Domstolsorganisationen och domarrollen — några synpunkter
Stora eller små domstolar?
Det mest uppmärksammade förslaget i departementspromemorian Domstolsväsendet, Organisation och administration i framtiden (Ds 1992:38), är att många av de små tingsrätterna skall försvinna. Ungefär var fjärde skall läggas samman med en granndomsaga eller ett par.
    Man kan beklaga utvecklingen. Ortens domare och ortens domstol är för många av oss kära institutioner, som utbildningsplatser är de små lantdomstolarna oöverträffade. Ändå har jag en viss förståelse för förslaget på den punkten. En kort tids erfarenhet som lagman i en av de allra minsta tingsrätterna säger mig att domstolar med en enda domare inte är idealiska. Vad jag saknade mest var nog möjligheten att dagligen utbyta tankar med jämställda kolleger. Visst kan det också vara svårt att ordna administrationen rationellt i dessa mycket små domstolar. Men med det stöd som hovrätterna förr gav underrätterna fungerade det hela säkerligen i allmänhet ganska bra. Hovrätterna kunde ordna vikarier eller förstärkning, och det kan de fortfarande. Glesbygdernas intressen kan långt på väg tillgodoses med spridda tingsställen.
    Lagman Ulf Hellbacher i Tierp sade i en intervju i Dagens Nyheter den 7 maj 1992 kloka saker:

 

De tycks ha börjat i fel ände. Först måste man fråga sig om de små tingsrätterna fungerar. Gör de inte det kan man diskutera sammanslagning. Men enligt min mening fungerar de bra. Det är snarare de stora tingsrätterna som blir otympliga och ineffektiva.

En omständighet som, enligt promemorian, talar för att de minsta domstolarna försvinner, är att domstolsverket tänkes gå i graven och att dess uppgifter i stor utsträckning skall föras över till domstolarna. Promemorieförfattarna har här ett sympatiskt anslag: all erfarenhet talar för att ”en verksamhet bedrivs bättre, om de som har ansvaret för verksamhetens resultat också har ansvar för och tillgång till de resurser som står till verksamhetens förfogande” (s. 58). Som skäl för att ”domstolarna såvitt möjligt skall sköta sin egen administration” anför författarna ”hänsynen till domstolarnas självständighet”.
    Man hade väntat sig att denna utgångspunkt skulle ha påverkat förslagen även i andra hänseenden. Jag tänker på den interna administrationen i de största domstolarna. Även i dessa domstolar har ju varje domare, varje dömande avdelning, ensam ansvar för sina avgöranden. Därför bör domaren eller avdelningen också ha befogenhet att inom givna rättsliga och ekonomiska ramar bestämma hur arbetet skall läggas upp.
    Man kan redan med detta resonemang komma fram till vad som ligger i förlängningen av Hellbachers uttalande, nämligen att det är angelägnare att dela upp de stora tingsrätterna än att slå samman de små. I små domstolar blir avståndet mellan administration och dömande mindre, ofta obefintligt. I den mån det ändå skall finnas stora domstolar är det, både med tanke på ”effektivitet” och rättssäkerhet, viktigt att besluten så långt som möjligt decentraliseras till de olika avdelningarna och domarna.
    Den nyfikne läsaren finner emellertid, att promemorian inte behandlar frågan om uppdelning av stora domstolar, inte heller andra tänkbara

