Neutralitetspolitikens trovärdighet

 

Av kanslirådet ROLF H. LINDHOLM

 

Ubåtsincidenterna har gett upphov till en debatt om den svenska neutralitetspolitikens trovärdighet. Enligt ubåtsskyddskommissionen är huvudintrycket att kränkningarna representerar "förberedande skeden i en militär operativ planering".1 Därmed har det blivit naturligt att ställa frågan om Sovjetunionen har för avsikt att inte respektera den svenska neutraliteten.2 I så fall skulle neutralitetspolitiken ha misslyckats redan innan den satts på prov.
    Vissa uppgifter har framkommit om att Sovjetunionen i sin strategiska planering — ända sedan 1963 — utgår från att de neutralastaterna Schweiz, Österrike och Sverige omedelbart skall ockuperas av Warszawa-paktsstyrkor om ett krig utbryter i Europa. Den avhoppade tjeckiske generalen Jan Sejna skriver: "In a general conflict with the West, all variants of the military operational plan provided for the invasion of Sweden on the first day of hostilities. The Pact expected to occupy the main centres of population within twenty-four hours, and hoped to capture the ports and industrial areas intact by the use of parachute troops. They thought a week would be enough to subdue the rest of the country, except perhaps for sporadic guerrilla resistance."3
    Det kan vara svårt att avgöra hur vederhäftigt detta uttalande är. Man måste dock komma ihåg att den marxistisk-leninistiska läran betraktar neutraliteten i klasskampsperspektiv. För ett socialistiskt land kommer neutralitet inte i fråga. När det gäller "kapitalistiska" länder uppfattas neutraliteten som fördelaktig, om alternativet är anknytning till västmaktsalliansen. Men neutraliteten bör vara "positiv" eller "aktiv", d. v. s. främja sovjetblockets intressen. Detta gäller i

 

1 SOU 1983: 13 s. 62.

2 Jfr Kjell Goldmann i Svenska Dagbladet den 1 juni 1983.

3 We will bury you, London 1982, s. 123.

 

192 Rolf H. Lindholmfredstid. I slutkampen kan neutrala stater inte hoppas på att neutraliteten i sig innebär något skydd.4
    Att neutraliteten som sådan inte skyddar mot angrepp är för övrigt en historisk erfarenhet. Man behöver bara erinra om att de neutrala staterna Finland, Danmark, Norge, Belgien, Nederländerna och Luxemburg drogs in i andra världskriget.5 Det räcker inte att föra neutralitetspolitik; man måste också vara beredd att försvara sig. Ett starkt försvar är ett nödvändigt komplement till neutralitetspolitiken.6 Detta brukar också framhållas i officiella svenska uttalanden.
    I ett regeringsmeddelande den 9 februari 1949 konstaterades: "Denna alliansfria politik ställer stora krav på försvaret. Vi ha sannerligen inte valt den för att komma billigare undan i fråga om bördor". I en redogörelse för Sveriges utrikespolitik i riksdagen den 22 mars 1950 deklarerades:

 

Den utrikespolitik, som Sverige önskar även i fortsättningen följa, är avsedd att möjliggöra neutralitet i händelse trots allt en allmän konflikt skulle utbryta. Vi är medvetna om att en neutralitetspolitik har utsikter att lyckas endast under sådana yttre betingelser att Sveriges neutralitet inte befinnes oförenlig med de krigförandes vitala intressen. Självfallet är att, om vårt land mot sin vilja invecklas i krig, vi ämnar till det yttersta försvara vårt oberoende. Fördenskull upprätthåller vi ett efter våra förhållanden betydande försvarsväsen, för vilket de årliga kostnaderna hastigt närmar sig en milliard kronor.

 

Denna betoning av försvarets betydelse för neutralitetspolitiken har upprepats genom åren och har fortsatt giltighet. I regeringsdeklarationen den 31 mars 1976 hänvisades till "den svenska neutralitetspolitiken, stödd på ett efter våra förhållanden starkt försvar". I regeringsdeklarationen den 8 oktober 1976 sade statsminister Fälldin: "Den alliansfria politiken i fred syftande till neutralitet i krig ligger fast. Den

 

4 "In the forthcoming struggle between Capitalism and the proletariat no one can be neutral. It would be a betrayal of the working class for any commander to respect Capitalist neutrality." — Uttalande av marskalk Malinovskij 1963 enligt Sejna, a. a. s. 121. — — — Jfr George Ginsburgs, The Soviet Union, Neutrality and Collective Security 1945-1959, i: Osteuropa-Recht, 1959, s. 77-98; Heinz Fiedler, Neutralität als Begriff der freien und der kommunistischen Welt, i: Moderne Welt, 1960, s. 35 —52; Denise Bindschedler-Robert, Völkerrecht und Neutralität in sowjetischer Sicht, i: Österreichische Zeitschrift für Aussenpolitik, 1965, s. 144—163; Gerhard Hafner, Die permanente Neutralität in der sowjetischen Völkerrechtslehre — Eine Analyse, i: Österreichische Zeitschrift fur öffentliches Recht, 1969, s. 215—258.

5 Inte heller non-aggressionsavtal ger något egentligt skydd. Danmark slöt en ickeangreppspakt med Tyskland den 31 maj 1939 men invaderades av tyska trupper den 9 april 1940. Se League of Nations, Treaty Series, Vol. CXCVII, 1939, s. 37-41. - "Nul n'est neutre plus longtemps que le voisin ne le veut" sade Hjalmar Hammarskjöld 1923, Bibliotheca Visseriana, del 3, 1924, s. 59.

6 Jfr min artikel om "Neutralitet och försvar" i: Kungliga Krigsvetenskapsakademiens Handlingar och Tidskrift, 1985, s. 245-258 i Tidskrift. 

