmodas kunna uppstå vid internationellt tullsamarbete. (Jfr art. 8 i det avtal mellan Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge om ömsesidigt bistånd i tullfrågor som har undertecknats den 11 september 1981. Avtalet gäller här i riket från och med den 26 augusti 1982 (SFS 1982: 801).)
Vissa fakta om tullverket m. m.
Tullväsendet ställdes 1594 under överinseende av Kammarkollegiet och under vissa senare perioder till en del av Kommerskollegium. År 1636 utsågs en generalförvaltare med myndighet över tullväsen och sjöfart29. Perioden 1813—1824 förvaltades tullverket av en tulldirektion, som ersattes av generaltullstyrelsen30 vilken nu är dess centrala myndighet. Tullverket är sålunda ett av de äldsta verken inom statsförvaltningen.
Enligt instruktionen (1973: 884) för tullverket består detta i dag av generaltullstyrelsen med tullstaten. Generaltullstyrelsens chef, generaltulldirektören,utövar central ledning av verket. Med tullstaten förstås regional och lokal förvaltning. Tullverket hade vid årsskiftet 1979/80 totalt 4 201 personer anställda varav 359 arbetade hos generaltullstyrelsen31.
Tullverkets huvuduppgift är fortfarande rent fiskalisk och som exempel på dess åligganden kan nämnas uppbörd av tull, skatter och införselavgifter, fyravgifter m. m. Denna framställning har dock uteslutande återspeglat några av tullens bevakande och kontrollerande uppgifter och därför bör 1978 års tullagsutredare citeras: "Tullverksamhet utan tulltaxa vore ju att jämföra med salt, som mistat sin sälta."32
Tullverket är alltså ett uppbördsverk och lyder under handelsdepartementet. Tidigare sorterade dock tullverket under dåvarande finansdepartementet. Den nuvarande departementstillhörigheten kan vara försvarbar med tanke på verkets huvuduppgift, men som gränsövervakande myndighet torde det vara till nackdel att tullbevakningen tillhör handelsdepartementet. Det förefaller
uppenbart att tullverkets gränsövervakningsverksamhet i princip borde lyda under justitiedepartementet. Tullverket har näst domstolsväsendet det största författningskomplexet att övervaka efterlevnaden av och inte sällan inträffar det att tullverket åsidosätts när nyheter och ändringar inom rättsväsendet införs. Teoretiskt är det möjligt att integrera den del av tullverket som handhar övervakning och kontroll i polisväsendet, men ett sådant arrangemang medför onekligen problem beträffande organisation och samordning. En lösning av problemet kan dock, som antytts, vara att tudela tullverket vad departementstillhörigheten angår och låta tullbevakningen höra till justitiedepartementet. I ett visst hänseende sorterar ju redan en gren av tullbevakningen under annat departement, nämligen kustbevakningen som i fråga om miljöskyddsåtgärder till sjöss lyder under kommundepartementet. Under senare tid har tankar framförts om att låta kustbevakningen bli en egen från tullverket fristående enhet33, men för tillfället är den uppfattningen förhärskande att denna bevakningsgren även i fortsättningen skall vara en integrerad del av tullverket. Inom statskontoret har utretts om en sammanslagning av tullverkets kustbevakning och sjöfartsverkets lotsorganisation är realistisk, men någon ändring har ännu ej kommit till stånd.
Den del av tullbevakningen som utövar den direkta tullkontrollen har under en rad av år haft önskemål om att kunna förstärka gränskontrollen men i stället fått direktiv om att prioritera tullkontrollverksamheten. Då uppkommer spörsmålet om vilken verksamhet ingående i gränskontrollen som man skall ge avkall på för att kunna prioritera annan verksamhet. En verksamhetsom har varit och för tillfället är mycket eftersatt och bristfällig är den utgående kontrollen. Det har visat sig att stora mängder valuta och ädelmetaller samt även, om ej så ofta, äldre kulturföremål lämnar landet.
Om tullverket kunde erhålla större resurser för gränskontroll, skulle möjligheten att bekämpa den vittomfattande narkotikasmugglingen avsevärt öka. Även den s. k. ekonomiska brottsligheten, som i dag till stor del har internationell förgrening, kunde i så fall mera effektivt bekämpas från tullverkets sida.
Tullverket är en myndighet med mångskiftande verksamhet och är i behov av att externt kunna informera om denna, men eftersom verket är anslagsberoende och nuvarande resurser är otillräckliga för sådan information, blir både allmänheten och övriga offentliga funktionärer lidande.
Avslutningsvis förtjänar att åberopas ingressen i en tullagutredares svanesång: "En regering utan fullmakt kan ej öva någon tull-makt."34
Jan Andréason