Äganderätten och lagstiftningen om markresurserna

 

Av docenten GÖRAN SKOGH^*

 

Efterkrigstidens lagstiftning på fastighetsrättens område har karakteriserats av att den enskilde ägarens bestämmanderätt över fastighetens användning minskat, medan stat och kommun fått ökade befogenheter. I och med att kommunalt planmonopol infördes 1947 kunde kommunen bestämma var och hur tätbebyggelse skulle ske. År 1972 utvidgades kravet på bygglov till att också gälla glesbebyggelse. En princip i förslaget till ny plan- och bygglag (PBL) är att all bebyggelse skall prövas från allmän synpunkt innan den får komma till. Ägandet skall inte utgöra grunden till rätt att vidta åtgärder som förändrar miljön (Bostadsdepartementet 1983, s. 10).
    Skogsägarnas rättigheter har också beskurits. Fram till 1970-talets början kunde skogsägaren i stort sett bestämma hur marken skulle brukas. Genom senaste decenniets lagstiftning har de skogsvårdande myndigheterna fått befogenheter att kontrollera plantering, avverkning, gallring, gödsling etc. Jordförvärvslagen reglerar vem som får köpa jordbruksfastigheter etc.
    Parallellt med att markägarna fått mindre att säga till om har rätten till ersättning vid expropriation och regleringar successivt begränsats. Den första allmänna expropriationsförordningen utfärdades år 1845. Enligt denna skulle intrång kompenseras med 150 procent av intrångets ekonomiska värde. I praktiken blev dock ersättningarna ofta lägre. Genom en reform 1949 fastslogs att ersättningen skulle begränsas till fastighetens eller intrångets "fulla" värde, dvs. till 100 procent av marknadsvärdet. Efter införandet av "presumtionsregeln"

 

^* Uppsatsen diskuterades första gången vid ett rättsekonomiskt seminarium om marklagstiftningen i Lund i mars 1984. Samtliga uppsatser från detta seminarium finns samlade i "Vem skall bestämma över skog och mark" (Skogh, 1984). Uppsatsen har också diskuterats vid ett seminarium i politisk ekonomi vid Nationalekonomiska institutionen vid Lunds Universitet och vid Institutionen för fastighetsteknik vid Tekniska Högskolan i Stockholm. Anders Danielsson har lämnat sina synpunkter. Jag är tacksam för alla värdefulla kommentarer. Samtidigt vill jag framhålla att jag ensam svarar för framförda synpunkter och de felaktigheter som kan bestå. 

7—53-162 Svensk Juristtidning

 

i expropriationslagen år 1972 skall värdestegringar uppkomna till följd av förväntningar om områdets exploatering inte ersättas. Dylika "förväntningsvärden" skall heller inte ersättas enligt förslaget till PBL. Fastighetsägaren skall dessutom tåla vissa intrång som inte är "avsevärt försvårande för pågående markanvändning". Vad som skall avses härmed är omdiskuterat. Det förefaller dock stå klart att statsmakterna ämnar utöka de olägenheter fastighetsägarna skall tåla i det allmänna intressets namn. Enligt förslaget till ny PBL skall förluster om upp till 20 % av marknadsvärdet i vissa fall inte alls kompenseras (lagrådsremiss 1983, s. 296 ff).
    En grundläggande tankegång bakom förslaget till PBL är att utvecklingen mot ett alltmer komplext samhälle med ökade krav på ostörd natur och ren miljö, tillsammans med ett kärvt ekonomiskt läge, nödvändiggör en fysisk samhällsplanering av markresurserna. Det anses också vara ett demokratiskt intresse med en fysisk planering under ledning av politiskt valda organ (lagrådsremiss 1983, s. 6). En väsentlig del av förslaget till PBL avser en decentralisering av myndighetsbesluten till kommunal nivå, vilket motiveras med att besluten skall komma närmare den enskilde individen.
    Begränsningarna i ägarnas rätt till ersättning vid olika grad av intrång motiveras dels med fördelningspolitiska argument och dels med besparingsresonemang; med en omfattande statlig reglering och aktiv kommunal planpolitik och fullständig ersättningsrätt kommer stat eller kommun att tvingas betala ut stora belopp. Därtill kommer att rättsliga processer vid relativt begränsade ingrepp kan förefalla kostsamma. Bestämningen av ersättningsbeloppen medför också både teoretiska och praktiska problem.
    Frågan hur vi skall organisera utnyttjandet av markresurserna är av stor betydelse. För att lyckas med en effektiv avvägning mellan intressen som miljövård och skogsbruk fordras ingående kunskap om hur alternativa resursfördelningssystem fungerar. Inte minst förslaget till ny PBL visar att lagstiftarna saknar den klara insikt man skulle önska att de hade inför de stora systemförändringar som föreslås. Bristerna gäller kanske framför allt den ekonomiska och politiska betydelsen av inskränkningarna i ersättningsrätten.
    Insikt om — eller intresse för — det förhållandet att enskilt ägande med ersättningsrätt kan tjäna som ett effektivt och någorlunda konfliktfritt instrument för utnyttjande av naturresurserna har saknats. Politiskt har det kanske varit bekvämt att betrakta äganderätten som en kvarleva från ett förgånget klassamhälle — något som vi klarar oss utan i en solidarisk välfärdsstat.
    En konsekvens härav är att lagstiftningen om markresurserna kan

 

få effekter rakt motsatta de avsedda. Det finns t. ex. en uppenbar risk att avvägningen mellan olika intressen försvåras. Det är inte omöjligt att kulturella och naturvårdande intressen kan fa speciellt svårt att hävda sig. Därtill kommer att demokratins ställning kan försvagas om förslagen genomförs.
    Nedan skall jag utveckla dessa ståndpunkter mer i detalj. Innan vi går in på dagens problem skall jag presentera principiella synpunkter på ägande- och ersättningsrättens funktioner i det ekonomiska systemet. Här sammanfattas några grundläggande resultat i senare års rättsekonomiska forskning. I första avsnittet presenteras några allmänna egenskaper hos en ekonomi där utnyttjandet av markresurser sker genom central styrning. I andra avsnittet analyseras enskilt ägande som ett alternativ till central styrning. I tredje avsnittet tillförs analysen kontraktsfrihet och marknader. I fjärde avsnittet beskrivs hur misshushållning med resurser kan förhindras genom komplettering av rättigheter i de fall då dessa är ofullständiga. Intrång i äganderätter genom expropriation, införande av allemansrätter och zoner diskuteras i femte och sjätte avsnitten. I sjunde avsnittet belyses kritiskt effekterna av den lagstiftning om markresurserna som är påväg att införas. Avsnittet är indelat i fem delar. I del 1 kritiseras föreställningen att mer komplexa krav på naturresurserna motiverar ett ökat inslag av planhushållning på markområdet. Del 2 behandlar överförandet av beslutanderätten till kommunal nivå. Del 3 och 4 tar upp demokratiska aspekter respektive rättvisesynpunkter på äganderätten. Del 5 slutligen ifrågasätter det önskvärda i en ökad politisering av markfrågor.

