Neutraliteten i fara — Viggengarantierna och folkrätten
Med den svenska regeringens stöd försökte Saab under åren 1974 och 1975 sälja Viggen till de fyra NATO-länderna Danmark, Norge, Belgien och Nederländerna. Regeringen gjorde utfästelser till de berörda staterna om fortsatta leveranser — även i krigstid — av sådana delar till Viggen som tillverkats i Sverige i enlighet med ett samarbetsavtal. En reservation gjordes endast för det — osannolika — fallet att FN:s säkerhetsråd skulle fatta ett beslut att förbjuda krigsmaterielexport till dessa länder.
Det svenska försöket att göra en inbrytning i "århundradets vapenaffär" misslyckades. Från neutralitetssynpunkt måste utgången betecknas som lycklig. Ett uppfyllande av Viggengarantierna i krigstid skulle nämligen ha stått i strid med folkrättens förbud för en neutral stat att exportera krigsmateriel till en krigförande stat. Leveranser av delar till Viggen skulle ha utgjort ett neutralitetsbrott av så allvarligt slag att det i sig kunde ha medfört Sveriges indragande i kriget.
"Århundradets vapenaffär" gällde c:a 350 jaktflygplan, och man uppskattade beställningsvärdet till ungefär 12 miljarder kronor. Förutom Saab 37 Viggen deltog franska Mirage F-1 samt amerikanska YF-16 från General Dynamics och YF-17 från Northrop i konkurrensen. Det betyder att det neutrala Sverige tävlade med NATO-stater om export av stridsflygplan till NATO-stater. Det torde inte ha behövts stor fantasi för att förutse att ordern inte skulle komma att gå till Sverige. Segrare blev amerikanska YF-16.1
Sverige erbjöd Danmark, Norge, Belgien och Nederländerna ett program för samproduktion av Viggen. Ett samarbetsavtal skulle ingås mellan Sverige och de fyra NATO-staterna. För att förbättra Viggens chanser gjorde Saab Scania, Volvo Flygmotor och LM Ericsson kompensationserbjudanden på 9 à 10 miljarder kronor. Dessa avsåg investeringar såväl inom flygindustrisektorn som utanför denna i de fyra länderna. Den svenska regeringen ställde sig som garant för att de svenska företagen skulle uppfylla sina kontraktsenliga förpliktelser.
Eftersom Sveriges politik beskrivs som "alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig" ställdes vissa frågor från den styrkommitté som i de fyra länderna förberedde det politiska beslutet. Frågorna gällde dels vilka garantier den svenska regeringen var villig att lämna för att delar som tillverkades i Sverige skulle komma att levereras även i spända lägen och i krigstid, dels om den svenska regeringen kunde acceptera att beslut om export till tredje länder fattades av de fem berörda länderna gemensamt.2
Det svenska svaret på den första frågan lämnades i en bilaga till ett brev den 5 december 1974 från forsvarsminister Eric Holmqvist till försvarsministrarna i Danmark, Norge, Belgien och Nederländerna. Den stora betydelse som tillkommer Viggengarantierna gör det motiverat att återge hela den engelska originaltexten:
Sweden has long pursued a restrictive policy as regards the exports of war materials. The guidelines at present governing the licensing of these exports were adopted by the Swedish Government and Parliament in 1971. On the whole these guidelines reflect the policies pursued prior to 1971. In one vital respect, however, the present export regulations represent a new departure. The regulations envisage that Swedish manufacturers of war materials may initiate co-operation with manufacturers in other countries for the production of technically advanced materials. In such cases an agreement of cooperation must be concluded. Agreements of this kind must be submitted for approval to the Swedish Government. Such approval by the Swedish Government makes it possible for the Swedish partner in such an agreement, insofar as the attitude of the Swedish authorities is concerned, to fulfil his commitments according to the agreement.This guarantee applies to all situations where Sweden is not under a clear international obligation to prevent the export of war materials covered by this type of agreement. Only a decision by the Security Council of the United Nations obliging all members ofthe United Nations to stop exports of war materials to any or all of the four countries would cause the Swedish Government to discontinue granting the necessary exportlicences. It is, of course, inconceivable that the Security Council would ever take such adecision since this would require the support of all the five permanent members of the Council.
Any co-operation of a technically advanced weapons system like the SAAB 37 Eurofighter would obviously require a very far-reaching agreement of co-operation between the Swedish companies concerned and companies in the four countries. Such an agreement would enable the Swedish Government to continue to grant exportlicences also in times of tension and war. With the sole and essentially formal reservation regarding a decision by the Security Council of the United Nations prohibiting such exports, the Swedish Government is thus prepared to guarantee the unrestricted granting of export licences also in times of tension and war of those parts of the SAAB 37 E Eurofighter which will be produced in Sweden under an agreement of cooperation. It is obviously also in the interest of the Swedish Government that such an agreement should be fully implemented.
