STIG HOFVERBERG. Statsrätt och kyrkolag. En studie i lagstiftningsmaktens tillämpning — från Lex regia till folksuveränitetens princip. Ak. avh. Uppsala 1983. 257 s.

 

Knappt har det högtidlighållits, att ett kvarts årtusende har förflutit efter tillkomsten av 1734 års lag, så står ett nytt lagjubileum för dörren. Tre sekler har snart gått sedan Karl XI stadfäste 1686 års kyrkolag. Vad som gör detta minnesvärt är främst att lagen formellt ännu är gällande. Endast vissa delar har upphävts under tidernas lopp. Fastän den redan under det förra seklet karakteriserades som "ett lagverk i ruiner", fann sig t. ex. Halvar Sundberg i sin Kyrkorätt böra beteckna den som "vår främsta kyrkorättskälla".¹ Att det grundläggande lagverket på ett område har kunnat mumifieras på detta sätt kan förtjäna uppmärksamhet även utanför den trånga kretsen av kyrkorättsligt intresserade. Hur det har gått till är en av de intressantaste linjerna i Stig Hofverbergs avhandling Statsrätt och kyrkolag, på vilken han avlade juris doktorsexamen 1984. Man får följa utvecklingen från förarbetena på 1500-talet och fram till den sista debatten på 1951 års allmänna kyrkomöte. På bokens slutsidor konstaterar Hofverberg också bl. a., att 20 av lagens ursprungliga 28 kapitel hör till det som får upphävas vid den pågående upprensningen på kyrkolagstiftningens område.
    Avhandlingens ämne är emellertid inte 1686 års kyrkolag utan det statsrättsliga kyrkolagsbegreppet. Detta avgränsas dels mot annan, "borgerlig" lag, dels mot förordningar, utfärdade av regeringen, tidigare av konungen med stöd av 89 § gamla regeringsformen. Det centrala är kyrkans eget inflytande, utövat först genom prästeståndet och sedan, efter representationsreformen, genom allmänna kyrkomötet. Den betydelse, som 1686 års kyrkolag har haft för gränsdragningen, har föranlett förf. att även uppmärksamma det mångåriga, fruktlösa arbetet på en reformering av kyrkolagen.
    Då Hofverberg hade lagt mer än halva avhandlingstiden bakom sig, fattade statsmakterna och kyrkomötet beslut om viktiga reformer rörande svenska kyrkan. Dessa omfattade två led. Det ena avsåg just formerna för normgivning i kyrkliga frågor (prop. 1981/82: 77, KU 1981/82: 36). Grundlagsändringar genomfördes och en lag om svenska kyrkan antogs. Därefter tillsattes kyrkoförfattningskommittén för att göra en storstädning på det kyrkorättsliga området, som väntas bli färdig lagom till kyrkolagsjubiléet. Den nya ordningen innebär i huvudsak att kyrkolag skall, med vissa undantag, stiftas som annan lag men att kyrkan i utbyte har fått ett eget normgivningsområde. Det andra ledet i reformerna var en förstärkning av svenska kyrkans organisation på riksplanet (prop. 1981/82: 192, KU 1982/83: 2). Kyrkomötet reformerades och en kyrklig centralstyrelse inrättades. Inom kyrkan igångsattes ett omfattande organisationsarbete, som ännu inte är avslutat.

 

¹ Sundberg, s. 5 ff, betonar att lagen som rättskälla naturligtvis är mycket bristfällig, något som emellertid inte bara beror på dess ålder: "Vad som gör ålderdomligheten i kyrkolagen särskilt påfallande och auktoritetsundergrävande är, att lagen är en skapelse av det karolinska enväldet med dess energiska strävanden efter maktkoncentration hos överheten". Genom 1719 och 1720 års regeringsformer kom kyrkolagen "redan några decennier efter sin tillkomst att förlora sitt statsrättsliga underlag och blev därmed i motsvarande mån omedelbart föråldrad". 