 

1. Problem vid central styrning
Innan vi går in på dagens komplicerade samhälle kan det vara lämpligt att tänka sig en något enklare värld med samma grundproblem. Som exempel tar vi ett hypotetiskt bysamhälle. Skogen runt samhället är en stor allmänning. Tillgången på virke för byggnation och bränsle är tillräcklig för att det skall räcka åt alla. Skogen är m. a. o. en fri nyttighet, den "ägs" av alla. På grund av ändrade förhållanden, t. ex. bistrare klimat eller befolkningstillväxt, ökar efterfrågan på ved. Speciellt i närheten av byn sker avverkningen så snabbt att återväxten förhindras. Byborna får ge sig allt längre bort för att få tag i ved. Vetskapen om att det jag inte tar avverkas av någon annan medför att var och en tar för sig innan det är för sent. Skövlingen av den knappa resursen är ett faktum.
    Hur skall då stridigheter mellan byinvånarna, skövling av skogen och i sista hand utarmning av befolkningen förhindras? Låt oss inled-

 

ningsvis utgå ifrån att det finns en överordnad makt i byn tillräckligt stark för att organisera utnyttjandet av den kollektivt ägda marken. Det beslutande organet väljer att lösa problemet centralt genom beslut om hur mycket skog som får avverkas, hur röjning och gallring skall ske, vem som skall göra arbetet och hur resultatet skall fördelas.
    Detta låter sig kanske göras, men det är ofrånkomligt att en centralstyrning har sina brister, från både effektivitets-, fördelnings- och kontrollsynpunkt. För ett effektivt utnyttjande av skogen och arbetskraften fordras ingående kunskap om skogsbruk och arbetskraftens produktivitet och lämplighet. Beslut måste ju tas om hur arbetet skall genomföras och om vem som skall syssla med skogsbruk, boskapsskötsel, barnpassning etc.
    Knappheten på ved förorsakade en konflikt mellan byinvånarna. Myndigheten genomdriver besluten om vem som skall göra vad och hur resultatet skall fördelas. Det är en metod att få slut på stridigheterna på individplanet. Men konfliktorsaken består. Konflikten överflyttas till ett politiskt plan. Är centralmakten diktatorisk kan fördelningen av arbetsuppgifter och resultat kanske genomföras utan öppna politiska konflikter. Skall däremot besluten fattas av en vald församling kan striden om resurserna bli uppenbar. Tillämpas t. ex. principen med majoritetsbeslut kan man knappast bortse från att intressekoalitioner kan uppstå i syfte att omfördela arbetsbördan och avkastningen till egen fördel. Ett problem med majoritetsbeslut är att majoriteten kan använda sin makt till att förtrycka minoriteten. Skall å andra sidan alla garanteras ett inflytande blir beslutsprocessen alltför omständlig. Obeslutsamhet, ryckighet och oändliga politiska gräl kan inte tillåtas. Dessa problem kan medföra att beslutsfattandet mer eller mindre frivilligt överlåts på en diktatorisk makt.
    Här har antagits att statsmakten är stark nog för att genomdriva sina beslut. I realiteten kan man dock inte bortse från avsevärda kontrollproblem, speciellt i de fall då individuella prestationer och resultat inte är positivt relaterade till varandra. Delas t. ex. resultatet lika oberoende av prestation uppkommer ett enskilt intresse av att strunta i eller kringgå direktiv. Planen måste därför övervakas och sanktioner genomdrivas.
    Eftersom informationen om produktionsprocesser och resurser är begränsad centralt kräver en central planering en administrativ apparat som insamlar information och koordinerar olika verksamheter. Den politiska processen som föregår beslut om resursanvändningen och fördelningen av resultatet är också kostsam. Detsamma gäller

 

kontrollapparaten. Kännetecknande för administrativa styrsystem är att de tenderar att svälla ut och byråkratiseras.¹

 

2. Enskilt ägande
När det uppkommer knapphet på naturresurser är det inte alltid så, att hushållningen sker genom central planering. En anledning kan vara att det inte finns någon centralmakt stark nog att genomföra en centralt administrerad hushållning. I stället uppkommer äganderätter mer eller mindre spontant genom att resurserna ockuperas och kontrolleras av vissa intressenter. Det finns många sådana exempel. Islänningarnas utvidgning av fiskegränsen när torsken i nordatlanten blev en knapp tillgång är ett, den pågående uppdelningen av kontinentalsockeln ett annat och kapplöpningen i rymden ett tredje.²
    För att få en enkel jämförelse mellan äganderätt och central planering kan det vara lämpligt att anta att den centrala styrningen i exemplet ovan ersätts med enskilt ägande. Vi kan tänka oss ett system som vid Magnus Ladulås' solskifte. Det innebar att byns gårdar tilldelades rätten till markbitar av olika typer och kvaliteter. För att gården skulle kunna försörja medlemmarna var det av vikt att den tilldelade marken kunde utnyttjas för självhushållets olika behov (se Inger, 1980, s. 35 ff).
    Äganderätten decentraliserar besluten ner till de enskilda gårdarna. Husfadern får bestämma hur jordlotter och skogsmarker skall användas och hur arbetet och resultatet skall fördelas och kontrolleras. De funktioner som åligger centralmakten vid planhushållningen är alltså nu överförda på husbonden. Inom det enskilda hushållet föreligger samma typ av administrativa problem som för samhället i dess helhet.

 

¹ Vad som sagts här om ett primitivt bysamhälle illustrerar generella organisatoriska problem. Inom t. ex. ett företag föreligger samma problem att effektivt utnyttja resurserna, fördela arbetsbördan och resultatet, samt att kontrollera att de olika medarbetarna genomför det som åligger dem. I det traditionella kapitalistiska företaget får de anställda en lön som är oberoende av företagets resultat. Vinsten (eller förlusten) tillfaller ägaren. Genom att denne åtnjuter resultatet av de övrigas arbete blir han intresserad av att kontrollera de anställda. Ineffektivt utnyttjande av företagets resurser, inklusive godtycklig arbetsledning, straffar sig i den mån förlustföretag och företag som har svårt att rekrytera lojal personal slås ut från marknaden (se t. ex. Alchian och Demsetz, 1972). En skillnad jämfört med organisationen av ett helt samhälle är att det där inte finns en marknad som slår ut despoter och i övrigt olämpliga ledare.

² Uppkomsten av äganderätt vid knapphet och dess betydelse för ekonomisk effektivitet är ingående analyserat i den rättsekonomiska litteraturen. I "property-rights"-litteraturen utgår man ofta från att ägaren har full frihet att disponera egendomen hur han vill, inklusive rätten att utesluta andra från dessa rättigheter. Äganderätten inkluderar också kontraktsfrihet, d.v. s. rätten att sälja, hyra ut och köpa egendom. I realiteten består ägarens rättigheter i vissa avgränsade rättigheter och skyldigheter (funktioner) vilka kan inskränkas utan att ägandet därmed helt elimineras. I mer nyanserade analyser används det funktionalistiska betraktelsesättet. För en introduktion till den ekonomiska litteraturen om äganderätten, se Skogh, 1983. 