Moreover, the Swedish Government is prepared to issue a comprehensive licence allowing the aircraft to be produced in its entirety in the four countries concerned. Under such an arrangement no parts would be delivered from Sweden and accordingly no Government guarantee regarding export licences would be required.
Den andra frågan besvarades den 10 mars 1975 av statssekreteraren i försvarsdepartementet Ulf Larsson. Svaret lydde:
If the Eurofighter in its entirety is to be produced in the four countries concerned, it will be up to these countries to decide on the export of the Eurofighter to third countries. Should the Eurofighter be produced jointly in Sweden and the four countries, Swedish approval must be obtained for exports to third countries. In that case a joint decision by Sweden and the four countries will be necessary. Sweden will then base its decision on the guiding principles for the export of war materials which were approved by the Swedish parliament in 1971.
In this connection the Swedish Government wants to refer to annex 2 to Mr. Holmqvist's letter of 5 December, 1974.3
När det gälide delar till Viggen som i enlighet med ett samarbetsavtal tillverkats i Sverige utfäste sig den svenska regeringen att utfärda exportlicenser också i spända lägen och i krigstid — med ett enda undantag. Bara ett beslut av FN:s säkerhetsråd som förpliktade alla medlemsstater att stoppa exporten av krigsmateriel till ett eller några av de fyra länderna skulle föranleda den svenska regeringen att upphöra med beviljandet av de nödvändiga exportlicenserna. Det påpekades att det naturligtvis var otänkbart att säkerhetsrådet någonsin skulle fatta ett sådant beslut, eftersom detta skulle kräva stöd av alla de fem permanenta medlemmarna av rådet.
I svaret åberopades de riktlinjer för svensk krigsmaterielexport som regeringen föreslog och riksdagen antog år 1971. Att undantag endast gjordes för beslut av FN:s säkerhetsråd framstår som desto mera egendomligt. I prop.1971: 146 angående krigsmaterielexport anförde departementschefen (s. 18): "I vissa fall föreligger ovillkorligt hinder mot krigsmaterielexport. Detta kan vara fallet på grund av internationella avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd eller folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. I dessa fall skall självfallet exporttillstånd vägras."
Det är de folkrättsliga reglerna om export från neutral stat under krig som är av intresse i sammanhanget. I 1907 års Haagkonventioner stadgas ett ovillkorligt förbud för en neutral stat att överlåta krigsmateriel till någon krigförande. Kravet på opartiskhet är ju en hörnsten i neutralitetsrätten.4
Att regeringen påstod att Viggengarantierna inte stred mot folkrätten och riktlinjerna hjälper inte. Utrikesminister Sven Andersson gjorde t. ex. följande uttalande angående den svenska neutralitetspolitiken och förhandlingarna om försäljning av flygplanet Viggen (pressmeddelande 1975-01-17): "Den svenska regeringen har givit vissa garantier till de fyra länder som är intresserade av Viggen. Dessa garantier som vid ett eventuellt kontrakt kommer att gälla mellan Sverige och de fyra länderna står i överensstämmelse med vår alliansfria politik, internationella regler och FN-stadgan. De följer också de riktlinjer om svensk vapenexport som regering och riksdag behandlade 1971."
Teoretiskt skulle det kunna hävdas att Haagreglerna inte ålägger den neutrala staten någon skyldighet att kontrollera eller förbjuda sina medborgares (privatpersoners och privatföretags) export av krigsmateriel. Om en neutral stat väljer att införa inskränkningar eller förbud för sina medborgares handel med vapen kräver emellertid Haagreglerna att dessa tillämpas likformigt gentemot de krigförande. Det är givetvis uteslutet att tillåta omfattande krigsmaterielexport till den ena sidan i ett krig och ingen eller mycket liten sådan till den andra sidan. Sverige har liksom andra neutrala stater valt att generellt reglera exporten av krigsmateriel. Under andra världskriget tillät den svenska regeringen ingen export av vapen till deltagarna i stormaktskriget.
