Meddelarfriheten - vad innebär den?
Av juris doktor THORSTEN CARS*
Vi brukar med all rätt vara stolta över att Sverige var det första land i världen som införde ett lagstadgat skydd för tryckfriheten och dessutom gav det grundlagsdignitet. 1766 års tryckfrihetsförordning (TF) var, liksom sina efterföljare i början av 1800-talet, oerhört försigkommen för sin tid, ja i vissa hänseenden framstår den svenska tryckfrihetslagstiftningen ännu i dag som mycket avancerad vid en jämförelse med motsvarande reglering i flera andra västerländska demokratier. Som exempel kan nämnas principen om allmänna handlingars offentlighet.
Ett annat exempel, som brukar vålla förvåning hos utländska betraktare, är meddelarfriheten och dess konstruktion. Det kan därför vara tacksamt att inleda ett anförande om svensk tryckfrihetsrätt inför ett internationellt auditorium med påpekandet att en journalist i många länder riskerar att berövas friheten om han inte avslöjar sin källa, medan den svenske journalisten — åtminstone teoretiskt — kan dömas till fängelse om han avslöjar sin källa.
Denna något tillspetsade formulering, som inte alltid uppfattas som allvarligt menad, visar på en viktig principiell skillnad i fråga om meddelarskyddets konstruktion. I exempelvis USA, där yttrandefriheten garanteras av det första författningstillägget ("Congress shall make no law — — — abridging the freedom of speech or of the press— — —") härleder man också meddelarskyddet från denna bestämmelse och uppfattar det alltså som en rätt men inte en skyldighet för den enskilde att skydda sin källa medan källan följaktligen inte har någon självständig rätt till skydd för sin anonymitet.
En amerikansk journalist har således i allmänhet rätt att vägra att upplysa om varifrån han fått sina uppgifter men han är inte lagligenskyldig att utnyttja denna rättighet. Att journalistisk hederskodex bjuder honom att skydda sin källa är en annan sak. Trots detta blir det allt vanligare att åklagare och brottmålsadvokater begär och även får ut namn på journalisters nyhetskällor. Vid ett möte nyligen med amerikanska advokater i mediebranschen kom det sålunda fram att antalet sådana fall under tiden september 1982 till september 1983 var
67, eller mer än dubbelt så högt som under föregående tolvmånadersperiod (Pressens Tidning nr 3/84 s. 28).
Vi har alltså i Sverige gått ett steg längre än de flesta andra länder genom att i lagstiftningen vid straffansvar förbjuda journalister att avslöja källans identitet (TF 3 kap. 3 och 5§§). Dessutom förhåller det sig som bekant på det sättet att TF inte bara tillåter offentliga funktionärer att bryta sin tystnadsplikt genom att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till press och andra medier (TF 1 kap. 1 § jämförd med 7 kap. 3 och 5 § §; jfr också sekretesslagen 16 kap. 1 §) utan också vid straffansvar förbjuder "myndighet eller annat allmänt organ" att efterforska meddelaren (TF 3 kap. 4 § och 5 § andra stycket).
Yttrandefrihetsutredningen föreslår i sitt slutbetänkande (Värna Yttrandefriheten, SOU 1973:70) t. o. m. att meddelarfriheten utvidgas till att gälla också i förhållande till tystnadsplikter som grundas på avtal — t. ex. i privata anställningsförhållanden — och att efterforskningsförbudet utsträcks till att gälla "den som intar en ledande ställning i ett företag eller en sammanslutning". Med tanke på den viktiga och omfångsrika offentliga verksamhet som bedrivs i privaträttsliga former och med hänsyn till storföretagens och intresseorganisationernas allt starkare ställning i det moderna samhället finns det mycket som talar för detta förslag. Frågan är dock om det inte går väl långt och ger upphov till svåra gränsdragningsproblem.