Men förutsatt att kunskapen om produktionsförhållanden finns på lokal nivå bör äganderätten verka effektivitetsbefrämjande. Ägarens rätt att njuta avkastningen av gjorda investeringar skapar också incitament till effektivt utnyttjande av resursen; värnas inte återväxten så straffar det sig i framtiden. Centralmakten behöver därför inte kontrollera att ägaren utnyttjar egendomen effektivt. Men för att investeringar skall framstå som lönande fordras att innehavaren litar på att rättigheterna består. Framtida beskattning, intrång eller konfiskation minskar ägarens utbyte av långsiktiga satsningar. Är osäkerheten total kanske investeringarna uteblir helt och hållet.
    Äganderätten medför att centralmaktens roll avsevärt begränsas. Dess huvudsakliga funktion blir att upprätthålla äganderätten. Stridigheter och konflikter medborgarna emellan kontrolleras genom att förmögenhetsbrott beivras.
    I och med att äganderätten är fastställd är förmögenhetsfördelningen i stort sett bestämd. På lång sikt kan det naturligtvis inträffa förändringar som medför att den rådande fördelningen anses oacceptabel. Statsmakten kan då genomföra korrigeringar genom t. ex. inkomst-, förmögenhets- eller arvsskatter. Konfiskation och direkt omfördelning av rättigheter kan naturligtvis också genomföras. Förändringar i förmögenhetsfördelningen är emellertid inte problemfria. För det första innebär möjligheten till förmögenhetsfördelningar att politiska stridigheter stimuleras. För det andra innebär möjligheten av inskränkningar i äganderätten att incitamentet till effektivt utnyttjande av resurserna reduceras.
    En stark centralmakt med uppgift att skydda äganderätten utgör i sig ett problem. Vad hindrar t. ex. överheten från att använda sin makt till att genom intrång i äganderätten tillskansa sig egna privilegier? Med andra ord, hur skall kontrollmakten kontrolleras? Som en lösning på detta för alla statsbildningar fundamentala problem har det i många demokratiska stater införts en maktfördelning mellan regering, riksdag och rättsväsende. Ett konstitutionellt skydd av mänskliga rättigheter som äganderätt, associationsfrihet, religionsfrihet etc. har liknande funktioner.
    Det konstitutionella skyddet av äganderätten — inklusive rätten till full ersättning vid expropriation eller annat intrång — avser alltså att skydda den enskilde mot överheten. Det gäller inte minst i demokratier. De som har den politiska makten kan vilja göra intrång i äganderätten utan att ersätta den drabbade. Rättsligt skydd av äganderätten kan åtminstone på kort sikt förhindra det. Men även lagarna kan ändras genom demokratiska beslut. Något absolut skydd mot exploatering av enskildas intressen finns alltså inte.

 

3. Kontraktsfrihet
Ett problem med t. ex. det medeltida solskiftet var att "tårtbitarna" var så små att arbetet måste organiseras kollektivt. Skulle det sås eller skördas måste alla gå ut samtidigt. Om kontraktsrätt införs, d.v.s. rätt för fastighetsägarna att byta (alternativt hyra eller arrendera) lotter sinsemellan, kan de inbördes ordna mer ändamålsenliga brukningsenheter.
    Kontraktsrätt innebär att omfattande arbetsdelning möjliggörs. Den som t. ex. vill utöka sitt skogsbruk kan köpa eller hyra mark, köpa avverkningsrätter etc., och den som vill specialisera sig på hantverk kan byta sina produkter eller tjänster mot andra varor. Ar det tillåtet att fritt ingå avtal så är grunden till en marknadsekonomi lagd.
    Genom fri köpenskap kan mycket komplexa avvägningar mellan olika intressen genomföras. Grunden för det frivilliga bytet är att båda parter anser sig gynnade därav. Köpare och säljare avstår som regel inget utan att de får kompensation i form av andra nyttigheter (pengar). Därmed kan man säga att kontraktet är fördelaktigt för inblandade parter, åtminstone när det ingås. Eftersom parterna blivit kompenserade för sina uppoffringar sker handel utan nackdel för någon — under en viktig förutsättning, nämligen att alla som berörs av verksamheten också är med och accepterar den.
    Kan handeln fortgå utan inskränkningar och utan att någon berörd förbigås kommer den att fortsätta tills ingen tror sig kunna vinna på ytterligare byten. Därmed kan ingen fa det bättre utan att det sker på bekostnad av någon annan — situationen är Pareto-optimal (efter den italienske filosofen och ekonomen Pareto).
    Via marknader sker en mycket komplicerad produktions- och distributionsprocess. I betalningssystemet ingår att producenter i olika led blir kompenserade för sina uppoffringar. Pennan i din hand är förmodligen en av alla de varor som producerats och distribuerats utan någon egentlig offentlig kontroll eller planering. I det pris som pennan betingat ingår kompensation till dem som producerat materialet, för maskinerna vid framställningen, till dem som sammansatt delarna och till distributörer i alla led. Under förutsättning att alla som berörts negativt av framställningen av varan fått sin kompensation kan pennans existens sägas vara till fördel för dig utan att det sker till nackdel för någon annan.
    Marknadernas möjligheter att lösa också mycket långsiktiga investeringsbeslut effektivt har analyserats av flera ekonomer. Om det finns tillgång till en kreditmarknad kommer på denna att etableras en räntesats som avspeglar den ersättning som krävs för att kompensera sparare som avstår från konsumtion. Så länge en investering förväntas

 

ge högre avkastning än denna ränta är den lönsam att genomföra, med lånade eller egna medel. Placerare är villiga att köpa tillgångar som ger minst lika stor avkastning som räntan, vilket också underlättar effektiva investeringar. Det kan t. ex. gälla en skogsägare som planterar skog som ger avkastning först om 100 år, långt efter ägarens död. Medvetandet om att det finns en marknad för ungskog, medelålders skog, avverkningsrätter etc. gör att ägaren inte behöver planera för alla perioder.

 

4. Komplettering av äganderätten
Beskrivningen av perfekta marknader med väldefinierade äganderätter är naturligtvis en idealisering av rådande förhållanden. Ett problem i en föränderlig värld som vår är att rättigheter och skyldigheter inte alltid är klarlagda. Antag t. ex. att en fastighetsägare A släpper ut avfall i en flod. Det har förekommit länge utan olägenheter för andra. Genom att verksamheten växer i omfattning förorsakar utsläppet skador för fastighetsägare B nedströms. B anser sig ha rätt till rent vatten och kräver därför A på kompensation för uppkommen skada. A hävdar emellertid att denne sedan gammalt har rätt att släppa ut avfallet. För att lösa konflikten vänder sig parterna till en rättslig instans. Domstolens primära uppgift blir att fastställa rättsläget. När det är klarlagt kan parterna starta en förhandling om kompensationens storlek.
    Tilldelas B rätt till rent vatten måste A kompensera B för det intrång han förorsakar. Har A rätt att göra utsläppen ligger det i B:s intresse att kompensera A för att förmå denne att minska sina utsläpp. Enligt "Coase-teoremet" spelar det ur samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt ingen roll om A eller B har rätten på sin sida. Oberoende av vem som innehar rättigheten kommer de att förhandla sig fram till ett effektivt utnyttjande av vattentillgången. Det viktiga är att rättsläget är fastställt och att de kan förhandla med varandra utan kostnader.³
    I och med att rättsläget är bestämt blir beroendet mellan parterna inordnat i det marknadsekonomiska systemet. Är rättsläget oklart kanske verksamheten kan fortgå utan ersättningar till dem det berör. Därmed uppkommer vad som i den ekonomiska litteraturen kallas"negativa externa effekter". Konsekvensen blir miljöförstöring och

 

