Om det finns grundad anledning ...
Enighet torde råda om att tillämpningen av gällande lag inte får styras genom uttalanden — om än aldrig så auktoritativa — i lagstiftningsärenden som rör annat än det lagrum som uttalandena avser.
    Principen har kommit till klart uttryck i ett uttalande 1976 av riksdagens justitieutskott (JuU 1976/77:15 s. 6):

 

[Utskottet fann det] vara angeläget att ... understryka, att det för rättstillämpningen är av utomordentlig vikt att ändring av gällande rätt från lagstiftarens sida sker genom föreskrifter i lag eller genom motivledes gjorda uttalanden i anslutning till antagandet av ny eller ändrad lagtext och inte genom allmänna uttalanden i lagstiftningsärenden som inte gäller det lagrum som uttalandena avser.

Jfr även JuU 1984/85:6 s. 14 och 1990/91:4 s. 7 liksom 1990/91:36 s. 10. Se även NU 1986/87:36 s. 20 f.
    Det kan finnas anledning att varna för en annan tendens, som någon gång ger sig till känna. Jag tänker på försök att motivledes ge en juridisk- teknisk term en speciell — avvikande — innebörd i det ena eller andra lagsammanhanget.
    Bakgrunden är ett aktuellt, i och för sig obetydligt lagstiftningsärende som jag har haft särskild anledning att följa. Det gäller en lagändring rörande beslutsförheten i hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Se SFS 1991:881. Jag lämnar i det följande en ganska fyllig redogörelse, eftersom ärendet enligt min mening är värt en kommentar också i ett par andra hänseenden.
    Frågor om disciplinansvar för läkare samt andra som tillhör sjuk- och hälsovårdspersonalen prövas enligt 19 § lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m. fl. av HSAN. Nämnden består av ordförande, som skall vara erfaren i domarvärv, och åtta andra ledamöter, vilka skall ha särskild insikt i hälso- och sjukvård. Nämnden är beslutsför med ordförande och sex andra ledamöter.
    Intill den 1 juli i år gällde att ordföranden ensam fick fatta beslut, som innebär att ett disciplinärende avgörs i sak, ”om det är uppenbart att ärendet inte kan leda till någon disciplinpåföljd” (kurs. av mig). I annat fall ankommer beslutanderätten på nämnden i normal sammansättning.
    Möjligheten för ordföranden att ensam avgöra enklare ärenden infördes den 1 juli 1989 (prop. 1988/89:84, SoU 22, rskr. 216). Bakgrunden var behovet av att komma till rätta med de stora balanserna och därmed de besvärande väntetiderna hos HSAN. Lagändringen beräknades enligt socialutskottet dock få en begränsad räckvidd, även om den kunde komma att tillämpas i ett stort antal ärenden.
    Efter 1989 års ändring avgjorde ordföranden i HSAN ensam ett stort antal ärenden. Detta fick en välgörande effekt på balansen.
    I juni 1990 fann sig emellertid kammarrätten, som är överinstans till HSAN, nödsakad att i några mål konstatera att uppenbarhetsrekvisitet inte var för handen. Av den orsaken undanröjdes ordförandebesluten och målen återförvisades till HSAN för behandling i ordinarie sammansättning. Kammarrätten hade härvid samlat ihop några typfall och diskuterade i sina beslutsskäl förhållandevis ingående innebörden av uppenbarhetsrekvisitet.

SvJT 1991 Om det finns anledning … 649 Ett 40-tal mål, i vilka kammarrätten inte hade funnit skäl att undanröja resp. ordförandebeslut, hade under tiden förts vidare till regeringsrätten. Denna meddelade den 6 november 1990 prövningstillstånd i ett av målen (4072-1990).
    Under tiden hade ordföranden i HSAN informerat socialdepartementet om kammarrättens avgöranden och föreslagit att uppenbarhetsrekvisitet skulle mjukas upp.
    Inom socialdepartementet utarbetades en promemoria den 1 februari 1991 med förslag att ordföranden ensam skulle få besluta i sak om det finns ”grundad anledning” (kurs. av mig) att anta att ärendet inte kan leda till någon disciplinpåföljd och att det inte är påkallat från allmän synpunkt att beslutet fattas av nämnden i normal sammansättning. I promemorian omnämndes kammarrättens avgöranden men inte det förhållandet att regeringsrätten hade beviljat prejudikatdispens beträffande den aktuella frågan. Det påpekades däremot bl. a. att någon prejudicerande tolkning av bestämmelsen inte förelåg och att det fanns omständigheter som talade för en annan tolkning än den kammarrätten hade gjort i sina ”domar”.
    Bl. a. med hänsyn till det här uttalandet motsågs regeringsrättens prejudicerande avgörande med särskilt intresse, åtminstone i kammarrätten och HSAN. Beslutet kom strax efter det att remisstiden gått ut på socialdepartementets promemoria. Det blev något av en västgötaklimax. Regeringsrätten angav att den inhämtat yttrande från HSAN, som uppgett att ”ärenden av förevarande typ numera åter avgörs av fullsutten nämnd”. Efter en kort beskrivning av sakförhållandena i det i regeringsrätten aktuella fallet konstaterade domstolen kort och gott att det inte framstår som uppenbart att ärendet inte kunnat leda till någon disciplinpåföljd och återförvisade det därför till HSAN för behandling i normal sammansättning. Det var alltså en ytterst begränsad ledning för den fortsatta rättstillämpningen som gavs. Jag förmodar att detta förklaras av det pågående lagstiftningsärendet som ju kunde leda till att frågan förlorade sin aktualitet. Innehållet i socialdepartementets promemoria kunde annars tala för att prejudicerande uttalanden med viss räckvidd kunde fylla en nyttig funktion oavsett vilken ställning som skulle komma att tas till förslagen i promemorian.
    Lagstiftningsärendet gick sin gilla gång. I prop. 1990/91:152 (SoU 20, rskr. 315) lade regeringen fram förslag till den ändring som förts fram i promemorian. Föredragande statsrådet fann (prop. s. 21) det angeläget att snarast få genomförd en lagändring ”som förtydligar bestämmelsen om beslutsförheten vid nämnden på ett sådant sätt, att den bättre överensstämmer med den avsikt som lagstiftaren tidigare uttalat” (kurs. av mig). Förtydliga? Utan omskrivningar är det väl rätt och slätt fråga om en ändring av författningstexten som därmed — förhoppningsvis — skall ge uttryck för vad föredraganden anser att lagstiftaren avsåg i 1989 års lagstiftningsärende.
    Föredragande statsrådet uttalade vidare (prop. s. 22) — med anledning av påpekanden i ett par remissyttranden — att i vissa situationer ett författningskrav på ”grundad anledning anta” kan tilläggas en innebörd som ligger nära ett krav på ”full bevisning”. Föredraganden tillade: ”En

