FREDRIK STERZEL. Parlamentarismen i författningen. Stockholm 1983. Norstedts. 216 s.
Bland våra statsrättslärda tillhör onekligen Fredrik Sterzel de mest produktiva. År 1961 förvärvade han juris-doktorsgraden med ett arbete "Om riksdagsupplösning och nyvalsförordnande". Mer än 20 år senare återkommer han till samma ämneskrets, nu med den här rescenserade avhandlingen, genom vilken han förskaffade sig även den filosofiska doktorsgraden. Som han själv anger i förordet, har han från utsiktsposter såväl inom universitetets ram som i riksdag och regeringskansli haft goda möjligheter att odla sitt intresse för centrala konstitutionella problem. Hans senaste avhandling har också mycket av intresse att erbjuda en läsare som vill orientera sig kring de viktiga frågorna om förvärv, bibehållande och förlust av regeringsmakten. Dessa spörsmål måste ha hög prioritet i varje modern demokrati, som bygger på parlamentarismens principer.
Sterzels studie spänner över hela perioden från parlamentarismens genombrott år 1917, då den Edénska ministären trädde till, fram till den andra regeringen Palmes tillkomst 1982 och början av dennas verksamhet. Tyngdpunkten är lagd på hur de nya reglerna i 1974 års regeringsform fungerar i det praktiska politiska livet. Sedan den nya regeringsformen trädde i kraft med ingången av 1975 har Sverige haft sex ministärer. Denna omsättning i fråga om regeringsmakten kontrasterar starkt mot den långa perioden 1932—1976 då socialdemokratin så totalt dominerade det politiska fältet. Och dock bortses härvidlag från det regeringsskifte som enligt min mening borde ha skett i och med den nya regeringsformens ikraftträdande den 1 januari 1975 (se RÅ 1976 Aa 23).
Avhandlingen är, liksom allt vad Fredrik Sterzel skriver, logiskt uppbyggd och systematiskt disponerad. Framställningen är samlad kring fyra konstitutionella institut, nämligen misstroendeförklaring, regeringsbildning, extra val och folkomröstning. Inom envar av dessa fyra avdelningar följer författaren samma schema. Han börjar med en skildring av läget under den tid 1809 års regeringsform var i kraft, går genom förarbetena till den nya regeringsformen och analyserar sedan händelserna på det politiska fältet från ingången av 1975 för att sluta med allmänna överväganden om det behandlade institutets roll för parlamentarismen i dess svenska form.
Författaren är givetvis medveten om vanskligheterna med att behandla ett ämne som till stor del alltjämt vad gäller både det omedelbart förgångna och den närmaste framtiden i så hög grad tillhör aktuell politik. Sterzels analyser är dock, såvitt anmälaren kan bedöma, fria från partipolitiska vinklingar. Mot framställningens saklighet torde således inga invändningar kunna resas. Det sagda innebär inte att författaren sticker under stol med egna meningar, men dessa är genomgående praktiskt konstitutionellt motiverade och inte färgade av eventuella politiska sympatier. Anmärkas kan att Sterzel bl. a. som statssekreterare under 1970-talet följt spelet inifrån.
I huvudsak har avhandlingen kunnat skrivas utifrån allmänt tillgängligt material i form av riksdagshandlingar, politiska memoarer och tidningsuppgifter. De hemligheter, som arkiven en gång i framtiden kan avslöja beträffande vår allra nyaste historia, torde icke komma att i nämnvärd grad rubba det
faktiska underlaget för författarens betraktelser. Avhandlingen kan med största sannolikhet förväntas bli standardarbetet för frågor rörande parlamentarismens utformning i Sverige fram till 1980-talets början.
Det är kanske ägnat att förvåna att vi så snabbt har fått en monografisk framställning av centrala frågeställningar i 1974 års regeringsform endast åtta år efter dess ikraftträdande. En forskare, som ej haft ett så starkt personligt engagemang i händelseutvecklingen som Fredrik Sterzel, vilken bokstavligen levt med i händelserna, hade säkerligen velat avvakta och skaffa sig ett längre perspektiv. Omdömet måste bli att det för den statsvetenskapliga forskningen i vårt land är värdefullt att en person med Fredrik Sterzels speciella förutsättningar ägnat möda åt att så här i den nya regeringsformens inledningsfas sammanfatta de första erfarenheterna av hur denna fungerat vad beträffar parlamentarismens praktiska villkor.
Innan anmälaren går vidare förtjänar upprepas vad Sterzel själv framhåller i sin inledning, nämligen att hela författningsreformen genomfördes utan något egentligt engagemang inom de politiska partierna och — kunde man tillägga — inom befolkningen. Ögnar man genom litteraturförteckningen är det påfallande hur mager den allmänna statsvetenskapliga och politiska litteraturen är kring detta helt grundläggande tema: hur skall landets styrelse framspringa ur de folkvaldas gremium? Hela frågan har behandlats närmast som en ingenjörsteknisk angelägenhet. Några få konstitutionella förståsigpåare i riksdagsledamöternas krets har fatt syssla med den. De har inte förmått väcka något intresse för sitt arbete utanför de egna leden. Vad som finns att tillgå av mera principiell tyngd är utläggningar och överväganden först inom författningsutredningen och sedan i grundlagberedningen. Utanför dessa utredningar och sedan utanför konstitutionsutskottets krets av ledamöter och experter har saken knappast avhörts. Jag bortser då från att i aktuella politiska skeden, framför allt i samband med regeringskriser av olika slag, de riksdagspolitiska medarbetarna i de stora tidningarna kolporterat utvissa synpunkter och konstitutionella funderingar.