SvJT 1992 Domstolsorganisationen och domarrollen 772

vägar att vid dessa domstolar nå målet att ansvaret för resultatet och tillgången till befogenheter skall ligga hos samma person eller grupp av personer. Författarna säger helt enkelt: ”Något alternativ som innebär att någon stor domstol delas läggs inte fram”.
    Möjligen har författarna på den punkten känt sig bundna av den förra regeringens ståndpunkter. Den regeringen behandlade frågan om Stockholms tingsrätts inre administration på grundval av en utredning från Statskontoret. Synpunkter tillhörande den kontorsmässiga rationaliseringen tilläts spela stor roll, ingen vikt lades vid principen att ansvar för resultatet och inflytande över resurserna skall vara samlade hos en och samma grupp av personer.
    Denna princip borde, tillämpad med konsekvens, i fråga om Stockholms tingsrätt allra minst ha lett till att plenum på nytt gjordes till det överordnande beslutsorganet i administrativa frågor. Regeringen gick den motsatta vägen. Kollegiet, visserligen ett alltför litet organ men ändå ett organ där domarna hade ett visst inflytande, drogs in, och den administrativa makten lades hos lagmannen ensam. Det hjälpte inte att de enda två remissinstanserna med sakkunskap i dömandet, nämligen Svea hovrätt och Sveriges domareförbund, protesterade, inte heller att nittio procent av tingsrättens egna domare samlade sig till en gemensam protestaktion.
    En erfarenhet av organisationen med kollegium ansågs vara att den hade lett till dålig ”effektivitet” och till vantrivsel, manifesterad i hög sjukfrånvaro (44 dagar i genomsnitt bland biträdespersonalen under 1989). Departementsledningen synes ha funnit den förlösande tanken i följande formuleringar, intagna i en vid beslutet fogad promemoria:

 

På samma sätt som inom statlig verksamhet i övrigt bör [inom domstolsväsendet] myndighetschefens ledningsansvar motsvaras av korresponderande beslutsbefogenheter. Det intresse av medinflytande för de anställda som kan sägas ligga i den kollegiala beslutsformen och som ledde till att systemet med kollegium utvidgades under 1970talet är numera tillgodosett genom de regler om medbestämmande i arbetslivet som gäller sedan 1977.

Självklart har den administrative chefen för en domstol inte något ”ledningsansvar” som på något sätt kan jämställas med det som generaldirektören i en central förvaltningsmyndighet har. Beslutsansvaret i målen ligger hos domarna, den administrative chefen har bara att se till att domarna, när det gäller biträden, lokaler m. m., får så goda villkor som tillgängliga medel tillåter och att administrationen inte lägger band på domarnas självständighet.
    Den kanske viktigaste frågan inom den interna domstolsadministrationen är fördelningen av arbetsuppgifter mellan domarna. Här spelar graden av specialisering en grundläggande roll. Hos tingsrätter i allmänhet förekommer ingen eller praktiskt taget ingen specialisering. De större tingsrätterna har emellertid gått ganska långt på den vägen, i första hand så att brottmål är samlade på vissa avdelningar, tvistemål på andra. I stor utsträckning förekommer det att ortens åklagarmyndighet ”samarbetar” med domstolen på så sätt att en åklagarkammare får alla sina mål prövade på en viss avdelning, därtill så att en viss åklagare under två eller tre år stämmer in sina mål till en viss domare. Åklagar-

 

myndigheten kan med denna ordning slussa målen till en viss domare, ingen tilltalad har, föreställer jag mig, en motsvarande möjlighet att välja domare. 

    En sådan administrationsprincip är rimligen oförenlig med Europarådskonventionens regel om enskildas rätt till opartisk rättegång inför en opartisk och oavhängig domstol. Detta hindrar inte att Stockholms tingsrätts lagman Carl-Anton Spak har försvarat den. Han har sagt sig verka för att ”olika domare placeras på för dem mera generellt sett lämpade uppgifter” och då främst hänvisat till ”önskemål från parter och ombud” (se Domstolsverkets rapport 1983:4).
    Det har sagts mig att målfördelningen inom en domstol i Tyskland är en rättsfråga som skall avgöras slumpmässigt: fördelningen skall inte få styras efter diskretionära grunder. Bakom lär ligga dystra erfarenheter från Hitler-tiden. Det är emellertid inte nödvändigt att hänvisa till vålnader ur historien. Vi kan ta ett steg västerut och då finna följande färska uttalande av norska stortingets justiskomité om vad som där kallas tilfeldighetsprinsippet (Innst S nr. 192 - 1991-92):

