Rättskipningens organisation
Av generaldirektören MATS BÖRJESSON
Jämte de allmänna domstolarna, tingsrätterna, hovrätterna och högsta domstolen, och de allmänna förvaltningsdomstolarna, länsrätterna, kammarrätterna och regeringsrätten, finns det i dag i vårt land ett stort antal specialdomstolar och domstolsliknande organ med rättskipningsuppgifter. Gemensamt för dem alla är att de replierar på de bägge allmänna domstolsorganisationerna för sin försörjning med domararbetskraft.
Domstolsväsendets uppbyggnad är hos oss som i de flesta länder en produkt av den historiska utvecklingen. Ändå står det klart att dagens organisationsbild i stor utsträckning har formats genom de senaste decenniernas reformarbete. De allmänna domstolarna har väl bibehållit den organisatoriska grundstruktur de haft sedan århundraden tillbaka. Likväl har förändringarna för deras vidkommande varit stora. Långt mer omfattande är dock de förändringar som förvaltningsrättskipningen undergått. Den utvecklingen är en följd av att medborgarna i det moderna samhället påverkas av lagregleringar och av myndigheters beslut i en tidigare okänd omfattning. Därigenom har medborgarnas krav på att kunna fa en kvalificerad rättslig prövning av sina mellanhavanden med stat och kommun blivit lika framträdande som de alltid uppfattats vara när det gällt deras inbördes tvister.
Rättskipningens organisation är en fråga av stor rättspolitisk betydelse. I debatten om rättssäkerheten i riket tillmäts alltid domstolarnas oberoende en framträdande roll. Detta oberoende är i avsevärdgrad avhängigt av hur organisationen är utformad. Överskådligheten i domstolssystemet är väsentlig för den enskildes möjligheter att orientera sig och nå sin rätt. Att domstolsväsendet är rationellt organiserat är av vikt för domstolarnas möjligheter att tillhandahålla en förstklassig rättskipning och därmed för rättskipningens effektivitet. Det är uppenbart att domstolsorganisationens utformning spelar en stor roll för domarrekrytering och -utbildning och för hur många domare som behövs. Förvaltningsdomstolarnas utbyggnad har i dessa hänseenden skapat ett nytt läge. Någon klar gräns kan inte dras mellan förvaltning och rättskipning. Men bestämmer man sig för att prövningen av vissa rättsliga frågor skall ligga på domstol så skall uppgiften fullgöras av domare med den särställning dessa tjänstemän har i vissa hänseenden enligt lag.
Några reflexioner kring domstolsstrukturen skall göras i det följande. Men först en tillbakablick på den utveckling som lett fram till dagens situation.
Reformarbete rörande de allmänna domstolarna
Tillkomsten av en enhetlig underrättsorganisation för dömande i stad och på landet får anses ha inneburit den mest omvälvande reformen på de allmänna domstolarnas område under efterkrigstiden. Den innebar att rådhusrätterna förstatligades och att domförhetsreglerna gjordes enhetliga. Tingsnotarier anställdes även i rådhusrätterna. En enhetlig tingsrättsorganisation skapades och antalet underrätter nedbringades från cirka 150 till 100 (numera 97) genom en omfattande domkretsreglering. Stadsdomarkarriären uppgick i den statliga domarkarriären med en enhetlig domarbana som följd. Strävandena mot en enhetlig underrättsorganisation tog sig också det uttrycket att de sex vattendomstolarna inlemmades i tingsrätter på sina respektive kansliorter.
Behovet att effektivisera dömandet i fastighetsbildnings- och expropriationsmål föranledde inrättandet av särskilda fastighetsdomstolar år 1972. De kom att knytas till en tingsrätt i varje län. Med motsvarande motiveringar har tretton tingsrätter i år gjorts till "eko-domstolar", dvs. de skall i särskild sammansättning kunna handlägga mål om kvalificerad ekonomisk brottslighet enligt åklagares bestämmande.
Även hovrätterna och högsta domstolen har blivit föremål för principiellt och praktiskt viktiga reformer. Nämndemän har tagit säte i hovrätterna. Högsta domstolen har fått sin ställning ändrad till att utgöra en mera renodlad prejudikatinstans. I samband med den reformen fick högsta domstolen en egen kansliorganisation och nedre justitierevisionen upphörde som självständig myndighet.
Lika stor uppmärksamhet som ändringarna i den yttre organisationsramen förtjänar i detta sammanhang de förskjutningar som förekommit i de allmänna domstolarnas arbetsområde. Med beteckningen 'allmänna' avses just det förhållandet att dessa domstolar har kompetens att handlägga uppkommande tvister mellan medborgarna såvida inte särskild lagstiftning säger annorlunda. Och det har den kommit att göra i stor omfattning. Det är fallet på hyresområdet där en statlig nämndorganisation, som år 1969 inrättades i huvudsak förmedlingsfunktioner, efter hand har fått överta även en lång rad uppgifter som innebär meddelande av verkställbara beslut. Bostadsdomstolen inrättades år 1975 för att som slutinstans pröva besvär över hyresnämndernas beslut. Med hyresnämnderna som förebild inrätta-
des år 1972 en nämndorganisation för arrendetvister. Talan mot arrendenämndernas beslut förs dock till fastighetsdomstol. När arbetsrätten reformerades under 1970-talet, undandrogs från de allmänna domstolarna uppgifter som tidigare hade ankommit på dem och lades på arbetsdomstolen, som också blev prövningsinstans enligt en rad nya lagar.
Statens va-nämnd inrättades år 1970 för att handlägga mål om vatten och avlopp och allmänna vattensystem. Samma år inrättades marknadsdomstolen. Även om domstolen inte sliter tvister mellan enskilda parter svarar den rent faktiskt för viktig normbildning vid marknadsföring och konkurrens i näringslivet. Marknadsdomstolens syn på tolkningen av 36 § avtalslagen om oskäliga avtalsvillkor får betydelse för de allmänna domstolarnas prövning av tvister av sådan natur.