Jag ska emellertid inte gå in närmare på detta förslag utan håller mig till den gällande ordningen. Jag får alltså inte skvallra för min hustru om sådant som jag enligt lag är skyldig att hålla tyst om men jag har en grundlagsstadgad rätt att yppa samma sak för en vilt främmande journalist för att offentliggöras. Jag bortser här från uppgifter som berörs av kvalificerad tystnadsplikt och som jag strax återkommer till. Genom att skydda meddelaren för repressalier från hans omgivning har man velat underlätta att missförhållanden av olika slag blottläggs för allmänheten och väcker opinion för önskvärda reformer. Denna paradox framstår som mycket exotisk för utländska iakttagare och är därför ett pålitligt propagandanummer i internationella sammanhang. Jag vill emellertid inte sticka under stol med att denna reglering är ett okänt mysterium även för många svenskar, t. o. m. för jurister som kunde förväntas känna till den.
Meddelarskyddet kan enligt TF genombrytas endast i följande fall (3 kap. 3 §):
1. Om meddelaren genom sitt uppgiftslämnande gör sig skyldig till högmålsbrott eller brott mot rikets säkerhet, alltså exempelvis högförräderi, uppror, spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift. I sådana fall har myndigheterna fria händer att efterforska
meddelaren t. ex. genom att hålla polisförhör med tidningens medarbetare. I den mån dessa inte själva misstänks för samma brott eller medverkan till det, kan de också höras som vittnen inför domstol och är då skyldiga att berätta vad de vet om saken.
2. Om en person åtalats för att med hjälp av tryckt skrift ha begått brott som inte är att anse som tryckfrihetsbrott — t. ex. bedrägeri genom att i en annons lämna vilseledande uppgifter — eller om meddelaren inte bara yppat hemliga uppgifter muntligen utan lämnat ut en hemlig handling till journalisten eller om meddelaren visserligen bara yppat hemliga uppgifter muntligen men därvid brutit mot en kvalificerad tystnadsplikt (t. ex. om sjukvårdspersonal yppat uppgifter om en patients hälsotillstånd), i dessa tre fall har myndigheterna en mera begränsad rätt att efterforska meddelaren eller annonsören. Man kan givetvis förhöra t. ex. personalen vid den myndighet, varifrån den hemliga uppgiften misstänks ha läckt ut, för att få reda på vem som är läckan. Däremot får man inte förhöra tidningens medarbetare hur som helst. Endast i det fall att man redan har fått fram misstankar omatt en viss person har lämnat ut uppgiften, resp. satt in annonsen i vårt exempel, kan man kalla tidningens medarbetare till vittnesförhör inför domstol och denne är då skyldig att svara ja eller nej på frågan om det är den misstänkte som lämnat ut uppgiften. Om vittnet mot bättre vetande lämnar oriktigt svar på frågan, kan givetvis ansvar för mened komma i fråga. Om vittnet vägrar att svara, kan han eller hon enligt de allmänna reglerna i 36 kap. rättegångsbalken (RB) föreläggas vite eller i sista hand hållas i häkte upp till tre månader för att fullgöra sin skyldighet att vittna.
3. Tidningens medarbetare kan också i andra fall vara skyldiga att avslöja meddelarens identitet, om domstol "av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgift i saken lämnas vid vittnesförhör eller förhör med part under sanningsförsäkran". Denna bestämmelse, som tillkom 1976 och kan tillämpas i både brottmål och tvistemål, är som synes ganska luddig och kräver stort omdöme hos domaren. I propositionen anförde föredragande statsrådet bl. a. (prop. 1975/76:204 s. 112): "I brottmål bör hänsyntas till hur pass allvarligt det brott är som avses med åtalet. Under i övrigt likartade förhållanden måste det vidare ligga närmare tillhands att medge bevisning som bryter anonymiteten om bevisningen kan antas vara till en tilltalads förmån än om motsatsen är fallet. Sammanfattningsvis vill jag understryka att beslut om att hänsynen till anonymiteten skall vika får fattas endast om mycket starka skäl kan åberopas." Även om bestämmelsen utgör ett framsteg i förhållande till vad som tidigare gällde — nämligen att vittnesplikten alltid tog
över anonymitetsrätten (jfr JO 1959 s. 75 ff) — är den enligt min mening något diskutabel på grund av sin bristande precision. Såvitt jag vet tillämpas den dock mycket sällan och jag känner inte till något konkret fall.