³ Förhållandet går i litteraturen under benämningen "Coase-teoremet" efter Ronald Coase (1960), en av pionjärerna i rättsekonomi. 

kanske utarmning av gemensamma resurser på samma sätt som i exemplet ovan med allmänningen i den medeltida byn.⁴
    Det faktum att det ur effektivitetssynpunkt inte spelar någon roll vem som innehar en viss rättighet utesluter naturligtvis inte att rättsläget har stor betydelse ur fördelningssynpunkt. I exemplet ovan betalar A till B i ena fallet och B till A i det andra. Detta förhållande kan utnyttjas i fördelningspolitiskt syfte. Vill lagstiftarna gynna en viss grupp i samhället kan det ske genom t. ex. en lag som fastställer att principen om rätt till ren miljö skall gälla, d.v. s. att B har rätten på sin sida i det aktuella fallet.
    Kortsiktiga fördelningspolitiska effekter kan uppnås genom att rätten tilldelas den part som det för tillfället anses angeläget att stödja. På lång sikt medför det emellertid en principlöshet med negativa effekter. Rätten förlorar sin prejudicerande verkan. Det oklara rättsläget öppnar fältet för rättsliga stridigheter.
    Dessa problem blir knappast mindre om besluten överlåts på administrativa myndigheter utan klara processuella regler eller entydiga direktiv om rättstillämpningen. Är det en politiskt vald församling som skall fatta avgörandet i dylika rättsliga frågor kan man utgå ifrån att besluten kommer att avspegla dess politiska sammansättning. I den mån den politiska sammansättningen varierar, och/eller politikerna påverkas av tillfälliga opinioner, kommer bristen på konsekvens att bli framträdande. I så fall förblir rättsläget oklart med konflikter och osäkerhet som följd.

 

5. Expropriation
För att kontraktsfrihet skall resultera i Pareto-optimalitet förutsätts att alla som berörs av en förändring kompenseras. Om t. ex. en markägare utökar sin verksamhet skall inte bara leverantörer av olika varor kompenseras utan också grannar som störs, resenärer vars framfart försvåras etc. Var och en inser att kompensation till alla inte alltid kommer till stånd. Anledningen kan sägas vara förekomsten av transaktionskostnader, dvs. kostnader för att få kontakt med motparten, kostnader att driva förhandlingar och svårigheter att kontrollera att ingångna avtal hålls.

 

⁴ Detta är ett viktigt rättsekonomiskt resultat. I motsats till den vanliga uppfattningen att privat ägande tillsammans med kapitalistiskt profitintresse orsakar miljöproblem kan äganderätt under vissa betingelser vara en förutsättning för att resurser inte skall skövlas. Äganderätt är dock inget tillräckligt villkor för att värdefulla resurser inte skall utrotas. Avkastningen måste vara minst lika stor som räntan för att det inte skall vara lönsamt att ersätta t. ex. ett trädslag med ett annat. Det kan medföra att arter av genetiskt (men ej ekonomiskt) intresse kan utrotas, varför de måste skyddas t. ex. genom lagstiftning. 

    Antag att äganderätten är inskränkt i den meningen att inget som helst intrång får göras utan kompensation till ägaren. Ingen tillåts alltså passera annans mark utan att ta kontakt med, förhandla med och kompensera markägaren. Det skulle göra det mer eller mindre omöjligt för resenärer att ta sig fram. En möjlighet är då att med skattemedel köpa in eller expropriera mark (med full ersättning tillägaren) och bygga vägar tillgängliga för alla. Anledningen till att expropriation ibland måste tillämpas är att ägare av mark på en plats där vägen skall dras fram kommer i en monopolistisk förhandlingsposition när priset skall avgöras.
    Hur stor skall då ersättningen till markägaren vara? Normalt uppskattar innehavaren marken till ett värde som är minst lika stort som marknadspriset (annars skulle marken redan ha sålts eller varit utbjuden till försäljning). För att kommunen (skattebetalarna) inte skall ta i anspråk mark som värderas högre till andra ändamål fordras därför att kompensationen inte understiger marknadspriset. Är ersättningen vid expropriation alltför stor kommer å andra sidan avvägningen av resursernas utnyttjande att bli snedvriden åt andra hållet: det kommer att framstå som för dyrt att inlösa lämplig mark.
    Ersättning med ett belopp motsvarande ägarens reservationspris, d.v. s. det lägsta pris vid vilket ägaren frivilligt skulle acceptera intrånget, är en princip förenlig med effektivt resursutnyttjande (se Werin 1978). Problemet är att ägaren vid expropriation har anledning att dölja detta och överdriva sin nytta av egendomen. Det kan därför vara motiverat att utgå från marknadspriset plus ett schabloniserat tillägg. I vissa fall kan inte marknadsvärdet fastställas. I dylika fall tvingas rätten till en approximativ uppskattning av värdet i alternativ användning.
    Ett annat problem är att marknadsvärdet ibland är direkt beroende av myndigheternas ingripande. Antag t. ex. att ett bergigt område är praktiskt taget värdelöst för ägarna, eftersom det råder byggförbud. Kommunen bestämmer emellertid att området skall exploateras för fritidsbebyggelse, varvid priserna stiger i höjden. Det kan då synas självklart att kompensationen som skall utgå skall begränsas till värdet före exploateringsbeslutet. Så enkelt är det dock inte. Genom att kommunen nu inte behöver betala för marken vad den är värd för fritidsbebyggelse kan exploateringsbesluten bli felinriktade. Tendensen torde bli att mer exploateras än vad skattebetalarna är villiga att betala för. Dessutom blir ersättningen mindre än det pris ägaren kan få ut vid försäljning till fritidsbebyggelse. Därmed uppstår en förmögenhetsomfördelning till nackdel för den exproprierade i relation till andra markägare.

 

    Trots många praktiska problem är principen om full ersättning vid inlösen av egendom av väsentlig betydelse i de flesta ekonomier som baseras på enskilt ägande och kontraktsfrihet. Om denna princip frångås uppstår två problem som berörts ovan. Det ena är att den beslutande myndigheten inte får ett korrekt beslutsunderlag, eftersom ersättningar motsvarande värdet av marken i alternativ användning inte måste betalas. Det andra är att det uppkommer politiska stridigheter. Både de som gynnas och de som missgynnas av eventuell expropriation kommer att agera för att styra utvecklingen till egen fördel.

