Statsskickets utveckling i Finland
Av professor MIKAEL HIDÉN
Professor emeritus, förutvarande senator m. m. R.A. Wrede skrev en artikel om ämnet "Rättsutvecklingen i Finland efter skilsmässan från Sverige" i Minnesskrift ägnad 1734 års lag, som publicerades i samband med 200-års jubileet. Även om Wrede med tanke på hans förtjänstfulla forskarbana och roll som statlig påverkare skulle ha haft utmärkta förutsättningar att i sin artikel också beskriva den statsrättsliga utvecklingen, nöjde han sig med att endast nämna några få av dess huvuddrag och koncentrerade sig på att beskriva den rättsliga utvecklingen på de områden, som behandlas i balkarna i 1734 års lag.
Min avsikt är inte att nu pretentiöst försöka komplettera Wredes framställning såtillvida, att jag skulle betrakta statsskickets hela utveckling efter skilsmässan från Sverige. Min målsättning är både tidsmässigt och sakligt betydligt mera begränsad. I första hand betraktar jag det självständiga Finlands statsförfattning och dess utveckling. Då detta statsskick i många avseenden baserar sig på gammal statlig tradition, är det dock skäl att som bakgrund för de nuvarande regelsystemen jämväl beskriva några drag och utvecklingslinjer hos det statsskick, som föregick det självständiga Finlands. Även i sakligt avseende har jag ansett betydande begränsningar såväl tillåtna som nödvändiga. Det vore visserligen intressant att betrakta statsskickets innehåll och utveckling mera ur politologisk än ur juridisk synvinkel, att mera betona det politiska systemet, politisk praxis och politisk statsförfattning än det juridiska normsystemet och dess utveckling. Viktiga frågor vore till exempel förändringarna i partisystemet och dessas inverkan på demokratins förverkligande inom ramen för statsskicket, intresseorganisationernas roll i det parlamentariska systemet eller varför inte profilskillnaderna i de olika presidenternas verksamhet. Redan på grund av min skolning har jag dock ansett det vara skäl att begränsa min betraktelse till de statsförfattningsrättsliga normsystemen. Begränsningen torde här vara berättigad också med tanke på att min artikel liksom de övriga i detta häfte skall kretsa kring en mycket livskraftig juridisk normhelhet. Jag har begränsat min framställning också såtillvida, att jag inte allmänt beskriver huvuddragen av Finlands statsskick, vilka är bekanta även i Sverige och lätta att utläsa redan ur regeringsformens text. Min avsikt är däremot att mera tala om sådana frågor, där utvecklingen i Finland lett till något
speciella regleringar och vilka inte tillräckligt belyses av grundlagens texter. I slutet av min framställning behandlar jag ännu kort de senaste tidernas strävande att reformera statsförfattningen i Finland.
Betraktelsen av bakgrunden för utvecklingen av statsskicket kan här börja från år 1809, alltså från den tid, då 1734 års lag fyllde 75 år. Mera preciserat kan vi stanna upp vid en ceremoni i Borgå stad i slutet av mars 1809, vars 175-årsjubileum representanterna för Finlands statsmakt firade i mars detta år. I anslutning till de europeiska kraftmätningarna under Napoleons tid hade Sverige och Ryssland hamnat i krig med varandra året innan. Kriget var ännu inte helt slut, men Sverige var klart i underläge. Kejsar Alexander I ville av olika orsaker införliva det redan delvis erövrade landet med kejsardömet i välvilliga tecken. Representanterna för landets ständer kallades till lantdag i Borgå och på dessa lantdagar lovade kejsaren bibehålla befolkningens rättigheter och lagar och ständerna gav i sin tur sitt trohetslöfte åt kejsaren. Olika uppfattningar råder därom, vad kejsaren egentligen lovade eller avsåg med sitt löfte.1 Betydelsefullt är dock, att finländarna under hela den tid som Finland var införlivat med Ryssland vidhöll och Finland också i allmänhet styrdes utgående från uppfattningen att landets egna grundlagar skulle följas.
Då vi nu firar 1734 års lag, är det kanske inte riktigt elegant att betona betydelsen av andra gamla lagdokument. Det torde dock kunna tillåtas en statsförfattningsjurist att konstatera, att de statsförfattningsdokument, som Finland år 1809 ärvde av Sverige och kunde bibehålla som sina egna, fick en synnerligen central ställning med tanke på det med Ryssland införlivade Finlands statsrättsliga ställning och dess fristående rättsliga och samhälleliga utveckling. Sådana dokument var framför allt 1772 års regeringsform och förenings- och säkerhetsakten av år 1789. Vid sidan av dessa var även ståndsprivilegierna betydelsefulla. Det är möjligt, att grundlagarna av år 1772 och 1789 i sin regentdominans i Sverige blott betraktas som en reaktion ägnad att vrida utvecklingen i regressiv riktning utan särskilt positivt eftermåle. För Finlands del kan man dock konstatera, att dessa grundlagars regentvänlighet och deras vaga uttrycksform uppenbarligen var en nödvändig förutsättning för att Rysslands envåldshärskare ansåg det möjligt att nöja sig med att regera Finland som ett fristående storfurstendöme enligt dess egna gamla grundlagar. Inom ramen för dessa grundlagar bildades ett regerings- och förvaltningsskick, som i Finland — enligt min åsikt motiverat — kallas autonomi. Innebörden
av denna autonomi var bl. a. att Finland hade ett eget lagstiftande organ dvs. lantdagen, en egen inhemsk regering, föredragningen av landets ärenden för kejsaren-storfursten genom en egen, från kejsardömets organ skild myndighet, eget medborgerskap, egna språk, egen religion och kyrka, eget mynt och egen militär.
