Den polska normaliseringen

 

 

Av professor Aleksander Peczenik

 

Polens utveckling efter kommunismens sönderfall domineras av en strävan efter normalisering. Alla är eniga om att landet bör bli ”normalt”, som alla andra i det europeiska huset vilket det alltid tillhört. Normaliseringssträvandena gäller bl. a. demokratisering, rättssäkerhet och näringsfrihet.

 

Demokratisering
Det nuvarande politiska läget måste betecknas som ett övergångsskede. Medan presidenten, senaten och kommunfullmäktige redan har demokratisk legitimering härstammar parlamentets andra kammare (sejmen) från ett sedan länge överspelat avtal mellan kommunisterna och den dåvarande oppositionen; två tredjedelar av dess ledamöter har tillhört kommunistpartiet eller dess satelliter. Parlamentsvalen i oktober 1991 kommer att fullborda demokratiseringsprocessen.

 

Partierna
Ett hinder består av en instabil och oklar partistruktur. Opinionsundersökningar visar att inget parti stöds av mer än 16 % väljarna. Av de gamla partierna med rötter i förkrigstiden har endast bondeförbundet förmått uppnå något inflytande. Solidaritetsrörelsen förblir en mäktig fackförening men är inte längre något dominerande politiskt parti. Två olika liberala föreningar med ursprung i Solidaritet är relativt inflytelserika, den ena med centrum i Kraków, ledd av f. d. premiärministern Mazowiecki, den andra med centrum i Gdansk, under ledning av den nuvarande premiärministern Bielecki. Bielecki tillhör landets populäraste politiker, precis som Mazowiecki gjorde för ett år sedan. Ett annat inflytelserikt parti är den kristdemokratiska ”Föreningen Centrum” som står nära president Walesa. Personer spelar fortfarande en större roll än partiprogram. Det gäller emellertid inte längre den oseriösa populisten Tyminski vars skapelse, kallad ”parti x” inte förmår samla mer än av 4 % väljarna. F. d. kommunister, omdöpta till socialdemokrater, är lika betydelselösa. Hotet mot den politiska stabiliteten utgörs varken av Tyminski eller kommunisterna utan av att de politiska sympatierna ändrar sig i en alltför snabb takt.

Demokratisk rättsstat
Grundlagen har ändrats i flera avseenden. Trots vissa brister — som sannolikt kommer att avhjälpas med den kommande nya grundlagen — har grunden lagts för en demokratisk rättsstat. Portalstadgandet är följande:

 

Art 1. Republiken Polen är en demokratisk rättsstat som förverkligar principer för social rättvisa.

 

Statsskicket bygger på parlamentarisk demokrati. Presidenten har emellertid en relativt stark ställning. Han tillser att grundlagen följs (art 32:2). De lärda tvistar om huruvida hans relativt vidsträckta befogenheter (bl. a. att vägra skriva under lagar, art. 27:5, och att utkräva regeringens politiska ansvar under tiden mellan parlamentets sessioner, art. 38:2) endast får användas för att förhindra brott mot grundlagen.
    Legalism, flerpartisystem, kommunalt självstyre, näringsfrihet och skydd för äganderätt föreskrivs uttryckligen.

 

Legalism: Art 3. 2. Alla statliga myndighets- och förvaltningsorgan verkar på grundval av rättsliga bestämmelser.

 

Visserligen är formuleringen olycklig, eftersom dess ordalydelse inte omfattar kommunala och andra icke-statliga offentliga organ. Men bestämmelsen tillämpas extensivt.

 

Flerpartisystem: Art. 4. 1. Politiska partier samlar Republiken Polens medborgare i överensstämmelse med frivillighetens och jämlikhetens principer och i syfte att demokratiskt påverka utformningen av statens politik. 2. Frågan huruvida ett politiskt partis ändamål eller verksamhet är grundlagstridiga avgörs av Författningsdomstolen.

 

Även denna formulering är bristfällig, eftersom den inte uttryckligen garanterar frihet att bilda politiska partier. I praxis är emellertid friheten fullt utvecklad.