Sterzel har följdriktigt icke heller i avhandlingen ägnat någon större uppmärksamhet åt den teoretiska grundvalen för 1974 års regeringsform, den s. k. folksuveränitetsprincipen. Folket som uppdragsgivare åt de politiska maktutövarna har i stort sett blivit förbigånget i den författningspolitiska debatten under alla de tjugu år då den nya regeringsformen förbereddes. Intet har ändrats härvidlag under det decennium som förflutit sedan den nya regeringsformen antogs.
Mot denna bakgrund blir Sterzels avhandling inte att betrakta som ett inlägg i en levande debatt utan som en redovisning av de olika aktörernas faktiska förehavanden och en systematisering av de reella händelserna inom den beskrivna sektorn av författningslivet.
Såvitt gäller den historiska bakgrunden i de olika avsnitten har anmälaren noterat författarens genomgående nedvärdering av första kammarens roll i det parlamentariska skeendet. För den som följt riksdagsarbetet fortlöpande under tiden efter andra världskrigets slut är ett påfallande drag i alla de resonemang som då fördes av de aktiva politikerna den vikt, som tillmättes den fasta socialdemokratiska majoriteten i första kammaren. Denna spelade utan tvivel stor roll för regeringsmaktens stabilitet ända fram till en kammarsystemets införande 1970. Vetskapen om att hur än ett andrakammarval utföll skulle den socialdemokratiska första kammarmajoriteten bestå påver
kade det politiska klimatet på en mängd sätt under hela denna period. Det är möjligt att Sterzels siffermässiga analyser av händelseförloppet vid de olika regeringsskiftena under efterkrigstiden fram till 1970 är invändningsfria, men de leder helt fel om man tror att situationen i första kammaren inte märkbart påverkade det politiska livet vid dessa tillfällen.
Vad gäller misstroendeförklaringen har detta institut endast använts en gång, 1980, då den socialdemokratiska oppositionen ville göra en markering av sitt missnöje på detta sätt. Institutets praktiska betydelse ligger främst däri att det genom sin existens tvingar bort en minoritetsregering, som en majoritet inte längre vill tolerera. Inför hotet av en sådan omröstning har hittills regeringar i denna position föredragit att avgå i stället för att avvakta en omröstnings resultat.
Regeringsbildningsreglerna ägnar Sterzel en ganska ingående kritik, i stort sett berättigad. Framför allt är den långrotning som utseendet av en ny regering efter ett riksdagsval fordrar enligt de nya reglerna ägnad att inge allvarliga betänkligheter. Det tar nu nästan en månad från valdagen till dess ett regeringsskifte kan äga rum. I situationer där snabba åtgärder av en ny regering är påkallade är den nuvarande ordningen direkt samhällsfarlig. Vidare är det utmanande att i många fall den nye statsministern utses genom ett lågt antal ja-röster mot ett högre antal nej-röster. Det ger en olycklig bild av hur svagt förankrad regeringen är hos riksdagen.
Nyvalsförordnande har hittills inte meddelats enligt den nya regeringsformen. Med en mandatperiod om tre år och ett bibehållande av regeln att ett nyval endast gäller återstoden av den löpande mandatperioden kan institutets praktiska betydelse även fortsatt förväntas bli ringa.
Den rådgivande folkomröstningen finns inte längre kvar i den nya regeringsformen som ett ordinärt institut. Den är numera inte en integrerad del av författningen som var fallet i 1809 års regeringsform efter 1918. Den är därmed förvisad till den konstitutionella bakgården. Den har dock tillgripits vid ett tillfälle, 1980, i ett läge då partierna alla hade ett gemensamt intresse av att komma ur interna svårigheter genom att dra in väljarna i sitt spel, dock egentligen inte för att begära deras råd utan för att hjälpa sig själva i en fråga där opinionen hos anhängarna var splittrad. Genom att lägga fram tre olika alternativ säkerställdes att ingen meningsriktning skulle få majoritet vid omröstningen. Sterzel betraktar kanske detta föga imponerande manövrerande med alltför högaktningsfulla blickar.
I sina slutord pekar Sterzel i sammanfattande form på de mest väsentliga bristerna i den ordning som den nya regeringsformen lägger fast. Han framför därvid även synpunkter på förhållandet riksdag —regering. Han håller fram uppfattningen att riksdagens maktställning i förhållande till regeringen förstärkts. Enligt min mening är denna bedömning knappast riktig. Riksdagens möjligheter att påverka ärendenas slutliga utformning har under decennierna framemot 1980 successivt minskats. Under det långa socialdemokratiska maktinnehavet gled den politiska beslutsprocessen definitivt över till kanslihuset. Möjligen kan under de allra senaste åren av innevarande decennium iakttagas en viss svängning, en tendens att riksdagen är i färd att åter få något inflytande på beslutens utformning och innehåll. Riksdagens ställning i det parlamentariska systemet håller måhända på att förstärkas. Dessa utvecklingstendenser har emellertid knappast något samband med de statsrättsliga institut som Sterzel behandlar i sin avhandling utan beror av andra sociopoli-
tiska företeelser. De kan därför förbigås i detta sammanhang.
Fredrik Sterzels andra doktorsavhandling låter sig inordnas i den imponerande rad av tunga statsrättsligt inriktade undersökningar av traditionellt märke som länge gav ett välförtjänt högt anseende åt vår statsvetenskapliga forskning.
Gustaf Petrén