Några anmärkningar rörande ansvaret för miljöfarlig verksamhet vid konkurs och liknande situationer

 

 

Av advokat MAGNUS PFANNENSTILL

Inledning
Jag har för någon tid sedan i en artikel behandlat frågan om bl. a. konkursbos ansvar för konkursgäldenärens miljöfarliga verksamhet.1 Jag kritiserar i artikeln ett antal avgöranden från regeringen och koncessionsnämnden för miljöskydd. I de beslut jag kritiserar har de beslutande organen enligt 5 § miljöskyddslagen (ML) ålagt konkursbo att ”städa upp”2 efter konkursgäldenärens miljöfarliga verksamhet. Dessa förelägganden har riktats mot konkursboet utan att en skälighetsbedömning först skett enligt nyssnämnda bestämmelse. Detta hävdar jag är lagstridigt. Jag kritiserar också att besluten grundar sig på ett synsätt som innebär att konkursboet ansvarar för konkursgäldenärens handlingar. Jag påstår att detta synsätt strider mot rättsläget på andra viktiga rättsområden. Konsekvensen av besluten blir i praktiken att den egendom som någon gång använts i miljöfarlig verksamhet belastas av ett latent återställningskrav så länge egendomen finns hos den som bedrivit eller kan anses driva verksamheten: ett slags realbelastning som tränger sig före alla övriga — prioriterade eller oprioriterade — borgenärer. Detta drabbar bl. a. borgenärer som inte haft med verksamheten att göra.
    Koncessionsnämnden tycks i ett senare beslut delvis ha ändrat sin praxis.3 Genom beslutet har koncessionsnämnden prövat skäligheten av att förelägga ett konkursbo kostnaderna för att städa upp efter gäldenärens verksamhet. Dessutom har man prövat frågan om boet även skall åläggas att utföra undersökningar enligt 43 § ML på konkursgäldenärens fastighet. Beslutet väcker frågor kring innebörden av begreppet ”miljöfarlig verksamhet” och kon-

 

1 Juridisk Tidskrift (JT), nr 1 1992–93, s. 104. 2 Jag använder begreppen ”städa upp”, ”återställning” och ”efterbehandling” som utbytbara. 3 Koncessionsnämndens beslut 1992-12-18, B 250/92.

sekvenserna för den ansvariges borgenärer. Detta diskuteras i följande artikel.
    Jag kommer bl. a. vidare att i korthet redogöra för vissa slutsatser som Miljöskadeförsäkringsutredningen drar i sitt delbetänkande SOU 1992:135. Med anledning av detta delbetänkande diskuteras slutligen ett förslag i stora drag till en lösning.

 

Beslutet (saltsyrefallet)
Beslutets innehåll
Koncessionsnämndens beslut 1992-12-18, B 250/92 handlar om AB Varmgalvaniseringsfabriken, som försatts i konkurs. I korthet är omständigheterna följande.

 