    Hofverberg började sitt avhandlingsarbete ungefär samtidigt som den avgörande utredningsetappen inleddes med tillsättandet av 1979 års kyrkomöteskommitté. Det är enligt min mening väsentligt, att inte det lika oupphörliga som oförutsebara reformarbetet får lägga en död hand över vetenskapligt arbete. Särskilt för den offentliga rätten skulle det lätt bli fatalt. Det är mig därför främmande att kritisera Hofverberg för hans val av ämne.² Detta har central betydelse, och det har fått en värdefull belysning. Reformarbetet har emellertid varit ett dilemma. Hofverberg har, som undertiteln anger, mött det med en rättshistorisk uppläggning. Då han i arbetets slutskede har ställts inför reformer, har han tagit dessa som en naturlig slutpunkt för framställningen. Han redogör endast helt kort för dem. Jag anser för min del att denna uppläggning har varit den mest realistiska. Ett försök att analysera det nya läget med vetenskapliga anspråk bör nog anstå tills det nya kommittéarbetet har lett till resultat. Ett varningstecken är att vissa oklarheter om reformernas rättsliga innebörd har föranlett förslag till ytterligare grundlagsändringar (prop. 1984/85: 36, KU 1984/85: 16).
    Jag riktar alltså ingen kritik mot bokens historiska inriktning. Kyrkorätten är särpräglad just genom den vikt som där måste läggas vid den historiska bakgrunden och utvecklingen, då man diskuterar gällande rätt. Läsaren bör emellertid ha klart för sig var tyngdpunkten ligger. Först på s. 217 når man fram till den nu gällande regeringsformen.
    Boken inleds med ett kapitel om statsrätt och kyrkolag intill 1809 års regeringsform. Det är klart och redigt, ger en bra bakgrund och utgångspunkt för framställningen om nyare tid. Det hade dock underlättat för läsaren, om förf. hade redogjort något för innehållet i 1686 års kyrkolag, eftersom den intar en så central plats i boken.
    Nästa kapitel ägnas åt lagstiftning och kyrkolagsförslag från 1809 fram till representationsreformen. Den konstitutionella utgångspunkten var då, att regeringsformen visserligen innehöll ordet kyrkolag men inte gjorde någon formell skillnad mellan sådan lag och annan som stiftades av konungen och ständerna gemensamt. Den talade i 87 § om "allmän Civil- och Criminal samt Kyrko-Lag" och fastslog vidare att "i alla dylika lag-frågor skal tre Stånds mening utgöra Riksens Ständers Beslut". Prästeståndet hade alltså ingen särställning i fråga om kyrkolag. Av de båda avgränsningar, som står i centrum för Hofverbergs bok, var därför under detta skede endast den ena av omedelbar rättslig betydelse, nämligen den mellan lag och förordning. Ett intressant förhållande, som Hofverberg påvisar och belyser, är att kyrkolagen under denna tid ändrades främst genom kungliga förordningar etc. enligt 89 § regeringsformen. Den formella lagkraftens princip var ännu inte erkänd.
    En väsentlig del av detta kapitel ägnas åt de allmänna lagstiftningsideologierna samt åt kyrkolagsförslagen 1828 och 1846. Även kyrkolagsrevisionen i Finland berörs. Mot den nyss angivna konstitutionella bakgrunden kan redo-

 

² Eftersom jag själv skrev direktiven för 1979 års kommitté, kan jag omvittna, att man inte överskattade utsikterna till framgång. Det gällde i första hand att anvisa en ny väg för att hantera frågorna och hålla dem levande. In i det sista förblev det också oklart, om det skulle bli några reformer eller bara en fortsatt långhalning. Då den ordinarie tiden för avlämnande av grundlagspropositioner före 1982 års val gick ut i november 1981, hade enighet ännu inte nåtts ens inom den dåv. tvåpartiregeringen. Först i mars 1982 kunde regeringen lägga fram en proposition, vars förslag antogs som vilande av riksdagen med stöd av undantagsregeln om 5/6 majoritet i konstitutionsutskottet. 