Neutralitetspolitikens trovärdighet 193tryggas genom ett starkt försvar." Statsminister Palmes regeringsförklaring den 8 oktober 1982 inleddes med orden:

 

Regeringen kommer att fast och bestämt fullfölja neutralitetspolitiken. Denna självständiga politik stödd på ett efter våra förhållanden starkt försvar bidrar till lugnet och stabiliteten i norra Europa. Om krig hotar hjälper den oss att behålla freden.7

 

Huvudlinjen i svensk utrikespolitik brukar anges som "alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i händelse av krig" och följas av ett påpekande om nödvändigheten av "ett efter våra förhållanden starkt försvar". Det andra ledet är en absolut förutsättning för neutralitetspolitikens trovärdighet.8
    En annan fråga är om vi fortfarande har — och framdeles kommer att ha — "ett efter våra förhållanden starkt försvar". Försvarets oförmåga (hittills) att sätta stopp för ubåtskränkningarna har gett anledning till vissa tvivel.9 Flygvapnet är fortfarande starkt, men flottan har förlorat mycket av sin tidigare slagkraft. Besparingarna hotar också att urholka värnpliktsarméns stridsberedskap och snabbheten i flygets täckning av vissa delar av Sveriges territorium.
    Försvarets andel av statsutgifterna har sjunkit från 17 procent 1964 till 7 procent 1984. Riksdagens försvarsbeslut 1972 innebar en successiv nedrustning under uttrycklig hänvisning till avspänningspolitiken och nedrustningssträvandena i Europa.10 På senare år har devalveringarna och den höga dollarkursen ytterligare förvärrat situationen.
    Den betydelse som försvaret har för neutralitetspolitikens trovärdighet kan knappast överskattas. I sitt tal inför Paasikivi-samfundet den 1 juni 1983 sade statsministern:

 

Vi känner förtroende för det svenska försvarets styrka och tror på vår förmåga att i händelse av en väpnad konflikt med egen kraft värna vår neutralitet och vårt oberoende.

 

7 Officiella uttalanden om den svenska utrikespolitiken återfinns sedan 1950 i den av UD publicerade skriften "Utrikesfrågor" som utkommer årligen.

8 Ibland innefattas "neutralitet och försvar" i begreppet "neutralitetspolitik". Så får man nog tolka ett yttrande av statsminister Palme inför Paasikivi-samfundet i Helsingfors den 1 juni 1983: "I Sverige kommer vi att med fasthet slå vakt om och fullfölja den neutralitetspolitik som vi betraktar som det främsta värnet för vår fred och vårt oberoende". Referensen till "ett efter våra förhållanden starkt försvar" finns nämligen också med i talet. — I ett anförande den 13 juni samma år betecknade statsministern neutralitetspolitiken som "den främsta garanten för vår säkerhet och vårt oberoende". Man kan säkert se detta som variationer på det sedan länge fastlagda temat.

9 "De fortsatta och upptrappade ubåtskränkningarna utgör ett hot och en utmaningmot trovärdigheten i Sveriges säkerhets- och neutralitetspolitik" framhöll ubåtsskyddskommissionen, SOU 1983: 13 s. 63. — "Neutralitetspolitikens trovärdighet kräver att vi reagerar skarpt på gränskränkningar. Att underlåta att reagera skulle kunna missförstås, inte bara av den som kränker våra gränser utan även av tredje land." Detta underströks i regeringens utrikespolitiska deklaration i riksdagen den 21 mars 1984.

10 Ingemar Engman i Svenska Dagbladet den 12 juni 1983.

 

194 Rolf H. LindholmDet viktigaste är emellertid om också andra tror på vår förmåga.11 På senare tid har farhågor uttryckts för att Sverige skulle kunna råka in i ett "kapplöpningsläge" som Finland i slutet av 1939 och Norge i början av 1940. Gunnar Jervas skriver t. ex.:

 

Ett besvärande faktum för Sveriges del är att Nordens strategiska värde anses ha ökat på senare år — samtidigt som våra försvarssatsningar, i förhållande till tänkbara angripare, reducerats. På grund härav skulle vi kunna vara på väg mot en situation där varken Ost eller Väst hade tilltro till vår neutralitetspolitik, samtidigt som båda tillskrev vårt land ett växande strategiskt värde. Därmed kunde vi hamna i ett typiskt "kapplöpningsläge", det vill säga en situation där båda parter misstänker varandra för att stå i begrepp att genomföra en preventivaktion. Som exempel på ett sådant läge kan nämnas Norge i början av 1940. Då tillskrev både England och Tyskland Norge strategiskt värde och misstänkte varandra för interventionsplaner. Tyskarna slog till först, den 9 april 1940. Emellertid finns knappast anledning att dra någon långtgående parallell mellan Sveriges situation idag och Norges 1940. Då pågick ett världskrig, vilket naturligtvis aktualiserade mer drastiska åtgärder än under omständigheter av dagens karaktär. Men om det uppstod en allvarlig kris som berörde vårt område skulle måhända en akut interventionsrisk kunna aktualiseras.12

 

Hufvudstadsbladet i Helsingfors har kommenterat den kritik som den sovjetiske forskaren Lev Voronkov riktat mot Sveriges neutralitetspolitik:

 

Dylika sovjetiska inlägg väcker ingen fröjd i Finland, snarare väcker de till liv onda minnen från flydda tider.
    Det man påminner sig är den kritik som man från sovjetiskt håll riktade på 1930-talet mot den finländska utrikespolitiken och den misstro som Moskva ansågs hysa mot Finlands såväl vilja som förmåga att hävda sin neutralitet, framför allt mot Tyskland.
    Mången ser nu tecken på att Sveriges neutralitet i dag är ifrågasatt på samma sätt som Finlands inför 1939. Man antar att Warszawapakten och Nato räknar med risken, att någondera av dem kommer att utnyttja svenskt territorium för angrepp mot den andra.13

 

11 Enligt Wilhelm Agrell (i Svenska Dagbladet den 16 juni 1983) grundades politiken under 70-talet på föreställningen att Sverige kunde diktera trovärdigheten genom ensidiga deklarationer.