Länsstyrelsen förelade bolaget enligt 40 § ML att forsla bort förorenad saltsyra som fanns på bolagets fastighet. Dessutom ålades bolaget att vidta undersökningar enligt 43 §. Undersökningsskyldigheten avsåg bl. a. vattenprovtagning och beskrivning av grundvattenförhållandena i området. Bolaget försattes sedan i konkurs. Därefter förelades konkursboet att vidta åtgärderna. Konkursförvaltaren överklagade beslutet. Förvaltaren uppgav, att boet inte fortsatt gäldenärens (bolagets) verksamhet utan att endast en sedvanlig avveckling skett. Återställnings- och undersökningsåtgärder ålåg därför gäldenären och inte boet. Fordringar med anledning av att gäldenären ej fullföljde sina förpliktelser var oprioriterade i konkursen. Länsstyrelsen avstyrkte bifall till överklagandet. Länsstyrelsen menade att föreläggandet borde riktas mot den som för närvarande hade rådigheten över fastigheten och detta var boet. Koncessionsnämnden konstaterade, att återställningsåtgärderna (försiktighetsmåtten) enligt 40 § 1 st. ML anslöt sig till försiktighetsbestämmelsen i 5 § ML. Sistnämnda bestämmelse ”riktar sig mot den som faktiskt utövar den miljöfarliga verksamheten”. Koncessionsnämnden konstaterade, att konkursboet inte fortsatt konkursbolagets miljöfarliga verksamhet ”av det slag som bolaget tidigare bedrivit”. Däremot menade man, att konkursboet drev en miljöfarlig verksamhet ”genom förvaringen av förorenad saltsyra inom fabriksområdet”. Efter en skälighetsbedömning ålade nämnden boet att bortskaffa den på fabriksområdet förvarade saltsyran. Nämnden ansåg däremot, att det saknades rättslig grund för att ålägga boet undersökningsskyldighet enligt 43 § 1 st. ML. Anledningen var, att boet inte utövade eller hade utövat någon ”verksamhet som haft betydelse för uppkomsten av den befintliga mark- och grundvattenföroreningen”. Förvaringen av saltsyran ansågs sakna betydelse i detta avseende.

 

Koncessionsnämnden har på ett ganska utförligt sätt redovisat sin argumentering. Denna argumentering är intressant och jag tycker därför att det finns anledning att närmare analysera denna och vilka konsekvenser argumenteringen kan få för framtiden.

 

Närmare om koncessionsnämndens skäl
Det är två problem ur miljöskyddshänseende som föreligger. Det ena är att det i marken på fastigheten finns skadliga mängder zink. Denna zink tycks åtminstone till en del komma ifrån konkursbolagets tidigare verksamhet eller en liknande verksamhet som tidigare bedrivits av annan på samma fastighet. Det andra problemet är ”tunnor” med saltsyra som har stått på fabriksområdet inom samma fastighet. Konkursbolaget är ägare till fastigheten när frågan om föreläggandena aktualiseras. Koncessionsnämnden konstaterar inledningsvis, att konkursboet omhändertar konkursboets tillgångar för borgenärernas räkning. Vidare konstateras, att boet inte har fortsatt gäldenärens verksamhet. Boet har ”... således inte bedrivit någon miljöfarlig verksamhet av det slag som bolaget /gäldenären/ tidigare bedrivit”. Koncessionsnämnden fortsätter med att konstatera att boet dock ”... genom förvaringen av förorenad saltsyra inom fabriksområdet...” bedriver en miljöfarlig verksamhet. Denna saltsyra innebär en fara för miljön och bör därför forslas bort. Detta bör ske ”... av den som för närvarande förfogar över saltsyran och fastigheten, nämligen konkursboet”.
    Koncessionsnämnden fortsätter med att konstatera, att skäligheten av åtgärden skall prövas enligt 5 § ML. Enda sättet att eliminera risken för skador från saltsyran är att låta bortforsla denna. Man kan vidare utgå ifrån, att en ny ägare till fastigheten kommer att åläggas att forsla bort saltsyran om inte konkursboet gör detta. Därmed är det sannolikt att en köpeskilling vid en försäljning av fastigheten blir lika mycket lägre som kostnaden för bortforslingen. Ett föreläggande får därför inte någon avgörande betydelse för värdet av tillgångarna i boet. Skall å andra sidan det allmänna bekosta bortforslingen, kommer fastighetens värde att öka i motsvarande mån. Denna värdeökning kommer då konkursborgenärerna till godo. Mot denna bakgrund anser koncessionsnämnden att åtgärden är skälig även om kostnaderna blir betydande i jämförelse med boets totala tillgångar. Föreläggandet fastställs således i denna del.
    Koncessionsnämnden konstaterar alltså, att boet förvarar saltsyran. Denna saltsyra har dock inte haft någon betydelse för det zink som finns i marken till fastigheten. Den verksamhet som har lett till zinkutsläppet har alltså boet inget med att göra. Boet har inte heller övertagit fastighetsägaren skyldigheter enligt miljöskyddslagen eftersom förvaltaren endast ”omhänderhar” fastigheten för borgenärernas räkning. Nämnden anser därför att