Dessa med tanke på finländska intressen positiva omständigheter kunde givetvis inte å andra sidan ändra det faktum, att Finland var en liten autonomt styrd enhet invid huvudstaden av en autokratiskt styrd stormakt. Inom ramen för den vaga grundlagen lät kejsaren t. ex. bli att sammankalla lantdagarna 1809—1863 och med avvikelse från grundlagen begränsades finländarnas rättigheter sedermera under de s. k. förtrycksperioderna kring sekelskiftet. Allmänt kan dock sägas, att autonomin fungerade enligt de gamla grundlagarna från Gustav III:s tid. Dess funktionsduglighet förstärktes av att landet fick en ny lantdagsordning år 1869, vilken visserligen ännu baserade sig på ståndsindelningen, men som bl. a. förutsatte att lantdagen skulle sammankallas regelbundet. Denna lantdagsordning ersattes ännu underslutet av den autonoma tiden, år 1906, av en ny lantdagsordning, som förde med sig en enkammarriksdag vald med allmänna val.
Utan att ytterligare gå in på den autonoma tidens statsskick pekar jag på ett par omständigheter, vilka på ett betydelsefullt sätt återspeglas i vissa av särdragen i Finlands nuvarande statsförfattning. En dylik "specialitet" var de lagar, som åtminstone inom statsförfattningsrätten etablerat kallas undantagslagar. Det är fråga om lagar, vars innehåll avviker från grundlagarna och vilka därför måste behandlas i den ordning som grundlagsändring förutsätter, men vilka inte innebär en ändring eller komplettering av grundlag eller blir nya grundlagar. I själva verket är det fråga om den möjlighet, som blev ökänd i Weimarförfattningen och som nu har uttryckligen förbjudits i Förbundsrepubliken Tysklands grundlag, artikel 79. I Finland anammades detta förfarande småningom i slutet av den autonoma tiden på grund av den då rådande statliga situationen.
I slutet av senaste århundradet råkade man inför ett besvärligt principiellt lagstiftningsproblem. Den intensiva samhällsutvecklingen medförde att det blev nödvändigt att stifta ett rikligt antal nya lagar. De nödigbefunna lagarna stod dock förståeligt nog inte alltid i överensstämmelse med de redan sekelgamla grundlagarna. I praktiken kunde man knappast tänka sig att ändra grundlagstexterna, delvis redan på grund av att en ändring av de dokument, som definierade envåldshärskarens befogenheter, ofrånkomligen skulle ha väckt misstankar i S:t Petersburg.
Från finländsk synpunkt var det uttryckligen de gamla grundlagar-
na, som utgjorde den rättsliga grunden för landets särställning och om man av dagsaktuella skäl skulle ha börjat ändra dem och kanske till och med på finländarnas eget initiativ — formell initiavrätt skulle lantdagarna på den tiden inte ens ha haft — skulle detta ha varit ägnat att försvaga grundlagarna som okränkbara garanter för befolkningens rättigheter. Strävandena att bibehålla det system, som anvisades i grundlagarna, möjligast okränkbart omöjliggjorde samtidigt en anpassning av grundlagarna till tidens krav genom endast en fri tolkning, som flexibelt hade beaktat de aktuella behoven.
Utvägen ur detta dilemma åstadkom man inte utan vidare med ett avgörande, utan förfaringssättet befästes småningom. En efterhandsbetraktelse visar dock att utvägen blev att stifta de nödigbefunna lagarna som vanliga lagar, men att behandla dem i den ordning, som grundlagsändring förutsätter, om de till innehållet ansågs strida mot grundlag. Med tanke på de finländska intressena kunde förfaringssättet anses lyckat: man kunde stifta de nödvändiga lagarna utan att röra grundlagstexten men grundlagarna urvattnades inte heller genom vid tolkning. Å andra sidan kunde det iakttagna förfaringssättet inte heller från ryssarnas sida stämplas som ett åsidosättande av grundlagarna.
