Arkivlagen
Den 31 maj 1990 antog riksdagen regeringens lagförslag i propositionen 1989/90:72 om arkiv m. m. (KrU 29 rskr. 307). Lagstiftningen träder i kraft den 1 juli 1991. Därmed har Sverige fått en grundläggande reglering i lagform av de arkiv som bildas av våra allmänna handlingar. Kärnan i den nya regleringen är arkivlagen. Till denna ansluter sig ändringar i ett antal lagar, som innehåller särbestämmelser om bevarande och gallring av vissa handlingar.
    Arkivlagen gäller arkiven hos myndigheterna — både statliga och kommunala sådana — samt hos vissa organ med myndighetsfunktioner. De grundläggande reglerna är gemensamma för alla dessa myndigheter och organ. Vissa bestämmelser gäller specifikt för de statliga myndigheterna och några specifikt för de kommunala. Med kommunala myndigheter avses både primärkommunala och landstingskommunala sådana. För kyrkokommunala myndigheter tillämpas däremot samma regler som för statliga myndigheter. Detsamma gäller för organ med myndighetsfunktioner.
    Myndighetsarkiv i lagens mening bildas enbart av allmänna handlingar. Sålunda anges i lagen att hos varje enskild myndighet bildas dess arkiv av de allmänna handlingarna från myndigheternas verksamhet samt av sådana koncept o. dyl. som enligt tryckfrihetsförordningen får status som allmän handling i och med att de omhändertas för arkivering. Beträffande sådana upptagningar med ADB som är allmänna handlingar hos flera olika myndigheter är principen att arkivering skall ske bara på ett ställe.
    I lagen förklaras att myndighetsarkiven utgör en del av det nationella kulturarvet. De skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser tre ändamål, nämligen

 

1. rätten att ta del av allmänna handlingar,
2. behovet av information för rättskipningen och förvaltningen och
3. forskningens behov.

 

Arkivlagens utgångspunkt är alltså att de allmänna handlingarna skall bevaras. Begränsningen i bevarandekravet ligger i de ändamål för vilka bevarandet skall ske. Allmänt finns som bakgrund kulturarvsaspekten och därefter de tre mer precisa ändamålen. Dessa begränsningar ger grund för de gallringsregler som också finns i lagen och som skall beröras längre fram.
    Under arbetet med propositionen diskuterades huruvida forskningens behov behövde ställas upp som ett särskilt ändamål bredvid det som avser rätten att ta del av allmänna handlingar. När någon för forskningsändamål tar del av allmänna handlingar i myndigheters arkiv, gör han ju det med stöd just av handlingsoffentligheten. Det är obestridligen så och skall också förbli så. Att särskilt omnämna forskningens behov har emellertid betydelse för gallringsfrågan. De insynsintressen som bär upp offentlighetsprincipen avklingar med tiden. Efter en tid av exempelvis ett sekel kan insynsintressena ha förlorat så mycket i aktualitet beträffande vissa handlingar att en gallring kunde vara försvarlig med hänsyn till de intressena. Genom att forskningens behov då finns som ett självständigt ändamål, måste även handlingarnas forskningsvärde beaktas. En viktig princip i arkivlagen är att varje myndighet skall svara för vården av sitt arkiv. Därför upptas i lagen ett antal generella bestämmelser om