det saknas laglig grund för ett föreläggande om undersökning enligt 43 § ML mot boet. Föreläggandet upphävs därför i denna del.
    Det torde inte vara helt enkelt att förstå varför nämnden gör denna skillnad mellan ”tunnorna” på marken och zinket i marken. Eller uttryckt på ett annat sätt: Varför ansvarar boet för den verksamhet som lett till att ”tunnorna” hamnat på fabriksområdet men inte för den verksamhet som lett till att zinket kommit i jorden? Och vad är konsekvensen av detta synsätt? Innan jag kommer in på dessa båda frågor vill jag först redogöra för ML:s regler om efterbehandling och undersökningsplikt. Därefter behandlas konkursboets förhållande till konkursgäldenären och dessutom belyser jag problematiken med ett exempel.

 

Efterbehandling och undersökningsplikt
Enligt 5 § ML får den som utövar miljöfarlig verksamhet åläggas att vidta de åtgärder som behövs för att ML skall efterlevas. Ibland är det inte klart om och i så fall vilka åtgärder som behövs. För att avgöra detta måste tillsynsmyndigheten kanske ha tillgång till ytterligare information. Tillsynsmyndigheten får därför enligt 43 § 2 st. ML förelägga ”den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig eller den som annars är skyldig att avhjälpa olägenhet från sådan verksamhet att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verkningar”. Språkbruket är lite märkligt eftersom redan risken för skador ingår i begreppet miljöfarlig verksamhet.4 Å andra sidan torde det vara klart att bestämmelsen omfattar alla de situationer där det kan bli aktuellt med åtgärder enligt 40 §. Departementschefen uttalar också i 1969 års proposition att ”tillsynen bör avse samma område som lagen i övrigt”.5 Genom 1988 års lagändring har man velat klarlägga att i ansvaret för den miljöfarliga verksamheten ingår efterbehandlingsåtgärder. Bl. a. 5 och 43 §§ har därför ändrats. Någon skillnad i möjligheten att rikta ålägganden enligt 5 eller 43 §§ mot den som anses bedriva en verksamhet synes således inte föreligga. Att koncessionsnämnden gör skillnad på tunnorna ovan mark och zink i mark kan alltså inte bero på att olika tillsynsbestämmelser är tillämpliga. En sådan diskussion förs inte heller i domen.

 

 

4 Westerlund, Miljöskyddslagen, Göteborg 1990, s. 411. 5 Prop. 1969:28 s. 224.

Konkursboets förhållande till konkursgäldenären6
Allmänt
Konkursboet tar hand om gäldenärens tillgångar, konkurslagen (KL) 1:1. I den mån denna egendom är av beskaffenhet att kunna utmätas (KL 3:3) skapar denna egendomsmassa ett konkursbo. För att kunna utmätas måste egendomen antas ge något överskott sedan kostnaderna har täckts.7 Det är alltså gäldenärens enskilda saker av ekonomiskt värde som tillsammans utgör konkursmassan — konkursboet. Denna massa har sedan medeltiden ställts under vård av en syssloman, sedermera konkursförvaltare. Sysslomannens — förvaltarens — uppgift har varit, och är, att sälja egendomen, sak för sak, eller massan i sin helhet. Av de pengar som kommer in skall först sysslomannens — förvaltarens — arvode och kostnader betalas jämte eventuella andra skulder som förvaltaren belastat boet — egendomen — med. Eftersom dessa skulder direkt belastar konkursmassan kallas de för ”massaskulder”. Resten skall delas ut enligt förmånsrättsordningen till de borgenärer som fanns då massan ställdes under förvaltarens vård och rådighet.8 Enligt KL 3:1 blir gäldenären av med rådigheten över den egendom som ingår i boet. Han kan inte heller ingå rättshandlingar, som belastar boet. Före 1987 års konkurslag har inte ett konkursbo kunnat försättas i konkurs.9 I boet ingår bara utmätningsbar egendom. Detta är en grundläggande princip, som gällt länge.10 Vilken egendom som är utmätningsbar framgår av utsökningsbalken (UB) 4:2 och 5:1–4 (främst 5:1). Om det efter konkursens avslutande finns osåld egendom kvar skall denna återlämnas till gäldenären (KL 10:4).

