Ytterligare från tjänsteförslagsnämndens verksamhet

 

Av kammarrättspresidenten NILS O. WENTZ

 

1. Inledning
I en artikel i denna tidskrift "Från tjänsteförslagsnämndens verksamhet — erfarenheter och synpunkter" (SvJT 1983 s. 31) försökte jag att beskriva och i någon mån diskutera principer och tillvägagångssätt vid utnämning av domare. Sedan dess har utvecklingen i vissa hänseenden gått i en annan riktning än jag antog i artikeln. Jag har därför ansett det motiverat att återkomma i ämnet med en kompletterande information och diskussion.

 

2 Utnämningspolitiken under de senaste åren
2.1 Chefsdomartjänster
Det har under en längre tid pågått en utveckling mot att tillmäta skicklighetsfaktorn avgörande betydelse vid tillsättning av chefstjänster i domstolarna. När det gäller en tjänst som lagman eller chefsrådman i länsrätt eller tingsrätt tar tjänsteförslagsnämnden (TFN) numera genomgående ställning på grundval av en skicklighetsgradering. Skillnader i fråga om förtjänst tillmäts således i princip inte någon betydelse. Endast om nämnden finner två eller flera sökande jämbördiga i fråga om skicklighet, får förtjänstmeriterna fälla utslaget.
    När det gäller tjänsterna som vice ordförande i hovrätt eller kammarrätt är synsättet i princip detsamma. Men skicklighetskriteriet kan inte sägas ha riktigt samma innebörd för dessa tjänster som för lagmans- och chefsrådmanstjänsterna. Som framgår av hovrätts- och kammarrättsinstruktionerna (12 resp. 11 §) har vice ordförandena i överrätterna att särskilt verka för en enhetlig rättstillämpning. Bl. a. därigenom har dessa tjänster fått en markerad tyngdpunkt på den juridiska sidan, medan chefsfunktionen inte är lika uttalad. När det däremot gäller lagmans- och chefsrådmanstjänsterna är chefsskapet en mycket viktig del av tjänsten. Därför behöver det inte ligga någon motsättning i att en sökande blir placerad före en medsökande när det gäller en lagmans- eller chefsrådmanstjänst men efter denne när det är fråga om en viceordförandetjänst.
    Såvitt kan utrönas av regeringens utnämningspolitik överensstäm-

 

Ytterligare från tjänsteförslagsnämnden 5mer TFN:s synsätt i allt väsentligt med regeringens när det gäller tillsättning av domartjänster på chefsplanet. Regeringen har också nyligen gett uttryck för att skickligheten i första hand bör tillmätas vikt i utnämningspolitiken på den offentliga sektorn (se 7 a § i anställningsförordningen, SFS 1985:334, och regeringens förordningsmotiv 1985:3).
    Ibland möter man uppfattningen att det skulle strida mot grundlagsbudet i 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen att vid tillsättning av statliga tjänster helt bortse från skillnader i förtjänstmeriter. Enligt grundlagsbudet skall vid sådan tillsättning "avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet". En liknande uppfattning kommer till uttryck när man säger att en sökande som har försteg i fråga om förtjänstmeriter blir "förbigången" om han inte far tjänsten.
    Enligt min mening innebär grundlagen i princip inte något krav på att hänsyn tas till förtjänstfaktorn i tillsättningsärenden. Det enda som utsägs i grundlagsbudet är att statliga tjänster inte får tillsättas efter annat än sakliga grunder. Detta hindrar inte att en enda saklig grund — t. ex. skickligheten — får fälla avgörandet. En sådan praxis torde för övrigt ha tillämpats sedan länge vid tillsättning av topptjänster inom statsförvaltningen. Grundlagsbudet är inte att se som en föreskrift om vilka meriter som skall beaktas i tillsättningsärendena. Det har en gång kommit till som ett förbud mot att icke sakliga grunder, t. ex. börd, får fälla utslaget vid tjänstetillsättningar, och syftet är fortfarande detsamma.

 

2.2 Andra domartjänster
2.2.1 Sökande med traditionell domarutbildning
I min tidigare artikel pläderade jag för att tjänster på rådsplanet (hovrättsråd, kammarrättsråd, rådman och hyresråd) borde tillsättas efter en ren förtjänstberäkning så länge det rörde sig om sökande med traditionell domarutbildning. Härvid borde i princip den s. k. börjedagen i hovrätt eller kammarrätt bilda utgångspunkt för beräkningen.
    Emellertid kunde jag också konstatera att regeringen i vissa fall inte lät förtjänstkriteriet helt och hållet fälla utslaget utan gav visst företräde åt sökande med lagstiftningsmeriter och liknande meriter. Efter vilka principer detta skedde framgick inte klart för en utomstående.
    Med anledning av den ovisshet som rådde ägde det rum överläggningar mellan företrädare för justitiedepartementet och TFN. Överläggningarna resulterade i att nämnden beslöt sig för att göra följande uttalande, daterat den 31 augusti 1983.