Det är över huvud taget viktigt att beakta framväxten av en rad organ med tvistlösande funktioner, när man överväger de allmänna domstolarnas roll i rättskipningssystemet. Allmänna reklamationsnämnden t. ex., som inrättades på försök år 1968 och permanent 1980, saknar visserligen behörighet att meddela beslut som binder parterna men spelar en stor faktisk roll för rättsutvecklingen på konsumentområdet. På försäkringsområdet finns en rik flora av branschnämnder, t. ex. Livförsäkringens villkorsnämnd, Ansvarighetsförsäkringens personskadenämnd, Trafikskadenämnden, Olycksfalls- och sjukförsäkringsnämnden för att nämna några. När nämnderna lyckas bilägga tvister mellan parter så att dessa saknar anledning att vända sig till domstol, fullgör de uppenbarligen en angelägen funktion. Bristen på koppling mellan nämndverksamheten och domstolarnas dömande leder emellertid till att det uppstår en rättsbildning på konsumenträttens och försäkringsrättens områden som inte alltid fått någon förankring i domstol.
Den omfattande skiljenämndsverksamheten bör också nämnas i detta sammanhang. Många försök har gjorts att skapa en ordning som medför att domstolsprövning blir ett attraktivt alternativ till skiljeförfarandet. Hittills har de misslyckats. Följden har blivit att domstolarna inom viktiga delar av civilrätten inte får tillfälle att spela den ledande roll för rättsutvecklingen som naturligen borde tillkomma dem.
Förvaltningsrättskipningen
Länge utgick all domsmakt från konungen. I konsekvens därmed kunde medborgarna gå till kungs med sina besvär. Det gällde oavsett om missnöjet avsåg en dom meddelad av en hovrätt eller av den
kammarrätt som av ålder fanns i Stockholm för prövning framför allt av mål om offentliga pålagor eller om missnöjet avsåg ett beslut meddelat av något ämbetsverk. När högsta domstolen inrättades år 1789, och särskilt som en följd av 1809 års regeringsform, frigjordes den dömande makten från den styrande i enlighet med tidens maktdelningsidéer. Sådana tankar fanns med i bilden när regeringsrätten kom till år 1909. Det främsta motivet torde dock ha varit behovet att avlasta Kungl. Maj:t från en del av de besvärsmål som blivit en följd av förvaltningens expansion. Även om såväl högsta domstolen som regeringsrätten länge meddelade sina domar under Kungl. Maj:ts sigill så hade genom deras inrättande en rågång likväl dragits upp mellan den dömande makten och regeringsmakten.
Behovet att avlasta Kungl. Maj:t har som lätt inses ökat kontinuerligt och särskilt under efterkrigstiden som en följd av förvaltningsapparatens ansvällning. I det syftet inrättades försäkringsdomstolen år 1961, främst för att pröva besvär över riksförsäkringsverkets beslut i ärenden som fullföljts till verket från försäkringskassorna m. m. Regeringsrätten anförtroddes allt fler målgrupper och till sist blev arbetsbördan alltför stor; det blev nödvändigt att bygga ut kammarrättsorganisationen. Nio avdelningar i den gamla rikskammarrätten i Stockholm har sedan år 1971 blivit 21 avdelningar vid fyra kammarrätter.
Tillkomsten av dessa besvärsinstanser innebar en stark kvalitetshöjning i förvaltningsrättskipningen. Efter hand blev det alltmer uppenbart att den rättsliga prövningen i många förvaltningsärenden behövde förstärkas även i första instans. Det har skett på den vägen att förvaltningsförfarandet stramats upp och gjorts väsentligt säkrare för den enskilde. Besvärsprövningen har i ökad omfattning anförtrotts åt domstolar. Såvitt gäller prövningen av främst taxeringsärenden och ärenden om administrativa frihetsberövanden inom länsstyrelseorganisationen överfördes den i ett första skede till särskilt inrättade länsskatterätter och länsrätter inom länsstyrelsernas ram. För tilltron till domstolarnas oväld ansågs det emellertid betydelsefullt att de fick en fristående och av länsstyrelserna oberoende ställning. Till följd därav sammanslogs länsdomstolarna och bröts ut till fristående myndigheter år 1979. Motsvarande överväganden ledde på socialförsäkringens område till att tre försäkringsrätter inrättades samma år för att överta besvärsprövningen från riksförsäkringsverket och försäkringsrådet. I slutet av 1970-talet genomfördes också den reformen att patentbesvärsrätten inrättades för att såsom förvaltningsdomstol pröva besvär över beslut av patent- och registreringsverket enligt vad som föreskrivs i patentlagen, mönsterskyddslagen m. fl. lagar, uppgifter som tidigare ankommit på verket självt i särskild sammansättning.
Genom utbrytningen av länsrätterna till fristående domstolar erhölls en organisation av allmänna förvaltningsdomstolar som administrativt och processuellt var parallell med de allmänna domstolarnas. En likställd domarkarriär har utvecklats för förvaltningsdomstolarna och notariemeritering kan äga rum i länsrätt likaväl som i tingsrätt. Regeringsrättens och kammarrätternas mycket vida målområde har utgjort motiv för beteckningen 'allmänna förvaltningsdomstolar'.
