Om miljö och äganderätt1
1. Det har emellanåt under senare decennier talats om att svensk rätt stått inför en omvandling, först under intryck av den socialdemokratiska regeringens hyperenergiska lagstiftningsverksamhet vid 1970-talets början och senare i samband med det borgerliga maktövertagandet 1976. Åtskilligt hände också, fast inte så mycket som väntat — allra minst i samband med regeringsskiftet, som inte hade större återverkningar på rättsordningen. Lagstiftningsmaskineriet är trögstartat och trögstyrt; liksom en supertanker tycks arbetet i departement och utredningar kunna fortsätta länge i samma riktning som förut, även om en ny riksdagsmajoritet försöker lägga om kursen.
    Idag är det dags igen för sådana uttalanden, och nu kanske med större skäl. Även för den som ogärna vill dramatisera läget är det svårt att komma ifrån att vi står på tröskeln till ett nytt skede på åtskilliga rättsområden. Både debattklimat och utvecklingstendenser håller på att förändras, om också den nya riktningen inte är alldeles klar. Det gäller inte bara det juridiska omtänkande som kan bli följden av en anslutning till EG, utan också andra områden. Den jurist som vant sig att följa vissa traditionella tankegångar kan känna sig inte bara stimulerad utan också lätt förvirrad, när grundläggande frågor vinklas på nya sätt, när nya formler påstås ge lösningar på klassiska rättsliga konflikter, och vad som tidigare betecknats som socialt väsentliga regler uppfattas som konservativ slentrian. ”Fair is foul, and foul is fair.” Det kan finnas skäl att redan innan några systemskiften blir aktuella fundera något på vad som med tiden kan hända. Man kan inte lämna diskussionen om dessa frågor bara till de politiskt engagerade; också andra intresserade jurister bör ha ett ord med i laget.
    Vad jag sagt om det förändrade läget gäller nog i särskild grad förhållandet mellan det allmänna och den enskilde. Man har inom förvaltningsrätten ofta talat om en ökad tendens till effektivitets- och måltänkande, vilket rimligen borde leda till att det offentliga intresset skulle få ökad tyngd; men utvecklingen tycks redan nu snarast gå i motsatt riktning. Ett tecken på en ny hållning på lagstiftarsidan kom redan år 1987, när ersättningsreglerna i plan- och bygglagen m. fl. lagar omarbetades; jag återkommer till detta. Ett annat är den hastigt genomförda reformen av lagstiftningen om det allmännas skadeståndsansvar 1989, varvid samtidigt en kommitté tillsattes med vittgående möjligheter att skärpa ansvaret ytterligare till den enskildes skydd. — Vad som här skall uppmärksammas är emellertid möjligheterna att ingripa i äganderätten för att tillgodose miljöintressen av olika slag. Det är en bekymmersam fråga, som kan komma även övertygade anhängare av äganderätt och marknadsekonomi att känna sig kluvna eller i vart fall besvärade.
    Som bekant har strävandena att rädda miljön från olika hot — förorening av luft, vatten och mark, förstöring av natur- och kulturvärden — traditionellt ansetts stå i konflikt med ägarintresset; ingreppen motverkar ju fastighetsägarens möjlighet att fritt använda marken, för näringsverksamhet av olika slag och för annan exploatering. I den ange-

 

1Artikeln återger, med åtskilliga ändringar och tillägg, ett föredrag hållet i Miljöforum i Uppsala i november 1990.