 

6 Nils O. Wentz    "Turordningen mellan sökande med domstolsbakgrund till tjänst i rådsklass (hovrättsråd, kammarrättsråd, rådman eller hyresråd) bör normalt bestämmas efter en förtjänstberäkning, vid vilken dagen för inträdet på domarbanan utgör utgångspunkt.
    Tjänstgöring som en sökande fullgjort efter sitt underrättsår bör emellertid tillmätas ett särskilt meritvärde när den tillfört sökanden sådana speciella erfarenheter eller insikter av vikt för den kommande domstolstjänstgöringen som inte kunnat inhämtas vid tjänstgöring enbart på domarbanan. Vilken tjänstgöring som skall tillmätas ett sådant meritvärde beror på arbetsuppgifternas art och omfattning men också av det sätt varpå de fullgjorts. Uppdrag i regeringenskansli, i kansli för rikdagens utskott och sekreteraruppdrag i kommittéväsendet bör normalt anses vara av sådan art att tjänstgöringen ger ett särskilt meritvärde, men även annan kvalificerad tjänstgöring utanför domarbanan kan ge sådant meritvärde. Tillgodoräkning bör ske med femtio procent av tjänstgöringstid som omfattar minst ett och högst fyra år.
    Även tjänstgöring som föredragande i högsta domstolen och regeringsrätten bör ge ett särskilt meritvärde. Tillgodoräkning av sådan tjänstgöring bör ske med femtio procent av tjänstgöringstid som omfattar minst ett och högst två år.
    En sökande med tjänstgöring som ger särskilt meritvärde bör sålunda kunna ges företräde framför annan sökande med tidigare börjedag, dock inte om skillnaden i anställningstid på domarbanan överstiger två år eller — om såväl uppdrag som föredragande tjänstgöring åberopas — tre år."
    De riktlinjer som dras upp i detta uttalande kan i vissa fall vålla svårigheter i tillämpningen. En svårighet ligger i att avgöra, om en annan tjänstgöring än som sakkunnig i regeringskansliet, föredragande i riksdagsutskott eller kommittésekreterare skall anses så kvalificerad att den bör ge ett särskilt meritvärde. Det har ännu inte vuxitfram någon helt entydig praxis i dessa frågor. Klart är emellertid att tjänstgöring som föredragande hos JO och JK normalt räknas som en merit av det nu aktuella slaget. Samma gäller de juridiskt tyngre uppdragen inom domstolsverket och riksskatteverket. När det gällerde sistnämnda uppdragen är det naturligt att beakta framför allt sådant utredningsarbete som kan jämställas med en sekreterares i en lagstiftningskommitté.

 

2.2.2 Sökande med bakgrund i länsstyrelse före 1979 års länsrättsreform
I den tidigare artikeln redovisade jag hur meriterna värderades när det var fråga om konkurrens mellan sökande med traditionell domar-

 

Ytterligare från tjänsteförslagsnämnden 7utbildning och vissa sökande utan sådan utbildning men med meriter från den tidigare länsstyrelseorganisationen. De senare hade i regel haft föredragande uppgifter på domstolssidan i denna organisation och vid 1979 års länsrättsreform fått personliga tjänster som länsrättsassessor eller länsrättsnotarie i de nya länsrätterna. Tanken har varit att de efter hand skulle inlemmas i den reguljära domarkarriären på förvaltningsdomstolssidan genom arbetsutveckling, där adjunktionstjänstgöring i kammarrätt i regel skulle utgöra det sista ledet. När de numera förekommer i tillsättningsärenden är de regelmässigt länsrättsassessorer.
    Vid tillkomsten av den förra artikeln fanns det anledning att ge utnämningspolitiken den tolkningen att den tidigare tjänstgöringen i länsstyrelse för en länsrättsassessor med fullgjord adjunktionstjänstgöring skulle anses som lika meriterande som en reguljär domarutbildning i kammarrättsregi. Senare utnämningar har gett vid handen att regeringen tillämpar något annorlunda principer än som framgår av denna tolkning. Dessa principer har sammanfattats i en promemoria som under våren 1985 har överlämnats från justitiedepartementet till JUSEK.
    Enligt promemorian skall turordningen mellan en sökande med reguljär domarutbildning och en länsrättsassessor med fullgjord adjunktionstjänstgöring i första hand bestämmas efter en börjedagsberäkning. Härvid kan utgångspunkten för beräkning av börjedagen för länsrättsassessorerna inte anges generellt. Särskilt avseende får fästas vid arten av tjänstgöringen i länsstyrelsen. Som tumregel anges att tidpunkten då länsrättsassessorn fick arbetsuppgifter som motsvararen fiskals är en lämplig utgångspunkt.
    I promemorian behandlas också det fallet att en sökande med länsstyrelsebakgrund söker en tjänst i rådsklassen vid allmän domstol. Här får enligt promemorian sökandens förtjänst och skicklighet prövas från fall till fall. Som en allmän mening uttalas i promemorian att det torde vara svårt för en sökande att byta karriär, om han eller hon inte har fullgjort adjunktionstjänstgöring i hovrätt eller kammarrätt. Än svårare sägs det vara, om sökanden helt saknar erfarenhet av tjänstgöring i allmän domstol, d.v. s. inte har fullgjort notarietjänstgöring vid tingsrätt.