I 1971 års riktlinjer för svensk export av krigsmateriel finns ett avsnitt om samarbete med företag i andra stater: "Vid samarbetsavtal mellan företag i Sverige och i andra länder om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel bör sådan utförsel till det andra landet som föranleds av avtalet medges oavsett förhållanden som tidigare angivits som hinder för krigsmaterielexport. Dock gäller även i detta fall de tidigare angivna ovillkorliga ex-
porthindren. Avtal av detta slag förutsätter en mycket restriktiv prövning vid val av utländsk samarbetspartner. Jag förutsätter att avtalen alltid skall underställas Kungl. Maj:t och att myndigheterna skall ha full insyn i den svenska samarbetspartnerns verksamhet."5
När handelsminister Kjell-Olof Feldt den 4 februari 1975 besvarade frågor i riksdagen om Viggengarantierna hänvisade han till vad riktlinjerna säger om samarbetsavtal och deklarerade: "Regeringen har inte frångått dessa principer." Att de ovillkorliga exporthindren gäller också i samband med samarbetsavtal innebär dock att hinder kan föreligga "på grund av internationella avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd eller folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig". Ingen förklaring lämnades till varför Viggengarantierna som enda undantagsfall nämnde beslut av FN:s säkerhetsråd.
Inte ens reservdelar far exporteras till en krigförande stat. Departementschefen anförde i prop. 1971: 146 (s. 19): "I fråga om reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel föreligger särskilda förhållanden. Med den stränga restriktivitet jag förordar för urvalet av de stater till vilka krigsmaterielexport skall medges är det osannolikt, att tveksamhet uppstår i fråga om export av reservdelar till materiel, för vilken licens en gång lämnats. Skulle detta ändå inträffa, bör enligt min mening avgörande vikt fästas vid att reservdelarna är ett komplement till materiel, som exporterats med vederbörligt tillstånd. För att svensk krigsmaterielindustri skall kunna verka på exportmarknaden inom de ramar som jag har angivit är det angeläget att köparna har goda garantier för att de får reservdelar till inköpt materiel. Reservdelar till tidigare inköpt materiel bör därför få exporteras oavsett förhållanden som jag här angivit som hinder för export. Ovillkorliga exporthinder gäller dock givetvis även i detta fall."
Att de ovillkorliga hindren mot krigsmaterielexport alltid skall respekteras är egentligen en självklarhet. Det finns exempel på sådana hinder på grund av internationella avtal (t. ex. icke-spridningsavtalet — NPT — som avser att hindra icke-kärnvapenmakter från att genom import skaffa sig sådana vapen) och på grund av beslut av FN:s säkerhetsråd (förbudet för vapenexport till Sydafrika). För neutrala stater tillkommer de neutralitetsrättsliga restriktionerna i 1907 års Haagkonventioner. Dessa ger utrymme för privat vapenexport även till krigförande stater, men Sverige har i likhet med Schweiz och Österrike valt att kringgärda all krigsmaterielexport med mycket restriktiva bestämmelser. I 1971 års riktlinjer uttalar sig departementschefen för "en än större restriktivitet än som hittills tillämpats vid prövningen av frågan tillvilka mottagare svensk krigsmateriel skall få exporteras". Utrikesutskottet utgick i sitt betänkande (nr 21 år 1971 s. 8) ifrån att vederbörande myndigheter kommer att begagna sina möjligheter att förhindra att avtal om produk-
tionssamarbete eller försäljning av tillverkningslicenser utnyttjas för ett kringgående av gällande förbud mot krigsmaterielexport.
Viggengarantierna framstår som ett undantag och ett särfall i svensk neutralitetspolitik. Om Saab - mot förmodan - hade fått kontraktet, skulle arrangemangen på sikt ha inneburit att den svenska försvarsindustrin blivit djupt integrerad med de fyra NATO-staternas försvarsindustrier. Den svenska neutralitetspolitikens trovärdighet skulle därmed ha gått förlorad. Enligt Dörfer (a. a. s. 186) var det fråga om ett ömsesidigt beroende: "The fournations were to be dependent on Sweden for vital parts, but Sweden was also to be dependent on the European nations for other parts. This mutual dependence was also to prevent a Swedish withdrawal from the joint programin a critical political situation."
Det var naturligt att Viggenaffären väckte förundran på många håll både i Sverige och utomlands. I Aftonbladet ställdes den 19 januari 1975 frågan "hur det står till med den svenska neutralitetspolitiken när den går att förena med gigantiska vapenaffärer med ett av Europas två militärblock". En utförlig artikel i Helsingin Sanomat den 26 januari 1975 avslutades med frågan: "Varför är Sverige redo att offra så mycket och riskera tilltron till sin neutralitetspolitik?".
Sveriges chans att få kontraktet var mycket liten. Faran för neutralitetspolitiken var däremot mycket stor. Varför tog regeringen denna risk? Något entydigt svar på frågan kan ännu inte lämnas. En del av förklaringen kan ligga i det "militär-industriella komplexets" stora inflytande. För den svenska neutralitetspolitikens skull får man hur som helst vara tacksam för att Viggenäventyret misslyckades.
Rolf H. Lindholm