12 Föråldrad neutralitetspolitik?, Försvar i Nutid, nr 4/1984, s. 38. Jervas tillägger (s.39) : Understrykas bör att även om ett land följer alla krav som internationell rätt ställer på den som vill vara neutral, så utgör detta inte någon garanti mot angrepp, särskilt inte i ett "kapplöpningsläge". - Det är alltså fel att tro, en i Sverige inte ovanlig ståndpunkt, att obrottslig neutralitet alltid skyddar mot angrepp. Neutraliteten utgör ett viktigt skydd, men bara under förutsättning att den är trovärdig ur andra staters synvinkel, att ingen av dessa umgås med expansiva planer och att det inte råder ett "kapplöpningsläge".

13 Citat från Svenska Dagbladet den 16 oktober 1984. - Finland hade ingen nytta av den non-aggressionspakt som 1932 ingicks med Sovjetunionen. Den 28 november 1939 sade Sovjetunionen upp detta avtal, och två dagar senare gick sovjetiska trupper till angrepp mot Finland. 

Neutralitetspolitikens trovärdighet 195Vad som behövs för Sveriges del i nuläget är inte bara ett "starkt försvar" utan ett "stärkt försvar". Det skulle öka neutralitetspolitikens trovärdighet och — om Sverige ändå drogs in i ett krig — förbättra våra utsikter att slå tillbaka angriparen. I ett sådant läge ärdet av största vikt att vinna tid, bl. a. med tanke på att ett land som kämpar mot inkräktaren har väsentligt sörre chanser att få hjälp utifrån än en stat som redan helt ockuperats.
    Man måste komma ihåg att neutraliteten upphör i och med att Sverige angrips militärt. Vid ett väpnat angrepp har varje stat rätt till individuellt eller kollektivt självförsvar (artikel 51 i FN:s stadga). Det betyder att ingenting hindrar att Sverige får hjälp av andra stater föratt försvara sig. Sverige är då krigförande makt, och det är krigets lagar som gäller, inte längre neutralitetens.
    Däremot kan en neutral stat inte i fredstid ingå överenskommelser om ett militärt samarbete i händelse av krig. Tankar på ett sådant förberett samarbete har förekommit tidigare och även framförts på senare tid men måste avvisas — inte minst för att neutralitetspolitiken skall vara trovärdig.
Överbefälhavaren skrev 1947:

 

Även om man icke kan räkna med att genast få hjälp utifrån vid ett plötsligt öppnat krig, är det med hänsyn till vårt läge naturligt att granska de militärtekniska möjligheterna att senare få bistånd. — — —
    Möjligheterna att få snabb och verksam hjälp bli över huvud taget större, om förarbeten bl. a. beträffande transporter och basering kunnat vidtagas.

 

ÖB tillfogade dock:

 

De politiska förutsättningarna härför måste emellertid bedömas såsom obefintliga, särskilt då Sveriges neutrala inställning skulle nödvändiggöra ett militärt samarbete i minst två vitt skilda alternativ.14

 

Statsminister Erlander sade i riksdagen 1959:

 

Omvärlden skall vidare kunna lita på att svenskt territorium och svenska resurser icke skall kunna utnyttjas för angreppshandlingar. Vi kan inte underlåta att bjuda motstånd mot varje angripare eller underlåta att motsätta oss kränkningar av landets neutralitet. Försvaret är i nuvarande världsläge ett nödvändigt stöd för utrikespolitiken. Det skall skapa respekt för vår vilja att hävda neutraliteten åt alla håll och för vår förmåga att försvara oss, om vi ändå blir angripna. Men det är ett svenskt försvar för svenskt territorium.

 

14 Vårt framtida försvar; Överbefälhavarens förlag, Stockholm 1947 s. 65 f.

 

196 Rolf H. LindholmFörberedelser och överläggningar för militär samverkan med medlemmar av en stormaktsallians är sålunda helt uteslutna, om vi vill bevara förtroendet för vår utrikespolitik och försvarspolitik.15

 

I en debattartikel med anledning av ubåtskränkningarna har Kjell Goldmann tagit upp idén om någon form av västsamarbete, i första hand ett slags svensk vänskaps-, samarbets- och biståndspakt med väst. Tanken är att Sverige skulle ingå en överenskommelse med NATO, eller enskilda NATO-länder, om konsultationer vid ett angreppshot. Enligt Goldmann vore det fråga om ett ganska begränsat avsteg från vår traditionella politik. Den finsk-sovjetiska pakten innebär just att parterna vid behov skall uppta konsultationer om försvaret av Finland. En svensk VSB-pakt med väst skulle, menar Goldmann, kunna ses som en förändring och inte ett övergivande av neutralitetspolitiken.16
    Goldmann förutser att "det höga priset kunde bli en skärpning av stormaktsmotsättningarna i Norden". Han anser att det är vida bättre om vi även i fortsättningen kan klara oss på egen hand. I så fall måste vi emellertid upprusta. Men kan vi det? "Kommer de ekonomiska och teknologiska förutsättningarna för en neutralitetspolitik av nuvarande typ att finnas även framöver?".

 

    Det är här svårigheten ligger. Neutralitetslinjen är inte billig. Å andra sidan medger neutralitetspolitiken inga äventyrligheter. Trovärdigheten tillåter inte att Sveriga börjar "luta mot NATO". De enda möjliga alternativen är svensk neutralitet eller svensk paktanslutning. Det torde inte råda något som helst tvivel om att svenska folket i stort liksom partierna och regeringen även i fortsättningen vill satsa på neutraliteten.
    Frågan är vad neutralitetspolitiken är och inte är, vad den tillåter och inte tillåter. Det finns många auktoritativa uttalanden om den svenska neutralitetspolitiken, men det kan vara naturligt att i första hand återge vad statsminister Erlander sade i riksdagen 1959:

 

15 Utrikesfrågor 1959 s. 45. Jfr studien "Svensk säkerhetspolitik" SOU 1966:56, s. 140—142, betänkandet "Säkerhets- och försvarspolitiken" avgivet av 1970 års försvarsutredning, SOU 1972:4, s. 184, samt "Vår säkerhetspolitik", Betänkande av 1978 års försvarskommitté, SOU 1979: 42, s. 112. — Före första och andra världskrigen inledde schweiziska militära ledare hemliga förhandlingar med Tyskland respektive Frankrike om försvarssamarbete för den händelse Schweiz skulle komma att anfallas av motsidan. De militära överläggningarna har kritiserats, i första hand därför att de utgjorde ett hot mot neutralitetspolitikens trovärdighet. Se Neue Zürcher Zeitung, Fernausgabe, den 11 februari 1984.