I riksdagen har meningarna brutit sig om det lämpligaste tillvägagångssättet vid utvecklingen av ett ökat rättsskydd för den enskilde i förvaltningssaker. Medan socialdemokraterna främst velat satsa på en förstärkning av rättssäkerhetsgarantierna inom förvaltningsorganisationens ram har de borgerliga partierna för sin del förordat att förvaltningsbeslut skall kunna göras till föremål för prövning i fristående domstolar. När länsdomstolarna på den socialdemokratiska regeringens initiativ byggdes upp i länsstyrelserna år 1971, yrkade sålunda de borgerliga partierna att domstolarna skulle ges en fristående ställning. Efter regeringsskiftet 1976 snabbutreddes och genomfördes utbrytningen såsom nyss sagts, nu mot socialdemokraternas invändningar. Länsrätterna fick från början ett begränsat målområde. Avsikten från de borgerliga regeringarnas sida torde dock ha varit att vidga målområdet successivt. Länsdomstolskommittén föreslog följdriktigt i sitt betänkande (SOU 1981: 75) att hälsovårdsmål, djurskyddsmål, brandmål och vissa vapenmål skulle flyttas över till länsrätterna. Mot bakgrund av de allmänna riktlinjer som kommittén lade fram ansåg kommittén att frågan om en ändrad instansordning även i mindre frekventa målgrupper skulle kunna prövas. Förslagen kom emellertid inte att behandlas i regeringskansliet förrän efter regeringsskiftet 1982 och i budgetpropositionen till 1982/83 års riksmöte uttalade den nya regeringen att den inte hade för avsikt att föreslå överflyttning av ytterligare mål till länsrätterna. Det bör emellertid noteras att länsrätternas målområde därefter vidgats genom att vitesmål överförts till dem från de allmänna domstolarna och att de fått hand om prövningen av ärenden enligt omsorgslagen. Socialberedningen har i sitt betänkande rörande psykiatrin, tvånget och rättssäkerheten förordat att länsrätterna får besluta om tvångsomhändertagande för psykiatriskvård m. m.
Är organisationen rationell och effektiv?
Arbetet i domstolarna utförs minst lika rationellt och effektivt som hos andra statsmyndigheter. En fråga som kan ställas är om organisationen är så anordnad att den främjar verksamheten på ett optimalt sätt. Den enskilde, eller åtminstone hans advokat, bör t. ex. kunna över-
blicka systemet så att han vet vart han skall vända sig med sin sak. Han skall inte behöva riskera att gå vilse i en snårskog av kompetens och forumfrågor utan kunna överblicka hur han kan få till stånd ett verkställbart avgörande. Ett antal exempel på att detta knappast är fallet kan lätt anföras.
Fastighetsdomstolarna utgör särskilda domstolar i rättegångsbalkens mening. Ett forumfel som begås av rätten måste beaktas av högre rätt och föranleder återförvisning. Vad parterna anser om det saknar betydelse. I vissa fall kan det emellertid vara svårt att avgöra om ett mål tillhör tingsrätten som allmän domstol eller som fastighetsdomstol. Ibland kan det inte med säkerhet avgöras förrän processen har inletts. Förhållandet mellan allmänna domstolar och fastighetsdomstolar medför också andra typer av forumproblem. Man kan inte kumulera mål som skall handläggas vid allmän domstol med fastighetsdomstolsmål. Inte heller är det möjligt att i ett fastighetsdomstolsmål kvittningsvis åberopa en fordran som grundar sig på ett förhållande som inte kan prövas av fastighetsdomstol eller att i ett allmänt tvistemål kvittningsvis åberopa en fordran av sådant slag att den faller under fastighetsdomstols kompetens. När flera grunder åberopas tillstöd för ett och samma yrkande, t. ex. både enligt miljöskyddslagen och enligt vanliga skadeståndsrättsliga regler, kan det vidare vara så att olika organ är behöriga med hänsyn till de olika grunderna. Det säger sig självt att dessa förhållanden i praktiken kan vålla stora problem för parterna samtidigt som de kan innebära ett slöseri med rättsväsendets resurser.
Huvudsyftet med hyresnämnderna var, när de tillskapades, att man därigenom skulle få ett organ som i relativt obundna former kunde vara verksamt för att bilägga hyrestvister innan de fördes inför domstol. Nämnderna har emellertid därjämte i allt större utsträckning fått prövande funktioner. Alltjämt ankommer dock prövningen av många frågor enligt den centrala hyreslagstiftningen på fastighetsdomstol eller tingsrätt. Detta får till följd att till synes likartade tvister skall prövas av olika myndigheter. Ett exempel på detta är att hyresvärden sagt upp hyresgästen på grund av att han anser att hyresrätten förverkats. Om hyresvärden i ett sådant fall sagt upp hyresavtalet till omedelbart eller förtida upphörande under åberopande av att hyresrätten är förverkad, skall tvisten prövas av domstol. Har hyresvärden däremot sagt upp avtalet till kontraktsenlig eller laga fardag utan att i uppsägningen åberopat förverkande skall tvisten prövas av hyresnämnd. Om hyresvärden sagt upp avtalet till fardagen men i uppsägningen åberopat att hyresrätten är förverkad, är rätt forum åter fastighetsdomstol. Ett annat exempel är att om det föreligger en tvist såväl om skadestånd enligt 24 § hyreslagen (vanvård) som om ersätt-
ning enligt 24 a § (lägenhetens bruksvärde har minskat genom atthyresgästen själv utfört reparationer eller andra arbeten) så kan målen enligt nu gällande regler inte handläggas vid samma myndighet.Hyresrättsutredningen betonade i sitt år 1981 framlagda slutbetänkande (SOU 1981: 77) att dessa gränsdragningar framstår som svårbegripliga för parter och ombud och medför risk för rättsförluster. Utredningen ansåg det i hög grad önskvärt att tvister av likartat slag handläggs av en och samma myndighet.