SvJT 1991 Om miljö och äganderätt 61 nämt förenklade diskussionen under miljörörelsens genombrottsår, omkring 1970, rådde knappast något tvivel om frontlinjerna: den enskilda äganderätten skulle, utom i mycket oförargliga former, vara oförenlig med strävandena att hindra miljöförstöringen. Plundringen av naturen och förgiftningen av omgivningen betraktades som ett avgörande bevis för kapitalismens avigsidor. Tanken framfördes väl aldrig uttryckligen från lagstiftarhåll när miljöskyddet förstärktes genom olika reformer, men idéer av detta slag hade ändå nått en sådan utbredning att det gav miljövännerna ett slags moraliskt överläge i debatten med näringslivets företrädare.
    Idag är tydligen läget annorlunda. Det sena 1980-talets debatt har satt två slagord i centrum: miljö och äganderätt. Skyddet för båda måste stärkas — det är den dominerande tanken, fast den tidigare sällan framförts av samma debattörer. Nu försöker man emellertid kombinera tankegångarna: riktigt uppfattad skulle en förstärkning av äganderätten också främja en bättre miljö. Den klassiska konflikten skulle på så vis bara vara skenbar. Ett vanligt resonemang tycks vara, i stark förenkling, att i skyddet för äganderätten också ligger att egendomen skall skyddas för förstöring genom föroreningar från omvärlden och störningar som nedsätter dess användbarhet. Detta skulle uppnås framför allt med ekonomiska styrmedel; miljön skulle bäst skyddas genom åtgärder av företagen själva, i deras eget intresse — inte genom beskäftiga myndigheter. Ett exempel på tankegångar av ungefär denna typ framträder bl. a. i debattboken Medborgarnas miljömanifest, publicerad i serien Den nya välfärden — något som tyder på att åsikterna är förankrade i tongivande skikt bl. a. inom näringslivet. I boken har emellertid medverkat företrädare också för en annan miljösyn.2 Man söker vältaligt visa att i varje fall motsättningen mellan miljö och tillväxt inte behöver finnas; hur man ser på motsättningen mellan miljöhänsyn och äganderättsskydd är inte lika klart, men det framhålls att samtidigt som miljön skall skyddas ”den enskildes möjligheter att värna om sig och sitt bör förstärkas”.3 I varje fall står utsläppsfrågorna i centrum för uppmärksamheten.
    Till betydande del är nog denna ändring i debattklimatet en följd av industrins ökade miljömedvetenhet. Också den katastrofala miljösituationen i de socialistiska länderna har förstås kommit marknadsekonomin att framstå som mera intressant även från miljörörelsens synpunkt. På en del håll kan det väl dessutom vara fråga om att göra en dygd av nödvändigheten — eftersom ingen kan förneka miljöhotens existens, gäller det att på bästa sätt förena dem med den politiska ideologin. I varje fall miljömanifestet tycks dock präglat av ett trovärdigt engagemang för de idéer som framförs. Från många synpunkter vore det ju mycket tillfredsställande, om konflikten mellan miljö och äganderätt på detta vis skulle höra till det förflutna. Man skulle inte längre behöva befara några allvarligare återverkningar för miljörättens del vid eventuella systemskiften. Oavsett

 

2 Bl. a. den kunnige miljöjuristen Staffan Michelson. 3Se s. 42 f. — Nyanserade diskussioner om miljöproblemen särskilt från ekonomisk förekommer i debattboken Värdera miljön! (1989); se bl. a. Göran Skogh s. 173 ff.

62 Bertil Bengtsson SvJT 1991 vilken ideologi som dominerar riksdag och regering skulle man kunna räkna med att försvaret mot miljöhoten skulle fortsätta, om också kanske inte riktigt med samma medel som förut.
    Dessvärre kan det finnas skäl att känna en viss skepsis mot denna bild av läget. Tvärtom finns det en risk för att konflikten i vissa anseenden kommer att skärpas, hur den partipolitiska utvecklingen än blir. Som jag ser saken, rör de optimistiska reformtankarna i manifestet och liknande debattinlägg bara en del av problemet.
    Det är välkänt att miljöskyddet har två sidor. En av dem rör skyddet mot åtgärder på en fastighet som stör omgivningen. Det är här man har anledning att se ljusare på utvecklingen från miljösynpunkt: en viss enighet om detta skydd bör kunna bestå. Äganderätten behöver inte komma i avgörande konflikt med sådana hänsyn. Men det innebär naturligtvis inte att man skulle kunna väsentligen lita till privaträttsliga regler, som ger den enskilde möjlighet att ingripa genom förbudstalan eller skadeståndstalan mot störande verksamheter. Det är väl närmast en teoretisk modell, vars praktiska otillräcklighet inses på de allra flesta håll. Inte heller annars är ekonomiska styrmedel en pålitlig metod; en välkänd synpunkt är att förorenaren inte bör få köpa sig rätt att förorena. Miljöskador måste förhindras, inte bara kompenseras. Även om man i princip är överens om detta, finns det anledning att understryka förhållandet — i synnerhet i ett läge där allmänhetens intresse för ekonomi tycks öka på miljöintressets bekostnad.
    Den andra sidan av miljöproblemet rör skyddet mot att markägaren fördärvar natur- och kulturmiljö på den egna fastigheten. Den sidan förbigås gärna i den pågående principdebatten, och några lösningar brukar inte ges i diskussionsinläggen från ägarsidan. Det är tydligt att man här inte kan föra samma resonemang som vid störningar i fastighetens omgivning. Såvitt jag förstår måste miljöskydds- och äganderättsintressena med nödvändighet komma på kollisionskurs: det går ju inte att samtidigt stärka ägarens rätt till sin fastighet och mot hans vilja hindra förstöringen av miljön på egendomen. Frågan blir närmast hur kollisionen skall kunna mildras utan alltför allvarliga skadeverkningar.Det är här som utvecklingen kan inge allvarliga bekymmmer från miljösynpunkt.