740 Erik Tersmeden

myndigheternas åligganden med avseende på arkiven. Lagformen är här nödvändig, eftersom bestämmelserna gäller också för kommunala myndigheter. Det är sålunda att märka att det inte är arkivmyndigheterna som har det omedelbara ansvaret för arkivvården. Deras uppgift ligger enligt lagen mycket på tillsynssidan. Såsom tidigare skall dock arkivmyndigheter kunna ta hand om det äldsta arkivmaterialet och sådant material som fordrar särskilda kunskaper eller faciliteter. Det föreligger dock inte någon allmän skyldighet för arkivmyndigheterna att ta hand om arkivmaterial efter en viss tid.
    Som grund för arkivvården skall alla myndigheter vid registreringen av allmänna handlingar ta vederbörlig hänsyn till registreringens betydelse för en ändamålsenlig arkivvård. Vidare åläggs myndigheterna, också som grund för arkivvården, att vid framställning av handlingar använda material och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbeständighet. Det första åliggandet utgör ett komplement till sekretesslagens bestämmelser om skyldighet att registrera allmänna handlingar. Sekretesslagen innehåller sålunda bestämmelser om att registrering skall ske men ingenting om hur. Hur olika ärendeserier läggs upp har emellertid betydelse för arkivets struktur och därmed för möjligheterna att hitta i arkivet. Det är denna senare aspekt som förestavat stadgandet i arkivlagen.
    Vad som hör till arkivvårdens elementa anges i lagen i fem punkter. Frånsett det självklara att arkivet skall skyddas mot förstörelse, skador, tillgrepp och obehörig åtkomst, skall här nämnas bara två av punkterna.
    Som den första punkten anges att arkivet skall organiseras på ett sådant sätt att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas. Bestämmelsen skall ses i samband med regeringens förklaring i propositionen att till de prioriterade åtgärderna i arkivpolitiken bör höra att öka arkivens tillgänglighet. Som en detalj i sammanhanget, men en viktig sådan, kan påpekas att åläggandet enligt den nu behandlade punkten bl. a. innefattar en skyldighet att ha ordentliga uppgifter om var i arkivmaterialet det finns hemliga handlingar, så att inte svårigheten att avskilja sådana skall försvåra för allmänheten att få ut handlingar.
    Den sista punkten i uppräkningen av vad som ingår i arkivvården avser skyldigheten att verkställa föreskriven gallring i arkivet. Denna skyldighet för myndigheterna är av stor betydelse både ekonomiskt och för att hålla arkiven i sådant skick att de förblir möjliga att överblicka och hantera.
    I ett särskilt avsnitt behandlas arkivmyndigheterna och deras uppgifter. Arkivmyndigheter skall finnas såväl på den statliga som på den kommunala sidan. De skall svara för tillsynen av att myndigheterna fullgör sina grundläggande skyldigheter med avseende på arkiven. På den statliga sidan bestämmer regeringen vilka arkivmyndigheter som skall finnas. För den kommunala sidan gäller att kommunstyrelsen är arkivmyndighet i kommunen och förvaltningsutskottet i landstingskommunen, om inte kommunfullmäktige resp. landstinget har utsett någon annan nämnd eller styrelse till arkivmyndighet. Det är alltså att märka att ställningen som arkivmyndighet i kommun eller landsting kan ges endast till ett politiskt ansvarigt organ. Detta har förestavats av önskan att arkivmyndigheterna också på den kommunala sidan skall ha tillräcklig tyngd gentemot myndigheterna under deras tillsyn.
    I arkivmyndigheternas befogenheter ingår att överta arkivmaterial från myndigheter som står under deras tillsyn. Det bör betonas att arkivlagen,

Arkivlagen 741

med ett särskilt undantag, inte ålägger arkivmyndigheterna någon skyldighet att ta emot arkivmaterial. Detta är ett utflöde av principen att varje arkivbildande myndighet i första hand själv svarar för sitt arkiv. Undantaget, som nyss åsyftades, gäller helt följdriktigt det fall att en myndighet upphör och dess verksamhet inte skall övertas av någon annan myndighet. Då finns en skyldighet för arkivmyndigheten att ta hand om arkivet.
    Såsom framhålls i motiven till lagen kommer i praktiken arkivmyndigheterna även framdeles att ta emot äldre arkivalier och dokumentation som har sådan form som kräver särskilt fackmässig vård. Det får däremot nu i princip ankomma på arkivmyndigheterna själva att avgöra när avlämnande bör ske.
    Arkivlagen innehåller en grundläggande reglering för gallring. Denna reglering skall ses mot bakgrund av att de arkiv som lagen gäller består enbart av allmänna handlingar.
    Offentlighetsprincipen till trots har allmänna handlingar ändå alltid gallrats. Detta såväl av praktiska och ekonomiska skäl som av strävan att få arkiv som genom en viss begränsning och strukturering bättre skall kunna fylla sitt syfte som kunskapskälla än en ohanterlig mängd dokument. Genom arkivlagen ges nu stöd i lag för gallring.
    Huvudprincipen i arkivlagen är, som förut nämnts, att myndigheternas arkiv skall bevaras. Med utgångspunkt häri föreskrivs att allmänna handlingar dock får gallras, men att det alltid skall ske under beaktande av kulturarvsaspekten och på det villkoret att det material som återstår skall kunna tillgodose samtliga de ändamål med arkiven som slagits fast i lagen. Dessa ändamål, som har angivits inledningsvis, är att tillgodose dels rätten att ta del av allmänna handlingar, dels behovet av information för rättskipning och förvaltning dels ock forskningens behov.
    I motiven framhålls att vad som fordras för att tillgodose dessa syften kan förändras med tiden. Vissa uppgifter förlorar med tiden sin aktualitet ur insyns- och informationssynpunkt och bör då kunna gallras ut, om de inte bedöms intressanta för forskningen. Det anges att det är rimligt att det framförallt blir det avklingande intresset från insyns- och informationssynpunkt som får styra gallringen. Kvar blir då till sist det material som har en utpräglad kulturarvsaspekt.
    Det är inte meningen att de enskilda myndigheterna själva och var för sig skall få avgöra vad som skall gallras och när det skall gallras. Denna grannlaga uppgift skall, såvitt gäller den statliga sidan, läggas på arkivmyndigheterna, i första hand riksarkivet. På den sidan avses gallring få ske enbart med stöd av normer eller särskilda beslut från riksarkivet. Även för de kommunala arkiven förutskickades i lagmotiven att vissa grundläggande verkställighetsföreskrifter skulle kunna tarvas från riksarkivet. Huvuddelen av de mer detaljerade gallringsnormerna för de kommunala arkiven borde det däremot ankomma på kommunerna själva att besluta om.
    Den grundläggande gallringsregeln i arkivlagen har måst förses med ett viktigt förbehåll. Det avser de fall då bevarandefrågan uttryckligen är annorlunda reglerad i annan författning. Bakgrunden till detta förbehåll är följande.
    Huvudregeln i arkivlagen är att myndigheternas arkiv skall bevaras. Gallring får dock, såsom nyss beskrivits, ske i den utsträckning som är möjlig utan att något av ändamålen med arkiven träds förnär. När det gäller