Frågan om var ett barn skall vistas och vem som skall ha tillsyn över det regleras på olika håll i lagstiftningen. I 6 kap. föräldrabalken (FB) finns regler om vem som skall ha vårdnaden om ett barn, om förutsättningarna för överflyttande av vårdnaden, om rätt till umgänge med barnet m. m. I 21 kap. FB finns bestämmelser om verkställighet av vårdnadsbeslut och om överlämnande av barn även i andra fall. I lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) regleras när barn kan beredas vård utanför det egna hemmet utan vårdnadshavarens samtycke. Slutligen regleras i 28 § socialtjänstlagen (SoL) när förbud kan meddelas vårdnadshavare att flytta ett barn från ett annat enskilt hem där det stadigvarande bor och fostras. De olika bestämmelserna är inte samordnade, vare sig när det gäller handläggningen av ärenden eller när det gäller förutsättningarna för att tillämpa respektive bestämmelse. Även reglerna om partsställning m. m. varierar. De regler som gäller reser inte hinder mot att det processas i tur och ordning enligt vart och ett av lagrummen eller ens mot att flera sådana processer pågår samtidigt. Socialnämnden kan t. ex. ansöka i länsrätt om vård enligt LVU medan en förälder ansöker i tingsrätt om överflyttning av vårdnaden, något som kan ändra förutsättningarna för prövningen enligt LVU. Ett annat exempel är att, sedan LVU-vård förklarats avslutad på talan av föräldrarna, socialnämnden enligt 28 § SoL förbjuder dem att flytta barnet. I ett sådant fall kan först föräldrarnas lämplighet prövas i en process var efterfrågan huruvida barnet ändå tar skada av flyttningen förs fram i en ny process. Efter detta kan dessutom tänkas en process om att överflytta vårdnaden om barnet. Flera andra kombinationer av processer kan tänkas antingen parallellt eller efter varandra. Den här redogörelsen är hämtad från ett yttrande av socialutskottet till lagutskottet över en motion (nr 1164) till 1983/84 års riksmöte (SoU 1983/84: 24 Y). Utskottet instämde till fullo i uttalanden i motionen om nackdelarna med den bristande samordningen. Såväl antalet processer rörande barn som de ingripande verkningar dessa har för de enskilda motiverade enligt socialutskottets mening att kraftiga ansträngningar gjordes för att minska de olägenheter som påtalats i motionen.
Det område inom vilket uppdelningen av beslutsfunktioner mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar uppmärksammas mest och föranleder de flesta missnöjesyttringarna är nog ändå det som gäller körkortsindragning. Uppgiften ankommer på länsrätterna men grunden för beslutet är ofta en dom av tingsrätt. I många fall kan det för den enskilde utgöra en allvarligare påföljd att bli berövad sitt körkort än att undergå ett straff för trafikbrott eller i vissa fall något annat brott. Han har ofta svårt att förstå att frågan om körkortsindragningen inte skall prövas i ett sammanhang när brottmålet avgörs.
Redan för tio år sedan fick frågan "Vad skall det bli av domstolarna?" utgöra rubrik för en debatt vid Sveriges advokatsamfunds allmänna advokatmöte. Ur advokaten Peter Nobels anförande vid mötet förtjänar följande återges:
"Från de allmänna domstolarnas jurisdiktionsområde har genom årens lopp det ena stora rättsområdet efter det andra brutits loss. De står nu för sig själva eller har nyskapats under särskilda, ofta även nyskapade instanser under det att andra ännu hänger kvar med en tunn sträng, så att man inte riktigt vet vart de hör. Detta är en jökelkalvning, namnmässigt, organisatoriskt och geografiskt. Det hela liknar det sätt varpå luft och vatten och tidernas lopp uppluckrar, underminerar och till slut avskiljer hela stycken av den fasta klippan så att jag tycker det är berättigat att tala om de allmänna domstolarnas erosion. =:= Även om målet till synes eller skenbart skulle handläggas i t. ex. tingsrätt så är det vanligt att det verkliga materiella avgörandet realiter träffas långt därifrån utan störande inverkan av parternas argumentation eller gällande processrätt. =:= Mellan jurisdiktionerna och kompetensområdena råder ett skymningsljus och där uppstår förvirrande val och andra situationer som stundom kräver skarp juridisk analys och andra gånger åter ter sig alldeles outredda eller kanske förbisedda. Vart skall man vända sig med sin sak och hur förhåller det sig exempelvis med exibilitet, litis pendens och res judicata?" Och var, frågade sig Nobel, skall den i vart fall i rättsligt hänseende illa upplyste arme konsumenten börja sin långvariga vandring mot rättvisan. Hos KO, allmänna reklamtionsnämnden, särskild branschreklamationsnämnd eller domstol?
Systemets överskådlighet har inte blivit större på de tio år som har gått sedan Nobel åstadkom sina expressiva formuleringar, snarare tvärtom. Det synes förhålla sig så att de allmänna domstolarna, samtidigt som de utvecklats väl i takt med tidens krav, kommit att berövas arbetsuppgifter, som de tidigare haft, och att de förlorat åtskilligt av sin position som ledare av rättsutvecklingen på civilrättens område. Vad som kanske i högre grad än kompetenstvister
mellan allmän domstol och specialdomstolar/organ har uppmärksammats under det senaste decenniet är de olägenheter som kan uppkomma till följd av att frågor med ett inbördes sammanhang kan bli föremål för process både i allmän domstol och i förvaltningsdomstol.
En del av de problem som uppmärksammats i det som sagts förut kommer kanske att få sin lösning genom det arbete som äger rum i olika utredningar. Rättegångsutredningen (RU) skall t. ex. enligt sina direktiv se över fastighetsdomstolsorganisationen. RU överväger också vad som kan göras för att lindra den prejudikattorka som råder på vissa områden och har intressanta tankar bland annat om hur man skulle kunna länka samman nämndverksamheten med domstolarnas dömande. Utredningen om barnens rätt undersöker hur man kan bota bristerna när det gäller mål om barn.