 

Någon kan försöka komma ifrån konflikten genom att sätta i fråga om ägarens hantering av den egna fastigheten verkligen hör till miljöskyddet i egentlig mening. Det är tänkbart att man skulle kunna definiera bort motsättningarna med en annan beskrivning av begreppet miljö: dit skulle räknas förhållanden som inverkar på människors hälsa, deras egendom och väl också deras näringsverksamhet, medan förhållanden som bara har betydelse från ekologisk, estetisk eller kulturhistorisk synpunkt eller för möjligheterna till rekreation på fastigheten inte skulle hänföras dit. En sådan definition avviker dock alltför mycket från det vedertagna synsättet inte bara i Sverige utan också i andra nordiska länder. Det går inte gärna att undvika problemet på detta vis. Man kan dock medge, att frågorna om friluftslivets behov har en speciell prägel och möjligen kunde föras utanför miljöproblematiken — bl. a. därför att detta intresse inte sällan visar sig svårförenligt med sådana ekologiska hänsyn som skyddet av ömtålig flora och fauna. Saken får betydelse bl. a. genom att strandskyddet, med dess viktiga skydd för allemansrätten, kan tänkas vara i farozonen.4 Snarare borde det finnas anledning att se frågan om allemansrätten ur det frihetsperspektiv som idag så ofta kombineras

4Jfr bl. a. bostadsutskottets utlåtande 1986/87:4 s. 50, 183; jordbruksutskottets utlåtande 1989/90:11 s. 36.

SvJT 1991 Om miljö och äganderätt 63 med engagemanget för äganderätten. I det perfekta regleringssamhället hör allemansrätten knappast hemma: från hälso- och ordningssynpunkt kunde det möjligen verka tilltalande att allmänheten tilläts rekreera sig bara på särskilt iordningställda, hälsogranskade områden där de garanterades lämpliga friluftsupplevelser och godtagbara estetiska intryck, i stället för att som nu få godtyckligt sprida sig i trakten, kanske till besvär för både fastighetsägare och företag. — Men sådana ideologiska aspekter brukar inte anläggas på någondera sidan.

2. Vad som sagts hittills är nog så pass självklart att det saknar större intresse i varje fall från juridisk synpunkt. Det kan emellertid vara anledning att se litet närmare på de typer av regler om ingrepp i markäganderätten som kan bli aktuella i sammanhanget. I lagstiftningen förekommer lösningar av tre olika slag.

 