16 Svenska Dagbladet den 1 juni 1983. En andra artikel infördes den 2 juli 1983.

 

Neutralitetspolitikens trovärdighet 197Neutralitetspolitiken innebär, att vi eftersträvar fördelen av att kunna undgå att omedelbart dras in i ett framtida världskrig. Den medför emellertid också förpliktelser och krav på fasthet och konsekvens hos sina företrädare. Neutralitetspolitiken förutsätter, att omvärlden kan hysa förtroende för vår vilja att orubbligt hålla fast vid den valda utrikespolitiska linjen. Den får inte göras beroende av tillfälliga faktorer utan måste vara ett uttryck för ett varaktigt program. Man skall kunna lita på våra försäkringar, att alliansfriheten i fred innebär, att vi i händelse av krig skall hävda neutraliteten. Neutralitetspolitiken får icke skapa vare sig misstro hos någon stormakt eller förväntningar hos någon annan stormakt om avsteg från den valda handlingslinjen. Den medger icke handlingsfrihet i den meningen att Sverige, efter utbrottet av ett stormaktskrig, kan, utan att vara angripet, välja att ens i ett kritiskt läge under yttre tryck inträda på någon av de krigförandes sida.17 (Därefter följde det redan citerade avsnittet, se vid not 15).

 

I denna framställning återfinns de nyckelord som sedan upprepats och fortfarande gäller: "fasthet och konsekvens", "förtroende", "misstro eller förväntningar", "vilja och förmåga". I stället för "förtroende" har ibland använts "tillit", och numera talas mest om "neutralitetspolitikens trovärdighet".
    Det bör observeras att med "neutralitetspolitik" avses i sammanhanget endast fredstida neutralitetspolitik. Det finns också en krigstida neutralitetspolitik — vid sidan av neutralitetsrätten. En neutralstat har ett intresse av att inte bara beakta neutralitetsrättens regler — med ömsesidiga rättigheter och skyldigheter för neutrala stater och krigförande makter — utan att också därutöver föra en frivillig neutralitetspolitik som avser att öka dess förutsättningar att förbli neutral under kriget. På samma sätt är den fredstida neutralitetspolitikens syfte att minska risken för att staten skall bli indragen i ett framtida krig.18
    De permanent neutrala staterna är förpliktade att föra en fredstida neutralitetspolitik. För Sverige som är en "faktiskt" permanent neutral stat gäller ingen sådan skyldighet.19 I praktiken blir emellertid skillnaden inte så stor. Sverige har ju samma intresse som t. ex.

 

17 Utrikesfrågor 1959 s. 45.

18 Jfr Max Huber, Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik, i: Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht, 1948, s. 9—28, Winfried Lang, Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik, i: Jahrbuch der Diplomatischen Akademie, Wien 1965/66, s. 92—111, Jürg Späni, Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik als Frage des Verhältnisses von Völkerrecht und Internationaler Politik, i: Revue de Droit International, 1976, s. 27-56.

19 Jfr min artikel "Är Sverige en ständigt neutral stat?" i SvJT 1982, s. 382—388.

 

198 Rolf H. LindholmSchweiz och Österrike att dess neutralitetspolitik uppfattas som trovärdig.20
    Ett land som vill vara neutralt i händelse av krig måste acceptera vissa inskränkningar i politiskt, militärt och ekonomiskt avseende. Det är självklart att ett sådant land inte får ingå några militära allianser. Även ekonomiskt beroende kan emellertid strida mot förpliktelsen att förbli neutral om ett krig utbryter. Detta problem var aktuellt i samband med EG-förhandlingarna.21
    Däremot måste krav på "åsiktsneutralitet", "ideologisk neutralitet" eller "moralisk neutralitet" tillbakavisas. Neutralitetsrätten, som framför allt regleras i 1907 års Haagkonventioner, har ingen enda bestämmelse som inskränker åsikts-, yttrande- eller tryckfriheten. (För övrigt är neutralitetsrätten bara tillämplig sedan ett krig mellan andra stater utbrutit.)22
    Krigförande stater har emellertid försökt att tvinga neutrala stater till inskränkningar särskilt i pressfriheten och även haft en viss framgång. Som exempel kan nämnas tyska krav riktade mot Sverige och Schweiz under andra världskriget. Samlingsregeringen såg sig föranlåten — för att inte riskera ett misslyckande för det övergripande målet att förhindra Sveriges indragande i kriget — att dämpa den svenska pressens kritik av Tyskland och dess ledning.23 De åtgärder som vidtogs, bl. a. konfiskation av vissa tidningsnummer och skärpning av tryckfrihetslagstiftningen, får ses som utslag av krigstida neutralitetspolitik. Detta gäller även för de ingrepp som filmcensuren gjorde genom att totalförbjuda vissa filmer och klippa bort avsnitt ur en del andra filmer.

 

20 Jfr statsminister Erlanders uttalande i det s. k. Metall-talet 1961: "Regeringarna i de neutrala länderna Österrike och Schweiz har intagit samma ståndpunkt som vi. I den svenska diskussionen har stundom skymtat den ståndpunkten, att vi inte behöver följa samma linje som dessa båda neutrala länder eftersom de till skillnad från Sverige inskrivit neutraliteten i sina konstitutioner och att Schweiz' neutralitet är erkänd och garanterad av stormakterna. Detta måste bero på en missuppfattning av vår politik. Denna rent formella skillnad kan inte anses innebära, att Sverige skulle ha större rörelsefrihet när det gäller tolkningen och tillämpningen av neutralitetspolitiken. "(Utrikesfrågor 1961 s. 118).