 

Kommunalt självstyre: Art. 5. Republiken Polen garanterar att självstyrande kommuner (ordagrant ”lokalt självstyre”) medverkar vid myndighetsutövning och att andra självstyrelseformer är fria.

 

Näringsfrihet och skydd för äganderätt: Art. 6. Republiken Polen garanterar näringsfrihet oavsett ägandeformen; denna frihet kan begränsas endast genom lag. Art. 7. Republiken Polen skyddar ägande och arvsrätt ... Expropriation får ske endast för offentliga ändamål och mot skälig ersättning.

 

Civilrätten som en grundval för näringsfrihet
Civillagen anpassas successivt till de nya grundsatserna. Civilrätten reformeras i två etapper. Den första utvecklas i ett lagförslag från 1989, den andra kommer att förberedas inom tre år. Lagförslaget utgår från följande riktlinjer:

 

1. Alla civilrättsliga subjekt skall behandlas lika. Skillnaden mellan den privata och den offentliga sektorn försvinner ur civillagen (art 1:1). Likaledes försvinner de särskilda reglerna om statens egendom, däribland det för alla kommunistiska rättsordningar typiska antagandet , enligt vilket all offentlig egendom ägs av en enda juridisk person (staten, samhället respektive folket) och endast förvaltas av olika företag. Samtidigt införs ett antal särskilda handelsrättsliga regler för professionella näringsidkare (art. 355:2 och 386 m. m.).
    2. Avtalsfrihet skall råda (art 571) dock modifierad med hänsyn till skälighet (”sociala samlevnadsprinciper”), konsumentskydd m. m. Ett antal dispositiva regler och domstolskontroll över avtalens innehåll införs som komplement (art 385).
    3. Vissa äldre civilrättsliga institut skall återinföras, däribland den avtalsrättsliga förutsättningsläran. Nominalismprincipen blir endast dispositiv och skall kunna ersättas genom avtal om ”andra värdemätare än pengar” (art 3581:1).
    4. Olika regler som begränsar jordbruksfastigheters yta och möjligheterna att överlåta dem, bl. a. genom arv, upphävs.

 

Privatisering
Det nya rättsläget återspeglar och främjar övergången från kommandoekonomi till marknadsekonomi. Rättsregler angående privatisering av statliga företag förtjänar särskild uppmärksamhet i detta sammanhang.
    Grundtanken i den polska privatiseringmodellen är att så mycket som möjligt undvika administrativa privatiseringsbeslut och i stället skapa marknadsmekanismer som främjar privatiseringen. Privatiseringspolitiken skiljer sig därmed från den tyska. Eftersom politiken utarbetades med deltagande av engelska rådgivare kallas den ibland för den engelska modellen. Ett statligt företag kan privatiseras först och främst (I) genom förvandling till ett aktiebolag (den s. k. kapitalmetoden, bokstavligt ”kapitalvägen”) eller (II) genom likvidation.
    I. Kapitalmetoden regleras i art. 5 och 6 lagen av den 13 juli 1990 om privatisering av statliga företag. Privatisering sker i två