 

6. Allemansrätter och zoner
Expropriation av mark för byggande av allmän väg är en form av kollektivisering av strimlor av mark. Införandet av en rätt för alla att passera annans mark är en annan möjlighet att lösa resenärernas problem. "Allemansrätten" är en kollektivisering som skiljer sig från expropriationen, dels genom att intrånget i äganderätten gäller viss verksamhet (passage, bärplockning etc.) i stället för områden, och dels genom att ersättning normalt inte utgår för intrånget. Det kan synas självklart effektivitetshöjande att tillåta t. ex. fri passage; vinsten för fotgängare är förmodligen avsevärt större än kostnaden för ägaren. Problem uppkommer emellertid vid avgörandet av hur omfattande inskränkningar i äganderätten som skall tillåtas. Hur skall man t. ex.väga vinsten för allmänheten av att bryta grenar, campa och fiska mot kostnaderna för markägarna om inga, eller enbart partiella, kompensationer utgår?⁵

 

⁵ Detta kan illustreras med ett aktuellt exempel. Allmän rätt till sportfiske är på väg att införas bl. a. i ostkustens skärgårdar. Hittills har turister antingen fått köpa fiskekort eller avtala med respektive fiskerättsinnehavare. Reformen kan motiveras med att det innebär för höga transaktionskostnader om var och en som vill pröva fiskelyckan först måste söka upp och avtala med fiskerättsinnehavaren. Det gäller främst den rörliga turismen. Men fritt sportfiske innebär en försämring för yrkesfiskarna, oberoende av om värdet av att få upp en gädda är mycket större för sportfiskaren än för yrkesfiskaren. Om fiskerättsinnehavarna känner sig kränkta och tror att ersättningsfrågan är påverkbar motiveras de att försöka påverka politikerna genom sina organisationer. Därmed blir konflikten mellan ortsbefolkningen och den rörliga turismen uppenbar. Argumentet att reformen är ett uttryck för "folkviljan" torde inte undanröja missämjan. Detsamma gäller påståendet att reformen är fördelningspolitiskt motiverad. Det lär åtminstone bli svårt att övertyga ortsbefolkningen om detta när de ser turisterna spinnfiska från den ena farkosten större än den andra. Om statsmakterna i stället håller fast vid att alla fiskerättsinnehavare skall kompenseras fullt ut skulle situationen se annorlunda ut. Ägare som (gott och väl) blir kompenserade för intrånget organiserar sig knappast för att förhindra det. Reformen hade heller inte kunnat genomföras utan att tillräckliga skattemedel (eller "fiskevårdsavgifter") ställts till förfogande, vilket borde ha varit möjligt om nu vinsten för turisterna är betydligt större än förlusten för yrkesfiskarna. Därmed förhindras samhällsekonomiska förluster genom intrång som kostar mer än de ger. Framgången för turismens intressenter denna gång kan medföra att man som nästa steg försöker utöka rätten för fritidsfiskarna att också inkludera fiske med fasta redskap. 

    Av denna anledning finns det, som vid expropriation, skäl att hålla fast vid principen om full ersättningsrätt vid förändringar i äganderätten. Notera dock att denna princip inte utesluter behovet av en regel att intrånget skall vara påtagligt för att kompensation skall utgå. Praktiskt taget alla myndighetsbeslut och regleringar påverkar äganderätten på något sätt. Så länge konsekvenserna inte är av större betydelse motiverar de inte rättsliga processer. I detta sammanhang måste man dock vara observant på att upprepade små förändringar kan urholka äganderätten på samma sätt som större intrång. Regeln att intrång som inte är "avsevärt försvårande" inte skall kompenseras kan därför utnyttjas för att kringgå principen om full erättning.
    Zonindelning är en annan form av intrång i äganderätten som kan vara motiverat när transaktionskostnaderna är stora. Om t. ex. ett företag skall anlägga en fabrik och dessförinnan måste sluta avtal och kompensera alla parter som kan drabbas härav kanske produktionen aldrig skulle komma till stånd. Därför kan det vara motiverat att avgränsa vissa områden som industrimark, bostadsområden, strövområden, naturreservat etc. Denna inskränkning i rätten att bestämma utnyttjandet av marken behöver inte medföra en försämring för någon, även i det fallet att kompensation inte utgår. Kan t. ex. igångsättning av byggen och andra förändringar i miljön inte genomföras utan uppslitande förhandlingar kan zonindelningen medföra en öppning, vilken kan resultera i att värdet på både bostadsmark och industrimark stiger.⁶
    Normalt innebär emellertid zonindelningar att vissa gynnas medan andra missgynnas. Som i exemplen ovan kan konflikten försvåra införandet av en rationell ordning och föranleda onödiga slitningar medborgarna emellan; villaägarna vill ha parker och strövområden, industrimännen vill säkerställa industrimark, naturvännerna värnar

 

På så sätt fördjupas konflikten mellan grupper av medborgare, samtidigt som det för var och en blir allt viktigare att organisera sig politiskt för att genomdriva sina krav. I "Fritt handredskapsfiske" (Ds Jo 1984:3) försöker man uppskatta de ersättningskrav som förslaget innebär. Det är påfallande hur snävt utredningen ser till statsfinansiella besparingsskäl. Den drar sig inte för att hårddra bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen som stadgar att intrång i äganderätten skall ersättas. Det sägs i utredningen att fiskerättsinnehavarna har ... "kvar rätten att fiska med handredskap men de blir skyldiga att tåla att även andra fiskar med sådana redskap på deras vatten. Den enskilda fiskerätten utgör, som tidigare nämnts, således även i fortsättningen grund för det fiske den enskilde fiskerättsägaren bedriver på eget vatten. Fiskevattensägarna fråntas alltså inte någon rätt" (s. 22). Jag kan inte förstå annat än att denna tolkning är i strid med allmänt rättsmedvetande. Om allmänheten skulle tillåtas plocka frukten i min trädgård anser i alla fall jag det som ett intrång i min nyttjanderätt.

⁶ En ekonom som tidigt behandlat detta problem tog exempel bl. a. från en tågresa. Om det är fritt för var och en att röka skulle det för ett effektivt utnyttjande av kupén fordras att alla förhandlade med varandra och att kompensationen utgick till dem som avstod från att röka. En enklare lösning är sannolikt att dela upp vagnen i två avdelningar, enför rökare och en för icke-rökare. På lång sikt kan det gynna samtliga resenärer (Mishan, 1967). Zonindelning är också analyserad i Ellickson, 1973. 

om ostörd natur etc. De potentiella förlorarna organiserar sig för att inte förlora sina rättigheter medan potentiella vinnare organiserar sig av motsatta skälet. Mobiliseringen blir mindre från båda sidor om kompensation utgår, dels därför att det inte blir någon skadelidande och dels därför att de som vinner måste betala för sina fördelar (eventuellt via skatterna).
    Koncessionsgivning är en annan metod att lösa konflikter mellan olika parter i samhället. Den tillståndsgivande myndigheten har att väga olika intressen mot varandra. Man kan se denna vägning som ett alternativ till kontrakt som inte kan komma till stånd på grund av transaktionskostnader. Skillnaden är att inga kompensationer utgår, varför myndigheten inte far någon direkt måttstock på om fördelarna för en grupp överväger nackdelarna för en annan. Den enes argument får vägas mot den andres. Eftersom betalningsviljan aldrig testas kommer parterna in i ett förhandlingsspel där överdrifter av olika slag kan försvåra bedömningen.