a. Det enskilda intresset är så mycket starkare än det offentliga intresset att ingreppet inte alls tillåts. Ett exempel ger ägarens situation, när han genom en detaljplan fått tillstånd att använda sin fastighet på visst sätt. Under planens genomföringstid får enligt 5 kap. 11 § plan- och bygglagen planen inte ändras t. ex. av miljöskäl (utom när detta ”är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen”; då utgår dock ersättning). b. Miljöintresset är så pass starkt att ingreppet tillåts, men mot (viss) ersättning. Ett exempel är när ett område avsätts till naturreservat eller när skyddsföreskrifter ges beträffande ett kulturhistoriskt märkligt byggnadsminne: om beslutet innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras på berörd del av fastigheten, är ägaren berättigad till kompensation (se 26 § naturvårdslagen respektive 3 kap. 10 § lagen om kulturminnen). Förlorade förväntningsvärden och smärre intrång i övrigt ersätts däremot inte. c. Miljöintresset väger så mycket tyngre än det enskilda intresset att ingreppet får ske utan ersättning. Detta gäller bl. a. i åtskilliga fall där miljöskyddslagen medger att myndigheterna avbryter eller hindrar koncessionerad verksamhet (se 8a, 23, 24 och 25 §§), liksom också då markägaren vägras att exploatera en grustäkt eller annan täkt (jfr 18 § naturvårdslagen). I den förra situationen är väl det avgörande det offentliga intressets särskilda tyngd; bedömningen är vanlig när ett ingrepp kan anses grundat på säkerhetsskäl eller sanitära hänsyn. I det senare medverkar också att den enskildes intresse av en exploatering, som ännu inte påbörjats, inte ansetts tillräckligt skyddsvärt.

 

Det är tydligt att den väsentliga frågan här är i vilka situationer ersättning utgår för ingreppet — alltså om en regel av typ b eller c föreligger. Att det i vissa fall är nödvändigt att reglera ägarens användning av marken är klart; hans skydd består i den kompensation han kan räkna med för sina ekonomiska förluster genom myndigheternas beslut. Och kompensationen beror i sin tur av avvägningen mellan offentliga och enskilda intressen.
    På denna punkt har lagstiftarens inställning växlat. Alltsedan det andra världskriget kan utvecklingen sägas oavbrutet ha gått mot en försämring av ägarens rättigheter. Den kulminerade vid de fastighetsrättsliga reformer i 1970-talets början, då man — i enlighet med inställ-

64 Bertil Bengtsson SvJT 1991 ningen i 1972 års expropriationslag — vägrade ägaren ersättning för förväntningsvärden, och dessutom för mindre intrång i fastigheten; ett exempel utgör de nämnda reglerna i naturvårds- och kulturminneslagen, där miljöintresset tydligen ansetts väga tyngre än hänsyn till ägaren. Förvånande nog skedde inte något egentligt brott i denna utveckling under det borgerliga regeringsinnehavet 1976–1982 (frånsett i viss kärnkraftslagstiftning, särskilt den s. k. villkorslagen av 1977). Men som redan antytts skedde en omsvängning år 1987, i samband med tillkomsten av plan- och bygglagen och viss följdlagstiftning. Genom en kompromiss mellan socialdemokraterna och centerpartiet genomfördes en liten men betydelsefull ändring bl. a. i de lagregler som nämndes under b ovan: när man skulle bedöma om t. ex. ett reservatbeslut medförde avsevärt försvårande av pågående markanvändning, skulle man relatera verkningarna inte som tidigare till hela fastigheten eller brukningsenheten utan bara till den del som berördes av beslutet. Denna till synes oskyldiga omformulering, som förefaller skräddarsydd efter jordbruks- och skogsbruksintressen, ledde till att långt flera intrång fick bedömas som ”avsevärda”. Det blev betydligt dyrare att ingripa med naturvårdsåtgärder — något som länsstyrelserna och naturvårdsverket ganska snart konstaterade. Lagregeln ansågs bl. a. på dessa håll som ett allvarligt bakslag för naturvårdsintresset.5Samtidigt innebar den, att äganderätten för första gången på mer än 40 år kom att i någon mån förstärkas.

 

3. Den intressanta frågan är nu, om utvecklingen kommer att gå vidare på denna väg. I äganderättsdebatten har man framhållit ägarens begränsade egendomsskydd vid ingrepp av detta slag som en allvarlig brist i nuvarande regler. Framför allt är att märka, att bestämmelsen om egendomsskydd i regeringsformen (2 kap. 18 §) bara avser expropriation och annan överföring av egendom till annan — inte inskränkningar i rådigheten, som ju inte överför några ekonomiska värden till det allmänna (frånsett den indirekta vinst man kan göra t. ex. genom att tillkomsten av ett naturreservat besparar kommunen utgiften att avsätta ett eget område för friluftsändamål). Regeln godtogs av alla de fyra stora partierna, då den tillkom år 1979 — möjligen utan att man riktigt förstod vad den innebar. De nuvarande bestämmelserna bl. a. i plan- och bygglagen och naturvårdslagen kan emellertid i vissa fall tyckas ganska snåla mot enskilda, som utan egen förskyllan drabbas av ett beslut i miljöns intresse; och framför allt är att märka, att en riksdagsmajoritet kan genom en enkel lagändring ytterligare begränsa ägarens rätt till ersättning. Det är inte så överraskande, att man förordat en utvidgning av grundlagsskyddet på denna punkt.6Från regeringspartiets sida har