steg; det första är att grunda ett statsägt aktiebolag, det andra att sälja aktier.
    Följande varianter är möjliga. 1. Initiativet utgår från företaget:
a) Direktören och arbetstagarrådet lämnar ett gemensamt förslag. Förslaget måste dessförinnan underställas följande rådgivande instanser: — de anställdas generalförsamling respektive deras representanter, — den s. k. etableringsmyndigheten (i vissa fall en minister, i andra fall wojewoden dvs. ”landshövdingen”), — den s. k. antimonopolmyndigheten. Förslaget måste åtföljas av en bedömning av företagets ekonomi, som gjorts av en oberoende konsult.
b) Ministern för egendomsombildningar eller i vissa fall en stadspresident respektive en kommuns borgmästare omvandlar därefter företaget till ett statsägt aktiebolag (antingen aktiebolag i sträng mening eller ett bolag som motsvarar det tyska GmbH). Vägrar han göra det kan förslagsgivarna överklaga till en domstol. Omvandlingen till aktiebolag kallas för ”kommertialisering”.
    Aktiebolagsformen utesluter inte vissa särdrag. Det viktigaste består av de anställdas rätt att välja en tredjedel av bolagets styrelse (art .17:1 privatiseringslagen). c) När företaget omvandlats till bolag säljs aktierna offentligt. De anställda har rätt att preferensköpa 20% (art 17:1 privatiseringslagen). Utländska köpare får fritt förvärva högst 10% av aktierna. För ett större inköp krävs ett särskilt tillstånd (art. 19:2).
    Då minst 50% av aktierna har sålts, underställs bolaget den allmänna privaträttsliga lagstiftningen och får därmed stor frihet att utforma stadgan. De anställdas privilegier bortfaller, däribland arbetstagarrådets ställning, rätten att välja en tredjedel av styrelsens ledamöter m. m. Sker försäljningen inte inom två år måste aktierna deponeras i en bank som då övertar en del av företagets förvaltning.
    2. Initiativet utgår från etableringsmyndigheten:
a) Etableringsmyndigheten lämnar ett förslag som måste accepteras av direktören och arbetstagarrådet. De anställdas representanter och antimonopolmyndigheten konsulteras på samma sätt som när initiativet tas av företaget.
b) Ministern för egendomsombildningar omvandlar företaget till ett statsägt aktiebolag, se ovan.
c) Minst 50% av aktierna säljs inom högst två år, se ovan. 3. Initiativet utgår från premiärministern:

a) Ministern för egendomsombildningar lämnar ett förslag. Direktören, arbetstagarrådet, och etableringsmyndigheten har en rådgivande ställning, se ovan. Om deras synpunkter inte avgetts inom en månad, anses de ha en positiv inställning till förslaget.
b) Premiärministern omvandlar därefter företaget till ett statsägt aktiebolag, se ovan.
c) Minst 50% av aktierna säljs inom högst två år, se ovan. Privatiseringsincitamentet består främst av en löneskatt. Det är den berömda popiwek. Ordet har etablerat sig i det polska språket först efter 1989 men används mycket flitigt i alla slags debatter. Popiwek innebär att alla löneökningar som överskrider 80% av inflationsindex beskattas extremt progressivt, nämligen så att 1% högre ökning medför 50% skatt på den delen av lönen som överskrider gränsen, 2% lönehöjning medför 100% skatt, 3% lönehöjning medför 200% skatt och 4% lönehöjning medför 500% skatt.
    Skatten medför i praktiken att lönenivån i statliga företag nu minskar med 20% årligen. Men redan då ett statligt företag förvandlats till ett statsägt aktiebolag får lönerna höjas med 20% utan popiwek, vilket innebär att de anställdas köpkraft kan bibehållas. Säljs sedan minst 50% av aktierna bortfaller denna skatt helt och hållet och på så vis uppstår ett utrymme för lönehöjningar.
    Konstruktionen verkar så effektivt att de anställda ofta utsätter direktionen för starka påtryckningar för att sätta igång privatiseringsprocessen, fastän alla vet att denna kan medföra risk för ökad arbetslöshet.
    Ytterligare privatiseringsincitament finns i att statliga företag inte längre har gratis tillgång till produktionsmedel. Sedan december 1988 har fiktionen om samhällets odelbara ägande av förstatligade produktionsmedel övergivits. Sedan juli 1990 äger t. ex. varje statligt företag (inte ”samhället” respektive staten som helhet) sina byggnader. Marken ägs av staten men statliga företag har ”evig nyttjanderätt”. Produktionsmedel måste allt oftare köpas för stora pengar och krediten är dyr. Så länge företaget förblir statligt och därmed ineffektivt är dess ekonomiska läge i regel desperat.
    II. Likvidationsmetoden regleras i art. 37 lagen om privatisering av statliga företag. Privatiseringen beslutas då av etableringsmyndigheten, antingen på eget initiativ eller på förslag från arbetstagarrådet. I det sistnämnda fallet måste förslaget ha accepterats av ministern för egendomsombildningar. Privatiseringen sker genom att — företaget eller dess delar säljs, — företaget eller dess delar överförs till ett befintligt bolag,

