Hög tid att utreda den summariska processen

 

1. Inledning
Per Henrik Lindblom har i uppsatsen Samordnad tvistemålsprocess (SvJT 1983 s. 747 ff) redovisat remissinstansernas och sina egna synpunkter på rättegångsutredningens (RU:s) förslag om en helt samordnad tvistemålsprocess i dispositiva mål (SOU 1982:25 — 26). Uppsatsen bygger bl. a. på en inom justitiedepartementet upprättad remissammanställning. Av denna framgår att en av de mest kontroversiella frågorna i förslaget gäller den summariska processen. De till förslaget i denna del negativt inställda remissinstanserna anser att den summariska processen inte skall samordnas med tvistemålsprocessen i övrigt. Enligt Lindblom är emellertid huvudskälet mot förslaget i den här delen att den summariska processen inte har förlagts till kronofogdemyndigheten. Lindblom uppger att han personligen anser att skälen mot att ge kronofogdemyndigheten ytterligare uppgifter väger över (deskäl som talar för). Lindbloms framställning ger dock knappast uttryck åt denna uppfattning. Snarare får en läsare det intrycket att Lindblom är ambivalent till frågan.

 

    Ambivalensen är i så fall inte svårförståelig. Lindblom saknar nämligen underlag att grunda sitt ställningstagande på. RU har inte utrett frågan, i vart fall finns i utredningens betänkande inte något material i saken. Om anledningen härtill kan man bara spekulera men sådana spekulationer lämnar jag därhän.
    En del remissinstanser har uttalat sig för att den summariska processen skall förläggas till kronofogdemyndigheten trots att saken inte har utretts av RU. Juridiska fakultetsnämnden vid Lunds universitet (Bolding) har mest utförligt utvecklat hur ett till kronofogdemyndigheten knutet förfarande skulle kunna gestalta sig (s. 77 ff; här och i det följande avser sidhänvisningarna justitiedepartementets remissammanställning). Lindblom uppger att kunderna, dvs. de presumtiva parterna bestående av borgenärssidan (bankerna, inkassoföretagen och försäkringsbolagen) men också gäldenärssidan (konsumentverket och de fackliga organisationerna) är för RU:s förslag. Uppgiften har i det här sammanhanget föga värde. Vad remissinstanserna har uttalat sigom är RU:s förslag om den summariska processen som en del av tvistemålsprocessen, inte alternativet att förlägga den summariska processen till kronofogdemyndigheten.
    Jag vill i det följande försöka ge ett bidrag till belysning av frågan om den summariska processen helt eller delvis bör förläggas till kronofogdemyndigheten. Jag gör det utifrån en särskild position. Jag har nämligen uppdraget att som särskilt tillkallad utredare se över indrivningslagstiftningen (B 1981:02). Huvuduppgiften för utredningen som jag kallar skatteindrivningsutredningen (SIU) är att förenkla regelsystemet och göra indrivningen effektivare.

 

2. Vilka slags fordringar handlar det om och hur drivs de in?
Målen om betalningsföreläggande uppgår hos tingsrätterna till ca en halv miljon om året. RU uppger (SOU 1982:26 s. 65) att det finns vissa typer av mål som förekommer i stora mängder och som samtidigt är ytterligt enkla. Enligt RU är det fråga om statliga eller kommunala förvaltningars eller förvaltningsbolags krav i fråga om avgifter för telefon, radio, TV, gas, renhållning eller daghemsplacering samt också trafikförsäkringsföreningens krav på trafikförsäkringsavgift. Till samma område bör man enligt RU generellt räkna de ansökningar som ges in av särskilda inkassoföretag, i alldeles särskilt hög grad de ansökningar som gäller parkering på privat tomtmark. RU anser att omkring 80 procent av målen i den summariska processen är av den nu angivna beskaffenheten.
    I några remissyttranden lämnas också uppgifter om målens beskaffenhet hos tingsrätterna. Riksdagens ombudsmän uttalar sålunda följande (s. 188): Ett stort antal mål om betalningsföreläggande och även vissa mål om lagsökning rör krav på avgifter av offentligrättslig eller liknande natur, vilka räknas fram på grund av fastställda taxor. Stockholms energiverk (s. 57 ff) anger visserligen inte hur många ansökningar om betalningsföreläggande som verket gör varje år men lämnar uppgifter som tyder på att antalet är mycket stort.
    Hos kronofogdemyndigheterna finns allmänna och enskilda mål, se 1 kap. 6 § utsökningsbalken (UB). Indelningen i målgrupper har vuxit fram i stort sett utan någon helt genomtänkt styrning. Allmänna mål rör i huvudsak fordringar av offentligrättslig karaktär som tillkommer det allmänna. De allmänna