Å andra sidan har förslag lagts fram av olika utredningar som, om de genomfördes, skulle medföra inrättande av ytterligare specialdomstolar. Hyresrättsutredningen har i sitt förut nämnda betänkande föreslagit att hyresnämnderna ombildas till hyresdomstolar och får överta hyrestvister från fastighetsdomstolarna. Ungefär samtidigt med hyresrättsutredningen lade arrendelagskommittén fram sitt slutbetänkande (SOU 1981: 80). Där föreslogs att fastighetsdomstolarna skulle berövas arrendemål. Dessa skulle läggas på arrendenämnderna och Bostadsdomstolen skulle bli besvärsinstans även i arrendetvister. För hyres- och arrendetvister föreslog utredningarna en särskild hyresprocesslag. Förslagen vilar visserligen i avvaktan på resultatet av RUs arbete. Patentbesvärsutredningen har föreslagit att patentbesvärsrätten slås samman med den avdelning i Stockholms tingsrättsom handlägger patentmål till en domstol, med uppgift att pröva sådana mål som första och enda instans. Behovet att få till stånd snabbare avgöranden i skattebrottmål föranledde för några år sedan en arbetsgrupp tillsatt av Brottsförebyggande rådet att föreslå särskilda domstolar för handläggning av skattemål och skattebrottmål. Så blev det ju inte men i stället har vi fått särskilda eko-domstolar för mål som ofta gäller grovt skattefusk. En genomgång av motionsfloden under ett antal år ger vid handen att domstolsorganisatoriska frågor tilldrar sig stort intresse. Reformkraven far ofta hög politisk prioritet. Utbrytningen av länsdomstolarna ur länsstyrelserna och inrättandetav eko-domstolarna utgör exempel på det.
Brist på grundsyn rörande rättskipningens krav
De rättskipande instansernas organisation och arbetsformer är ständigt föremål för ändringar. I vilka former tvister skall lösas, organisatoriskt och processuellt, är alltid under diskussion beträffande någon
del av rättsordningen. Vilka grundläggande principer som i detta skeende styr eller bör styra utvecklingen står inte alltid klart. Ändå rördet sig här om frågor av central betydelse för medborgarnas rättstrygghet.
Domstolsväsendet kan organiseras som ett system av lokala och regionala domstolar samt en slutinstans, administrativt och processuellt inordnade i en sammanhållen organisation. Eller som ett system av specialdomstolar för olika målområden. Men man kan inte utan våda blanda systemen hur mycket som helst. En väl sammanhållen organisation har ansetts medföra garantier för en god rättskipning. De utvecklingstendenser i modern tid som lett till tingsrättsreformen och de allmänna förvaltningsdomstolarnas framväxt utgör exempel på det. Ett annat exempel är administrationsreformen år 1975 som ledde till Domstolsverkets inrättande. Under samma skede har den utveckling ägt rum mot alltfler specialdomstolar/-organ som beskrivits förut. Resultatet ger intryck av bristande konsekvens i reformarbetet.
De allmänna domstolarna utgör obestridligen stommen i rättsväsendets organisation. Betydelsen av att deras ställning inte undergrävs betonas gärna. Dynamiken i samhällsutvecklingen leder emellertid till att önskemål om särskilda organisatoriska lösningar för hanteringen av en eller annan målgrupp framträder. Ofta, nästan alltid, kan starka skäl för särlösningar presenteras. Alternativet att satsa på en förstärkning av de allmänna domstolarna, kompetens- och resursmässigt, får sällan gehör. Bristen på en gemensam grundsyn på hur rättskipning bör vara organiserad leder i sådana lägen ofta till att förslagen till särlösningar accepteras. Kanske är det en utopi att enighet skulle kunna nås om en sådan principiell grundsyn. Men visst vore det värt ett försök. Tidpunkten är inte illa vald om försöket görs nu.
Den stora utbyggnadsperioden på rättskipningens område får rimligen anses vara i huvudsak avslutad. Det omdömet är nog riktigt även om stora reformfrågor är öppna; utöver de exempel som nämnts i det närmast föregående kan ånyo erinras om socialberedningens förslag beträffande psykiatrimålen. Och en synnerligen betydelsefull reformfråga finns som inte gäller utbyggnad av domstolsapparaten, snarare tvärtom. Den avser länsrätternas arbetsunderlag om skatteförenklingskommitténs tankegångar realiseras. Genom förslag av kommittén om förenklad självdeklaration m. m., som redan lett till lagstiftning, minskar antalet mål i länsrätterna kraftigt. Här rör det sig dock om enkla, ofta otvistiga saker som inte kommer att betyda så mycket för länsrätterna. Av en helt annan dimension är konsekvenserna av att obligatorisk omprövning av taxeringsbeslut införs. Det säger sig självt
att om denna blir av kvalificerat slag så kan det innebära en drastisk minskning av länsrätternas målunderlag. Skulle man gå så långt att omprövningen reellt blir jämförbar med den ordning som rådde på de gamla prövningsnämndernas tid måste rimligen instansordningen ses över. Reformplanerna i förening med det förhållandet att meningarna bryter sig om länsrätternas framtida målområde skapar en ovisshet som är besvärande. Kanske är det påkallat att hejda sig något och ställa frågan vad vi skall ha domstolar till och hur vi vill att domstolsorganisationen bör se ut.
Ett försök att åstadkomma en gemensam grundsyn finge naturligen ta sin utgångspunkt i en analys av de motiv som lett fram till den nuvarande ordningen. Det är i själva verket ganska lätt gjort att frilägga dessa motiv. Resultatet kan kanske förefalla nedslående men ett faktum synes vara att argumenten för specialdomstolar och andra rättskipningsorgan i stor utsträckning bottnar i en misstro mot de allmänna domstolarnas förmåga att på ett kompetent sätt hantera de mål det varit fråga om.