Detta förfarande skulle dock knappast ha kommit i bruk och rotat sig som en självklar del av lagstiftningsverksamheten, om inte sättet att stifta grundlag hade varit ett enkelt och vid behov mycket snabbt förfarande. Enligt de gamla grundlagarna var det inte helt ostridigt, i vilken ordning ändring av grundlag skulle stiftas, men i allmänhet utgick man uppenbarligen från att därför erfordrades ett samstämmigt beslut av alla fyra ständer. Detta förfaringssätt hade i alla fall omfattats i 1869 års lantdagsordning, vilken ännu byggde på ståndsindelningen. Enligt dess 71 § förutsattes för stiftande eller ändring av grundlag samtliga ständers samtycke och beslut under samma lantdag, utom om minst två ständer krävde hänskjutning till nästa lantdag, då det slutliga beslutet måste fattas. Då enighet mellan ständerna rådde, var sättet att stifta grundlag således lika snabbt som den vanliga lagstiftningsordningen.
Då Finland år 1906 fick en enkammarriksdag, ändrades normerna beträffande ordningen för stiftande av grundlag så, att förutsättningen enligt huvudregeln var, att lagen först med enkel majoritet godkändes att vila över nyval och efter valet godkändes med 2/3 majoritet. I den nya lantdagsordningen bibehöll man dock även möjligheten att stifta grundlag under en och samma lantdag. Detta kunde ske om lagförslaget först förklarades brådskande med 5/6 majoritet av de avgivna rösterna och därefter antogs med 2/3 majoritet. Ordet brådskande har
i detta sammanhang enligt fast praxis uppfattats som en tom bokstav såtillvida, att ett snabbt förfarande kan användas helt oberoende av om själva ärendet kräver snabb behandling eller inte. Den nuvarande riksdagsordningen av år 1928 följer såväl i fråga om denna norm som i övriga väsentligheter lantdagsordningen av år 1906. I praktiken har förfarandet att förklara lagen brådskande helt klart blivit en huvudregel i synnerhet då det gäller undantagslagarna. Sammanfattningsvis kan man sålunda säga, att sättet för stiftande av grundlag från och med 1869 års LO har varit lika snabbt och tekniskt enkelt som vanlig lagstiftningsordning, förutsatt att tillräcklig enighet om lagen förelåg.
Behandlingen av förslagen till värnpliktslag under 1877—78 års lantdag kan ses som en betydelsefull inledning till ett anammande avsättet att stifta undantagslag. Enligt en beräkning hade man underståndslantdagarna använt sig eller föreslagit användande av undantsgslagar eller deras förstadier ett tjugotal gånger och i enkammarriksdagen före år 1917 ett halvt tiotal gånger2. I det självständiga Finlands system förblev undantagslagsförfarandet ingalunda en kuriositet eller enbart en teoretisk möjlighet. Undantagslagar användes rätt flitigt under de exceptionella förhållandena åren 1917—1919 och denna möjlighet har numera uttryckligen förutsatts i såväl regeringsformens som riksdagsordningens slutstadganden. Totalantalet av de undantagslagar, som stiftats under självständighetstiden, torde redan överstiga 800. Antalet förklaras i viss mån av undantagsförhållandena under krigstiden och av att interimistiska lagar förnyats. Numera stiftas i genomsnitt ett tiotal undantagslagar per år. Undantagslagsförfarandet utgör nuförtiden ett betydelsefullt element i det finländska systemet för övervakning av grundlagarnas efterlevnad och i synnerhet vid tillämpningen av grundrättighetsstadgandena. Till detta återkommer jag senare.
En annan betydelsefull punkt, där man kan se inverkan av den autonoma tidens statspraxis också i den nuvarande regeringsformen, är maktfördelningen mellan republikens president och statsrådet — alltså regeringen. Det är naturligtvis klart, att bl. a. sådana faktorer, som strävandena att skapa en stark regeringsmakt i den situation som rådde efter inbördeskriget 1918 vid slutskedet av regeringsformens stiftande, den politiska och samhälleliga situation, som rådde då man under 1920-talet omfattade tolkningar av regeringsformen samt den
ställning, som presidenten fick på grund av sin roll som ledare av utrikespolitiken speciellt efter II världskriget märkbart har påverkat utformningen av presidentens starka ställning. Otvivelaktigt har dock kontinuiteten, dvs. de mallar och den praxis, som blivit vedertagna i slutet av den autonoma tiden, haft betydelse vid utformningen av regeringsformens stadganden och deras tidiga tolkningar.