 

Olika slag av egendom
Det är bara de skulder som finns vid konkursbeslutet som är utdelningsgilla i konkursen. Förmånsrättslagen bestämmer i vilken ord-

6 För en fylligare redovisning se JT och där angivna hänvisningar. 7 Walin och Gregow, Utsökningsbalken, Lund 1982, s. 115. I konkurssammanhang brukar man utgå ifrån att priset måste överstiga de förväntade försäljningskostnaderna och andra särskilda kostnader som boet får för just den egendomen. Något överskott till borgenärerna behöver det inte röra sig om. Det räcker om försäljningen ger ett ”täckningsbidrag” till konkurskostnaderna. 8 G. A. Broomé, Studier i konkursrätt, Lund 1888 och Welamson, Konkursrätt, Stockholm 1961, s. 7 ff. och 15 f. 9 NJA 1945 s. 177. Se särskilt JustR Hellquists uttalande. I detta understryks särskilt att konkursboet är en särskild förvaltningsorganisation. Denna organisation är vidare inte bärare av de förmögenhetsrätter som förvaltningen omfattar. 10 Se exempelvis 1862 års Konkurs-Lag 3:35. På romartiden tog man inte bara hand om gäldenärens egendomen. Borgenärerna tog också hand om gäldenären och utövade utpressning på anhöriga och vänner att dessa skulle betala. I sista hand sålde man gäldenären som slav, Broomé s. 28 f. Personexekution har förekommit långt in i modern tid. Dickens beskriver för övrigt målande i Pickwicklubben hur en gäldenär, Sam, sätts på gäldstuga i väntan på att skulden skall lösas.

ning borgenärerna skall få betalt. Sett mot bakgrund av förmånsrättsreglerna finns det ofta tre slags egendom i en näringsidkares konkurs. Det är för det första kontanter och liknande som går till borgenärer med allmän förmånsrätt eller oprioriterade. För det andra är det övrig egendom som omfattas av företagshypotek och som tillfaller innehavare av detta hypotek. För det tredje kan det finnas en fastighet. Den del av köpeskillingen för fastigheten som täcks av pantbrev går till pantbrevsinnehavare. Eventuellt övervärde tillfaller borgenärer med allmän förmånsrätt eller oprioriterade. Man håller strikt på att varje egendomsslag skall bära sina kostnader. Man kan alltså inte ta från kontanter — som har funnits vid konkursbeslutet — och slutligen bekosta åtgärder på fastigheten som kommer pantbrevsinnehavarna tillgodo. Inte heller kan man ta från fastighetens avkastning och förbättra den egendom som omfattas av företagshypotek etc.11 För fördelningen av konkurskostnaderna finns särskilda regler i KL.12 Ibland kan det finnas lös egendom som är pantsatt. I detta sammanhang är det lösa saker som kan vara av intresse. Dessa finns då hos en tredje man. Eventuellt kan gäldenären ha kvar pantsatt eller såld egendom som har sakrättsligt skydd enligt lösöreköplagen. Eventuellt överskott vid försäljning av pantsatt egendom tillfaller företagshypoteket, om sådant finns. I förvaltarens uppgift ingår att försöka sälja eventuell fast egendom exekutivt eller under hand. Detta gäller även om fastigheten är överintecknad. Anledningen är att man skall få avgjort till vilken del panten brister i värde. Pantbrevsinnehavare har sedan rätt att få utdelning såsom för oprioriterad skuld till den del hans fordran inte täcks av panten.13 Blir inte fastigheten såld, återfår gäldenären dispositionen över fastigheten efter konkursens avslutande. Inte ens om fastigheten säljs senare, kan konkursen ”återupplivas” av denna orsak.14 Däremot är det naturligtvis fritt fram för pantbrevsinnehavare att själv begära exekutiv försäljning.
    Om den fasta egendomen säljs, skall förvaltarens arvode och kostnader för fastighetens förvaltning först betalas innan resterande köpeskilling delas ut till pantbrevsinnehavarna (UB 12:25