— företaget eller dess delar hyrs ut eller leasas till ett befintligt bolag.
    I detta sammanhang måste två särskilda frågor beaktas, reprivatiseringen och utdelningen av s. k. privatiseringsobligationer.
    Privatiseringsobligationerna regleras i 25 art. privatiseringslagen. Parlamentet kommer att besluta om en gratis utdelning till alla medborgare. Tidpunkten är oklar. Obligationerna skall sedan kunna bytas mot aktier. ”Reprivatiseringslagen” kommer sannolikt att stiftas inom kort. Lagen behandlar frågan om de egendomsförhållanden som ägde rum före kommunisternas maktövertagande bör återställas. Frågan kommer knappast att besvaras jakande. Restitution är redan nu möjlig endast i de fall då expropriationen kränkte den kommunistiska lagstiftningen. I övriga fall kommer tidigare ägare sannolikt att blott kunna erhålla en begränsad kompensation. I vilket fall som helst bör lagen skapa klara egendomsförhållanden, nödvändiga för en smidig privatiseringsprocess. Hur effektiv är då privatiseringslagstiftningen? T. o. m. maj 1991 har av 7–8 000 statliga företag endast sju privatiserats genom användning av kapitalmetoden. Ca 240 företag har dessutom ”kommertialiserats” eller privatiserats genom likvidation. Kritikerna av lagstiftningen invänder självfallet att privatiseringstakten är för låg. Anhängarna pekar däremot på att takten snart måste öka sedan vissa övergående möjligheter, som statliga företag utnyttjar för att förlänga övergångsprocessen, uttömts. I synnerhet försöker vissa statliga företag leva på i god tid hamstrade resurser. Det desperata ekonomiska läget ”förbättras” dessutom genom att företag säljer eller leasar delar av sina tillgångar, friställer en del anställda, undviker alla investeringar och använder olika tekniska knep, såsom ömsesidig kreditering. Därtill kommer att exekutionsväsendet inte är effektivt. På kommandoekonomins tid brukade fogdarna t. ex. inte beslagta ett statligt företags lösa egendom utan nöjde sig med vissa banktillgångar. Allt detta måste emellertid snart ta slut. Då de ineffektiva statliga företagen tömmer ut sina dolda reserver och utsätts för alltmer ökande tryck från såväl de anställda som exekutionsväsendet kommer privatiseringsprocessen att öka drastiskt. Ministern för egendomsombildningar talar nu om 120 företag som skall privatiseras till årets slut. Å andra sidan var målet inte för så länge sedan 500 företag (Frankfurter Allgemeine Zeitung, 30 april 1991 s. 16).

 

Marknadsekonomins genombrott
Privatiseringen är inte den enda, inte heller den viktigaste, metoden att skapa marknadsekonomi. Det viktigaste sättet består av nyetablering. I mars 1991 fanns det redan 1 162 000 företag tillhörande fysiska personer med totalt 2 082 000 anställda. Den privata exporten var första kvartalet 1991 2,7 gånger större än för ett år sedan och utgjorde 12,4 % av hela exporten. För import var siffran redan 36,4 %. Den privata sektorn utgör 80% av detaljhandeln, 40,8 % av byggverksamheten och 17% av industriproduktionen (den Centrala statistiska myndighetens rapport, Rzeczpospolita 29 april 1991).

 

Ekonomin
Bilden av den polska ekonomin är komplex. Bruttonationalprodukten fortsätter att minska statistiskt sett. Det omedelbara intrycket är emellertid ett annat: Affärerna är fulla av varor. Köandet tillhör det förflutna. Livsmedelbristen har förvandlats till ett överskott. Bönderna klagar på EG:s importhinder. En stor del av bostadshusen på landet är helt nya. Landet fortsätter att betala priset för övergång från kommando- till marknadsekonomi, men vissa framgångar har redan noterats. Låt mig belysa läget med vissa statistiska uppgifter (den Centrala statistiska myndighetens rapport, Rzeczpospolita 29 april 1991). Det största problemet består av fortskridande produktionsminskning. Den sålda industriproduktionen var första kvartalet i år 15,2 % mindre än den var sista kvartalet 1990. Minskningen var densamma i den offentliga och den privata sektorn. Jämfört med första kvartalet 1990 har dock den privata industriproduktionen ökat med 1,6 % medan den offentliga minskat med 5,4 %. Den sammanlagda minskningen under denna period blev 4,3 % En del av minskningen kan förklaras genom Comecons sönderfall. Sovjetunionens andel av den polska exporten har minskat drastiskt (till den närmast löjliga 1,4%). En annan förklaring är planekonomins upplösning. Det går inte längre att producera för produktionens skull. Det är självfallet bra att planerade men egentligen onödiga varor inte längre tillverkas. Men produktionsminskningen inom den privata sektorn kan endast förklaras med rent ekonomiska faktorer, såsom att befolkningens köpkraft minskar och att polska varor inte är konkurrenskraftiga, vare sig utom eller inom landet. Det är dessutom orimligt att den polska exporten möter otaliga hinder av bl. a. EG, medan importen till Polen är långt liberalare. Regeringen har därför tvingats att öka importtullarna.