Vi har alltså en internationellt sett mycket avancerad reglering till skydd för meddelarfriheten. Men fungerar det här skyddet i praktiken? Är skyddet effektivt? Behöver det förstärkas? Eller är det tvärtom alltför långtgående? Jag avser inte att försöka ge några svar på dessa frågor, bara att komma med några synpunkter.
Meddelares rätt till anonymitet och förbudet för myndigheter att efterforska meddelares identitet motiverades på följande sätt i ett i förarbetena till gällande TF (SOU 1947: 60 s. 83) åberopat uttalande i 1912 års betänkande med förslag till TF (s. 63) där det heter:
"Den fortgående självrannsakan, varav samhället är i behov, torde allra minst i ett samhälle av våra begränsade dimensioner och inom ett folk av vår läggning kunna undvara ett effektivt anonymitetsskydd. Hänsyn till den sociala omgivningen: familj, förmän, kamrater, affärsförbindelser o.s.v., och fruktan för andligt eller ekonomiskt obehag från dess sida utövar hos oss ett övermäktigt tryck på den enskildes yttrandefrihet. Tydligen innebär ingalunda den demokratiska utveckling, varemot samhället tenderar, någon förändring i sådant hänseende, snarare tvärtom. Falsk 'kåranda' och falsk 'solidaritetskänsla' förbliva samhällsskadliga faktorer att räkna med. Anonymitetsskyddet är mot detta tryck säkerhetsventilen, som i månget fall ensam möjliggör, att ord sägas, som böra bli uttalade, fakta framdragas, som böra bli framdragna. Den enhälliga värme, varmed man inom den periodiska pressen omfattar detta, är i och försig ett starkt vittnesbörd härom."
Om nu en meddelare inte använt sig av sin rätt att vara anonym —han har t. ex. låtit publicera en insändare i eget namn — eller om han visserligen begärt att få vara anonym men hans identitet ändå har blivit känd på något sätt, vad kan då hända?
Ja, TF skyddar bara meddelaren mot ansvar och skadeståndsskyldighet på grund av de upplysningar eller det material som han för offentliggörande lämnat till journalisten eller tidningen. Däremot innehåller TF inga uttryckliga regler om skydd mot sanktioner eller repressalier av annat slag. I viss utsträckning kanske emellertid TF eller "grunderna för TF" ändå kan åberopas till skydd för meddelaren.
Exempelvis skulle det väl knappast vara tänkbart att som grund för utkrävande av disciplinansvar enligt lagen om offentlig anställning (LOA) åberopa att arbetstagaren åsidosatt vad som åligger honom i hans anställning genom att lämna ut uppgifter till massmedier eller rentav själv författa artiklar för publicering, vare sig han härigenom brutit mot sin tystnadsplikt eller ej. Redan i början av detta sekel hävdades sålunda i några rättsfall den principen att en statstjänsteman inte kunde av överordnad myndighet åläggas disciplinär bestraff-
ning för den befattning han tagit med en tryckt skrifts författande och utgivning (se Svennegård i SvJT 1946 s. 669 f). Någon anledning att idag se annorlunda på saken har jag svårt att finna.
Och för att ta ett annat exempel, om en offentliganställd skulle sägas upp eller avskedas under åberopande av att han lämnat för arbetsgivaren negativa upplysningar till pressen och därigenom visat sig illojal, är det väl knappast heller troligt att detta skulle godkännas som saklig grund enligt lagen om anställningsskydd (LAS) och detta vare sig den anställde åsidosatt en lagstadgad tystnadsplikt eller ej.