 

”Komitéen har merket seg departementets ønske om en ytterligere oppmyking av tilfeldighetsprinsippet i saksfordelingsinstruksen til domstolene. Komitéen er betenkt over dette og mener at tilfeldighetsprinsippet bør beholdes som hovedprinsipp. Komitéen kan se at det i enkelte meget kompliserte og omfattende saker bl. a. vedrørende økonomisk kriminalitet kan vaere behov for saerskilt kompetanse. Men fremfor å utpeke enkelte dommere til slike saker, mener komitéen det må vaere riktig å organisere arbeidet ved de større domstolene slik at saker av denne karakter kan rotere etter tilfeldighetsprinsippet mellom en gruppe dommere som har større erfaring og kompetanse på området.”

Svea hovrätt tangerade frågan i sitt tidigare nämnda remissyttrande över förslaget om Stockholms tingsrätts inre administration. Hovrätten hänvisade till förbudet i 2 kap. 11 § regeringsformen mot tillfälliga domstolar och hävdade att ”principen bör vara att alla mål skall lottas efter bestämda regler på de ordinarie avdelningarna och rotlarna”.
    Frågan om stora eller små domstolar är, vill jag hävda, en fråga om medborgarnas rättssäkerhet. Jag påstår inte att rättssäkerheten nödvändigtvis blir sämre i en stor domstol. Men risken för att så sker är stor. Tendensen mot specialisering och tendensen att samla administrativa avgöranden på en hand eller hos en mycket liten krets av personer hör till de faktorer som innebär fara för opartiskheten i dömandet och för de enskilda domarnas självständighet.
    Men domstolarnas storlek inverkar även i andra hänseenden. Svea hovrätt tog upp en omständighet i det nyss nämnda yttrandet:

 

De negativa effekterna av en alltför stor domstol är svårigheten för den enskilde arbetstagaren — han må vara domare, kanslianställd eller expeditionsvakt — att känna ett ansvar för verksamheten i stort. Den anställde uppfattar sig lätt som en obetydlig kugge i ett stort maskineri som det är andras uppgift att svara för att det fungerar. Avståndet mellan ledning och tingsrättens personal i övrigt blir ofta för långt. Svårigheten att göra sig hörd och att påverka arbetsorganisationen gör att en behövlig stimulans att ge litet extra i arbetet försvinner. Hovrättens slutsats var att man borde ”bryta ner organisationen i mindre enheter genom en delning av tingsrätten”.

SvJT 1992 Domstolsorganisationen och domarrollen 774

Efter 1991 års organisationsbeslut befinner sig Stockholms tingsrätt snart sagt så långt som möjligt från den i departementspromemorian valda utgångspunkten, att beslutsansvar och administrativ befogenhet skall följas åt.
    Handlingarna till fjolårets beslut om Stockholms tingsrätt låter antaga att Justitiedepartementet då hade planer på att gå vidare till andra avdelningsindelade tingsrätter och även där avskaffa kollegiet. Det är angeläget att riksdagen tar upp frågan om den interna domstolsadministrationen till behandling och inte överlämnar hela detta område till administrativ reglering och administrativ hantering. Stortingsutskottets här ovan citerade yttrande om slumpmässighet vid målfördelningen borde kunna tjäna som ett incitament.
    Det är också ytterst angeläget att statsmakterna äntligen på allvar tar itu med frågan om delning av de största tingsrätterna. För mig framstår domkretsar med fem till tio domare som idealiska. Så stora domstolar att avdelningsindelning blir nödvändig borde inte finnas. Skall sådana finnas kvar, borde varje avdelning de facto vara självständig och svara för sin interna administration med ett avdelningsplenum som högsta beslutsorgan. Alldeles nödvändigt synes vara att de allra största tingsrätterna — de i Stockholm, Göteborg och Malmö — delas upp. Praktiska problem av typen lokaler synes inte väga så tungt. Att två sidoordnade domstolar verkar i samma byggnad kan gå för sig.