För att reglera regeringsmaktens utövning inrättades i Finland i samband med dess införlivande med Ryssland som nya ämbeten generalguvernörskapet och regeringskonseljen. År 1816 ändrades regeringskonseljens namn till Kejserliga Senaten i Finland i motsvarighet till namnen hos kejsardömets och Polens regeringsorgan. Generalguvernören var kejsaren-storfurstens förtroendeman i landet. Han var formellt men sällan i praktiken ordförande för senaten. Praxis ledde till att generalguvernörerna var ryssar. Senaten utgjorde landets "inhemska regering". Den bestod från början av två departement. Ekonomidepartementet skötte, uppdelat på två expeditioner, de uppgifter som numera handhas huvudsakligen av statsrådet uppdelat på ministerier. Justitiedepartementet motsvarade högsta domstolen under svenska tiden. I vissa ärenden, speciellt i fråga om lagstiftning, höll departementen gemensamma sammanträden. Medlemmarna i vartdera departementet utnämndes av kejsaren-storfursten för tre år i sänder. För sina ämbetsåtgärder var medlemmarna ansvariga endast gentemot regenten och denne kunde förlänga deras ämbetsperiod att omfatta en ny treårsperiod eller entlediga dem enligt eget för gottfinnande. Som ett beredande organ för föredragning av finska angelägenheter för regenten fungerade i S:t Petersburg fram till 1826 och åter 1857—1891 kommittén för de finska ärendena. Ordförande för kommittén var ministerstatssekreteraren, vars uppgift det var att föredra dessa ärenden för regenten.
Statsskicket var ganska invecklat. Regentens förordnanden kom till generalguvernören, vilken vidarebefordrade dem till regeringskonseljen/senaten. De ärenden åter, som skulle beredas av senaten och avgöras av regenten, gick först från senaten till generalguvernören och vidare åtföljda av den sistnämndas utlåtanden till S:t Petersburg, därde föredrogs för regenten från det finländska ämbetet.
Med tanke på regeringsmaktens nuvarande organisation är den betydelsefulla sidan av denna modell naturligtvis inte att den var invecklad, även om man torde kritisera också den nuvarande förvaltningen för detta. Intressant är däremot det faktum, att senaten som kollegium — i motsats till vad som var fallet under de gamla grundlagarna — hade egen slutlig beslutanderätt, vilken dock användes i regentens namn. Som en förklaring till detta kan man rätt långt se
redan den omständigheten, att regenten bodde i ett annat land och sålunda inte kunde uppträda som beslutsfattare i alla regeringsärenden. Å andra sidan fungerade senaten som kollegium som ett beredande organ för de ärenden, vilkas avgörande ankom på regenten. Det fanns alltså två kompetensfalt, vilkas gräns i stor utsträckning bestämdes av regenten: de ärenden, som regenten avgjorde och bara bereddes av senaten, och de ärenden, vilka senaten som kollegium slutligt avgjorde. Man kan säga att senatens ställning som kollegium nästan som sådan överfördes på det nuvarande statsrådet. En tämligen omedelbar institutionell kontinuitet föreligger även däri, att senatens justitiedepartement fungerade som högsta domstol och samtidigt deltog i beredningen av lagstiftningsärenden i senatens plena och att man enligt den nuvarande regeringsformen såväl i det skede, som ett lagförslag ges, som när det beslutas om stadfästelse av en lag antagen av riksdagen, i ärendet kan inbegära ett utlåtande av högsta domstolen eller högsta förvaltningsdomstolen eller av vardera.
Vid sidan av dylika tydliga institutionella kontinuiteter kan man naturligtvis tycka sig skönja kontinuitet i mera spekulativa fall. Då befogenheterna hos Finlands monarkiska statsöverhuvud inte ens under slutskedet av autonomin hade parlamentariserats, var det t. o. m. ganska naturligt att man i den historiska situationen under åren 1917—1919 i grundlagarna också anförtrodde den nya republikanska statens överhuvud motsvarande befogenheter och det var kanske inte överraskande, att dessa befogenheter inte heller parlamentariserades genom den politik, som fördes under regeringsformens tidiga tilllämpningsår. Parlamentarismen som sådan hade visserligen anammats i statsförfattningen såväl i dess bokstav redan i slutet av år 1917 som i faktisk praxis. Det finns naturligtvis många orsaker till att principen om parlamentariskt regeringsskick inte helt kom att täcka användningen av presidentens maktbefogenheter, utan att en spänning kvarstod mellan presidentmakten och parlamentarism även i den faktiska statsförfattningen. Vid sidan av de aktuella samhälleliga faktorerna har den autonoma tidens statliga praxis dock otvivelaktigt haft betydelse härvidlag.
Ovan har jag redan hänvisat till det nuvarande republikanska statsskicket. Jag övergår nu till att betrakta vissa centrala frågor i vårt nuvarande statsskick och börjar där jag nyss var, d. v. s. från presidentens och statsrådets ställning i förhållande till varandra och till riksdagen.