 

7. Effekten av lagstiftningen om markresurserna
7.1. Komplexiteten
I och med att allt fler grupper i samhället ställer krav på miljön och naturen kommer spontant reaktionen att utnyttjandet av markresurserna måste ske mer samordnat och planerat. Men att centralt väga olika intressen mot varandra och därefter utforma planer som medför ett effektivt utnyttjande av markresurserna är mycket komplicerat.
    Skall så komplicerade samhällen som det svenska styras enbart genom översiktsplaner, detaljplaner, administrativ samordning och politiska avvägningar i olika led måste man räkna med en stor administrativ apparat och politiska stridigheter. Tusentals produktionsenheter med många olika produkter skall förse varandra med insatsvaror och åtta miljoner konsumenter med konsumtionsvaror. Skall centrala myndigheter utan tillgång på priser som avspeglar varornas knapphet besluta effektivt om produktion, arbetsinsats och fördelning uppkommer oöverstigliga problem. Erfarenheterna från socialistländerna säger oss att produktionen blir ineffektiv och att statsledningen tenderar att bli diktatorisk. Genom central planering lyckas det eventuellt att driva fram vissa sektorer som t. ex. rustningsindustrin i Sovjet eller sockret i Kuba. Däremot försummas eller undertrycks andra sektorer.
    De flesta är eniga om att hela Sveriges ekonomi inte kan styras genom planhushållning. Däremot tycks det inte vara klart att i princip samma problem (om än i mindre grad) uppkommer vid planhushållning inom sektorer som t. ex. skogsbruket. Idag kan beslut om gall-

 

ring, gödsling, plantering, avverkning etc. kontrolleras av skogsmyndigheterna. Priserna på mark är reglerade och skogsmark kan ej fritt överlåtas. Marknadshushållningen är med andra ord kringskuren och i stor omfattning ersatt med politisk och administrativ styrning.
    Skall t. ex. skogsbruket styras effektivt utan marknadsanpassning måste myndigheterna ta hänsyn till alternativa användningar av varje markområde, alternativa produktionsformer och avverkningstillfällen. Eftersom de centrala besluten påverkar välfärds- och förmögenhetsfördelningen kommer de berörda efter förmåga att organisera sig politiskt för att ta tillvara sina intressen. Det kan därför knappast undvikas att verksamheten politiseras.
    Detta har flera negativa sidor. Förutom att avvägningarna blir svåra kan man räkna med osäkerhet inför framtiden. Politiker är (bland annat till följd av valperiodernas längd) tämligen kortsiktiga. De är också beroende av opinionen och av administrationen. Effekten kan bli en ryckighet i politiken, vilket kan medföra osäkerhet om vad som skall gälla i framtiden, vilket i sin tur medför att den som erhåller avkastningen på investeringar förlorar intresset av långsiktig planering. Detta är speciellt känsligt för skogsbruket som ju baseras på mycket långsiktiga investeringar.
    Enligt förslaget till PBL (lagrådsremiss, 1983, s. 6) skall "gemensamma och långsiktiga intressen väga tyngre än privata och kortsiktiga". Politisering är emellertid ingen garanti för långsiktighet. Däremot vet vi från tidigare att långsiktigt skogsbruk och enskilt ägande är förenligt (jfr not 4). Risken är att politiseringen medför att kortsiktiga politiska avgöranden får dominera. Effekten av lagstiftningen kan alltså bli rakt motsatt den avsedda.
    Politikernas bristande kunskaper, tillsammans med beroendet av opinioner och administrationen, kan medföra att de mest påträngande påtryckningsgruppernas intressen tillvaratas medan andra intressen försummas. En möjlighet är t. ex. att skogsindustri och fackliga intressen tillsammans lyckas genomdriva en skogspolitik som i första hand inriktar sig på industrins råvarubehov, medan andra långsiktiga intressen kommer i skymundan (jfr Stjernquist 1983).
    Som svar på dessa problem kan man räkna med krav på ytterligare samordning och administration från den offentliga byråkratin. Problemen blir därigenom knappast mindre.

 

7.2. Kommunal beslutanderätt
Svårigheterna att centralt styra utnyttjandet av naturresurserna är uppenbara. Skogsvårdslagstiftningen måste t. ex. på något sätt samordnas med naturvårdslagstiftning och planlagstiftning, men hur?

 

Tankegången i förslagen till PBL och naturresurslag är att planeringen så långt möjligt skall decentraliseras ner till kommunal nivå. Det skall underlätta den centrala administrationen och placera beslutsfattandet närmare medborgarna. Samtidigt är det inte möjligt att lägga alla beslut på kommunal nivå. Områden som fjäll, kustlandskap, älvdalar och verksamheter som kommunikationer, försvar, gruvdrift etc. klassificeras därför som "riksintressen". Därmed får centrala myndigheter avgörandet i frågor av nationellt intresse.
    Lagstiftarna vill inte tillåta ett kommunalt veto beträffande t. ex. gruvdrift. Anledningen är att gruvdriften kan ha stor samhällsekonomisk betydelse, samtidigt som verksamhetens negativa sidor drabbar kommunen där gruvan är placerad. Problemet är att kostnader och intäkter inte känner några kommungränser. Kommunal rätt att besluta utan kompensation till de parter som berörs medför att enskilda kommuner i första hand beaktar konsekvenserna i den egna kommunen. Därmed kan vi räkna med samhällsekonomiskt felaktiga beslut.
    Kommunal beslutanderätt kan också medföra stora skillnader mellan olika kommuner. I t. ex. en kommun med många skogsägare får intrång i skogsbruket avsevärd kommunalekonomisk betydelse, varför man kan förvänta att skogsnäringen förmår hävda sig. Är däremot skogens ägare och de som arbetar i skogen huvudsakligen bosatta utanför kommunen kommer skogsnäringens intressen att väga mindre tungt. Om en grupp bär- och svampplockare har stort politiskt inflytande kommer de kanske att kunna genomdriva beslut som leder till avsevärda förluster för andra medborgare. Det är dylika argumentsom ligger bakom skogsnäringens krav på att också skogsbruket skall klassificeras som riksintresse.
    Notera att skogsnäringen därmed förordar en centralisering. Av två onda ting väljer den det minst onda. Decentralisering i någon form är emellertid nödvändigt för att planeringen inte skall bli alltför otymplig. Det grundläggande problemet är att kommunerna skall ges rätten att fatta beslut på politiska grunder, utan kostnadsansvar. Ett bättre alternativ är därför att kommunal beslutanderätt kompletteras med regeln att kommunala beslut måste följas av fullständiga ekonomiska kompensationer till skadelidande. Med "fullständig" avses en kompensation i princip motsvarande reservationspriset, d. v. s. det pris till vilket den drabbade frivilligt skulle vilja avstå från rättigheten.
    Att tillämpa en sådan regel innebär naturligtvis avsevärda problem. Ett problem är att fastställa kompensationens storlek, ett annat är att avgöra till vem kompensationen skall utgå. I många fall blir effekten av ett enskilt beslut så liten att det kan ifrågasättas om det är