Domarrollen i framtiden
Domstolarnas arbetsbörda är oerhörd, på senare år kanske värst i hovrätterna. Ännu för tjugofem år sedan kunde man höra förståndiga människor beteckna arbetet som hovrättsråd som Sveriges bäst betalda halvtidssyssla. Det är möjligt och rentav troligt att det fanns en reservkapacitet. När jag själv efter några utredningsår kom i tjänst i hovrätten för tjugo år sedan var tillströmningen sådan att man med normal insats kunde hålla den stången. Det är allmänt omvittnat att förhållandena, i hovrätterna, nu är odrägliga.
    I någon ringa mån har statsmakterna försökt lösa problemen genom att inrätta fler domartjänster. Utvägen är inte rekommendabel. De svenska domarna är, Gudi klagat, redan för många. Det är nödvändigt att välja andra vägar. Andra skribenter behandlar detta problem med större insikter än jag. För egen del kan jag inte se någon annan utväg, gångbar på längre sikt, än att begränsa lusten och möjligheterna att överklaga tingsrätternas avgöranden, framförallt genom krav på prövningstillstånd. Om mål av alla typer skall vara underkastade dispenskravet kan diskuteras. Själv fann jag det särskilt bekymmersamt att under mina sista år i tjänst sätta av kanske en halv dags förhandlingar i veckan åt mål om fortkörning. Mycket är säkert att vinna redan genom att bötesmålen, utsökningsmålen och kanske målen om underhållsbidrag kom att omfattas av kravet på dispens. Om domarkåren skall behålla, eller återfå, anseendet som en betydelsefull grupp i samhället, måste man sörja för att den får uppgifter som allmänheten ser som viktiga, och snart sagt bara sådana. Man måste pröva ytterligare vägar att begränsa de angelägenheter som skall prövas i

SvJT 1992 Domstolsorganisationen och domarrollen 775

domstol, t. ex. inrättande av polisdomstolar för trafik- och andra smärre ordningsförseelser, utvidgning av möjligheterna till förelägganden av skilda slag och, givetvis, jourdomstolar för bevismässigt klara brott, väl särskilt sådana som begås av unga personer. Vilket oerhört slöseri med utredningsresurser, hos domstolarna men kanske ännu mer hos polisen och åklagarna, och vilken kolossal tidsutdräkt, kanske till obotlig skada för de unga, som nuvarande förfarande medför! Lagens svärd förlorar lätt sin skärpa, om det används i oträngt mål. Vi måste få ner mängden av mål, så att domstolarna får möjlighet att ta sig an de svåra och viktiga mål som nu i alltför stor utsträckning går andra vägar — till skiljedomstolar, eller kanske begravs i eko-polisens arkiv.
    En anslutning till EG kommer att ställa nya krav på domstolarna. Rättskipningen inom EG torde vara i högre grad individcentrerad än vår är nu. Vi vet vilka våndor inordningen under Europadomstolen har medfört. Efter omkring 15 nederlag i domstolen har Sverige nödgats att i stigande takt justera sina lagar och domstolarna sin praxis. Rättskälleteorierna kommer att ändras. Vårt ihärdiga studium av lagförarbeten kommer att framstå som mindre meningsfullt, analys av praxis kommer att växa i betydelse. Komplicerade lagtolkningsfrågor kommer att bli vanligare. Tvånget att välja mellan olika, efter ordalagen var för sig tillämpliga rättsnormer blir vanligare.
    I mängder av fall kommer domarens förmåga att agera självständigt att prövas, kanske särskilt vid val mellan skilda rättsnormer. Utöver dem vi känner i vårt eget system — grundlag, vanlig lag, förordning, annan föreskrift — får vi räkna med mängder av fall där någon EG-norm skall beaktas, härvidlag inte minst Europarådskonventionen om fri- och rättigheter, vilken torde komma att ingå i EG:s rättssystem.
    I den offentliga debatten har domstolarnas lagprövningsfunktion ofta kritiserats, man har ibland sett den som ett odemokratiskt inslag i författningen. Till kritikerna hör Dagens Nyheters chefredaktör Svante Nycander. Den är, säger han t. ex. i DN Debatt 23.5.91, ”ett utomordentligt skydd för yttrandefriheten”, men ”den bör inte överlåtas åt en yrkeskår som så litet som domarna ömmar för sin egen yttrandefrihet, utan betraktas som en allmän medborgerlig rättighet, som vi kan utöva exempelvis här på DN Debatt” . Det är ledsamt för en domare att ta del av en sådan värdering av domarkåren, särskilt ledsamt som jag finner den inte alldeles oberättigad. Kanske ligger felet i domarnas och domstolarnas nuvarande ställning? De blir vad man gör dem till. Vårt karriärsystem premierar skicklighet i de mera tekniska momenten i dömandet men innefattar knappast någon prövning av de allra viktigaste förutsättningarna, de etiska. Domaraspiranten och domaren utsätts för ett tryck att vara följsamma och hålla sig väl inte bara med äldre kolleger utan också med advokater, åklagare och andra funktionärer inom rättsvården och med underordnad personal (numera är både domarnas och domstolsbiträdenas fackorganisationer företrädda i tjänsteförslagsnämnden). Jag vet inte om man kan hysa