Behovet att åstadkomma en särskild sammansättning av rätten har sålunda spelat en framträdande roll. Därvid har det ibland ansetts lämpligt att bereda företrädare för intresseorganisationer på marknaden representation. Organisationernas representanter i arbetsdomstolen och bostadsdomstolen har tillfört dessa domstolar sakkunskap och har också bidragit till att deras avgöranden omfattas med förtroende bland dem som berörs. Detsamma gäller t. ex. hyresnämnderna. Sakkunskapen har i andra fall tillförts domstolarna genom att ledamöter med särskild yrkeskunskap — men utan organisationsförankring — utnämnts, t. ex. fastighetsråden i fastighetsdomstolarna, revisorerna i eko-domstolarna, tekniskt sakkunniga i patentmål, va-nämndens andra ledamöter än ordföranden etc. Jämte sammansättningsreglerna har behovet att koncentrera handläggningen till en enda eller ett begränsat antal domstolar och att ordna förfarandet på ett annat sätt än rättegångsbalken föreskriver spelat in. I korthet uttryckt, avvikande lösningar har valts där den dömande uppgiften inte lämpligen har kunnat anförtros envar domare i tingsrätt. Specialiseringskraven har fått genomslag.
Hur förhåller det sig då med kompetenstvisterna mellan de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna? Är även förvaltningsdomstolarna ett uttryck för behovet att specialisera dömandet?Här är det nog naturligare att söka förklaringen till förvaltningsdomstolarnas framväxt i den historiska traditionen. Förvaltningsrättskipningen har i princip hållits utanför de allmänna domstolarna århundradena igenom. När det varit aktuellt att bryta ut rättskipande upp-
gifter från regeringen eller förvaltningsmyndigheterna, har det tett sig naturligt att inrätta nya domstolar.
Under årens lopp har dock frågan kommit upp om uppgiften att pröva förvaltningsmyndighets beslut, i den mån den bör ankomma på domstol, skulle tillföras de allmänna domstolarna. Under efterkrigstidens debatt om rättssäkerheten i förvaltningen har yrkanden i den riktningen förts fram av de borgerliga partierna. Propåerna har under detta skede liksom tidigare avvisats med hänvisning till att de allmänna domstolarnas organisation var dyrbar och osmidig och procederet i dessa domstolar otympligt för rättskipning i förvaltningssaker. Förvaltningsprocesslagen utarbetades för att bättre svara mot det behov av smidiga handläggningsformer som sådana mål kräver. Så visst kan förvaltningsdömandets organisation sägas ge uttryck för ett specialiseringsbehov.
Ett försök att formulera ett antal principer för rättskipningens organisation i vårt land vore välkommet. Kunde man sedan nå en bred politisk enighet kring dessa principer skulle mycket vara vunnet. En sådan consensus skulle inte innebära att reformarbetet hejdades. Domstolsväsendet måste naturligtvis som annan verksamhet anpassas till tidens krav. Men reformkraven skulle kunna prövas mot de rättspolitiska mål som ställts upp för domstolsorganisationen. Domstolarnas ställning i statslivet gör det rimligt att kräva en genomtänkt strategi för förändringsarbetet.
Domarkarriärens framtid
Behovet av sådana målformuleringar och en genomtänkt förändringsstrategi accentueras kraftigt av att domstolsstrukturen i hög grad bestämmer domarkårens numer är och ordningen för rekrytering och utbildning av domare.
Det är ofrånkomligt att frågan om hur domare skall rekryteras och utbildas tillmäts en central betydelse vid utformningen av domstolsorganisationen. Den frågan har inte uppmärksammats tillräckligt. Rättskipningen blir inte bättre än vad dess handhavare förmår prestera. Från den synpunkten är det oroande att domaryrket synes ha minskat i attraktivitet. I allt väsentligt har visserligen aspirantantagningen i hovrätter och kammarrätter kunnat hållas på en kvalitativt hög nivå. Avgång sker emellertid från domarbanorna i en mycket stor omfattning till bättre betalda och på andra sätt attraktivare sysslor. I kammarrätterna har avgångarna orsakat betydande störningar. Det är ett samhällsintresse att domstolarna förmår att inte bara rekrytera utan också behålla de skickligaste juristerna.
Antalet domare som behövs beror på arbetsuppgifternas omfatt-
ning (samt naturligtvis domförhets- och förfarandereglerna). Det finns ett samband mellan detta antal och möjligheterna att hålla uppe domaryrkets exklusivitet. Sverige torde vara ett av de domartätaste länderna i västvärlden. Den aspekten bör hållas i minne när man pläderar för att domstolarna skall tillföras fler arbetsuppgifter genom vidgat målunderlag, det gäller allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar lika. En viss restriktivitet därvidlag vore på sin plats. Domstolarnas ställning i rättslivet skulle stärkas — och därmed domaryrkets betydelse — om domstolarna förbehölls mera kvalificerade saker. Det inses lätt att här föreligger en målkonflikt om man anser att den enskilde skall ha en vidsträckt rätt till domstolsprövning av sina rättstvister även i angelägenheter av mindre betydelse.
Domaryrkets attraktivitet och domstolarnas effektivitet är beroende inte bara av att anställningsvillkoren för domare gör det möjligt att rekrytera och behålla de bästa juristerna, de påverkas också av vilken utbildning domarpersonalen får och hur domarens tjänstgöring anordnas.
De krav som kan ställas på en person för att den skall vara en god domare får lätt karaktären av en tulipanaros. Dock kan det sägas att det utöver oförvitlighet, en hög allmän kapacitet, allmänorientering etc. är högeligen önskvärt med allsidig erfarenhet av kvalificerad juridisk verksamhet. Det synsättet underströks av 1972 års domarutredning i betänkandet "En öppnare domarbana" och påverkar numera tjänstetillsättningar i hög grad. Deltagande i lagstiftningsarbete, tjänstgöring som advokat eller åklagare eller på kvalificerade poster i förvaltningen etc. anses meriterande. (Här bortses från den ändrade ordning vid meritbedömningen som införts på grund av balansproblemen inom domarkarriären; det principiella synsättet har knappast ändrats.) Hur är det sörjt för allsidighet i själva domstolstjänstgöringen?