 

5 Jfr brev av naturvårdsverket 1987-11-10 till miljö- och energidepartementet och SOU 1990:38 s. 81 f. 6 Av bland annat sådana skäl har jag i arbetet Ersättning vid offentliga ingrepp I (1986) skisserat en viss ändring i grundlagsregeln (se närmare kap. 7). Regeln skulle få följande lydelse, varvid särskilt veksamma förslag sattes inom parentes: ”Varje medborgare skall vara tillförsäkrad skälig ersättning för sin förlust enligt grunder som bestäms i lag, om egendom överförs till det allmänna eller annan genom expropriation eller annat sådant förfogande.

SvJT 1991 Om miljö och äganderätt 65 hittills av naturliga skäl inte visats något som helst intresse för en översyn av den färska grundlagsregeln i detta avseende. Frågan kan emellertid väntas komma upp på dagordningen i varje fall om riksdagen skulle få en borgerlig majoritet.
    En ofta framförd tanke är att skyddet för äganderätten skall uttryckligen slås fast i grundlagen. Man tänker sig väl då närmast en regel motsvarande den danska grundloven (och den isländska grundlagen): äganderätten skulle vara ”okränkbar”, eller kanske bara ”tryggad”, i viss likhet med den finländska grundlagen. (Jfr också 4 nedan om Europakonventionens regel.) En sådan bestämmelse är i och för sig ytterligt menlös och kan knappast ge mer än ett moraliskt stöd för dem som vill motsätta sig allehanda ingrepp i den privata egendomen. Det är tydligt att den inte får tas på orden utan liksom i andra länder måste förses med reservationer: man kan ju inte utesluta expropriation och liknande förfoganden, inte heller olika inskränkningar i den enskildes rådighet — bl. a. av det slag som diskuteras här. Regeln skulle på sin höjd antyda att ägarintresset nu väger tyngre än det hittills har gjort i tveksamma fall. Men effekten av sådana allmänna deklarationer av lagstiftaren lär knappast bli större än av grundlagens målsättningsparagrafer i regeringsformens 1 kap. De danska ägarnas ställning är på det hela taget föga bättre än de svenska — i vissa fall kan de kräva mera ersättning, i andra mindre, men någon verkligt betydelsefull skillnad är svår att finna. Från miljösynpunkt skulle en bestämmelse av denna typ kunna tas med jämnmod — så långt. Det väsentliga är vad som ytterligare kan sägas i grundlagen om olika ingrepp i äganderätten.
    Här får man emellertid tänka sig för. Det kunde synas närliggande att söka utvidga regeln i 2 kap. 18 § regeringsformen till att garantera den enskilde ersättning för all förlust genom expropriativa förfoganden (en punkt där lagen för närvarande är oklar). Om detta är kanske inte så mycket att säga ens från allmän synpunkt. Men kanske vill man samtidigt låta bestämmelsen omfatta varje ingrepp i markäganderätten som medför ekonomisk skada — rentav ge ägaren ersättning också för utebliven vinst på den grund att han förhindrats att exploatera fastigheten på det sätt han tänkt sig. En så långtgående ändring skulle medföra nära nog oöverskådliga konsekvenser för bl. a. hälso-, natur- och kulturminnesvårdens del. Man kan som sagt inte lita till ägarnas vilja att tillvarata miljön i detta fall, då starka ekonomiska skäl talar för motsatsen; ekonomiska styrmedel måste ofta bli verkningslösa, eller i varje fall inte hindra att åtskilliga miljövärden spolieras som inte går att ersätta. I sista hand måste myndigheterna ingripa med stöd av offentligrättsliga regler. Att ersättningsfrågorna har ekonomisk betydelse på detta område kan ingen betvivla. Det är naturligt att fråga hur sådana generösa ersätt-

 

 

Detsamma gäller vid andra ingrepp mot en enskild medborgare, vilka inte beror på missförhållande på hans sida, om genom ingreppet egendom väsentligen mister sitt värde för honom (eller om hans särskilda befogenhet att utöva näringsverksamhet därigenom överförs till det allmänna eller annan).