21 Jfr min artikel om "Neutralitet i fredstid - Sverige och EEC" i SvJT 1983 s. 114-125.

22 Se Dietrich Schindler, Neutralität und Presse (1939), i verket Recht, Staat, Völkergemeinschaft, Zürich 1948, s. 273-288, Hans Haug, Neutralität und Völkergemeinschaft, Zürich/St. Gallen 1962, s. 32-36, Lang a. a. (not 18) s. 99 f.

23 Wilhelm M. Carlgren, Svensk utrikespolitik 1939-1945, Stockholm 1973, bl. a. s. 216-220 och s. 268 f. - "Man var i Stockholm särdeles bekymrad över Tysklands påtagliga ovilja och stingslighet mot svensk press och utomordentligt angelägen om att minska friktionsytorna. Informationsstyrelse, pressråd och utrikesdepartement vädjade i cirkulärskrivelser, vid konferenser och under personliga kontakter till tidningarnas ansvarskänsla." (s. 216). — Utrikesminister Günther sade i ett anförande i oktober 1940: "Jag måste bekänna, att det finns ingenting, som inger mig större farhågor för framtiden, än den svenska pressens inställning till och sätt att framställa den omvandlingsprocess, som nu pågår i Europa". (s. 218). 

Neutralitetspolitikens trovärdighet 199    Det är naturligt att ett litet neutralt land iakttar en viss försiktighet i umgänget med arroganta stormakter utan att man därför erkänner någon rättslig skyldighet till återhållsamhet.24 Det brukar betonas att några krav på åsiktsneutralitet är vi inte beredda att acceptera.25 Samtidigt hänvisas till att vi har grundläggande värderingar gemensamma med andra västerländska demokratier.26 Statsminister Erlander sade 1951: "Sverige är en demokrati, som med avsky vänder sig bort från diktaturen, vare sig den uppträder i nazistisk eller kommunistisk form. Vi känner med andra ord ideologisk samhörighet med den västerländska demokratin."27
    En fråga som behöver besvaras är om den svenska neutraliteten är inriktad på att Sverige skall vara neutralt i alla krig. I statsminister Erlanders tal 1959 talades om "världskrig" och "stormaktskrig". Det är givetvis i ett sådant fall som behovet av neutraliteten är mest akut. Detta återspeglas i många uttalanden. Ofta talas om "neutralitet i händelse av krig i vår omgivning" eller "i vår del av världen".28
    Det naturligaste är att utgå från att Sverige skall vara neutralt i alla krig. Annars uppstår problemet att avgöra i vilka fall Sverige skall — och inte skall — inta neutralitet. Detta skulle skapa osäkerhet om den svenska linjen. Särskilt viktigt är det att ingen tvekan råder om Sveriges avsikt när stormaktsmotsättningar föreligger och risk finnsför en eskalering av konflikten. Under Koreakriget sade utrikesminister Undén: "Om den fruktansvärda olyckan skulle inträffa att Koreakriget övergår till ett krig mellan stormakterna, blir Sveriges politik att med stöd av vårt försvar söka hålla vårt territorium utanför kriget, alltså den väpnade neutralitetens politik".29
    En annan avlägsen konflikt med stormaktskonfrontation och risk för spridning var Vietnamkriget. Denna gång inträffande emellertid det märkliga att svenska regeringen var på väg att bryta mot en av neutralitetsrättens grundregler. I ett anförande den 30 september 1969 vid den socialdemokratiska partikongressen sade utrikesminister Torsten Nilsson: "Jag är övertygad om att regeringen har en stark folkopinion bakom sig, när den nu planerar bistånd och krediter på över 200 miljoner till Nordvietnam att utgå under tre år. När strider-

 

24 Jfr Erik Castrén, The Present Law of War and Neutrality, Helsingfors 1954, s. 452 f.

25 SOU 1979:42 s. 107. - Statsminister Fälldin sade 1977: "Den svenska neutralitetspolitiken innebär inte åsiktsneutralitet. Vi har både rätt och skyldighet att ta ställning i olika internationella frågor." (Utrikesfrågor 1977 s. 37).

26 Utrikesminister Wickman i en artikel i "Le Monde Diplomatique" 1971 (Utrikesfrågor 1971 s. 71).

27 Utrikesfrågor 1950—1951 s. 36.

28 Utrikesminister Wickman 1971 (Utrikesfrågor 1971 s. 72 resp. s. 77). — SOU 1983: 13 s. 13. - SOU 1984: 56 s. 259.

29 Utrikesfrågor 1950—1951 s. 88 f.

 

200 Rolf H. Lindholmna i Sydvietnam nått sitt slut, hoppas vi också där kunna göra mera omfattande insatser."30
    Neutralitetsrätten tillåter inte att neutrala stater levererar krigsmateriel eller lämnar lån till krigförande makter.31 "His duty of impartiality must prevent a neutral State from granting a loan to either belligerent" fastslår Oppenheim/Lauterpacht.32 Reglerna är klara och även förankrade i den femte Haagkonventionen angående neutrala makters och personers rättigheter och förpliktelser under ett lantkrig. Ingen skillnad görs mellan krig i närheten och krig på stort avstånd.33
    Sedan man upptäckt att Sverige höll på att begå ett allvarligt neutralitetsbrott inleddes en snabb reträtt i skydd av kraftiga dimridåer. Av prestigeskäl erkändes inget misstag, utan man tillgrep den vanliga metoden att skylla på "missförstånd". I en artikel i Dagens Nyheter den 8 oktober 1969 betonade utrikesministern att det var fråga om planeringsarbete för återuppbyggnadsbistånd. I ett svar den 29 oktober på en interpellation i riksdagens andra kammare citerade utrikesministern ur sitt anförande vid SAP-kongressen. Han utelämnade dock den i sammanhanget viktiga meningen: "När striderna i Sydvietnam nått sitt slut, hoppas vi också där kunna göra mera omfattande insatser".34