 

2.2.3 Värdet av forskarutbildning
Frågan om meritvärdet av en forskarutbildning på juridikens område har varit föremål för bedömning i några fall. TFN har i ett nyligen avgjort fall uttalat att sådan utbildning bör tillgodoräknas i förtjänsthänseende bara om den har lett till doktorsexamen. Är detta fallet,

 

8 Nils O. Wentztorde utbildningen, till en tid av högst fyra år, ge samma meritvärde som domstolstjänstgöring (jfr 7 b § tredje stycket anställningsförordningen). En förutsättning är dock att utbildningen har ägt rum efter det att domarutbildningen påbörjades.

 

3 Urvalet av chefsdomare
Som tidigare har framhållits är det numera en fast praxis att skicklighetskriteriet i princip skall vara utslagsgivande när det gäller domartjänster på chefsplanet. Likaså råder det en betydande enighet om att i detta kriterium ingår inte bara domarskickligheten och förmågan att arbeta effektivt utan också förmågan att vara en bra chef. I synnerhet att bedöma olika sökandes meriter i det sistnämnda hänseendet kan ge upphov till problem.
    Den besvärligaste frågan är hur man skall kunna ta ställning till om den ene sökanden är överlägsen den andre i fråga om chefsegenskaper. Ett tänkbart sätt att komma till rätta med detta problem är att primärt utgå från att samtliga sökande är lika lämpliga för chefsskap. En sökande skulle då få stå tillbaka för sina medsökande i detta hänseende endast om det med tillfredsställande säkerhet kan beläggas att han eller hon har mindre goda chefsegenskaper. Enligt min mening är det nu beskrivna tillvägagångssättet inte ändamålsenligt. Det borgar inte för ett positivt urval på chefsdomartjänsterna.
    I stället vill jag förorda att man utifrån den utredning som kommer fram i ärendet försöker att bilda sig en uppfattning om de olika sökandenas lämplighet för chefsskap. Med andra ord blir det fråga om att utifrån de lämnade referenserna och vad som i övrigt är känt om sökandena försöka att rangordna dessa med avseende på chefsegenskaper. Den som får mer av positiva omdömen om sig och om vilken de positiva omdömena är entydiga sätts före den om vilken omdömena är intetsägande, tveksamma eller rentav negativa. Detta tillvägagångssätt torde stämma överens med vad som tillämpas inom arbetslivet i övrigt. Enligt min mening bör det användas också inom domstolsväsendet. Annars avhänder man sig möjligheten att få så goda chefer som möjligt i våra domstolar.
    Ibland kan man möta uppfattningen att det nu förordade tillvägagångssättet inte är invändningsfritt från rättssäkerhetssynpunkt. Tanken torde då vara att en sökande kan komma att stå tillbaka för en annan, inte därför att han i realiteten är underlägsen denne utan därför att hans företräden inte råkar komma i dagen med lika stor tydlighet som andra sökandes. Man kan också tänkas mena att sub-

 