Vissa huvuddrag av denna uppställning kan lätt anföras. Enligt RF 36 § bör statsrådets medlemmar åtnjuta riksdagens förtroende. Den förpliktande verkan detta stadgande har är som sådan naturlig. Å andra sidan är det skäl att konstatera, att kravet på parlamentariskt
förtroende i Finland kanske uppfattas något annorlunda än inom vissa andra system. Statspraxis har utgått från en s. k. princip om förtroendepresumtion. Regeringen anses med andra ord åtnjuta riksdagens förtroende tills riksdagen kanske annat anför. Detta innebär, att man inte anser att bildandet av en minoritetsregering eller en som opolitisk betraktad tjänstemannaregering som sådant skulle stå i strid med statsförfattningen. Härtill anknyter sig den omständigheten, att det inte alls hör till sättet för bildande av regering, att den nyutnämnda regeringen skulle testa det förtroende regeringen åtnjuter inom riksdagen t. ex. genom att underställa riksdagen sitt program för godkännande. Det är möjligt, att inställningen till verkligt opolitiska tjänstemannaregeringar numera är mera avvisande än den var för 20 år sedan. Principen om förtroendepresumtion är dock tveklöst även nu gällande statsförfattningsrätt.
Den viktigaste beskärningen av den finländska parlamentarismen är dock inte denna princip, utan det kända faktum, att presidenten såväl enligt statsförfattningens bokstav som i praktiken har egen reell makt. De viktigaste maktbefogenheter grundlagen anvisar presidenten är avgivande av lagförslag och stadfästande av lagar eller vägran att stadfästa dem, utseende av regering, upplösande av riksdagen, ledning av utrikespolitiken, utfärdande av förordningar samt det militära överbefälet. Med förbigående av det sistnämnda kan man konstatera, att presidenten alltid fattar sina beslut vid statsrådets plenum. I en del av de ärenden presidenten avgör gör statsrådet formellt ett beslutsförslag, i andra meddelar det bara sin faktiska åsikt. I praktiken skiljer sig dessa fall inte märkbart från varandra. Grundlagens stadganden om det förfarande, som bör iakttas, utgår från att minister endast i fall av grundlagsstridighet kan vägra kontrasignera presidentens beslut och att statsrådet kan låta bli att verkställa bara lagstridiga beslut.
Några år efter regeringsformens stiftande använde presidenten sina maktbefogenheter på ett sätt, som sedermera ofta har anförts som exempel på presidentens självständiga makt. År 1923 var riksdagen inte fulltalig på grund av att de socialisfiska ledamöterna hade fängslats. President Ståhlberg ansåg, att situationen borde lösas genom upplösning av riksdagen och förordnande av nyval. Den sittande regeringen, som åtnjöt riksdagens förtroende, var inte färdig till detta. Med kännedom om presidentens inställning böjde sig dock regeringen och anhöll om avsked år 1924, presidenten utnämnde en tjänstemannaregering, som var färdig att medverka till riksdagens upplösning, och riksdagen upplöstes. Det skedda väckte debatt bland de rättslärda om utsträckningen av presidentens självständiga maktutövning.
Efter att ha lämnat presidentämbetet publicerade Ståhlberg år 1927 i anslutning till denna diskussion föreläsningar, som han hade hållit i Oslo, i formen av en pamflett med namnet Parlamentarismen i Finlands statsförfattning (Helsingfors 1927). Det är skäl att här citera ett par stycken ur denna. Efter att ha behandlat stadgandena om proceduren för presidentens beslutsfattande konstaterade Ståhlberg bl. a. (s. 55): "Presidenten är sålunda bunden vid medverkan av ansvariga ministrar, men icke bunden av deras mening." Litet senare fortsatte han (s. 56):
"Oftast utfaller väl presidentens beslut i enlighet med föredragande ministerns eller flertalets i statsrådet mening. Men det kan förekomma och förekommer, att en fråga av presidenten avgöres emot föredragande ministerns, flertalets eller hela statsrådets mening, vare sig negativt sålunda, att ett framställt förslag av presidenten avböjes, eller genom att ett positivt beslut vidtages."
För anförande av sin ståndpunkt hade Ståhlberg också annan grund än den prestige han åtnjöt som republikens första president. Som förutvarande professor i förvaltningsrätt och president för högsta förvaltningsdomstolen och framför allt i egenskap av ordförande för 1917 års grundlagskommitté och den kanske mest inflytelserika av arkitekterna för regeringsformen, hade han även som rättslärd en alldeles osedvanlig auktoritet. Då det nu har förflutit cirka 60 år från denna tid, kan man fråga sig hur riktiga Ståhlbergs beskrivningar är i dagens läge, och i vilken mån den statliga utvecklingen har hållits inom de ramar, som uppskisserats i Ståhlbergs uttalanden.