(Ingrepp som avses i första och andra styckena får göras endast på grund av ett allmänt intresse av vikt.)”

Den beskedliga kompromisslösning detta innebar har, föga överraskande, helt förbigåtts i debatten.

66 Bertil Bengtsson SvJT 1991 ningsregler som nu angetts rimligen skulle kunna gå ihop med en strävan att sänka skatterna och minska den offentliga sektorns kostnader. Man får räkna med att myndigheterna av brist på medel skulle maktlösa få åse markägarnas exploatering av värdefull mark. Detta händer ofta redan nu; det skulle bli regel vid en sådan reform av ersättningsreglerna som nu diskuteras.

 

4. Mot detta kan invändas, att en reform ändå är nödvändig av andra, mera vägande skäl. Ofta sägs svensk rätt vara underutvecklad på detta område, internationellt sett; framför allt borde egendomsskyddet föras upp på en nivå som stämmer med vad Europakonventionen fordrar.
    Vad angår den internationella jämförelsen kan medges, att det förefaller rätt ovanligt att egendomsskyddet i grundlagen som hos oss strikt begränsas till en ersättningsregel vid överföring av egendom;7den norska grundloven ger dock exempel på detta (§ 105). — Å andra sidan förekommer veterligen inte någonstans en grundlagsbestämmelse om ersättning vid alla typer av ingrepp i äganderätten i allmänt intresse. En sådan tanke förefaller helt orealistisk. Någon sorts kompromiss får göras. Det ligger då nära till hands att falla tillbaka på Europakonventionens bestämmelse i frågan (art. 1 i tilläggsprotokollet). Efter den omskrivna domen i Sporrong-Lönnrothsmålet uppfattades konventionsregeln som bekant på många håll som en effektiv spärr mot alla anslag mot äganderätten. Tilltron har väl i någon mån försvagats, sedan Europadomstolen i flera domar markerat begränsningarna i det skydd regeln ger och bestämmelsen visat sig oanvändbar i en rad fall där man på ägarhåll satt sin tillit till konventionsskyddet; i fråga om löntagarfonderna, engångsskatten på livförsäkringar och utvidgningen av allmänhetens rätt till handredskapsfiske (där kommissionens negativa ståndpunkt tedde sig ganska överraskande, i varje fall med mitt synsätt).8 Men det hindrar inte, att vid en diskussion om en grundlagsändring bestämmelsen kan väntas få särskilt intresse: kanske skulle man kunna helt enkelt överflytta regeln till den svenska grundlagen? Den tanken möter man ofta i diskussionen.
    Bestämmelsen lyder på följande sätt i de delar som här intresserar:

 

Envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. Ingen må berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som angivas i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränka likväl inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse...

Ordalydelsen är som synes långtifrån klar. Bestämmelsen är präglad av att den utgör en kompromiss mellan vitt skilda nationella principer på detta känsliga område; det vore orimligt att begära, att den skulle ge bestämt besked om egendomsskyddets innebörd. Var gränsen går för tillåtna ingrepp, med eller utan ersättning, är osäkert både enligt första stycket (där bl. a. innebörden av hänvisningen till folkrättens allmänna grundsatser är omstridd) och enligt andra stycket, som närmast får bety-

 

7Jfr Bengtsson, a. a. s. 6 ff. 8Jfr SvJT 1985 s. 444 ff.