Domarkarriärernas utformning ger garantier för att erfarenhet förvärvas av arbetet i olika instanser även om tjänstgöring som föredragande i de högsta instanserna inte är obligatorisk. Här avses emellertid med kravet på allsidighet att erfarenheter skall förvärvas av olika måltyper. Det tillgodoses i tingsrätterna på det viset att rotlarna normalt är blandade, dvs. domaren handlägger både brottmål och civilmål. I tingsrätter som är indelade i avdelningar för brottmål respektive tvistemål cirkulerar domarna mellan avdelningarna med ett par tre års intervall för att vidmakthålla sina kunskaper på båda områdena. I hovrätterna förekommer speciallottning i begränsad omfattning och i högsta domstolen är specialisering inte bara icke förekommande utan motarbetas aktivt. I specialdomstolar/-organ kan
domare däremot verka i tiotals år utan kontakt med annan dömande verksamhet. Samma synsätt som i de allmänna domstolarna präglar istort sett målfördelningen inom de allmänna förvaltningsdomstolarna, varvid uppdelningen, där den förekommer, avser skattemål, på ena sidan, och övriga mål på andra sidan.
I de allmänna domstolarna har domarutbildningen knappast alls påverkats av de djupgående förändringar som samhället undergått under efterkrigstiden. Den bestäms fortfarande av att människor begår brott och att enskilda medborgare, företag och organisationer råkar i tvist med varandra som de alltid har gjort. Att människors civilrättsliga handlande i en tidigare okänd omfattning styrs av förvaltningsrättsliga regler, främst på skatteområdet och socialförsäkringsområdet, har knappast satt några spår i utbildningen. Men medborgarnas civilrättsliga dispositioner dikteras numera i en väldig omfattning av innehållet i förvaltningsrättslig lagstiftning. Sällan kan kontrahenterna underlåta att ägna en tanke åt hur samhället ser på deras mellanhavande. Regleringar griper in i deras liv på alla områden.
Dessa offentligrättsliga regelverk får allmändomaren ingen träning i att tillämpa. Detta är en brist som inte botas genom att han med den juridiska teknik han förvärvat kan sätta sig in i lagreglering och praxis även på områden som han inte tidigare kommit i kontakt med. Alla vet att det erbjuder stora svårigheter att någorlunda snabbt ta reda på vad som gäller på t. ex. skatteområdet. Det behövs träning för att kunna hantera denna rättsliga materia någorlunda säkert. Om den träningen gavs, skulle allmändomaren många gånger bättre förstå de tvistande parternas bevekelsegrunder liksom, i brottmålen, den tilltalades ekonomiska dispositioner. Advokaterna tvingas i stor utsträckning tränga in i offentligrättslig reglering av olika slag för att kunna biträda sina klienter. Och det är inget försvar för brister i domarutbildningen att andra grupper av offentliganställda jurister än domare knappast har en bredare bakgrund. I regel är det tvärtom.
På motsvarande sätt framstår det som en brist att rättstillämpningen på den offentliga rättens område lever sitt eget liv i förvaltningsdomstolarna. För förvaltningsrättskipningen skulle det säkerligen vara av värde om domarna bereddes möjlighet att förvärva och vidmakthålla djupare kunskaper om de principer som bär upp dömandet i civilmål och brottmål.
Effektiviteten i dömandet skulle öka om kravet på allsidighet i domarutbildningen höjdes betydligt. Därmed skulle också kraven på organisatoriska särlösningar kunna hållas tillbaka. I en mera sammanhållen domstolsorganisation skulle det inte finnas anledning att
ha två skilda karriärgångar. I stället skulle en enhetlig domarkarriär kunna utformas inom vilken de yngre domarna normalt fick tillfälle att tjänstgöra på rotlar/avdelningar för civilmål, brottmål, skattemål och andra förvaltningsmål. Den erfarenhet av olika mål som därmed förvärvades borde sedan vidmakthållas genom cirkulationstjänstgöring i lämplig omfattning. Tjänstgöringen borde i ett sådant system stöttas med kursbunden utbildning i en betydligt ökad utsträckning. Tjänstgöringsgången måste utformas med uppmärksamhet på de svårigheter den stora rörligheten medför för de yngre domarna.
En utredning behövs
Hur ser de grundläggande principer ut som bör styra en reformering av vårt domstolsväsende? Det vore förmätet att tillhandahålla ett fullständigt program men några funderingar om en mera enhetlig domstolsstruktur må tillåtas.
Det råder en bred enighet om värdet av en lokal förankring av rättskipningen. RU framhöll i sitt betänkande om domstolarna och deras sammansättning i mål om ekonomisk brottslighet att den lokala folkliga förankringen brukar betecknas som en viktig grund för allmänhetens förtroende för vårt rättsväsende. "En förutsättning", fortsatte RU, "för den lokala folkliga förankringen är naturligen att rättskipningen är starkt decentraliserad. Så får anses vara fallet i mycket hög grad för närvarande och skulle nog gälla även om antalet tingsrätter nedbringades till det lägre tal som från domstols administrativa och samhällsekonomiska synpunkter vore rationellt. Möjligen kan invändas att den lokala förankringen i det moderna samhället med dess goda kommunikationer kan bibehållas även om rättskipningen koncentreras till ett färre antal domstolar. Vad som åsyftas är emellertid någonting utöver att man lätt kan förflytta sig till tingsstället. Det är rättskipningens faktiska utövande på eller i rimlig närhet till den egna orten under medverkan av människor bosatta där som anses väsentlig. Betydelsen av en sådan ordning gör sig starkare gällande vid hanteringen av vissa måltyper, kanske främst brottmålen, än vid andra. Normer för bedömning av bevisfrågor, uppfattningar om olika gärningars straffvärde m. m. blir med detta synsätt inte en fråga för enbart lagstiftaren och prejudikatinstanserna, de växer också fram s. a. s. underifrån och i närmare kontakt med rättsuppfattningen hos gemene man."