Byggverksamheten var första kvartalet i år 6,8 % mindre än sista kvartalet 1990. I den offentliga sektorn var minskningen 10,6 % och i den privata 0,6 %. Jämfört med första kvartalet 1990 har dock den privata byggverksamheten ökat med 11,3 % under första kvartalet 1991 medan den offentliga minskat med 15,6 %. Den sammanlagda minskningen under perioden blev 6,4 %.
    Den statistiska levnadsnivån fortsätter att sjunka och det är svårt att säga om botten är nådd. Som ett exempel kan anges de genomsnittliga reella löner under de första tre månaderna 1991. Jämfört med föregående månad minskade lönerna i januari med 16,1 %, ökade i februari med 3,8 % och i minskade åter i mars med 0,6 %.
    En annan sak är att sådan statistik inte är rättvisande. De något högre inkomsterna kunde inte användas rationellt så länge varubrist rådde. Man köpte det som fanns i affärerna, inte det man egentligen behövde.
    Något mer framgångsrik är regeringens stabiliseringspolitik. Inflationen har minskat, fast den förblir allvarlig. Vid jämförelse med föregående kvartal har konsumtionsvaror och service genomsnittligt sett fördyrats med 32,4 % första kvartalet 1990, 5,1 % andra kvartalet, 3,3 % tredje kvartalet, 5,5 % fjärde kvartalet och 7,9 % första kvartalet 1991.
    Statens budgetöverskott 1990 (1 biljon zl.) har emellertid förvandlats till underskott (i mars 1991 redan 62,2 biljoner).
    Arbetslöshetsstatistiken utgör trots allt en ljusglimt. I slutet av mars 1991 var 1 332 100 personer arbetslösa (7,1% av de förvärvsarbetande). Första kvartalet 1991 har arbetslösheten ökat med 17,4 %. Ökningstakten har emellertid minskat. Medan det under 1990 genomsnittligt registrerades 93 000 arbetslösa per månad blev motsvarande siffra för första kvartalet 1991 ”endast” 65 000.

 

Utländska investeringar
En nyckelfråga avser utländska investeringar, bl. a. i form av joint ventures. Under 1990 har ett stort antal utländska företag bedrivit verksamhet i Polen, däribland 38 storbolag som finns på Fortunes ratingslista. ABB deltar i tre olika joint ventures med 9 000 anställda. 65 % av joint ventures har utländsk aktiemajoritet. Tyska bolag dominerar men deras övervikt minskar. Utländska investeringar gör sig gällande särskilt i livsmedelsindustrin, byggnadsbranchen och olika slags serviceverksamhet, däribland transporter. Det finns bl. a. ett antal framgångsrika utländska åkerier och livsmedelsvaruhus. De utländska investeringarna är emellertid fortfarande för små. Beloppet är ca 353 millioner $, vilket är tre gånger mindre än i Ungern.