visningen kanske förefalla någon läsare väl utförlig. Förf. har emellertid lyckats teckna en bild av utvecklingen som jag finner både intressant och roande. Med kyrkofrågornas segdragning i vår tid för ögonen noterar man med igenkännande, att i stort sett alla tänkbara argument för att motarbeta reformer drogs fram redan under ståndstiden. Resultatet blev alltså att KarlXI:s lag överlevde inte bara frihetstiden och den gustavianska tiden utan också 1809 års regeringsform och representationsreformen. I Finland däremot fördes en ny kyrkolag i hamn redan 1869, efter bara sextio år, en brådska som synes ha framkallats av att Rysslands ortodoxe tsar hade blivit den finska kyrkans världsliga överhuvud.
    Först då ståndsriksdagen avskaffades och ersattes med tvåkammarriksdagen, fick vi särskilda regler om stiftande av kyrkolag. Utöver samfällda beslut av konungen och riksdagen krävdes samtycke av allmänt kyrkomöte; denna institution inrättades då prästeståndet upphörde. Någon precisering av begreppet kyrkolag gjordes inte i samband med representationsreformen. Hofverberg tar i kapitel III upp både denna och andra frågor i anslutning till de grundlagsregler som gällde 1867—1982. Mot den bakgrund, som han har tecknat i det föregående kapitlet, överraskar det inte att man i brist på närmare motivuttalanden får nöja sig med en ganska allmän utgångspunkt i fråga om kyrkolagsbegreppet. Hofverberg diskuterar vidare, om kyrkomötet borde uppfattas som jämställt med konungen och riksdagen vid stiftande av kyrkolag eller som endast innehavare av en mera begränsad samtyckes- eller vetorätt. Han stannar för det senare och frånkänner kyrkomötet en initiativrätt i egentlig mening. Jag är tveksam om han har rätt men anser inte frågan särskilt betydelsefull. Jag ser som det väsentliga, att kyrkomötet hade en starkare ställning än prästeståndet och att det naturligtvis kunde göra framställningar i lagfrågor, vilka likaväl kunde tas upp och föras vidare som förkastas. Mest intressant i detta kapitel, även för en vidare krets, är framställningen om hur den formella lagkraftens princip successivt vann erkännande.
    Efter granskningen av 1866 års regler följer ytterligare två historiska kapitel, det första om kyrkolagsförslaget 1873 och "de partiella reformernas väg", det andra om kyrkomötets grundlagsenliga befogenheter i debatten vid slutet av 1800-talet. Båda är givande. I det förra passeras i tysthet kyrkolagens 200årsjubileum, sedan ett tredje fullständigt lagförslag har förkastats och en mera realistisk framgångsväg äntligen har valts. I det senare kapitlet får man följa den begynnande diskussionen om det reella värdet av kyrkans förstärkta makt över kyrkolagstiftningen. Kapitlet utmynnar i synpunkten, att ett utnyttjande av kyrkomötets vetorätt efter ett av konungen och riksdagen samfällt fattat beslut i praktiken måste bli en politisk omöjlighet.
    I kapitel VI kommer man över till något nytt, från laghistoriken till lagstiftningspraxis. Det gäller enligt rubriken kyrkomötets deltagande vid stiftande av kyrkolag 1868—1982. Framställningen är emellertid knapphändig. På tolv sidor presenteras väsentligen ett par tablåer jämte kortfattade kommentarer. Jag anser det beklagligt, att förf. har avstått från att forska närmare i praxis. Det skulle ha tillfört hans bok åtskilligt av intresse. Onekligen har undertiteln — en studie i lagstiftningsmaktens tillämpning — blivit något missvisande. Utan underlag i noggranna studier av praxis måste man också vara ytterligt försiktig med slutsatser eller omdömen, t. ex. om kyrkomötets faktiska roll i lagstiftningsprocessen eller om vad som var eller inte var

 