SvJT 1992 Domstolsorganisationen och domarrollen 776 förhoppningar om att i varje fall de fackliga inslagen i domstolsadministrationens skilda organ skall försvinna under den nya regeringen.
    Det är nu, inför inträdet i EG, som vi bör se om vårt hus och försöka stärka domstolarna så att de står pall. Vi måste från grunden stöpa om vårt domstolsväsende och vårt system för domarutnämning. I centrum måste stå den enskilde domarens skyldighet enligt domareden att ”efter ... bästa förstånd och samvete i alla domar rätt göra, ... aldrig lag vränga eller orätt främja för släktskap, svågerskap, vänskap, avund, illvilja eller räddhåga, ej heller för mutor och gåvor eller annan orsak, under vad sken det vara må”.
    Som var och en torde erkänna, är det nämligen inte vare sig färdighet i den juridiska tekniken eller följsamhet som är det viktigaste för en domare, det är i stället den allmänna personliga kapaciteten och känsligheten och, inte minst, modet att efter självständigt omdöme fatta även impopulära beslut.
    Ordet ”domarkarriär” synes vara moget att utmönstras. Som en allmän regel borde gälla att juristen, gärna efter notarietjänstgöring och vad som nu kallas fiskalsprövning, kanske efter högre juridisk examen, blir utnämnd till domare först efter många år i praktisk juridisk verksamhet, som advokat, åklagare eller i andra roller, där han har vunnit bred erfarenhet och visat sig besitta djupa insikter och säkert omdöme.
    Utnämningsproceduren är en fråga för sig. Inrätta gärna en förslagsnämnd med en kärna av domare och andra jurister med erfarenhet, insikter, personkännedom och säkert omdöme och låt en grupp personer med parlamentarisk förankring och med känsla för den konstitutionella och den internationella bakgrunden i någon form deltaga i utnämningsbesluten. Kanske, för att uppgiftens konstitutionella innebörd skall betonas, snarare en grupp med förankring i konstitutionsutskottet än i justitieutskottet? Offentliga utskottsförhör har vi ju nu prövat på i andra sammanhang. Kunde inte det vara något att fundera på i fråga om vissa domarbefattningar? Vi svenskar är ängsliga att tala högt om moraliska värderingar. Varför inte, med Europarådskonventionen (art. 39:3), säga att domaren skall ”vara av hög moralisk standard”?
Erik Holmberg