De för Östeuropa typiska begränsningarna av joint ventures avskaffas successivt. Joint ventures regleras av ett omfattande lagförslag, som inlämnats till parlamentet den 22 februari 1991. Förslaget som kommer att antas inom kort utgår från en avvägning mellan följande grundsatser: — Utländska företagares villkor i Polen skall inte vara mindre förmånliga än i andra länder. — Utländska och inhemska företagare skall arbeta på någorlunda lika villkor. — Statens intressen skall skyddas. Den föreslagna lagen avser endast joint ventures. Villkor för utländska bolag som i eget namn bedriver verksamhet i Polen regleras inte, trots den verksamhetens ständigt ökande betydelse.
    Ett joint venture kan etableras som ett bolag, främst aktiebolag eller GmbH. Etableringen kan ske utan något särskilt tillstånd, med undantag för hamnförvaltning, fastighetsmäklarverksamhet och vapentillverkning (art. 6). Det finns emellertid ett antal allmänna tillståndskrav, tillämpliga på såväl inhemska som utländska näringsidkare. Kravet på minimiandel (50 000 $) avskaffas genom den nya lagen.
    Den utländska företagaren har, enligt den nya lagen, rätt att utan tillstånd överföra sina vinster till utlandet (art. 24). Den utländska företagaren garanteras skadestånd för expropriation eller annan jämförlig lagstiftning respektive myndighetsutövning (art. 19). Finansministern kan meddela vissa skattelättnader för bolaget (art. 20) men den generella treåriga skattefriheten avskaffas. Projektet uppfattas allmänt som ett stort steg framåt, men det har ifrågasatts om förbättringen är konkurrenskraftig gentemot Tjeckoslovakien och Ungern. Kritiken gäller bl. a. skattskyldigheten och vissa kvarstående begränsningar rörande äganderätten till fastigheter. Kritikens första del kan besvaras med att strävandet efter normalisering måhända inte är förenligt med särskilda skattelättnader. Men begränsningar på fastighetssidan kan endast förklaras (fast inte rättfärdigas) av den rätt populistiska debatten om ”Polens utförsäljning” m. m. Debatter av detta slag är emellertid ännu värre i andra östeuropeiska länder, inte minst i Ungern. Inte heller är västländerna fria från sådant, vilket t. ex. den antijapanska kampanjen i USA belyser (”utförsäljning av Manhattan”). Optimisterna menar att begränsningarna kommer att avskaffas inom en snar framtid, då befolkningen lärt sig hur liten del av landets resurser som egentligen eftertraktas av utlänningar.

 

Slutsatser
Polen håller på att utvecklas till ett ”normalt” europeiskt land. Den nya lagstiftningen borde kunna skapa fasta ramar för såväl den politiska som den ekonomiska friheten. Följaktligen kan man räkna med att utländska företagare finner landet mer och mer attraktivt.
    En viss övergående fara för denna lovande utveckling består av utbredda fördomar om ”polnische Wirtschaft”, påstådda särdrag i det polska folklynnet, inklusive benägenhet att fuska, avge generösa men ansvarslösa löften m. m. Sådant spökar då och då i den svenska pressen. Inte ens de mest seriösa utländska tidningarna är helt oskyldiga; t. o. m. Neue ZGrcher Zeitung har publicerat en pamflett under rubriken ”Der schwierige Handelspartner Polen. Mentalittsunterschiede als ein Grund für Investitionsangst” (27 april 1991). Givetvis kan författaren av denna artikel inte dela sådana åsikter. Mina samtal med utländska, inte minst danska, företagare verksamma i Polen visar dessutom att dessa snabbt lär sig hur värdelösa dylika generaliseringar är. Vissa polacker fuskar, andra gör det inte. De gäller att undvika de förstnämnda, precis som deras likasinnade i Danmark, Schweiz och andra länder. Att den statiska andelen sådana personer kanske är större i Polen än i Schweiz ändrar inte den allmänna bedömningen att Polen tillhör Europa. Då ”normaliseringslagarna” slår igenom fullt blir Polen varken ett sämre eller bättre investeringsland än t. ex. Italien.
    Den största faran för Polens framgångsrika normalisering består av populism. De ur demokratisk synvinkel helt nödvändiga valen i oktober 1991 ger populisterna en möjlighet att göra sig hörda. Den ekonomiskt nödvändiga chockterapin som lett till att åtminstone den statistiska levnadsnivån sjunkit ger dem en möjlighet att påverka väljare. Men det polska folket har redan visat en påtaglig motståndskraft mot denna sjuka, vilket inte minst dokumenteras av Tyminskis misslyckande. Låt oss vara optimister.