politiskt möjligt. Hofverberg uttrycker sig alltför kategoriskt på s. 171: "Kyrkomötets reala delaktighet i kyrkolagstiftningen var således under denna period utomordentligt svag då dess utövande, för att återknyta till slutsatsen i kap. V, i praktiken blev en politisk omöjlighet". Man må gärna ha den åsikten, men den är inte vetenskapligt underbyggd.
    Efter det korta praxiskapitlet fullföljer Hofverberg historiken fram till 1983. Framställningen är delad på två kapitel. Först behandlas kyrkolagsdebatt och statligt utredningsväsende under 1900-talet. Här kommer man fram till en rubrik Kyrkolagsbegreppet 1982, under vilken förf. ger en definition samt räknar upp 55 författningar med sju mellanrubriker. Nästa kapitel ägnas kyrkomötets grundlagsenliga befogenheter i debatten under 1900-talet. Då det är knappt tjugo textsidor kvar, är man framme vid den nu gällande regeringsformen. I redovisningen av förarbetena bör läsaren särskilt fästa sig vid citatet från författningsutredningen på s. 220 f: Fullständig enighet rådde om att kyrkomötet inte kunde behålla någon formell makt över kyrkolagstiftningen under de nya konstitutionella förhållandena. Det kunde bara ha yttranderätt. De gamla reglerna om kyrkolagstiftning flyttades till övergångsbestämmelserna under hänvisning till det pågående stat-kyrkaarbetet. Detta redovisar Hofverberg kortfattat liksom kyrkomöteskommittén och reformerna 1982—83. Ett slutavsnitt har rubriken Kyrkolagsbegreppet fr. o. m. 1983. Det motsvarar det om rättsläget 1982 och följer samma mönster: en kort definition och en uppräkning, här i tre huvudgrupper.
    Vår egen tid syns mig ha blivit väl knapphändigt behandlad. I och för sig är det tacknämligt, att Hofverberg har undvikit längre referat av utredningar och annat offentligt tryck, som är lätt tillgängligt. Han kunde emellertid ha fördjupat den historiska redovisningen genom att knyta an till statsvetenskapliga arbeten, främst Carl Arvid Hesslers stora bok Statskyrkodebatten (1964) som inte nämns i litteraturförteckningen. Framför allt hade jag gärna sett en närmare analys och diskussion av folksuveränitetens princip. Den kunde med fördel ha ställts samman med den moderna folkkyrkosynen, som har spelat en så stor roll för det senaste reformarbetet. Min hypotes är att båda leder till samma resultat, det särskilda kyrkolagsbegreppets avskaffande, och det är ju också dit vi i princip har kommit. Om man slår vakt om ett nära samband mellan stat och kyrka, en offentligrättslig kyrka med nästan alla svenska medborgare som medlemmar — f. n. omkring 96 % — kan man då bestrida riksdagens rätt att stifta kyrkolag? Omkring 90 % av medborgarna deltar ju i riksdagsvalen men mindre än 15 % i de kyrkliga valen, och även lärofrågor avgörs numera inom kyrkan i sista hand av förtroendevalda. Genom en sådan diskussion av folksuveränitet och folkkyrka hade förf. kunna knyta ihop en del trådar och ge en intressant bakgrund till de aktuella reformerna. En lämplig avslutning hade blivit att jämföra tiden före 1867 och tiden efter 1982. Båda kännetecknas av att det inte finns något särskilt kyrkolagsbegrepp; kyrkan tillgodoses på andra sätt.
    I stället för att på det sättet slå en brygga mellan två skeden avslutar förf. mera konventionellt med ett par sidor sammanfattning och slutsatser. Man fäster sig där (s. 243 f) vid två uttalanden. Hofverberg talar om "kyrkomötets utomordentligt svaga ställning i kyrkolagstiftningen" under perioden 1867—1982 men anser likafullt, att den nya ordningen måste uppfattas så "att statskyrkosystemet principiellt förstärks". Båda uttalandena borde ha formulerats försiktigare, snarare som personliga bedömningar än som slutsatser.

 

    En närmare granskning av lagstiftningsarbetet 1867—1982 hade enligt min uppfattning visat, att svenska kyrkan har väl hävdat sina ståndpunkter på kyrkolagstiftningens område och att statsmakterna har visat stor hänsynsfullhet mot kyrkan. Man måste tänka på att det inte bara är fråga om faktiskt fattade lagbeslut utan lika mycket om kyrkans förmåga att stå emot oönskade reformer. Av särskilt intresse är naturligtvis det fåtal stora frågor, som verkligen har engagerat politiker i riksdag och regering. Varken staten eller kyrkan har i allmänhet varit pådrivande för reformer, som bl. a. den sorglustiga långbänken om kyrkolagen visar. Men den som går igenom t. ex. frågorna om kvinnliga präster och om stat och kyrka från början till slut — och iakttar neutralitet i sakfrågorna — måste gripas av respekt för kyrkans motståndskraft gentemot staten. Jag vill hänvisa till regeringsrådet Elisabeth Palms tankeväckande granskning av kvinnoprästfrågan häromåret:³ redan 1923 nådde en utredning enighet om en reform, 1946 togs frågan upp av ett enhälligt första lagutskott och efter beslutet 1958 inträdde för ett kvartssekel den i vårt rättsliv säkert unika situationen med en lagstiftning, som hela riksdagen stod bakom men som inte behövde efterlevas. Jag vill också hänvisa till att folksuveränitetens princip faktiskt inte har blivit genomförd fullt ut på kyrkolagstiftningens område, trots att både regering och riksdag har kapitulerat för kyrkans motstånd mot ändrade relationer till staten.⁴ Bättre belägg för kyrkomötets styrka får man söka.
    Att reformerna 1982/83 skulle förstärka statskyrkosystemet kan hävdas endast om man begränsar sig till det led som avser normgivningen. Det är också vad Hofverberg gör. Lägger man däremot till det andra ledet, rikskyrkans förstärkning, finner man nog också fog för meningen, att reformerna sammantagna skall ge en starkare och självständigare kyrka. Det är så både staten och kyrkan vill se det i dag; det är kanske bäst att avvakta utvecklingen, innan man uttalar sig mera bestämt.⁵
    Hofverberg har med sin bok belyst en central kyrkorättslig problematik. Det är karakteristiskt för denna materia, att man kan finna så mycket av intresse i framställningen även av äldre tid, trots att själva problemställningen numera är en annan till följd av de beslutade reformerna. Endast ett långt