742 Erik Tersmeden

vissa register och aktserier har emellertid, av hänsyn främst till integritetsintressen, en omvänd princip kommit att utvecklas, nämligen att uppgifter, som inte längre behövs för det ändamål registret eller akterna primärt skall tjäna, skall förstöras. Denna princip har kommit till användning särskilt när det gäller register som förs med ADB.
    I motiven till den nya arkivlagstiftningen anförs att, med en utveckling mot allt större användning av ADB-teknik, vi löper en risk att göra oss urarva ifråga om sådan information som vi betraktar som en del av vårt kulturarv. Som exempel nämns skatteuppgifterna, vilka finns i en obruten svit från Gustav Vasas tid men som med nuvarande regler skulle försvinna om skatteförvaltningen överger pappersdokumentationen.
    Lösningen på konflikten mellan integritetsaspekten och kulturarvsaspekten har blivit att det i vissa fall får anses berättigat att ha en annan gallringsprincip än den som gäller enligt arkivlagen, men att öppningar skall finnas för ett bevarande betingat av kulturarvsaspekten. En sådan annorlunda princip måste dock komma till uttryck i författning. I motiven underströks att det som regel skall vara i lag. Befintliga författningar med sådana avvikande regler om bevarande och förstörande av allmänna handlingar har genomgåtts och bestämmelserna har gjorts mer enhetliga. I en del fall har ändringarna inneburit att det tydliggjorts att bevarande kan få föreskrivas med hänsyn till kulturarvsaspekten.
    Vad nu senast sagts har avseende främst på sådana särskilda registerförfattningar som socialtjänstlagen, skatteregisterlagen, taxeringslagen, fastighetstaxeringslagen, lagen om mervärdesskatt och utsökningsregisterlagen. När det gäller datalagen med dess generella regler har någon ändring inte behövts göras i lagen. Det innebär att när det är fråga om sådana register hos myndigheter som kräver särskilt tillstånd är det alltjämt datainspektionen som meddelar föreskrifter om bevarande och förstörande. För det stora flertalet dataregister, de som enbart kräver licens, blir däremot i princip arkivlagens gallringsnorm gällande. Detta följer av att datalagens gallringsregel för sådana register gäller endast i den mån inte annat särskilt har föreskrivits i annan författning. Den nya arkivlagen tar alltså över datalagens generella regel på denna punkt. I arkivpropositionen utgår föredraganden från att riksarkivet och datainspektionen kommer att samråda med varandra i gallringsfrågor som gäller personregister som förs med ADB.
    Det finns ytterligare en gallringsfråga av särskilt intresse att behandla, nämligen den om s. k. urvalsgallring. Frågan är särskilt förknippad med det material som omfattas av de särskilda registerlagarna.
    Det har i arkivpropositionen förutsatts att i den mån sådant material som omfattas av de särskilda registerlagarna skall bevaras med hänsyn till insynsaspekten eller myndigheternas behov, skall bestämmelserna om bevarande stå direkt i registerförfattningen. Det bevarande som krävs för att tillgodose dessa behov är — i dessa sammanhang — normalt förutsebart på ett sådant sätt att bestämmelserna därom kan ges direkt i grundförfattningen. Ett exempel är föreskriften i socialtjänstlagen att handlingar om faderskapsutredningar inte får förstöras. Kvar blir sedan frågan om vad som bör bevaras med hänsyn till forskningens behov. Det är här tekniken med urvalsgallring kommer in.
    De urvalsmetoder som främst torde komma ifråga är geografiska urval och datumurval. Den förra urvalsmetoden innebär att man sparar material