650 Henry Montgomery SvJT 1991 så snäv tolkning av rekvisitet kan jag dock inte ansluta mig till, när det gäller handläggningen av disciplinärenden vid HSAN”. Statsrådet utvecklade härefter, bl. a. med exemplifiering, vilken innebörd begreppet enligt hennes mening bör ha i detta sammanhang.
    Kanske rör det sig bara om ett olyckligt sätt att uttrycka sig. Men jag har svårt att komma ifrån att föredraganden faktiskt synes ha ansett att en och samma juridisk-tekniska term kan ges olika innebörd i skilda lagar. En sådan ordning är förenad med uppenbara nackdelar och bör inte förekomma. Lagtexten som sådan är avgörande och den som tillämpar lagen bör inte behöva riskera att en och samma juridisk-tekniska term ges olika innebörd från fält till fält. En sådan ordning minskar också möjligheterna att i en tolkningsfråga på ett rättsområde hämta ledning från andra. En annan sak är att uttalanden, t. ex. med exemplifiering, inom den aktuella termens ram till ledning för tillämpningen är värdefulla.
    Jag kan i sammanhanget inte underlåta den reflexionen att det överraskar att, när man i socialdepartementet helt nyligen misslyckats med att utforma en adekvat lagtext, man inte åtminstone denna gång inhämtade lagrådets yttrande över den nya formuleringen så att det inte behöver bli fråga om en ännu längre följetong. Ärendet är ju specifikt lagtekniskt. Det är dessutom av ytterst begränsad omfattning och skulle säkerligen ha klarats av snabbt i rådet. Detta gäller så mycket mer som lagråden under våren inte har varit särskilt tungt belastade. Kanske vi då till ledning i det praktiska arbetet fått ett auktoritativt uttalande av värde inte endast inom ramen för det aktuella lagstiftningsärendet utan t. o. m. därutöver.
    Och så har då HSANs beslut kommit i ett av de återförvisade målen. Nämnden klarar av saken på mindre än en halv sida. Den anför helt enkelt: Utredningen ger inte stöd för att X vid behandlingen av Y åsidosatt vad som ålegat henne i yrkesutövningen.
    Mina tankar gick osökt till ett nyligen publicerat beslut (dnr 11581990) av JO Hans Ragnemalm, låt vara att parallellen inte är fullständig. En länsrätt hade i en dom i ett mål på besvär av skattemyndighet nöjt sig med att efter yrkandena ange: Med bifall till besvären höjs överklagade inkomsttaxeringen med belopp enligt bilaga X. — JO uttalade — med räckvidd långt utöver det enskilda målet — bl. a.

 

För den enskilde är det ytterst väsentligt, att myndigheterna klargör, hur de kommit fram till sina beslut. Endast om skälen öppet redovisas, kan han kontrollera, hur myndigheten urskilt och värderat för beslutet relevanta fakta, och hur dessa fakta bedömts enligt tillämpliga rättsregler etc. En upplysande motivering kan endera övertyga honom om att beslutet är korrekt eller ge honom underlag för ett överklagande. Allmänhetens tilltro till myndigheternas kompetens och objektivitet kräver också, att dessa förmår visa, att besluten är väl underbyggda. Förvaltningsdomstolarna åläggs i 30 § andra stycket förvaltningsprocesslagen generellt att i sina avgöranden redovisa ”de skäl som bestämt utgången”. Särskilda krav på tydlighet måste naturligtvis ställas, då — som i det nu aktuella fallet — den förlorande parten är en fysisk person, som inte företrädes av juridiskt ombud, och det tillämpliga regelsystemet dessutom är av mera komplicerat slag. Länsrätten har enligt min mening inte uppfyllt minimikraven härvidlag. Domen inehåller strängt taget inte något, som förtjänar beteckningen motivering. ... Jag finner det förvånande, att man från länsrättens sida anser sig kunna hävda, att den i förvaltningsprocesslagen fastlagda motiveringsskyldigheten med en sådan skrivning uppfylls.

SvJT 1991 Om det finns anledning … 651 För HSAN gäller inte 30 § förvaltningsprocesslagen utan motsvarande bestämmelse i förvaltningslagen. Även enligt den bestämmelsen (20 §) skall dock beslutet innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Undantaget gäller bl. a. om ”det av någon anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen”.
    Kammarrätten inhämtade yttrande i HSANmålet från socialstyrelsen och lämnade därefter, på klart redovisade skäl, besvären utan bifall. Kanske hade vederbörande, om han i HSAN beståtts en reell motivering, låtit sig övertyga. I så fall hade det inneburit något positivt för rättsväsendet, både anseende- och resursmässigt.
Henry Montgomery