Uppfattningen att rättskipning i första instans bör ske så decentraliserat som möjligt och med lekmannamedverkan där inte goda skäl talar mot en sådan ordning bör kunna utgöra den grund på vilken vidare överväganden kan bygga. Dessa bör avse även förvaltningsmå-
len och alltså avse fördelar och nackdelar med en djupare decentralisering också av mål som handläggs i länsrätter och försäkringsrätter.
Medborgarnas förtroende för domstolarna är ett vitalt samhällsintresse. Medverkan av lekmän utgör en metod att skapa och vidmakthålla denna tilltro. Ett liknande behov av garantier för att rättskipningen utövas i samklang med uppfattningen hos omdömesgilla personer utanför yrkesdomarnas krets har lett till att företrädare för intresseorganisationerna beretts plats vid domarbordet i vissa mål. Rätten har därigenom också tillförts sakkunskap. Det korporativa inslag som därmed finns i vår rättskipning ogillas av många av principiella skäl. Värdet av att rättskipningen på ett visst område förankras väl i kretsar av medborgare som särskilt berörs av den är emellertid obestridligt. Om tingsrätterna skall kunna vända utvecklingen och på nytt bredda sitt målområde, måste man nog finna former för att bibehålla intresseorganisationernas medverkan. Inte bara våra inhemska erfarenheter av värdet med en sådan ordning kan för övrigt åberopas till stöd för dylika lösningar. Den prestige som t. ex. Sø og Handelsretten i Köpenhamn åtnjuter har sannolikt sin grund just i förhållandet att de som berörs av rättskipningen får vara med och utveckla rättspraxis. Jävsinvändningar mot ledamöter som nominerats av organisationer måste dock kunna beaktas bättre än som sker i dag.
Erfarenheterna av expertmedverkan i rättskipningen förefaller att vara genomgående goda. Fastighetsrådens medverkan i dömandet har t. ex. slagit mycket väl ut. En utbyggnad av systemet med adjunktion av experter synes vara en väg att gå för att öka tingsrätternas kompetens att handlägga komplicerade mål på olika sakområden.
Tingsrätterna erbjuder med sin stora geografiska spridning och sina beprövade verksamhetsformer en naturlig organisatorisk grundval för ett mera enhetligt organiserat domstolväsen. Inte bara värdet av kontinuitet i utvecklingen utan också det faktum att de fungerar så väl motiverar ett sådant synsätt. Länsrätterna har sedan starten år 1979 arbetat under utomordentligt svåra betingelser och dras alltjämt med alltför stora balanser. De har emellertid mycket väl motsvarat de förväntningar som ställdes på dem och en integration av länsrätterna med tingsrätterna kan inte motiveras med brister hos länsrätterna. Det är i stället sådana argument som ökad överskådlighet i domstolssystemet, värdet i sig av en längre driven decentralisering, den i olika hänseenden effektivare rättskipning som därmed skulle uppnås etc., som finge motivera en sådan reform.
Målen kräver ofta särskilda handläggningsregler. Detta framhålls ibland som ett hinder mot att låta förvaltningsmål handläggas i
allmän domstol. Invändningen förefaller inte bärande. Det kan inte vara någon större svårighet för en domare att sätta sig in i procedurreglerna när han övergår till att handlägga en annan måltyp. Däremot skulle det vara berikande för dömandet om erfarenheterna av andra processregler än de man normalt tillämpar vidgades.
Med ett avsevärt vidgat arbetsområde växer sannolikt behovet att inom tingsrätterna bygga upp sin kompetens genom ökad speciallottning så att mål av vissa slag styrs till särskilda rotlar och avdelningar. Genom en omsorgsfull planering av domarnas tjänstgöring borde det vara möjligt att tillgodose behovet av såväl en grundligare erfarenhet av speciallottade mål som möjligheterna till inskolning på områden som domaren saknar tidigare erfarenhet av. Det är en öppen fråga om specialiseringen i vissa fall måste drivas så långt att handläggning av några måltyper koncentreras till ett mindre antal tingsrätter. Utgångspunkten bör vara att en sådan koncentration skall förekomma i så ringa omfattning som möjligt.
Sannolikt utgör skatte- och avgiftsmålen den stora stötestenen om man skulle överväga en integration av tingsrätter och länsrätter. En spridning av dessa mål till samtliga tingsrätter är knappast tänkbar. Lika nödvändigt som det torde vara att koncentrera handläggningen av sådana mål till ett begränsat antal domstolar, lika angeläget synes det vara för medborgarna att hanteringen inte blir en exklusiv specialitet för domare som inte också har erfarenhet av andra mål. Särskilda skattedomstolar skulle innebära en återgång till en sämre ordning än som råder i dag.
Att lägga hela vårt domstolsväsende i stöpsleven är ingen tilltalande tanke. Med en mera begränsad målsättning bör emellertid en utredning om principiella krav på rättskipningens organisaiton komma till stånd. Det är påkallat för att stoppa den planlösa avlövningen av de allmänna domstolarna och anvisa vägar för att stärka dessa domstolars ställning som ledare av utvecklingen på det civilrättsliga området. Det är påkallat för att få riktlinjer för förvaltningsdomstolarnas utveckling och ställning, inbördes och i förhållande till de allmänna domstolarna. Det är sist men inte minst påkallat av omsorg om domaryrkets framtid och för domarkarriärens utformning.