 

målen dominerar antals- och beloppsmässigt helt hos kronofogdemyndigheterna trots att de enskilda uppgår till drygt 400 000 varje år.
    Till de allmänna målen hör i första hand skatter men också fordringaravseende bl. a. socialavgifter, tullar, rättshjälps- och domstolskostnader samt böter. Fordringar avseende nyttigheter i offentlig verksamhet, t. ex. postens och televerkets fordringar samt fordringar avseende elektricitet, vatten, sjukvård etc., verkställs i allmänhet som enskilda mål. Så är fallet även med andra fordringar med offentligrättsliga inslag. Ett undantag är studiemedelsavgifter som alltså verkställs som allmänt mål. Här kan också nämnas att ensamförälderkommittén nyligen har föreslagit att fordringar på underhåll för utgivna bidragsförskott skall föras till gruppen allmänna mål (SOU 1983:51 s. 264 ff).
    En sak av grundläggande betydelse vid indrivning av fordringar är det juridiska begreppet exekutionstitel som finns reglerat i 3 kap. UB. Allmänt sett gäller att det för verkställighet enligt UB av en civilrättslig fordran krävs domstols dom eller beslut medan en offentligrättslig fordran ofta får verkställas på grund av myndighets beslut enligt särskild föreskrift. Denna uppdelning har i vart fall hittills haft fog för sig. Jag vill dock nämna att det för direkt verkställighet finns s. k. privata exekutionstitlar, t. ex. skiljedomar och förbindelser angående underhållsbidrag. Frågan om en vidgning av möjligheten att få verkställighet direkt på grund av en privat exekutionstitel berördes vid tillkomsten av UB. De handlingar som nämndes i sammanhanget var skuldebrev o. d. Frågan om en utvidgning prövades aldrig (prop. 1980/81:8 s. 282 ff).
    Indelningen i målgrupper hos kronofogdemyndigheten — allmänna och enskilda — har föga samband med karaktären hos en exekutionstitel. Fordringar som verkställs som allmänna utmärks i stället, som redan har framhållits, av att de i huvudsak är av offentligrättslig karaktär och tillkommer det allmänna. Skatter, avgifter, tullar m. m. är på grund av särskilda föreskrifter omedelbart verkställbara. Detsamma gäller studiemedelsavgifter. Å andra sidan grundar sig vid verkställigheten sådana fordringar som rättshjälps- och domstolskostnader samt böter regelmässigt på avgöranden av domstol.
    Fordringar avseende nyttigheter i offentlig verksamhet liksom andra fordringar med offentligrättsliga inslag — utom studiemedelsavgifter — kan i allmänhet inte verkställas utan domstols dom eller beslut.
    UB är — till skillnad från äldre utsökningslagstiftning — i princip tillämplig på såväl civilrättsliga som offentligrättsliga fordringar. Det innebär att lagstiftarens ambition är att enskilda borgenärer och det allmänna som borgenär trots indelningen i målgrupper i princip skall konkurrera på lika villkor vid utsökning. Kravet att en borgenär — också det allmänna — som har en civilrättslig fordran måste utverka en exekutionstitel hos domstol kan tyckas som ett avsteg från principen. Avsteget har naturligtvis sin historiska förklaring i att det har ansetts nödvändigt att få civilrättsliga fordringar prövade och fastställda innan gäldenären utsätts för ett utmätningsförsök e.d.

 

3. Läget i utvecklingsarbetet med ADB
Arbetet med att ta datorer i bruk som hjälpmedel vid handläggningen av mål har kommit mycket längre vid kronofogdemyndigheterna än vid tingsrätterna. Beträffande de senare gäller att den summariska processen har fått ADB-stöd vid Stockholms och Göteborgs tingsrätter och att en utbyggnad till Malmö tingsrätt förbereds. En närmare beskrivning av hur ADB-systemet är

 

utformat har lämnats i november 1982 i ett extranummer av Domstolsverket informerar med temat ADB inom domstolsväsendet. I fråga om kronofogdemyndigheterna gäller följande.
    Efter många års utvecklingsarbete har riksdagen beslutat att ett visst ADB system (REX-systemet) skall byggas ut till samtliga kronofogdemyndigheter.Utbyggnaden pågår och kan planenligt antas vara genomförd vid halvårsskiftet 1984. ADB-systemet gäller i huvudsak endast de allmänna målen. Beträffande den närmare utformningen av systemet kan jag hänvisa till SIU:s betänkande med förslag till en utsökningsregisterlag (Ds Fi 1983:4) vilket f. n.bereds inom finansdepartementet. Verkställigheten av enskilda mål skall också få datorstöd. Arbetet med att föra in de enskilda målen i ADB-systemet har pågått sedan några år. Fr. o.m. 1984 registreras alla enskilda mål i systemet varvid kronofogdemyndigheten far maskinell utskrift av samtliga indrivningshandlingar. Beträffande dagsläget (febr. 1984) kan nämnas att två borgenärer med ett stort antal fordringar — försäkringskassan och trafikförsäkringsföreningen — har fatt tillstånd av datainspektionen att göra ansökan om utmätning på magnetband. Utvecklingsarbetet beträffande de enskilda målen, närmast avseende bokföring och redovisning av influtna medel m. m., kan antas behöva pågå ännu under några år innan datorstödet är lika välutvecklat som beträffande de allmänna målen.
    Projektarbetet med ADB leds hos kronofogdemyndigheterna av riksskatteverket (RSV) och hos tingsrätterna av domstolsverket (DV). Någon samordning av projekten torde åtminstone hittills inte ha förekommit. Förhållandet bör ses i belysning av att RSV lyder under finansdepartementet och DV under justitiedepartementet.