Ytterligare från tjänsteförslagsnämnden 9jektiva bedömningar kan komma att spela en alltför stor roll. Enligt min mening kan man inte anlägga ett traditionellt rättssäkerhetssynsätt i ärenden om chefstillsättning. Den överordnade synpunkten måste här vara att få så bra chefer som möjligt, inte att ha garantier för att ingen sökande kan bli tillbakasatt på grunder som inte är tillförlitligen belagda.
    Under alla förhållanden är det naturligtvis angeläget att så långt det är möjligt motverka att illa underbyggda subjektiva bedömningar får fälla utslaget. Det nuvarande systemet får anses innehålla tillfredsställande garantier i detta hänseende. Dels dokumenteras de uppgifter och omdömen som inhämtas genom TFN:s försorg, vilket ger en plattform för att vid ett överklagande påvisa eventuella skevheter i nämndens beslutsunderlag. Dels ingår i TFN inte bara domare i högställning utan också företrädare för domarnas intresseorganisationer.
    Ibland kan det inträffa att det från TFN:s ledamöter lämnas en uppgift eller ett omdöme som får avgörande betydelse för utgången i förslagsärendet. Uppgiften eller omdömet dokumenteras i så fall normalt inte. JO har i ett beslut år 1976 (dnr 3312/75) ansett värdefullt att nämnden dokumenterar också "uppgifter som framkommer under den interna överläggningen", i den mån det är fråga om "preciserade uppgifter om händelser, karaktärsdrag e.d. som påverkar nämndens ställningstagande". Enligt min mening är det önskvärt att den relevanta omständigheten, om den inte tillförs akten i form av en anteckning, redovisas i nämndens motivering till sitt förslag.
    Det kan tilläggas att JK nyligen har granskat nämndens handläggning av ett par förslagsärenden rörande chefsdomartjänst, där det i klagomålen ifrågasattes om nämnden hade grundat sitt ställningstagande på annat material än sådant som dokumenterats (JK:s dnr 3392-84-21). Granskningen gav inte anledning till erinran. I motiveringen uttalade JK att det är självklart att nämndens ledamöter bidrar med de kunskaper de själva kan ha om en sökande. Enligt JK:s mening torde den sökandes intressen vara tillräckligt tillgodosedda genom att han i efterhand har möjlighet att ta del av den information som har inhämtats om honom. JK ansåg inte heller att det kunde krävas att nämnden redovisar skälen varför en sökande inte förs upp på förslag, även om den brukar motivera sina förslag.
    I det här sammanhanget skulle jag vilja rekommendera att den som söker en chefsdomartjänst noga anger referenser. Därigenom ökar säkerheten för att TFN kommer att ha en så fullständig och korrekt bild som möjligt av hans lämplighet för chefsskap.
    En annan fråga är hur man i en allmän skicklighetsbedömning skall

 

10 Nils O. Wentzväga in olika meritfaktorer, som juridisk skicklighet och lämplighet för chefsskap. Skall man t. ex. ge försteg åt den som framstår som överlägsen i fråga om juridisk skicklighet men inte som lika framstående i fråga om chefsegenskaper framför den som inte uppfattas som lika framstående när det gäller den juridiska skickligheten men i gengäld synes ha överlägsna chefsegenskaper? Eller skall man göra tvärtom? Enligt min mening finns det inget enkelt eller entydigt svar på dessa frågor.
    En utgångspunkt för ställningstagandet kan vara domstolens storlek. När det gäller en stor domstol kan det finnas skäl att fästa väl så stort avseende vid sökandenas chefsegenskaper som vid deras rent juridiska kapacitet. Gäller det däremot en mindre domstol med få ordinarie domare, talar mycket för att lägga tonvikten vid att chefen håller en god juridisk nivå. Betydelsen av att ha en god jurist som chef torde vara relativt sett större i den lilla domstolen än i den stora såväl för domstolens allmänna standard som för utbildningen av de unga juristerna. Här får det emellertid handla om avvägningar, där den övergripande synpunkten måste vara att försöka få den chef för domstolen som kan göra den till en så effektiv och bra enhet som möjligt.

 

4 Samarbetsförmåga och självständighet
I min förra artikel redovisade jag relativt utförligt vad kravet på självständighet hos en domare innebär och betonade att självständigheten gäller själva dömandet, själva beslutsfunktionen i de enskilda målen. I den uppgiften skall domaren inte vara styrd av annat än lagar och förordningar samt — inom denna ram — av sitt samvete och sin intellektuella och moraliska heder. Kravet på samarbetsförmåga ligger på ett annat plan. Det gäller arbetet i övrigt — samarbetet med annan personal i domstolen, kontakten med allmänheten och med nämndemän och andra som deltar i domstolens arbete — och har i princip inte något att skaffa med själva dömandet i inskränkt bemärkelse.
    Ett inlägg i denna tidskrift av numera hovrättsassessorn Krister Thelin (SvJT 1983 s. 561) ger en annan bild. Han gör gällande att min betoning av samarbetsförmågan som en viktig egenskap hos en domare innebär risker för domarens självständighet.
    Enligt min mening är det svårt att finna annat än att Thelin har missuppfattat vad jag har sagt. Jag vågar dock tro att han är ensam om sin tolkning och att den inte har spritt sig.

 

Ytterligare från tjänsteförslagsnämnden 115 Övrigt
I min förra artikel redovisade jag att ordföranden i högsta domstolen dittills hade beklätt posten som vice ordförande i TFN. Numera, sedan drygt ett år tillbaka, innehas posten av ordföranden i regeringsrätten.