På detta kunde man ge ett kort svar med konstaterandet att Ståhlbergs beskrivningar fortfarande helt håller streck. Inom statspraxis är det fortfarande sant, att presidenten i allmänhet fattar sina beslut i enlighet med den ståndpunkt, som statsrådet (majoriteten) företräder, men att det även förekommer undantag från denna regel. Presidentens självständiga makt att fatta beslut har inte upphört genom desuetudo/parlamentarisering.3 Den juridiska litteraturen kan beträffande presidentens självständiga funktionsmöjligheter sägas ha beledsagat praxis. Ståhlbergs uttalande om att presidenten är bunden vid medverkan av ministrar men icke bunden av deras mening, har ansetts blivit kanoniserat. Egentligen kan bara professor Kastari sägas klart ha förordat en konstruktion, enligt vilken statsrådet under vissa förutsättningar kunde på ett rättsligt relevant sätt motsätta sig det avgörande presidenten önskar. Sin ståndpunkt anförde Kastari första
gången i sin doktorsavhandling år 1940. Måhända redan på grund av den riktning praxis intagit har denna konstruktion inte riktigt tagit fyr i litteraturen, även om någon försiktigt positiv ståndpunkt under senare år anförts.4
Det vore kanske möjligt att ge en kortfattad framställning över presidentens självständiga kompetens, om man som mätare kunde använda de fall, där presidenten har avgjort ärenden med avvikelse från statsrådets ståndpunkt. Även om det som sådant är mycket betydelsefullt, att sådana fall förekommer, kan man inte dra långtgående slutsatser av de enskilda fallen och deras antal. De visar inget därom, vilken inverkan presidentens redan i förväg kända ståndpunkt har haft redan på det beslutsförslag, som förelagts presidenten. De säger heller ingenting om det inflytande presidenten utövar utanför de angelägenheter, som formellt bör avgöras av honom. Inte heller ger de något svar på det, hur central betydelse presidenten har som ledare av utrikespolitiken och hur denna ställning återverkar på hans inflytande på inrikespolitiken. Här far jag lov att nöja mig med det allmänna konstaterandet, att presidenten har en betydande reell makt, att de parlamentariska och presidentiella dragen och möjligheten till spänning mellan dessa således är en del av Finlands fungerande statsförfattning, att den relativa betoningen av dessa drag vid sidan av den politiska situationen i betydande grad också beror på de statliga ledarnas person och att man inte i perspektivet av självständighetstiden torde kunna säga, att presidentens makt åtminstone skulle ha försvagats.5
Som ett annat, internationellt sett i viss mån ovanligt, drag i Finlands statsskick kan man betrakta systemet för övervakning av grundlagarnas iakttagande. Av de element, som bestämmer systemets praktiska betydelse, är följande tre centrala: Enligt Regeringsformen 92 § får domare eller annan tjänsteman inte tillämpa ett sådant stadgande i förordning, som står i strid med lag eller grundlag. Stadgandet har i praxis — och för det mesta också i litteraturen — i allmänhet tolkats e contrario så, att ingen myndighet har kompetens att granska grundlagsenligheten av en lag, som redan har stadfästs. Som en förklaring till stadgandets ordalydelse har man i första hand hänvisat till det, att domstolarnas och myndigheternas sköld inte förblivit obefläckad i
rättskampen mot förryskningssträvandena i slutet av autonomin och att just riksdagen uppfattats som en garant för befolkningens rättigheter. Mot denna bakgrund av det förflutna var det inte lägligt att domstolarna i den nya grundlagen åtminstone expressis verbis skulle ha givits rätt att undersöka grundlagsenligheten av lagar, som antagits av riksdagen.6 Med tanke på stadgandets nutida betydelse är det i alla fall klart, att det inte föreligger någon effektiv kontroll av lagarnas grundlagsenlighet efter det att de blivit stiftade.
En annan i detta sammanhang betydelsefull omständighet är den redan tidigare nämnda möjligheten att stifta undantagslagar. Detta innebär att ett lagförslag, som till sitt innehåll anses stå i strid med grundlag, kan stiftas till lag utan att man behöver fingra på grundlagens ordalydelse eller göra något tillägg i den. Om erforderlig majoritet kan uppnås, är förfarandet härvid lika snabbt och enkelt som vid lagstiftning i allmänhet. Den omständigheten, att ett lagförslag anses stå i strid med grundlag, innebär alltså inte nödvändigtvis någon särskild svårighet att få det korrekt stiftat.