SvJT 1991 Om miljö och äganderätt 67 delse i de fall vi diskuterar. För att få någon ledning är det nödvändigt att man går till Europadomstolens praxis på området.
    Särskilt bör då framhållas den avvägning mellan motstående hänsyn som anses bör bli avgörande för egendomsskyddet: man skall uppnå en balans mellan offentliga och enskilda intressen, och här får rätten till ersättning väsentlig betydelse.9Det innebär att på liknande sätt som i den svenska lagstiftningen ett ingrepp ofta kan tillåtas bara om rimlig kompensation ges till den enskilde, och vidare beror omfattningen av det allmännas ersättningsskyldighet av hur starkt det offentliga intresset av ingreppet är. Detta gäller för övrigt också regeln i första stycket; på detta vis ger konventionsregeln ett sämre skydd i vissa lägen än regeringsformens regel, som ju i princip ger full ersättning vid expropriativa förfoganden oavsett hur pass vägande skäl som kan åberopas för förfogandet.
    Man löser alltså långtifrån alla problem rörande egendomsskyddet genom att använda konventionens formulering i den svenska grundlagen; ägarna kan inte känna sig så värst mycket tryggare efter en sådan reform. En något mera detaljerad granskning kan här ha sitt intresse, även om den delvis saknar större aktualitet för ingrepp just av miljöskäl.
    Ser man till en början på första stycket — som ju inte har omedelbar betydelse för de frågor jag främst behandlar — slår den fast, liksom bl. a. den danska grundlagen, den ganska innehållslösa principen om egendomens okränkbarhet. Som jag nyss framhållit (3 ovan) är det inte mycket till skyddsregel; någon kanske hoppas att bestämmelsen skulle skapa en viss helgd, eller åtminstone respekt, för egendomsbegreppet, men från rättslig synpunkt behövs nog ett mera handfast skydd. — Fortsättningen ger uttryck för samma princip som förekommer i åtskillig svensk lagstiftning om expropriativa ingrepp (jfr t. ex. 2 kap. 12 § expropriationslagen och, såvitt gäller kravet på lagstöd, den nämnda regeln i 2 kap. 18 § regeringsformen). Däremot saknas helt den väsentliga grundsats som fastslås i den svenska grundlagen — om också på ett ofullkomligt sätt — att ersättning skall utgå för den egendom som överförs, i princip för fulla värdet. Den antydan hänvisningen till folkrättsliga grundsatser anses ge är svårbegriplig även för jurister och hör dessutom knappast hemma i en grundlagsregel som avser nationell rätt. Att ersättningsfrågan förbigås i texten är en så väsentlig brist, att det måste väcka stora betänkligheter att bygga grundlagens egendomsskydd på en reglering av detta slag. På den avgörande punkten ger inte bestämmelsen något besked alls. Vad angår andra stycket, är till en början att märka att även dess avfattning kan passa i en konvention men inte i en nationell grundlag. Hänvisningen till vad staten finner erforderligt skulle te sig säregen i regeringsformen. Någon som helst upplysning om vilka restriktioner i nyttjandet som är tillåtna ger inte bestämmelsen; det allmännas intresse, som synbarligen skulle bero av vad staten finner behövligt, kan naturligtvis uppfattas på många olika sätt. Tydligen ger en avvägningsregel av detta slag inte något mera långtgående skydd än nuvarande svenska lagregler (även om bestämmelsen förmodligen skulle vara en spärr mot att

 