 

4. Reformpropåer
SIU har enligt meddelade direktiv att bl. a. pröva formerna för verkställighet hos kronofogdemyndigheten av taxebundna fordringar tillkommande det allmänna. I direktiven (Dir 1980:89) nämns som exempel telefon-, radio- och televisionsavgifter, el-, vatten-, gas- och avloppsavgifter samt sjukvårdsavgifter. Arbetet härmed har ännu inte kommit i gång. I sammanhanget har SIU att ta ställning till bl. a. en skrivelse från Svenska elverksföreningen till regeringen med begäran att fordringar tillkommande medlemmar i föreningen skall få verkställas hos kronofogdemyndigheten som allmänna mål. Elverksföreningens begäran grundas bl. a. på tanken att målen inte skall behöva passera domstol för att bli verkställbara.
    När SIU blir i tillfälle att ta itu med den nämnda uppgiften finns det förutredningen en hel del att hämta i remissyttrandena över RU:s förslag. Jag tänker här i första hand på de yttranden av Stockholms energiverk och riksdagens ombudsmän som jag redan har hänvisat till. Det sistnämnda yttrandet är av särskilt intresse genom att däri utvecklas följande synpunkter beträffande vissa taxebundna fordringar (s. 188):

 

Det föreligger (då) ytterst ringa utrymme för skönsmässiga bedömningar vid debiteringen. Det är också ovanligt att sådana ansökningar bestrids. I åtskilliga av dessa fall torde man utan nämnvärd risk för rättssäkerheten kunna låta debiteringsbeslutet bli direkt verkställbart så som nu är fallet med t. ex. studiemedelsavgifter och vissa vägavgifter. Med ett sådant system skulle det få ankomma på gäldenären attväcka talan i de fa fall där det fanns grund för invändning mot kravet. Genom en reglering av det nu skisserade slaget skulle domstolarna befrias från ett stort antal mål, som gäller i praktiken ostridiga krav.

 

Frågan om indrivningen av statens fordringar är också aktuell i en inom justitiedepartementet upprättad promemoria om myndigheternas bevakning av statens rätt (Ds Ju 1983:5). Promemorian innehåller ett förslag till en rättsbevakningsförordning som skall gälla också sådana statliga fordringar som är taxebundna, t. ex. affärsverksfordringar. Kammarkollegiet har i remissyttrande över promemorian betecknat den som i huvudsak endast en formell juridisk genomgång av regelsystemet med teoretiska antaganden om effekter. Enligt kammarkollegiet kan inte frågan om en effektiv bevakning av statens fordringar lösas utan en undersökning av de faktiska förhållandena. Kammarkollegiet anser för sin del att en organisationsutredning av den statliga bevakningsverksamheten bör genomföras innan en ny formell reglering av denna verksamhet genomförs. Promemorian bereds f. n. inom justitiedepartementet.

 