 

11 Jfr NJA 1982 s. 900. 12 Jfr NJA 1987 s. 143. 13 Tidigare har i doktrinen uttalats att det enda sättet att fastställa bristen vid en pantrealisation är genom en exekutiv försäljning, se bl. a. Welamson, 1961, s. 380 och 383. I NJA 1991 s. 383 uttalas det dock att det är angeläget att förfarandet med underhandsförsäljning av fast egendom verkligen kan utnyttjas i det praktiska livet. Numera torde det därför räcka att priset inte varit för lågt för att visa bristen vid pantrealisation av fast egendom. 14 NJA 1946 s. 25. Att fastigheten lämnas osåld får alltså samma effekt som att konkursboet inte övertar gäldenärens talan i process om viss tillgång, se Welamson, 1961, s. 197.

sista st). Kostnader som avser efterbehandling av en fastighet torde väl i och för sig falla inom ramen för kostnader för fastighetens förvaltning. När pantbrevsinnehavarna har fått sitt, tillfaller eventuellt ”övervärde” borgenärer med allmän förmånsrätt eller oprioriterade. Blir det utdelning på ägarhypotek, fördelas detta på samma sätt som om fastigheten har ett övervärde.

 

Deposition
Det kan vara dags för ett exempel.
    Om en konkursförvaltare driver en verksamhet för boets räkning, blir skulder som därigenom uppkommer massaskulder. Eftersom ägaren — konkursgäldenären — inte åtagit sig dessa skulder är han inte heller betalningsskyldig för dessa efter konkursens avslutande.15 Det är inte ovanligt att konkursgäldenären har egendom som är inhyrd hos tredje man. För obetald hyra har depositarien retentionsrätt enligt HB 12:8. Om förvaltaren tror att han kan sälja egendomen för mer än vad hyran uppgår till, betalar han depositarien, tar ut egendomen och säljer den. Om egendomen är mindre värd, låter han den stå kvar och depositarien får bäst han kan försöka sälja egendomen och ta sig betalt ur köpeskillingen. Så vitt jag vet har ingen med framgång kunnat göra gällande att forna tiders gode män eller sysslomän, nutidens förvaltare, har bedrivit en verksamhet innebärande att boet gentemot depositarien ansvarat för egendomen eller hyran, om förvaltaren inte har förfogat över egendomen. Det torde därför inte kunna göras gällande att boet beträffande sådan egendom bedriver en miljöfarlig verksamhet, om godset skulle vara miljöfarligt.

 

Ansvaret för äldre nedsmutsningar
Allmänt
En gammal soptipp, nedgrävd eller ovan jord, kan medföra förorening av mark eller vatten. Detta är ett exempel på miljöfarlig verksamhet enligt 1 § 1 st. 2. Denna punkt omfattar mark även inom verksamhetsområdet. ML är enligt punkt 2 tillämplig på:

 

”användning av mark. ... på sätt som eljest kan medföra förorening av mark ... eller av grundvatten.”