9 Jfr Danelius, Mänskliga rättigheter (4 uppl. 1989) s. 252 med där omtalade rättsfall.

68 Bertil Bengtsson SvJT 1991 exempelvis ersättningsbestämmelserna i plan- och bygglagen eller naturvårdslagen upphävs).
    Vidare är det osäkert hur en bestämmelse med detta innehåll skall tillämpas i Sverige. Inte heller Europaorganens avgöranden ger här någon klarhet. Till en början är att märka, att Europadomstolens domar om konventionsregeln än så länge är få; praxis uppvisar åtskilliga luckor. Och inte heller de avgöranden som finns skulle ge någon direkt ledning för de svenska medborgarnas skydd enligt en grundlagsregel. Regeln hänvisar som synes till vad de enskilda staterna finner erforderligt; domstolen har i en rad fall betonat staternas vidsträckta diskretionära kompetens när det gäller att dra upp gränserna för egendomsskyddet. Att domstolen inte ansett en lagregel strida mot konventionens bestämmelse behöver alltså inte betyda att samma regel skulle godtas, om den bedömdes enligt en grundlagsregel med samma utformning som konventionsregeln. Var gränsen här skulle gå är ovisst; sannolikt får man liksom i andra fall falla tillbaka på motivuttalanden till grundlagens regel. I den mån de inte skulle ge ledning får domstolarna en vittgående möjlighet att själva utforma gränserna för det tillåtna. Det anses kanske på en del håll som en vinst, men för egen del är jag något skeptisk mot att ge dem en sådan befogenhet på detta politiskt kontroversiella område, i strid med grundalgens allmänna hållning till sådana frågor.
    Vad som kan tala för konventionens formuleringar är alltså närmast det egenvärde det kan ha att på detta sätt ansluta till en internationellt vedertagen norm, hur oklar den än kan vara; den som föreslår något sådant kan räkna med uppskattning i varje fall utanför juristkretsar. — Vad angår resultatet av en sådan reform bör framhållas att de miljöhänsyn som här diskuteras måste väga tungt vid avvägningen enligt konventionsbestämmelsens andra stycke. Det är föga troligt att konventionen skulle kräva full ersättning åt den enskilde för att han t. ex. vägras tillstånd att använda egendomen på ett sätt som skadar naturmiljön. Såvitt jag förstår skulle alltså en anknytning till konventionen knappast framtvinga någon ersättningslagstiftning som ter sig mera ödesdiger från miljösynpunkt. De nuvarande bestämmelserna i t. ex. plan- och bygglagen, naturvårdslagen och kulturminneslagen borde kunna behållas — om detta nu anses önskvärt.

 

5. Oavsett hur man ställer sig i grundlagsfrågan är det naturligtvis en möjlighet att räkna med, att sådana enskilda lagregler om ersättningsrätten tas upp till översyn. Frågan blir då hur mycket värde man från politiskt håll sätter på skyddet för natur- eller kulturmiljö. Hur tungt väger kraven på sänkt skattetryck och förhoppningarna på en stärkt äganderätt i förhållande till ekologiska, kulturella eller estetiska hänsyn? Kommer den avgörande intresseavvägningen nu att ske på annat vis? Riktigast är nog att inte försöka sig på några gissningar alls om den framtida utvecklingen, när det gäller sådana ojuridiska frågor. Det kan dock vara skäl att påpeka, att det allmännas ekonomiska problem kan inverka på flera olika sätt. Man kan genom lagstiftning minska möjligheterna till ingrepp i miljöns intresse, vilket medför att ersättningsfrågorna mera sällan kommer upp; man kan behålla nuvarande regler men samtidigt skära

SvJT 1991 Om miljö och äganderätt 69 ned de medel som skulle användas för att ersätta ingreppen; man kan av principiella skäl utvidga möjligheterna till ersättning utan att öka de anslagna beloppen, vilket också försvårar alla försök att tillvarata miljöhänsyn. Och man kan slutligen inskränka ersättningsmöjligheterna ytterligare för att ge myndigheterna en möjlighet att trots reducerade anslag skydda miljön — men det är knappast ett sannolikt alternativ.
    Hur som helst borde både de senaste årens erfarenheter och dagens debattläge inge bl. a. miljöengagerade jurister en viss oro. Redan den nya jordbrukspolitiken kan väntas få förödande effekt på miljön: kulturlandskapet riskerar att helt förändras i stora delar av landet genom beskogning och förbuskning. Det allmännas ekonomiska resurser måste anses otillräckliga att hindra en sådan utveckling ens med nuvarande ersättningsregler.10 Detta tycks politiker och allmänhet på de flesta håll bära med jämnmod. Det återstår att se, om man har lika litet bekymmer för de återverkningar hoten mot miljön i övrigt kan få, ifall vi nu ändrar lagstiftningen på området. I varje fall bör reformivrarna vara medvetna om konsekvenserna av sådana ändringar; jag har tyckt det vara skäl att för säkerhets skull påminna om dem.
    Bertil Bengtsson

 

10Jfr SOU 1990:38 bl. a. s. 95 f. 127 f; utredningen tycks dock, på utredningars vis, se något ljusare på läget för naturvården än jag här har gjort.