Likaså skulle väl en sådan omständighet underkännas som grund för att förbigå en i övrigt kvalificerad sökande i ett tjänstetillsättningsärende. Vid det senaste nordiska juristmötet i Stockholm berättade en av de norska deltagarna om ett sådant fall där sökanden fick rätt i domstol (Förhandlingarna vid Det tjugonionde nordiska juristmötet 1981 Del I s. 64 f; jfr också Sten Heckschers anförande s. 63 f). För att ta ett färskt, ehuru något udda exempel, kan erinras om JämO:s försök att stoppa riksdagsmannen Claes Elmstedts utnämning till landshövding på Gotland på grund av. ett kåseri i Blekinge Läns Tidning där Elmstedt tillåtit sig att raljera med JämO.
Men hur ofta åberopas sådana här omständigheter uttryckligen som grund för beslut i anställningsförhållanden och liknande? Kan man verkligen utesluta risken för att en frispråkig meddelare drabbas av negativa konsekvenser? Det behöver inte vara fråga om dramatiska påföljder utan exempelvis om omplacering till mindre attraktiva uppgifter eller mindre angenäm tjänstgöringsort. Kan man utesluta att sådana farhågor — grundade eller ogrundade — avhåller personer från att lämna väsentliga upplysningar till massmedia?
Som exempel på sådana konsekvenser brukar anföras den s. k. Ferm-affären hösten 1983. Då avslöjade Svenska Dagbladet att den svenske FN-ambassadören Anders Ferm hade haft kontakt med två högt uppsatta sovjetiska representanter i New York och med dem diskuterat ubåtskränkningarna längs de svenska kusterna. Efter Svenska Dagbladets artiklar, som antogs vara grundade på uppgifter från personal i den svenska utrikestjänsten, företogs vissa omplaceringar inom denna. "Läckorna" ansågs därigenom vara tätade och några nya avslöjanden av liknande slag förekom inte i Svenska Dagbladet. Antingen hade tidningens källor inte längre tillgång till några intressanta uppgifter eller också hade de skrämts till tystnad.
Det kan emellertid erinras om att Dagens Nyheter i april 1984 avslöjade "tidigare okända detaljer" från mötet mellan statsminister Olof Palme och Sovjetunionens utrikesminister Andrej Gromyko i samband med öppnandet av Stockholmskonferensen i januari 1984.
Utrikesminister Lennart Bodström kommenterade Dagens Nyheters avslöjande på följande sätt i Aftonbladet den 5 april 1984: "Det borde höra till varje diplomats yrkesstolthet att inte läcka ut hemlig information.— — — Men rent principiellt skadar alltid sådana här saker UD:s anseende. Våra möjligheter att få information från främmande makt begränsas, då utländska dignitärer knappast kan ha intresse av att lämna förtroenden om det finns risker för otillbörliga läckor."
Om det nu är så att meddelarfriheten är hotad, vad kan då göras för att ytterligare befästa den?
Är det möjligt att bygga in ytterligare garantier i LOA, LAS och andra författningar? För min del tror jag inte att det är möjligt eller ens önskvärt att göra det i någon större utsträckning. Kan man verkligen begära av en arbetsgivare att han exempelvis i ett omflyttnings- eller befordringsärende gällande en befattning av förtroendekaraktär skall helt bortse från den uppfattning i olika kanske mycket känsliga frågor och det omdöme eller kanske bristande omdöme som vederbörande dokumenterat genom sina publicistiska aktiviteter (jfr Ole Espersens anförande i Förhandlingarna etc. s. 65 f)? Om man i enlighet med yttrandefrihetsutredningens förslag utsträcker meddelarskyddet även till den enskilda sektorn, blir problemet ännu mer påtagligt.