 

Jag behandlar nu frågan om vem som anses ansvara för förorening från en deponi som skett och avslutats före ML:s ikraftträdande den 1 juli 1969. Frågan har under de senaste åren behandlats i lit-

 

15 Welamson 1961, s. 652.

teraturen främst av Delin, Westerlund samt Bjällås och Rahmn.16 Jag skall göra en kort redovisning av respektive författares inställning till problematiken. Delin
Delin tar upp ett beslut av koncessionsnämnden som avser efterbehandling av gamla gruvavfall i Garpenbergsområdet.17 Målet gäller ett äldre avfallsmagasin som har avslutats före ML:s tillkomst. Det tycks ha varit ostridigt att visst skadligt läckage fortsatt efter den 1 juli 1969. Nämnden börjar med att konstatera att en avfallsdeponi som läcker föroreningar utgör en form av miljöfarlig verksamhet. Därefter konstaterar nämnden att deponien avslutats före den 1 juli 1969. Nämnden fortsätter med att konstatera att ML:s bestämmelser inte utan uttrycklig föreskrift är tillämplig på skador som uppkommit på grund av verksamhet som avslutats före den 1 juli 1969. Detta gäller även om skadorna är av fortlöpande karaktär. Bolaget ålades således inte någon återställningsskyldighet Delin utvecklar saken vidare och påpekar att ML skiljer mellan miljöfarlig verksamhet och olägenhet till följd av sådan verksamhet. De i lagen använda begreppen ”verksamhet”, ”utsläpp” och ”användning” innebär underförstått att någon form av mänsklig aktivitet förekommit.18 Delin menar att det är främmande för normalt språkbruk att tala om verksamhet beträffande avfall som ligger kvar sedan den förorenande industrin upphört eller användningen av upplaget definitivt upphört. Delin avslutar denna del av diskussionen med att konstatera att det inte torde ha föresvävat lagstiftaren att för länge sedan ”avslutade” upplag skulle omfattas av begreppet miljöfarlig verksamhet.

 

Westerlund
Genom en lagändring 1988 med verkan från den 1 juli 1989 har 5 § ML ändrats. Ändringen innebär att det klart framgår av lagtexten att skyldigheten att avhjälpa olägenheter kvarstår även efter det att verksamheten har upphört. Westerlund behandlar denna lagändring.19 Han är av den uppfattningen att lagändringen endast avser verksamhet som pågått sedan den 1 juli 1969.20 Han finner att de problem som hör ihop med att en verksamhets aktiva fas har

 

16 Delin, Om återställningsåtgärder enligt miljöskyddslagen, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1989, s. 1, Westerlund, Miljöskyddslagen, Göteborg 1990 och Bjällås och Rahmn, Miljöskyddslagen, Göteborg 1991. 17 KN nr 263/84, dnr 500-205/83. Beslutet överklagades till regeringen. På grund av olika omständigheter kom regeringen inte att slutligen avgöra den aktuella frågan. 18 Prop. 1969:28 s. 363. 19 Westerlund, s. 197 ff. 20 Prop. 1987/88:85 s. 218. Där sägs att ”... all miljöfarlig verksamhet som har pågått och upphört sedan ML trädde i kraft också är förenad med återställningsskyldighet.”

upphört före den 1 juli 1969 inte behandlats i förarbetena till denna lagändring.
    Westerlund talar om två faser i markanvändningen.21 Den ena är den aktiva fasen när exempelvis fabriken är i drift eller tippningsverksamheten pågår. Den andra är den passiva fasen när exempelvis avfallet ligger kvar. Som framgår ovan anser Westerlund det vara oklart hur ML skall tillämpas då det gäller verkningarna av den passiva fasen när den aktiva verksamheten avslutats före den 1 juli 1969.
    Westerlund anser också att begreppet ”användning” av mark är oklart. Är det användning av mark att låta den ligga som den är? Eller blir det användning av mark först när man brukar den för något speciellt ändamål?22 Westerlund menar med hänvisning till bl. a. grannelagsaspekter att ”användning” inkluderar även helt passivt innehav av marken. Där ”... marken lämnats så att säga åt sitt öde, åt en fri utveckling”. Westerlund diskuterar vem som i detta fall kan anses ”använda” marken men något svar får man inte. Han menar dock att man vid tveksamhet kan anlägga ett grannelagsrättsligt betraktelsesätt. Detta kan möjligen ge en användbar analogi.23