 

    I sammanhanget kan det vara befogat att nämna två andra tillfällen, då det förelåg risk för att Sverige skulle göra avsteg från neutralitetslinjen. Det ena gäller Sveriges s.k. öppna ansökan till EEC i juli 1967. Anslutningsformen medlemskap uteslöts inte i denna ansökan

 

30 Utrikesfrågor 1969 s. 44.

31 Jfr min artikel "Neutralitet och vapenhandel" i SvJT 1984 s. 45—56. Se även Castréna. a. (not 24) s. 477 f.

32 L. Oppenheim/H. Lauterpacht, International Law, Vol. II, 7:e uppl., London 1952, s. 743.

33 "Rechtlich gesehen, sind die Pflichten, die vom neutralen Staat im Zustand der 'bewaffneten Neutralität' erfüllt werden müssen, dieselben, unbesehen ob der Krieg in der unmittelbaren Nähe des Neutralen oder in weiter Ferne stattfindet. Für das Verhalten des Neutralen besteht jedoch naturgemäss ein erheblicher praktischer Unterschied, ob der Krieg seine Grenzen berührt oder ob der Kriegsschauplatz fernab vom neutralen Staatsgebiet liegt.", Hans Rudolf Kurz, Bewaffnete Neutralität, Frauenfeld och Stuttgart 1967, s. 82.

34 I en kommuniké till TT den 2 september 1969 från statsminister Erlander står det bl. a.: "Statsministern omtalar, att om det finns möjligheter att skicka pengar till Vietnam redan innan striderna där har upphört så kan man tänka sig göra detta". (Denna kommuniké återfinns inte i Utrikesfrågor 1969). — Jfr Björn Elmbrant och Erik Eriksson, Det bidde en tumme, Stockholm 1970. De skrev: "Hela tiden har regeringen sagt att återuppbyggnadsbistånd ska ges "efter krigets slut". Det som händer på partikongressen är att regeringen nu deklarerar att man anser att kriget för Nordvietnams del är över, att återuppbyggnadsbistånd ska kunna ges nu." (s. 56). Jag har i en insändare i Svenska Dagbladet den 4 november 1970 bemött vissa folkrättsliga felaktigheter i boken. 

Neutralitetspolitikens trovärdighet 201om förhandlingar. I mars 1971 förklarade dock statsministern "att ett medlemskap i EEC med hänsyn till neutralitetspolitiken inte är en realistisk möjlighet för Sveriges del".35 Det andra tillfället var då Sverige 1974, i samband med försöket att sälja Viggen till fyra NATO-länder, lämnade garantier för fortsatta leveranser — även i krigstid — av sådana delar av Viggen som tillverkats i Sverige. Detta stred mot det ovillkorliga förbudet i 1907 års Haagkonventioner för en neutral stat att överlåta krigsmateriel till någon krigförande. Problemet löstes denna gång utan någon formell reträtt, eftersom det inte blev någon affär av för svensk del.36
    Etablerandet av en kärnvapenfri zon i Norden skulle också kunna medföra risker för neutraliteten. Det är särskilt de. s.k. negativa säkerhetsgarantierna som nämnts i sammanhanget, d.v. s. utfästelser av kärnvapenstaterna att inte använda eller hota med att använda kärnvapen mot mål inom zonstaternas territorier. Sådana garantier skulle ge stormakterna viss möjlighet att otillbörligt påverka den svenska säkerhetspolitiken. En supermakt skulle kunna hävda att en åtgärd som Sverige vidtagit inte överensstämmer med de förpliktelser som zonarrangemanget medfört. Om denna supermakt begär konsultationer i frågan uppstår ett dilemma.37 Ifall Sverige avvisar förslaget om konsultationer ökar kanske misstron hos den supermakt som gjorde framställningen. Om Sverige går med på konsultationer kan misstron i stället komma att öka inom den motsatta militäralliansen. Ibåda fallen kan neutralitetspolitikens trovärdighet råka i fara.
    Sverige har traditionellt varit mycket angeläget om att inte acceptera några garantier från stormakternas sida. Flera motioner i riksdagen i slutet av 1800-talet som syftade till ständig och garanterad neutralitet avslogs. 38 I en kommunistisk motion 1956 föreslogs upptagande av förhandlingar med vissa länder "om att de garanterar och respekterar den svenska neutraliteten". 1977 kopplades det kommunistiska förslaget om garantier till ett yrkande om att regeringen skulle ta initiativ till samnordiska överläggningar om en kärnvapenfri zon i Norden. Båda gångerna avslogs motionerna med stor majoritet.
    Det brukar sägas att en kärnvapenfri zon i Norden skulle utgöra en

 

35 Utrikesfrågor 1971 s. 18. Se även s. 45 och 47. — Jfr min tidigare nämnda artikel om "Neutralitet i fredstid — Sverige och EEC" (not 21).

36 Jfr min artikel "Neutraliteten i fara — Viggengarantierna och folkrätten" i SvJT 1984 s. 507-511.

37 Jfr Johan Tunberger, Norden — en kärnvapenfri zon?, Stockholm 1982, s. 144 ff.

38 Jfr min artikel "Är Sverige en ständigt neutral stat?" (not 19) s. 386 f. — Se även min artikel om "Neutralitetspolitikens framväxt", i: Kungliga Krigsvetenskapsakademiens Handlingar och Tidskrift, 1985, s. 191-199 i Tidskrift. 