En annan väg kan möjligen vara att ytterligare förstärka anonymitetsskyddet. Som exempel kan anföras den nu gällande skillnaden i straffbarhet mellan det fallet att en hemlig handling utlämnas eller tillhandahålles för publicering och att en tystnadsplikt bryts på annat sätt i samma syfte. I det första fallet är varje uppsåtligt handlande straffbart. I det senare kommer ansvar i fråga bara om uppgiftslämnandet innebär att en kvalificerad tystnadsplikt blir åsidosatt. Denna till synes irrationella skillnad brukar förklaras på det sättet att en hemlig handling kan innehålla uppgifter om skilda förhållanden och av mer eller mindre hemlig natur och att den omdömesgille tjänstemannen kan förväntas sovra bland dessa uppgifter när han lämnar ut muntlig information om handlingens innehåll. Han upplyser bara om sådana förhållanden som har samband med syftet med utlämnandet och han kan därvid utesluta sådana detaljer som är oväsentliga för detta syfte och vilkas offentliggörande alltså skulle kunna skada i onödan. Någon sådan sovring kan tjänstemannen inte göra om själva handlingen utlämnas och det är inte säkert att mottagaren — i sista hand ansvarige utgivaren — har viljan eller förmågan att göra det. Utlämnande av en handling har därför till sin typ ansetts vara farligare än muntligt yppande av dess innehåll och därför förtjänt av mindre skydd.
Frågan är om inte denna reglering kan vara till men också för den som lämnar information om en hemlig handlings innehåll utan att lämna ut eller tillhandahålla själva handlingen. Ibland, för att inte säga ofta, kan det sålunda tänkas att det av en publicering av uppgifter, som grundas på en hemlig handling, inte klart framgår om tidningen haft tillgång till själva handlingen eller bara till muntliga uppgifter om dess innehåll. I sådana fall kan det vara frestande för den myndighet, varifrån uppgifterna läckt ut, att utgå från att själva handlingen utlämnats och därför söka efterforska vem som är den skyldige. På detta sätt kan anonymitetsskyddet naggas i kanterna.
Det kan också vara så att det är lättare att efterforska varifrån en handling lämnats ut än varifrån en muntlig uppgift läckt ut.
Ett belysande exempel på detta förhållande gavs i målet mot en kanslist vid det brittiska utrikesdepartementet vilken i oktober 1983 vid kopiering av hemliga dokument för distribution till ett begränsat antal tjänstemän inom departementet tog en extra kopia och lämnade den till tidningen Guardian. Handlingen, som innehöll uppgift om den exakta tidpunkten för de första amerikanska kryssningsrobotarnas ankomst till England, slogs upp stort i tidningen. Vid den följande polisutredningen ålades tidningen att lämna ut handlingen. Eftersom denna var försedd med en liten markering som visade vilken kopieringsapparat den kom från, kunde den skyldiga kanslisten snabbt spåras och lagföras. En svensk journalist eller tidning skulle dock i motsvarande situation knappast kunna utsättas för vare sig beslag eller editionsföreläggande om inte uppgiften är kvalificerat hemlig (se RB 27 kap. 2 § och 38 kap. 2 § andra stycket jämförda med 36 kap. 5 § sista stycket).
Vidare kan man gentemot det förut redovisade resonemanget om den större farligheten i utlämnande av handling anföra att mottagaren har bättre möjligheter att vid publiceringen ge en korrekt helhetsbild om han har tillgång till själva handlingen och inte bara till muntliga och kanske vinklade uppgifter om dess innehåll.
Ytterligare ett skäl för att i tryckfrihetsrättsligt hänseende likställa utlämnande av handling och yppande av dess innehåll är den tekniska utvecklingen som gjort det mycket lätt att kringgå förbudet mot utlämnande av hemlig handling. Den tjänsteman som har tillgång till handlingen kan exempelvis läsa upp den in extenso för journalisten som spelar in samtalet på sin bandspelare och sedan skriver ut det i klartext.
En annan inkonsekvens i gällande reglering bör också påpekas. Om en arbetshandling med hemliga uppgifter utlämnas riskerar "utlämnaren" inte att efterforskas och ställas till ansvar eftersom det inte är
fråga om en allmän handling. Om tjänstemannen väntar med utlämnandet tills handlingen är att anse som upprättad och därmed "allmän", inträder däremot straffansvar. Det synes vara svårt att finna en rationell motivering till denna skillnad.