Det tredje betydelsefulla elementet vid kontrollen av grundlagsenlighet är, att det bland riksdagens utskott sedan stiftandet av lantdagsordningen år 1906 funnits ett särskilt grundlagsutskott. Till dess formella uppgifter har hört att bereda i samband med grundlagstående lagstiftning, behandla vissa berättelser, avgöra tvister mellan plenum och talmannen och handlägga ministeransvarighetsfrågor. Utöver dessa konkreta uppgifter och kanske med överflyglande av deras betydelse har grundlagsutskottet i riksdagen fått en roll som ett allmännare organ för övervakning av grundlagarnas efterlevnad. Denna roll började utvecklas redan i slutet av den autonoma tiden, då riksdagen var ett centralt organ för försvarandet av landets ställning, och då det förelåg särskild orsak att övervaka, att de rättigheter, som riksdagen enligt grundlagarna hade, inte kränktes. Utskottets roll som ett riksdagsorgan för tolkning av grundlag har sedermera blivit till den grad stadgad, att utskottets tolkningsståndpunkter oberoende av att de formellt saknar bindande verkan i själva verket avgör frågan om vad som i det ifrågavarande fallet inom riksdagen anses vara grundlagsenligt. Då det inte finns någon fungerande efterhandskontroll, har utskottets ställningstaganden i tolkningsfrågor de facto en auktoritativ
ställning även utanför riksdagsbehandlingen. Till sin sammansättning och sina verksamhetsformer motsvarar utskottet riksdagens övriga utskott. Det är alltså mycket klart ett politiskt organ. Den juridiska riktigheten och följdriktigheten av utskottets tolkningsställningstaganden tryggas dock på ett ganska tillförlitligt sätt av de årtionden av tradition utskottet har i denna sin roll av övervakare av grundlagsenlighet. Nu förtiden hör grundlagsutskottet dessutom alldeles regelbundet utomstående statsförfattningsrättsexperter då det fattar tolkningsbeslut.7
Övervakning av grundlagarnas efterlevnad sker naturligtvis även på annat sätt än vid stiftande av lagar och inom ramen för riksdagsarbetet i allmänhet. En betydelsefull övervakning utövas i enstaka fall jämväl av de högsta domstolarna samt justitiekanslern vid statsrådet och även av riksdagens justitieombudsman. Med tanke på helhetsbilden av denna kontroll har dock den övervakning, som sker i samband med lagstiftningen och där riksdagens grundlagsutskott har en central ställning, pregnant betydelse. Att kontrollens tyngdpunkt blir förlagd till lagstiftningsarbetet inom riksdagen har naturligtvis betydelsefulla följdverkningar. En sådan följdverkan är den omständigheten, att grundlagsenligheten på ett onödigt accentuerat sätt blir enbart en teknisk fråga, alltså en fråga om val av lagstiftningsordning. Frågor, som gäller grundlagens efterlevnad kan i detta sammanhang förbli abstrakta, avlägsna även för praktiserande jurister. I politiskt heta lagstiftningsangelägenheter är kontrollen förståeligt nog utsatt för politiskt tryck. Det kan också hända, att betoningen av kontrollen över lagarna är ägnad att leda till att den grundlagsenlighetskontroll, som till övriga delar sker i domstolarna, blir mera passiv än vad annars vore fallet.
Trots att kritiska betraktelser av detta slag har sitt berättigande, kan man enligt min åsikt säga, att kontrollen av åtminstone lagarnas grundlagsenlighet i allmänhet fungerar fullt tillfredsställande. En central sektor inom denna kontroll utgörs av grundrättigheterna såväl ifråga om volymen som också beträffande innehållet. Grundlagsutskottets ståndpunktstaganden i frågor angående tolkning av grundrättigheter utgör redan nu ett rätt digert och även med tanke på forskningen givande material, i vilket dock frågorna kring äganderättsskyddet
kanske alltför mycket accentueras. Med tanke på hela juristkåren och även på allmänheten är detta material dock inte så behändigt tillgängligt som kunde anses önskvärt.
Nästa månad har det förflutit 65 år från regeringsformens stadfästelse. Under denna tid har bara relativt få textändringar givits i regeringsformen och ingen av dem kan betecknas som verkligt väsentlig. Till den skrivna grundlagens relativa oföränderlighet har ett flertal faktorer medverkat. En är grundlagens flexibilitet. Inom dess ramar har väl rymts såväl relativt svaga presidenter som Relander i slutet på 1920-talet och å andra sidan också en mycket stark president som t. ex. president Kekkonen. En betydelsefull faktor är jämväl den förenämnda undantagsmöjligheten. Betydelsefull är naturligvis också strukturen av Finlands partifält, där både borgarnas och vänsterns andel av rösterna har varit nära 50 %. Då man har strävat till majoritetsregeringar, har det ofta i regeringen förelegat en relativt jämnstark representation av både vänster och icke-socialister. En situation som denna har utgjort en föga tjänlig grogrund för tanken, att statsförfattningen kännbart borde moderniseras i någon viss riktning.
Åndringssträvanden har å andra sidan naturligtvis förekommit. Under regeringsformens första halvsekel, m. a. o. fram till 1960-talets slut, fanns det egentligen bara en fråga som ständigt var föremål förändringsdiskussioner, nämligen sättet för val av president. Ändringar gjordes dock inte, kanske redan därför, att ändringssträvandena gick i diametralt motsatta riktningar: man ville ändra det av elektorerna förrättade valet såväl i riktning mot ett av riksdagen förrättat val som till direkt folkval.
År 1969 inleddes en diskussion och togs initiativ med sikte på en mera omfattande ändring av statsförfattningen. Det yttre incitamentet var Regeringsformens halvsekeljubileum, som man ville markera på ett lämpligt sätt. En viktigare orsak stod dock att finna i den politiska atmosfären. Riksdagen hade år 1966 fått vänstermajoritet; kommunisterna hade inträtt i regeringen efter en paus på cirka 20 år och socialdemokraterna hade efter flera års övergångsskede fått en i relation till partiets storlek sakenlig representation i regeringen.