14-36-163 Svensk Juristtidning

 

202 Rolf H. Lindholmförtroendeskapande åtgärd i fredstid.39 Ingen tycks tro att den skulle innebära något egentligt skydd under en allvarlig kris eller i krigstid. Detta är säkert realistiskt. Man behöver bara erinra om det sovjetiska anfallet mot Finland 1939 trots 1932 års non-aggressionspakt och den tyska ockupationen av Danmark 1940 i strid mot 1939 års ickeangreppspakt.40 Värdet av utfästelser från en supermakt som inte ens i fredstid respekterar Sveriges territorium måste också starkt ifrågasättas.41
    På plussidan när det gäller en kärnvapenfri zon i Norden finns inte mycket att notera. Ingen av de nordiska staterna har idag kärnvapen på sitt territorium. Samtliga nordiska länder har genom att ansluta sig till icke-spridningsfördraget (NPT) åtagit sig att inte förvärva ellerskaffa sig kontroll över kärnvapen. De nordiska länder som är medlemmar av NATO har också fastlagt att kärnvapen inte i fredstid skall stationeras på deras territorium.42 Danmark och Norge skulle åtaga sig att inte heller i krig tillåta kärnvapen på sina territorier. (Som redan framhållits är dock värdet av en kärnvapenfri zon minimalt i krigstid.)
    Meningen är att Östersjön skulle bli kärnvapenfri. Samtidigt påpekas att större delen av Östersjön är internationellt vatten och att Sovjetunionen knappast skulle gå med på eller respektera ett eventuellt förbud avseende genomfart för kärnvapenbestyckade fartyg (inklusive ubåtar). Det finns viktiga sovjetiska varv för reparationer och nyproduktion av krigsfartyg vid Östersjökusten. Effektiv kontroll av ett förbud för kärnvapen skulle dessutom förutsätta rätt till inspektion.43 Härtill kommer att Öresund samt Stora och Lilla Bält är internationella sund, där alla krigsfartyg — även med kärnvapen — äger rätt till fri passage.
    En annan hypotetisk fördel som man brukar peka på är s.k. uttunningsarrangemang. Tanken är att kärnvapen som primärt är avsedda eller lämpade för mål inom Norden skulle dras bort från den kärnvapenfria zonens närhet. Bortdragandet av denna typ av kärnvapen innebär naturligtvis inte att kärnvapenangrepp mot Norden omöjliggörs.44

 

39 En kärnvapenfri zon i Norden, nr 1984: 4 i skriftserien UD informerar, s. 15 f. — Jfr Wilhelm Agrell, Submarines, Territorial Integrity and a Nordic Nuclear Weapon-Free Zone, i: Bulletin of Peace Proposals, nr 3/1983, s. 239-242 (241).

40 Jfr not 13 resp. not 5.

41 Agrell a. a. (not 39) s. 240 f.

42 UD informerar 1984: 4 s. 15.

43 Leif Leifland, U 137, U 238 och fredens hav, i: Kungliga Krigsvetenskapsakademiens Handlingar och Tidskrift, 1982, s. 80-90 i Handlingar.

44 UD informerar 1984: 4 s. 22.

 

Neutralitetspolitikens trovärdighet 203    Fördelarna med en nordisk kärnvapenfri zon är små och osäkra. Riskerna för neutralitetspolitiken är däremot påtagliga. Redan att inleda verkliga förhandlingar om en sådan zon kan verka splittrande på det nationella, regionala och internationella planet. Det är ju ingen hemlighet att öst driver zontanken och att man är skeptisk eller negativ till den i väst. I en ledare i Tiden har frågan ställts om en kärvapenfri zon i Norden ligger i Sveriges intresse.45
    Det bör också noteras att FN-stadgan innehåller ett generellt förbud mot bruk av våld och mot hot om bruk av våld. De negativa säkerhetsgarantierna, att inte anfalla eller hota med att anfalla med kärnvapen, verkar därför överflödiga. De kan till och med tänkas göra mer skada än nytta. Om supermakterna gör särskilda utfästelser om att inte tillgripa kärnvapen mot de nordiska länderna måste man ju fråga sig om de därigenom håller dörren öppen för angrepp med konventionella vapen.
    Av väsentlig betydelse för neutralitetspolitikens trovärdighet är att potentiella krigförande makter litar både på vår vilja och på vår förmåga att förbli neutrala i krig.46 Det har påpekats att trovärdigheten har en politisk och en militär sida. Den politiska trovärdigheten gäller vår vilja att vara och förbli neutrala, medan den militära trovärdigheten avser vår förmåga att hävda neutraliteten.47 Det räcker inte med viljan om förmågan saknas, och det räcker inte heller med förmågan om viljan saknas. Det krävs både politisk vilja och militär förmåga.
    Neutralitetspolitiken måste uppfattas som trovärdig inte bara av oss själva utan också av andra.48 Det är därför som kravet på fasthet och konsekvens i vår utrikespolitik brukar betonas. Utrikesminister Undén sade i sin sista utrikesdeklaration i riksdagen den 14 mars

 

45 "Om regeringen lyckas övertyga svenska folket om att en kärnvapenfri zon i Norden faktiskt utgör ett steg mot en bättre värld, återstår lika fullt att förvissa allmänheten om att tillkomsten av ett sådant fördrag även ligger i Sveriges eget intresse", Tiden nr 7—8/1983, s. 398-403 (402 f.).

46 Detta krav har uttryckts något olika. "Väsentligt är att neutralitetspolitiken utformas på sådant sätt att omvärlden får förtroende för vår vilja och förmåga att upprätthålla vår neutralitet", utrikesminister Torsten Nilsson inför Paasikivi-samfundet den 11 mars 1965, Utrikesfrågor 1965, s. 16 f. - "Sverige måste skapa tilltro till den deklarerade neutralitetspolitiken, till förmågan och viljan att hävda neutraliteten", prop. 1968: 110 angående säkerhetspolitik och försvarsutgifter, s. 63. — "En väsentlig förutsättning för denna politik är att omvärlden har förtroende för vår vilja och respekt för vår förmåga att orubbligt hålla fast vid den valda utrikespolitiska linjen", SOU 1979:42, Vår säkerhetspolitik, s. 107. — Även i fråga om gränskränkningar i fredstid har kravet återkommit: "Det är- - -absolut nödvändigt att vi med all kraft visar både vilja och förmåga att freda vårt territorium", utrikesminister Bodström i ett anförande på Utrikespolitiska Institutet den 15 december 1983, Utrikesfrågor 1983 s. 79.