Enligt min mening bör därför övervägas att ändra gällande reglering så att enbart uppgiftens kvalificerat hemliga natur blir avgörande för frågan om anonymitetsskyddet skall vika för tystnadsplikten oavsett hur uppgiften överbringats. Märkligt nog har emellertid yttrandefrihetsutredningen avstyrkt en sådan ändring (s. 134).
Även i ett annat hänseende kan det finnas anledning att stärka anonymitetsskyddet. Låt oss ta följande exempel. Efter ett känsligt utnämningsbeslut i en länsstyrelse tipsar en länsstyrelsetjänsteman lokaltidningen om vissa märkliga detaljer i ärendet. Tidningen slår upp saken stort och ger uppgiftslämnaren tipspengar för en bra nyhet. Tio dagar senare beslutar länsstyrelsen om taxeringsrevision hos tidningen. Eftersom utbetalning av tipspengar liksom varje annan utbetalning skall noteras i företagets bokföring på sådant sätt att det framgår bl. a. vem som erhållit pengarna, får länsstyrelsen genom taxeringsrevisionen reda på vem av dess egna tjänstemän som är uppgiftslämnaren.
Nu kan väl tidningsföretaget vägra att tillhandahålla de handlingar som visar tipsarens identitet (jfr taxeringslagen 56 § 2 mom.) och avvakta ett vitesföreläggande. Och kanske kan man rentav klara sig från ett utdömande av vitet genom att åberopa intressekollision och hänvisa till att TF:s bestämmelser tar över taxeringslagens? Men det relaterade exemplet visar att hela konstruktionen är otillfredsställande.
Yttrandefrihetsutredningen har uppmärksammat problemet (s. 128 f) och föreslagit att tipspengar skall beläggas med definitiv källskatt hos tidningen som sedan levererar in skatten till uppbördsmyndigheten. Om skattesatsen bestäms till en fast del av ersättningen oavsett mottagarens skatteförmåga kan det genom ett undantag i bokföringslagen medges att utbetalningen noteras utan att mottagarens namn anges. Samma förslag har kommit från pressens samarbetsnämnd, som är ett samarbetsorgan för publicistklubben, journalistförbundet och tidningsutgivareföreningen. Tvångsmedelskommittén ansåg i en skrivelse till finansdepartementet den 18 oktober 1983 att en lämplig lösning skulle vara att införa någon form av konsumtionsskatt på arvodena. Tidningsföretaget skulle då på särskilt konto kunna samla sina utbetalningar till tipsare och redovisa dessa i klump samt betalat. ex. 50 % i skatt på det redovisade beloppet. I räkenskaperna skulle då heller inte behöva finnas några verifikationer som tillät identifiering av betalningsmottagaren.
I sanningens namn bör dock erkännas att meddelarfriheten och anonymitetsskyddet knappast infördes i TF för att garantera lukrativa extrainkomster utan att syftet i stället var att trygga den som av rättspatos och samhällsförbättrarnit vill avslöja missförhållanden och orättvisor. Det är långt därifrån till 1 000-kronorstipset och andra utslag av checkboksjournalism. Det kan rentav ifrågasättas om inte en tjänsteman som tar betalt för att lämna upplysningar om sådant som han erfarit i tjänsten gör sig skyldig till mutbrott enligt brottsbalken 20 kap. 2 §.
Sammanfattningsvis skulle jag vilja påstå att det är ganska väl sörjt för meddelarfriheten i vårt land, kanske bättre än i de flesta andra länder. Man kan givetvis också påvisa att meddelarfriheten inte är total. Men är det verkligen möjligt eller ens önskvärt att göra den total? Måste inte alla fri- och rättigheter balanseras mot varandra? Ett visst utrymme för ytterligare förstärkning av meddelarskyddet kanske dock ändå finns.