 

³ Våra rättigheter II (Rättsfonden 1983), s. 99 ff. Den föredömligt objektiva skildringen av frågans utveckling och analysen av rättsfrågorna är väl värda att läsas. Det har många gånger förvånat mig, att även framstående jurister ger uttryck för känslotänkande i denna fråga. Även den som känner sympati för kvinnoprästmotståndarna som en kämpande minoritet etc. måste rimligen finna det betänkligt med hänsyn till grundläggande värden i rättsstaten att alltför länge tillåta obstruktion — rentav inom offentlig förvaltning — mot en lag som inte bara är antagen utan också önskas iakttagen av en så gott som enig riksdag, från (m) till (vpk).

⁴ Reglerna om medlemskap i svenska kyrkan kan inte ändras utan kyrkomötets samtycke, och samma mera kvalificerade förfarande, som gäller för ändring av riksdagsordningen, har föreskrivits för lagen om svenska kyrkan och för "föreskrifter som innebär ändring av det ändamål för vilket den kyrkliga egendomen är avsedd". Eftersom nuv. medlemskapsregler strider mot 2: 2 regeringsformen (den s. k. negativa religionsfriheten; en särskild övergångsbest. finns), kan man notera som en kuriositet, att folkkyrkan således garanteras att inte mot sin vilja nödgas respektera vad regeringsformen betecknar som "grundläggande fri- och rättigheter" för medborgarna.

⁵ Av intresse i detta sammanhang är den omfattande tidningsdebatten i början av 1985 mellan förre moderatledaren och ärkebiskopen m.fl. om lämpligheten av politisk förkunnelse från kyrkans predikstolar. 

perspektiv kan ge en god förståelse för vad som har hänt och vad som kan anses vara gällande rätt. Därför har Hofverberg, trots de besvärliga omständigheterna kring avhandlingsarbetet, lyckats ge ett värdefullt bidrag. Om man sedan delar de åsikter han ger uttryck för eller inte är av mindre betydelse. Han kommer in på frågor där mycket olika bedömningar kan göras, och där tyvärr ofta rent subjektiva värderingar och känslotänkande får ta över sakskäl även för jurister.
    Boken väcker många tankar för den som i likhet med mig har arbetat länge med hithörande frågor. Särskilt intressant är kyrkolagens långdragna förfallsprocess. Den är ganska fascinerande. Den ger bl. a. ett perspektiv på hur man gärna, och särskilt naturligtvis på juristhåll, överdriver lagstiftningens betydelse. Även en bredare läsekrets kunde finna nöje i att läsa Hofverbergs framställning (s. 180 ff) av 1900-talets debatter om en revision av den långt över tvåhundraåriga kyrkolagen, med bl. a. stora jurister som Ernst Trygger, Hjalmar Hammarskjöld och Halvar Sundberg bland förespråkarna och stora kyrkomän som Gottfrid Billing, Einar Billing och Sam Stadener bland motståndarna. Det skulle vara intressant att göra en jämförelse mellan 1686 års kyrkolag och 1809 års regeringsform, mellan frågan om en kyrkolagsrevision och författningsfrågan. På båda områdena har det gått i huvudsak bra att reda sig utan en aktuell lagstiftning. Redan möjligheten att dra en sådan parallell visar, att kyrkorätten är ett mera givande fält än man ibland föreställer sig.

Fredrik Sterzel