47 Jfr Wilhelm Agrell, Spelet om neutraliteten, Försvar i Nutid, nr 2/1983 s. 9.

48 Det första ledet framhölls av statsminister Palme i hans tal inför Paasikivi-samfundeden 1 juni 1983 (se citatet i texten strax före not 11). 

204 Rolf H. Lindholm1962: "I det hårdnande internationella klimatet har vi mindre än någonsin råd att låta någon tvekan uppstå om konsekvensen och hållfastheten i den linje, som vi valt att följa i vår yttre politik".49 Det är viktigt att neutralitetspolitiken är skarp i konturerna. "Tydligheten har ett egenvärde framför allt inom utrikespolitiken" sade statsminister Erlander 1951.50 Det är därför som man måste beklaga bristen på neutralitetspolitisk konsekvens i samband med Vietnamhjälpen, EEC-frågan och Viggengarantierna.
    Ibland ställs frågan vems tilltro (eller förtroende) man främst vill vinna. Är den ena stormakten viktigare än den andra? Krister Wahlbäck har påpekat att det i Finlands utrikespolitiska doktrin utsägs klart att Sovjetunionens tilltro är det väsentligaste för Finlands trygghet. Ett problem är att samma åtgärd i vissa fall kan öka tilltron för neutraliteten i det ena lägret och minska den i det andra. Ett beslutsamt uppträdande t. ex. mot gränskränkningar — både i fredstid och krigstid — torde dock öka respekten för Sveriges neutralitetsvilja både hos den kränkande staten och hos motsidan.51
    Det viktigaste är att man bemödar sig om att föra en fast neutralitetspolitik som inte på något sätt skadar våra möjligheter till strikt neutralitet i händelse av krig. Det är nödvändigt att ordentligt känna till neutralitetsrätten och att undvika sådant som skulle göra det omöjligt eller svårt för Sverige att respektera den. Det får inte råda någon osäkerhet om Sveriges handlingslinje.
    Ansvaret för neutralitetspolitikens utformning vilar på oss själva. Detta brukar uttryckas med de karska orden: "Den svenska neutralitetspolitiken bestämmer vi själva".52 Detta låter sig sägas men får inte misstolkas. Neutralitetspolitiken i fred skall föras på ett sådant sätt att den inte riskerar att komma i konflikt med neutralitetsrätten, som blir tillämplig så snart ett krig utbrutit. Neutralitetspolitik måste föras konsekvent och långsiktigt.
    Den viktigaste förutsättningen för att vår neutralitetspolitik uppfattas som trovärdig är att vi själva är övertygade om den och handlar därefter. Det är fel att alltför mycket snegla på reaktionerna i öst och väst. Stormakterna kan av politiska skäl ha ett intresse av att påverka vår politik genom att ifrågasätta neutralitetspolitikens utformning. Även om man är övertygad om att Sverige skulle göra allt för att upprätthålla neutraliteten under ett krig ger man kanske uttryck för

 

49 Utrikesfrågor 1962 s. 20.

50 Utrikesfrågor 1950-1951 s. 37.

51 Jfr utrikesminister Bodströms anförande den 15 december 1983, Utrikesfrågor 1983 s. 79.

52 Utrikesminister Torsten Nilsson den 14 april 1969, Utrikesfrågor 1969 s. 26. Se även t. ex. SOU 1979: 42, Vår säkerhetspolitik s. 107 och SOU 1984: 56 s. 260. 

Neutralitetspolitikens trovärdighet 205tvivel i avsikt att försöka förändra Sveriges fredstida politik. De sovjetiska propåerna om en mer "positiv" eller "aktiv" svensk neutralitetspolitik kan nog tolkas på det sättet. Det vore farligt att låta utformningen av neutralitetspolitiken påverkas av sådan taktisk kritik.53
    Inte heller bör man fästa avseende vid kritik som utgår från felaktiga uppfattningar om vad neutralitetsrätten kräver. Det talas ibland — även på svenskt håll — om risken för att Sverige skulle bli alltför beroende av import, framför allt från USA, av viss krigsmateriel. I första hand brukar man nämna de importerade komponenterna till Viggen och JAS/Gripen. Neutralitetsrätten innehåller emellertid inga begränsningar för neutrala staters import av krigsmateriel.54 Risken för avstängning från importmöjligheter under krig motiverar dock att försvaret ges adekvat styrka redan i fredstid och att viss lagring sker av reservdelar och komponenter som inte kan tillverkas inom landet. Allmänt sett bör det vara en styrka för neutralitetspolitiken att Sverige producerar egna stridsflygplan, även om viktiga delar importeras. Ingen ifrågasätter dock den schweiziska neutraliteten därför att den är"beroende" av import av stridsflygplan.
    Frågan har ställts om den svenska neutralitetspolitiken är absolut eller pragmatisk.55 Det kan vara på sin plats att varna för en pragmatism som skulle kunna ge upphov till osäkerhet om den svenska linjen. Det är mödosamt och tar lång tid att bygga upp ett förtroende, men det kan spolieras genom ett enda felsteg. Planerna på krediter till Nordvietnam under pågående krig och Viggengarantierna utgjorde hot mot neutralitetspolitikens trovärdighet. I båda fallen rörde det sig nämligen om avsteg från klara neutralitetsrättsliga förpliktelser. Hotet avvärjdes genom att krediterna uppsköts och genom att Viggenäventyret misslyckades. Det är tillrådligt att vi inriktar oss på konsekvent neutralitetspolitik i fred och strikt neutralitet i krig.

 

53 Jfr Sverker Åström, Svensk neutralitetspolitik, i: Kungliga Krigsvetenskapsakademiens Handlingar och Tidskrift, 1975, s. 199-209 i Handlingar (204).

54 "A neutral State may regulate the import of war material in any way it wishes", Castrén a. a. (not 24) s. 475.

55 Jfr Agrell a. a. (not 47) s. 8.