 

värt att genomföra en rättslig process. Upprepade åtgärder kan emellertid ha stora effekter för den drabbade. Möjligheten att genomföra upprepade ingrepp som var för sig inte är "avsevärt försvårande"öppnar vägen till omfattande ingrepp. Dessa problem, behovet av enenhetlig rättspraxis och det faktum att den beslutande (kommunala) myndigheten är part i målet medför att ersättningsbeloppen bör fastställas av en politiskt oberoende rättslig instans.
    Hur skulle det påverka kommunalpolitiken? Antag t. ex. att en kommun på grund av rådande opinion avser att förbjuda gödsling av skogsmark. Kommunen kommer i så fall att ställas inför ett ersättningskrav från skogsägarna. Beloppet fastställs av domstol. I så fall kan inte kommunen införa gödslingsförbud utan att kompensera åtminstone denna grupp. Därmed är ett minimivillkor för att kommunens beslut inte skall stå i strid med allmänintresset uppfyllt. Dessutom får lokala opinioner svårt att genomdriva fördelar på andras bekostnad. Detsamma kan sägas om kommunala beslut om naturreservat, strövområden, kulturminnesmärken etc.
    Ett argument mot att kommunen skall betala för alla uppenbara och i ekonomiska termer kvantifierbara förluster kan vara att kommunernas ekonomi inte tillåter det. Mot det kan invändas att i de fall då inte skattebetalarna är villiga att betala för ingreppet så är det heller inte värt att genomföra. Dessutom innebär rätt till ingrepp utan kompensationer införandet av en ny form av kommunal beskattningsrätt som mer eller mindre godtyckligt träffar enskilda fastighetsägare.
    En annan invändning kan vara att t. ex. kulturminnesvård i första hand är en nationell uppgift, varför kommunerna är ovilliga att tillgodose detta intresse i tillräcklig grad. För sådana fall kan det vara lämpligt att inrätta en statlig fond med uppgift att med beaktande av sina tillgångar prioritera skydd av olika objekt. Med nuvarande förfarande där olika grupper och organisationer kan ställa krav utan kostnadsansvar kan önskelistan bli oändligt lång.
    Enligt "Coase-teoremet" (som kortfattat beskrivits ovan) spelar det från effektivitetssynpunkt ingen roll vem som innehar en rättighet, huvudsaken är att den är klart definierad och att de inblandade utan svårighet kan kompensera varandra genom byten. Man kan därför i princip tänka sig att äganderätten exempelvis till skogen innehas av kommunerna, lika väl som av dagens skogsägare. En radikal lösning vore att låta kommunerna överta äganderätten till all skogsmark. Skogsägarna skulle kunna kompenseras genom att de tilldelas obligationer med en avkastning motsvarande avkastningen på skogen. I så fall skulle kommunerna tillföras vinsten av skogsbruk, men också kostnaderna av förbud mot gödsling, införande av naturreservat etc.

 

På så vis skulle kommunerna få fullt kostnadsansvar.
    Av andra skäl kan man naturligtvis ifrågasätta om det är lämpligt att lägga också denna funktion på kommunerna. Däremot finns det anledning att överväga införandet av ersättningsrätt till kommunerna i de fall då kommunerna drabbas av olägenheter. Som framgår ovan uppkommer negativa externa effekter och misshushållning med resurser till följd av att ingen av de berörda parterna kan hävda ett ersättningsanspråk, antingen därför att rättigheten inte är specificerad eller därför att transaktionskostnaderna är för höga. En metod för att komma tillrätta med detta är att tilldela berörd part rätten till kompensation. Men för att ersättningsrätten skall fungera fordras dels att den part som innehar rätten väl representerar den eller dem som berörs, och dels att parten förmår hävda sitt intresse utan alltför stora transaktionskostnader. Många ingrepp mot miljön drabbar kommuninvånarna kollektivt. Det kan t. ex. gälla exploatering av en gruva, reglering av ett vattensystem eller förvaring av atomavfall.
    Om kommunerna erkänns rätt till full kompensation (fastställd av oavhängig domstol) för dylika intrång skulle det medföra samhällsekonomiska vinster och minskade politiska konflikter. Antag t. ex. attdet gäller exploatering av vattenkraft. Exploateringen kommer då inte att kunna genomföras utan att berörda kommuner blir ordentligt kompenserade. Olägenheterna för kommuninvånarna kommer då (åtminstone approximativt) att ingå i kraftbolagets kalkyl. Kommuninvånarna kommer inte att ställa sig lika negativa till utbyggnad som för närvarande. Rejäla ersättningsbelopp skulle t. o. m. kunna förstärka vissa norrlandskommuner så att de inte behöver ta emot understöd.⁷

 

7.3. Äganderätt och kapitalism
Äganderätten framställs ibland som en kvarleva från ett kapitalistiskt klassamhälle — något som vi bör frigöra oss ifrån. Men den sedan lång tid grundmurade föreställningen att äganderätten bör skyddas är inte enbart ett sätt att skydda de redan privilegierades intressen. Som vi sett ovan är äganderätten och ersättningsrätten grundläggande för det marknadsekonomiska systemet. Som sådant är äganderätten ett instrument för utnyttjande av knappa resurser.
    Därmed inte sagt att äganderätten skall innehas av gårdagens kapitalister eller jordägare. Från ekonomisk effektivitetssynpunkt är

 

⁷ Ingemar Ståhl (1979) har i ett diskussionsinlägg föreslagit införandet av en norrbottenfond. Denna skulle tilldelas "äganderätten" till vattenkraften, samtidigt som den skulle vara ansvarig för sysselsättningen i Norrbotten. Därigenom skulle norrlänningar inte behöva känna sig exploaterade om vattenkraften byggs ut — inkomsterna tillfaller ju dem. Samtidigt skulle de inte behöva bli understödstagare från AMS etc. Detta förslag har väsentliga likheter med mitt förslag till ersättningsrätt för kommunerna. 

8-53-162 Svensk Juristtidning

 

det centrala att den som beslutar också får ta konsekvenserna av sitt handlande genom rätten till avkastning på investeringar lika väl som krav på ersättning till dem som drabbas av besluten. Kommunalt ägande är därför förenligt med effektivt resursutnyttjande lika väl som dagens enskilda ägande. Problem uppkommer dock till följd av kommunernas differentierade och politiserade verksamhet. Ett korrektiv till detta är kommunal "divisionalisering" till självständiga "skogsnämnder" som får behålla avkastningen och står för ersättningskrav. Men då har vi infört ett system med enskilt ägande skogsnämnder.
    Förändringar i äganderätten genom beskattning eller regleringar har som sådana negativa effekter, dels genom att möjligheten härav inger osäkerhet om framtiden och dels genom att vetskapen om att ändringar kan ske förmår olika intressenter till resurskrävande åtgärder för förändringar i egen favör. För ett effektivt utnyttjande av resurserna fordras därför en viss konservatism — önskemål om snabba förändringar i rättigheter måste vägas mot den osäkerhet och de politiska stridigheter de förorsakar. Notera dock att detta argument till förmån för status quo i sig inte innebär ett ställningstagande till förmån för en speciell klass av medborgare, såvida ägandet i sig utgör grunden för klassindelningen.
    I en situation då äganderätten är koncentrerad till en liten grupp, som dessutom är politiskt stark, kan naturligtvis skyddet av äganderätten utnyttjas för att befästa en maktställning. Den situationen råder emellertid knappast idag. Nu förefaller risken större att inskränkningar i ersättningsrätten medför godtycke och övergrepp mot småägare som kan ha svårt att hävda sig politiskt. Enligt t. ex. förslaget om kvalifikationsregler i PBL skall fastighetsägaren i vissa fall "tåla" intrång motsvarande upp till 20 procent av fastighetens marknadsvärde. Antag att en kommun beslutar att ett äldre bostadshus inte får rivas eller byggas om med motiveringen att en kulturperson bott där. Huset får därför inte rivas och fastighetsägaren åläggs att hålla det i stånd. Ersättning utgår inte trots värdeminskning om uppemot 20 procent. Om fastigheten är högt belånad kan ägarens hela förmögenhet elimineras.
    I förslaget till PBL uppges motivet till att ersättning skall utgå endast för belopp utöver kvalifikationsgränsen vara att det skulle vara orättvist om de som kom över denna gräns får ersättning, medan de som inte når dit inte får någonting (lagrådsremiss, 1983, s. 309 f). Argumentet är inte övertygande. Misstanken att man i första hand vill spara på skattemedel kvarstår (jfr not 5).
    En regel om att intrånget skall vara "avsevärt försvårande" kan naturligtvis motiveras med att dispyter om obetydliga belopp bör

 

undvikas. Det motiverar emellertid inte förslaget att fastighetsägare skall "tåla" intrång utan full kompensation i de fall då kompensation kan fastställas.