Arkivlagen 743

från vissa orter eller områden (intensivdataområden) medan man förstör handlingarna från landet i övrigt. Datumurval innebär att man sparar handlingar rörande personer födda vissa dagar medan övrig dokumentation förstörs. Urvalsgallring kan givetvis aldrig tillämpas så länge det är fråga om att bevara handlingar för att tillgodose insynsaspekten eller myndigheternas behov. För forskningen kan emellertid erhållas ett om icke alltid representativt så dock nöjaktigt material, t. ex. av sjukvårdshandlingar. De aktserier där urvalsgallring kan komma ifråga har oftast sådant omfång att ett fullständigt bevarande inte är realistiskt.
    Även om urvalsgallringen torde få sin främsta tillämpning på material som regleras av de särskilda registerlagarna kan den tänkas bli tillämpad också inom ramen för arkivlagen. Som arkivlagen emellertid kräver att gallring aldrig får ske så att ändamålen med arkiven träds förnär, kan en urvalsgallring komma ifråga först sedan både insynsintresset och myndigheternas behov av materialet har avklingat helt och enbart kulturarvsaspekten kvarstår.
    Beskrivningen av principerna för gallring av de offentliga handlingarna har givits förhållandevis stort utrymme i denna presentation. De är emellertid väsentliga för arkivväsendet och nyttan av arkivväsendet. De har också under lagstiftningarbetet varit föremål för mycket ingående diskussioner och överväganden inom regeringskansliet.
    Det återstår att beröra ytterligare en grupp av bestämmelser i arkivlagen. Den kan sägas utgöra ett komplement till gallringsnormerna. Sålunda har i arkivlagen både för den statliga och för den kommunala sidan tagits in bestämmelser som klargör när en myndighet, förutom när det är fråga om gallring eller överlämnade till arkivmyndighet, får göra sig av med allmänna handlingar. På den statliga sidan får det ske endast genom sådant återlämnande eller överlämnande som sker med stöd av lag eller annan författning eller med stöd av ett särskilt beslut av regeringen. När det gäller allmänna handlingar hos kommunerna skall det vara fråga om återlämnande eller överlämnade som sker med stöd av lag eller särskilt beslut av kommunfullmäktige eller landstinget.
    Såsom framhålls i lagmotiven skulle bestämmelserna om gallring och arkivvård lätt kunna bli illusoriska, om myndigheterna oreglerat kunde återlämna handlingar som blivit allmänna handlingar eller på annat sätt göra sig av med dem. För tydlighets skull har angivits att förbudet att göra sig kvitt allmänna handlingar givetvis inte gäller handlingar som har mottagits som lån.
    Avslutningsvis bör göras några anmärkningar särskilt om kommunernas ansvar för sina arkiv. En stor del av den offentliga förvaltningen sker genom kommunerna och därmed kommer också en betydande andel av våra allmänna handlingar att härröra från kommunal verksamhet. Såsom tidigare antytts ligger i den nya arkivlagen en klar markering av att arkivväsendet för de allmänna handlingarna måste vara likvärdigt på den statliga och den kommunala sidan.
    Från kommunalt håll har man genom sina företrädare, kommunförbundet och landstingsförbundet, markerat sin vilja att ta ansvar för sin del av det offentliga arkivväsendet. Genom arkivlagen har också kommunerna givits egna arkivmyndigheter och vidare har i lagen kommunfullmäktige respektive landstinget tillagts normgivningskompetens beträffande arkivvården inom kommunen. Dessa organ får sålunda meddela

744 Erik Tersmeden

föreskrifter på området, i den utsträckning det inte finns andra särskilda föreskrifter. Sådana särskilda föreskrifter, som alltså gäller före kommunala föreskrifter, kan, förutom sådana som har lagform, vara verkställighetsföreskrifter till lag meddelande av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Det skall emellertid understrykas att förarbetena till arkivlagen ger uttryck för principen att verkställighetsföreskrifter för den kommunala sidan bör begränsas till vad som kan anses nödvändigt för ett nationellt likvärdigt arkivväsende inom den offentliga förvaltningen.
Erik Tersmeden