År 1970 tillsattes en stor parlamentarisk kommitté med uppdrag att — sakligt sett — bereda en totalreform av statsförfattningen. I sitt arbete var kommittén till den grad splittrad, att dess delbetänkande (Kommittébetänkande 1974: 27) av år 1974 inte innehöll några förslag av kommittén, utan endast detaljförslag av olika grupperingar bland kommitté-medlemmarna. Betänkandet dög inte till konkret bas för den fortsatta beredningen. Orsakerna härtill kunde uppenbarligen finnas i den förändrade politiska atmosfären men också däri, att
kommittén, och kanske särskilt dess vänsterblock, totalt hade felbedömt frågan om hurudana reformer som var politiskt möjliga. Förslagen, enligt vilka presidenten var helt bunden vid statsrådet och riksdagen hade gjorts till det centrala statsorganet utan konkurrerande organ vid sin sida, gjorde det lätt för skeptikerna att motsätta sig förslagen som olämpliga för Finland.
Då det blev uppenbart, att en omfattande reform inte understöddes, gled man över till att försöka sig på delreformer. År 1977 tillsatte statsrådet två beredningsorgan, en kommitté för beredning av en reform av grundrättighetssystemet och en kommission för beredningav en reform av stadgandena om kvalificerad majoritet och minoritet. Kärnpunkten i kommissionens uppdrag var att förenkla proceduren vid stiftandet av de undantagslagar, som gäller ekonomisk reglementering. Grundrättighetskommittén var så oenig, att den inte åstadkom något enhetligt förslag. Kommissionen för majoritetsstadgandena avgav visserligen år 1978 ett betänkande (Kommittébetänkande 1978: 10) med förslag, vilket dock åtföljdes av ett flertal avvikande åsikter. Inte heller detta betänkande följdes upp av konkreta åtgärder.
I och med att reformsträvandena åter strandade år 1978, ser det ut att ha uppstått en paus på några år i den aktivitet, som siktar på en reformering av statsförfattningen. Jämfört med situationerna på 1970-talet har de efterföljande företagen haft nya accentueringar. I anslutning till den sedan en tid förda debatten om medborgarnas möjligheter att delta i beslutsfattandet tillsatte regeringen en kommitté förberedning av ett förslag om inrymmande av rådgivande folkomröstning i statsförfattningen. Samtidigt hade frågan om sättet att välja president åter aktualiserats av orsaker, som sammanhängde med utgången av president Kekkonens ämbetsperiod och valet av president Koivisto som mycket klar favorit. Kanske visare av erfarenheterna från 1970-talet tillsatte regeringen år 1982 en omsorgsfullt förberedd kommitté, som fick till uppdrag att bereda en rätt moderat justering av statsförfattningen. I enlighet med sitt uppdrag avgav kommittén sommaren 1983 ett betänkande med förslag (Kommittébetänkande 1983: 49), som innehöll vissa försiktiga ändringar i statsförfattningen. Sättet för val av president föreslogs ändrat så, att valet skulle bli direkt folkval, men samtidigt skulle elektorer väljas för förrättande av valet av president i det fall, att ingen av kandidaterna i det direkta valet skulle få en majoritet av rösterna. Samtidigt föreslogs små justeringar i presidentens befogenheter. För regeringsbildningens del föreslogs en inskrivning av iakttagen praxis däri, att riksdagsgrupperna bör höras och riksdagen vara samlad. Vetorätten föreslogs ändrad till ett slags remitteringsrätt till riksdagen och i samband med
rätten att förordna om nyval, d. v. s. upplösa riksdagen, föreslogs, att presidentens rätt att besluta om den gamla riksdagens skingrande skulle upphävas. Dessutom innehöll betänkandet ett förslag om att stiftandet av fullmaktslagar för ekonomiskt reglementering — vilka alltså i allmänhet stiftas som undantagslagar — i viss mån skulle underlättas.
Som helhet betraktade kan dessa förslag lika väl som folkomröstningskommitténs förslag om rådgivande folkomröstning (Kommittébetänkande 1983: 25), som också avgavs år 1983, anses mycket moderata. Det faktum, att dessa reformförslag inte under det gångna året vare sig lett till ett klart förkastande eller till något i offentligheten noterat betydande framskridande, kan kanske ses som ett uttryck för den inom det finländska politiska livet rådande försiktigheten att röra vid statsförfattningen. För närvarande ser det ut som om man inte ville avancera med den eventuellt politiskt känsloväckande statsförfattningsreformen före kommunalvalen i oktober. Följaktligen skulle man först tidigast i slutet av året ha möjligheter att bedöma huruvida det nu, då reformdiskussioner har förts i 15 år och man i stället för en totalreform har gått in för att försöka med försiktigare delreformer, finns reella förutsättningar att förverkliga justeringar i den skrivna statsförfattningen.8