 

7.4. Demokrati och ägande
Politiseringen av hushållningen av markresurserna är enligt remissen till ny PBL ett demokratiskt krav. Besluten skall komma närmare de enskilda individerna. Det bortses då ifrån att skyddet av privatägande just innebär ett skydd av den enskildes beslutanderätt. Enskilda individer får knappast mer att säga till om så länge politiska organ skall fatta besluten — även om dessa decentraliseras till kommunalnivå.
    Vi skall heller inte glömma att äganderättens helgd är ett skydd mot övergrepp från staten och grupper som är starka politiskt. Skyddet av äganderätten är en av hörnstenarna i den politiska ordning som åtminstone i väst betecknas som demokratisk. Förskjutningen i lagstiftningen mot allt mindre ersättningar när "folkviljan" så bestämt kan därför ses som ett hot mot demokratin.
    Frångås principen om full ersättningsrätt vid intrång i äganderätten underblåses konflikter i samhället. Individerna blir mer motiverade att engagera sig i politiken. Politiskt engagemang uppfattas ofta som något positivt men har också negativa sidor. För det första kan det finnas andra väsentliga sysselsättningar. För det andra medför politiseringen att grupper kommer att stå emot varandra. Karakteristiskt för situationen där ett begränsat antal intressenter står emot varandra är att det uppkommer strategiska spel. Vid strategiskt beteende ingår mer eller mindre vilseledande uppgifter eller överdrifter, vilket försvårar rationella beslut. För det tredje blir utfallet av strategiska spel ofta osäkert. Gäller politiken t. ex. utnyttjandet av skogsmark kan som vi ovan sett osäkerheten bidra till kortsiktig planering.
    Är det något man kan säga om utfallet av strategiska spel är det att den part som är bäst organiserad och har störst resurser också kommer att dra det längsta strået. Om en falang t. ex. vill införa ett naturreservat så kommer dess styrka i argument och organisation att ställas mot en annan falang (skogsnäringen) som vill ha kvar status quo. Eftersom skogsnäringen har resurser, ger stora exportintäkter och är relativt väl organiserad finns det anledning anta att den i det långa loppet kommer att framstå som vinnare (även om det är politiker som i sista hand fattar de formella besluten).
    En invändning kan vara att miljörörelsen är politiskt stark och att den lyckats hävda sina intressen under 1970-talet. Den har t. ex. lyckats stoppa utbyggnaden av vattenkraft och kärnkraft. Men vind-

 

kraft är långtifrån lönsam och kol smutsar ner. När politikerna anser "att något måste göras" för samhällsekonomin och sysselsättningen, samtidigt som industrin och facket finns i bakgrunden med sina argument, är det inte omöjligt att dessa intressen tar överhand. I så fall är tidigare segrar inte mycket värda, inte ens lagstiftningen till skydd för "riksintressen". Förslaget till naturresurslag kan ses som en åtgärd för att tillförsäkra regeringen det direkta inflytandet över markanvändningen i frågor av nationellt intresse, vilket paradoxalt nog kan minska skyddet av ömtålig natur. Om regeringen vill exploatera vissa malmresurser kan "skyddslagstiftningen" tillämpas.

 

7.5. Maktparadoxen
I den aktuella diskussionen om "förhandlingssamhället" talas det om en "maktparadox" (Skogh 1982). Det paradoxala är att politikernas formella makt blir allt större i en politiserad ekonomi. Reellt blir emellertid politikerna alltmer maktlösa genom att de skall besluta ifrågor där deras kompetens är bristfällig. I en politiserad ekonomi blir det också nödvändigt för var och en att organisera sig, varför organisationer och påtryckningsgrupper blir allt mäktigare, vilket ytterligare försvagar politikerna. Förslaget till lagstiftning om markresurserna är ett inslag i utvecklingen mot ett sådant förhandlingssamhälle; politikerna måste ta ställning till en mängd svåra frågor, intressegrupperingar kommer att mobiliseras och en redan omfattande administration kommer att byggas ut.
    För att återta sin självklara auktoritet i det demokratiska samhället borde politikerna begrunda sin situation och medvetet begränsa sitt ansvar till områden där de är nödvändiga och har kompetens. Utnyttjandet av markresurserna kan i stor utsträckning avpolitiseras och lösas genom självreglerande system. En åtgärd i den riktningen är att decentralisera och precisera äganderätten, återupprätta marknadsprisbildningen och bygga ut ersättningsrätten där den är bristfällig. I den mån decentraliserad ägande- och ersättningsrätt medför fördelningspolitiskt oönskade resultat bör inkomst-, förmögenhets- eller arvsskatter kunna tillämpas på traditionellt vis.

 

Litteratur:
Alchian, A. & Demsetz, R. (1972) Production, Information Costs and Economic Organization. American Economic Review, Dec. s. 777—96.
Bostadsdepartementet (1983). Faktablad. Ny Plan- och Bygglag.
Coase, R. (1960) The Distinction between Private and Social Benefits and Costs. The Journal of Law and Economics, Oct. s. 1—44.
Ds Bo 1984: 3. Förslag till lag om hushållning med naturresurser m. m. Bostadsdepartementet.
Ds Jo 1984:3. Fritt handredskapsfiske. Jordbruksdepartementet.
Ellickson, R. (1973) Alternatives to Zoning: Covenants, Nuisance Rules, and Fines as Land Use Controls. The University of Chicago Law Review, vol. 40, no 4, s. 681 — 781.
Inger, G. (1980) Svensk Rättshistoria. Liber Läromedel. Lund.
Lagrådsremiss (1983). Förslag till Ny Plan- och Bygglag.
Mishan, E.J. (1967) Pareto-optimality and the Law. Oxford Economic Papers, vol. 19.
Skogh, G. (1982) Förhandlingssamhället 1990 — varken marknadsekonomi, blandekonomi eller planhushållning. Ingår i Facklig Företagsledning? Rapport från ett seminarium. Svenska Arbetsgivareföreningen.
Skogh, G., red. (1983) Rättsekonomi. Liber. Malmö.
Skogh, G., red. (1984) Vem skall bestämma över skog och mark? Synpunkter på lagstiftningen om markresurserna. Forum för Rättsekonomi, distribution Dialogos, Lund.
SOU 1979:65. Ny plan- och bygglag.
SOU 1982:111. Hushållningen med mark och vatten.
Stjernquist, P. (1984) Från enskild mot offentlig förvaltning i skogspolitiken. Statsvetenskaplig tidskrift, nr 4.
Ståhl, I. (1979). Norrbottens vattenkraft och industriella struktur. Länsarbetsgruppen för näringsfrågor, Luleå. Stencil.
Werin, L. (1978). Expropriation — en studie i lagstiftningsmotiv och ersättningsrättsliga grundprinciper. SvJT s. 81 — 120.