5. Slutsatser
Frågan om den framtida utformningen av den summariska processen har många sidor. Trots att det i åtskilliga sammanhang har pekats på möjligheten att flytta den summariska processen från tingsrätten till kronofogdemyndigheten har frågan härom inte utretts av RU. I stället har RU prövat frågan om den summariska processen enbart från domstolssynpunkt.
    Uppenbarligen är detta en alldeles för snäv utgångspunkt. Som hovrätten över Skåne och Blekinge uttalar (s. 123) är det sambandet med exekutionen som kännetecknar den summariska processen. Denna är summarisk just därför att den utgör ett förstadium till exekution, inte till rättegång.
    För exekutionsväsendet är frågan om exekutionstitlar, dvs. vad som krävs för att en fordran skall få verkställas enligt UB, av central betydelse. SIU:s uppgift att pröva formerna för verkställigheten hos kronofogdemyndigheten av taxebundna fordringar tillkommande det allmänna är här av stor betydelse. Om SIU skulle komma att föreslå att större delen av dessa fordringar skall bli omedelbart verkställbara är det kanske inte uteslutet att antalet mål ombetalningsföreläggande hos tingsrätterna sjunker med ett par hundra tusenom året. En annan sak än fordringars verkställbarhet är frågan om de organisatoriska formerna för bevakning av statliga fordringar. För min del biträder jag kammarkollegiets uppfattning att den frågan behöver utredas närmare. Jag kan beträffande den frågan här bara nämna att kronofogdemyndigheten företräder sökanden i ett allmänt mål som är anhängigt hos myndigheten (2kap. 30 § andra st. UB).
    Men framför allt rör den summariska processen naturligtvis kundernas —borgenärernas och gäldenärernas — intressen. En viktig faktor för kunderna är kostnaderna för förfarandet. Kostnaderna för parterna hos tingsrätten och kronofogdemyndigheten är redan nu stora och får liksom hittills antas komma att stiga allteftersom penningvärdet försämras. En borgenär har att förskottera kostnaderna medan en gäldenär ytterst blir ansvarig för dem.
    En borgenär kan antas vilja kunna tvinga fram betalning så enkelt och så billigt som möjligt. Borgenärer med många fordringar att driva in arbetar f. ö. själva numera ofta med datorstöd. Det är svårt att se vad en borgenär kan förlora på en flyttning av den summariska processen från tingsrätten till kronofogdemyndigheten. Möjligen kan det vara till fördel för en borgenär attmålet från början är anhängigt vid en tingsrätt när gäldenären helt eller delvis bestrider kravet. Men frågan är om en sådan borgenär behöver bli lidande på

 

en ändring i förfarandet. Att de ostridiga betalningskraven är helt dominerande i förhållande till de stridiga är naturligtvis av stor betydelse i sammanhanget.
    Inte heller för en gäldenär torde en ändring i förfarandet behöva vara till nackdel, vare sig nu gäldenären bestrider kravet eller inte. Har gäldenären inte betalat på grund av slarv eller oförmåga är det säkert fördelaktigt för honom att förfarandet flyttas från tingsrätten till kronofogdemyndigheten. Liksom för borgenären måste det för en sådan gäldenär väga tungt med ett så enkelt och billigt förfarande som möjligt.
    Från domstolssynpunkt är de relativt få stridiga fallen de enda som är av intresse. Vad det handlar om är att få rätt nivå vid förberedelsen i ett mål som är tvistigt. Emellertid bör det väl inte vara omöjligt att vid en omläggning av förfarandet tillskapa en ordning som tillgodoser detta krav? Juridiska fakultetsnämnden i Lund (Bolding) föreslår att dessa fall skall avvisas av kronofogdemyndigheten (s. 77). Förslaget förefaller att ha goda skäl för sig. Alternativt kan man kanske pröva kronofogdeföreningens förslag att de bestridda fallen av kronofogdemyndigheten hänskjuts till tingsrätten (s. 222). Kronofogdeföreningen torde åsyfta en ordning liknande jävsprocess i konkurs som ju inleds med ett förlikningssammanträde inför konkursdomaren. Att en omläggning av förfarandet frigör en hel del befattningshavare inom domstolsväsendet för andra arbetsuppgifter ligger i sakens natur.
    Exekutionsväsendet har i och för sig ingen anledning att söka efter nya arbetsuppgifter. Liksom statsförvaltningen i övrigt arbetar kronofogdemyndigheterna numera under knapphetens kalla stjärna. Om den summariska processen skall förläggas till kronofogdemyndigheten är det säkerligen en förutsättning att förfarandet hos myndigheten ges ett fullständigt datorstöd.
    Sammanfattningsvis gäller enligt min mening att mycket talar för att den summariska processen bör flyttas från tingsrätten till kronofogdemyndigheten. Det förefaller att vara hög tid att utreda frågan. En utredning bör gälla inte bara frågan om överflyttning utan även frågan om ADB-systemen vidtingsrätterna och kronofogdemyndigheterna i annat fall kan samordnas på ett sätt som är till fördel för kunderna. Beträffande den sistnämnda frågan kan man kanske tänka sig att inte bestridda ansökningar om betalningsföreläggande överlämnas direkt från tingsrättens dator till kronofogdemyndighetens. Detta skulle kanske kunna leda till att en borgenär, som samtidigt söker omfastställelse och verkställighet, får detta till reducerad kostnad.
    För SIU är det önskvärt att en utredning om den summariska processen kommer till stånd så snart som möjligt. Vid SIU:s överväganden om formerna för verkställigheten av taxebundna fordringar som tillkommer det allmänna är det sålunda självfallet värdefullt att utredningen vet hur den framtida summariska processen skall gestalta sig.
 

Arne Wilhelmsson