 

Bjällås och Rahmn
Författarna tar upp frågan om vad som är miljöfarlig verksamhet. Författarna menar att det inte spelar någon roll för bedömningen av denna fråga, om själva deponeringen har upphört eller den verksamhet, som lämnat kvar avfallet, upphört. Avgörande är om det sker eller kan ske några utsläpp till omgivningen. Det är ”... markanvändningen som sådan, med de konsekvenser för omgivningen som den för med sig, som är avgörande för bedömningen av om det i miljöskyddslagens mening bedrivs en miljöfarlig verksamhet eller ej”.24 Detta gäller utan inskränkning om verksamheten påbörjats eller avslutats efter den 30 juni 1969. Har verksamheten avslutats före den 1 juli 1969, så måste man skilja på om utövaren samtidigt är ägare till fastigheten eller ej. Om han inte äger fastigheten, torde han ej kunna göras ansvarig enligt ML för sådana åtgärder som syftar till att avhjälpa kvarvarande olägenheter av verksamheten. Äger han fastigheten torde han ”... alltid och oberoende av när själva verksamheten upphörde ha ett principiellt ansvar för återställningsåtgärder som syftar till att

 

21 A. a. s. 34. 22 A. a. s. 29 f. 23 A. a. s. 30 n. När det gäller ansvaret vid passivt innehav i den nu diskuterade betydelsen se rättsfallen vid not 72. 24 Bjällås och Rahmn s. 141.

förebygga och avhjälpa olägenheter”.25 Det är nämligen de faktiska eller potentiella störningarna som är avgörande för om ML är tillämplig eller inte. En gammal och för länge sedan nedlagd soptipp är fortfarande att betrakta som en pågående miljöfarlig verksamhet om den kan medföra förorening för omgivningen. Utövare är ”... den som använder marken för avfallsförvaring, dvs. i allmänhet fastighetsägaren”.26

 

Sammanfattning av denna del
Tre olika uppfattningar har ovan redovisats om ansvaret för efterbehandling av olägenhet som uppstått före den 1 juli 1969. Delin menar att något sådant ansvar ej kan utkrävas. Bjällås menar att fastighetsägaren alltid kan göras ansvarig såsom ”förvarare” av föroreningen. Denna förvaring är då att betrakta som en markanvändning. Westerlund redovisar ingen bestämd uppfattning. Har koncessionsnämnden redovisat någon uppfattning? Något renodlat fall känner jag inte till. I ovannämnda beslut rörande Garpenbergsområdet har nämnden ansett att ansvar för deponien, som lagts ned före den 1 juli 1969, ej kan dömas ut (jfr dock not 17). Frågan har delvis behandlats i nedannämnda beslut.

 

Fastighetsbolagsfallet
KN har relativt nyligen behandlat frågan om en verksamhet på en fastighet kan anses ha upphört före den 1 juli 1969.27 En kort redogörelse följer här.

 

Ett bolag hade tomträtten till en fastighet. Tomträtten upphörde under 1991. Kommunen avsåg att bygga flerbostadshus på området. Bolaget hade före den 1 juli 1969 tillverkat bl. a. tjära. Därefter förekom inte någon direkt tillverkning. Däremot hade bolaget hanterat och bl. a. blandat olika tjärprodukter och kemikalier efter den 1 juli 1969. Länsstyrelsen förelade bolaget att verkställa undersökning på fastigheten. Bolaget överklagade och menade att bolagets miljöfarliga verksamhet i allt väsentligt hade upphört före den 1 juli 1969. I vart fall hade den verksamhet som orsakat de olägenheter som nu är aktuella upphört då. Bolaget menade att det strider mot förbudet om retroaktiv lagstiftning och ML att ålägga bolaget att svara för utredningskostnader som föranletts av den verksamhet, som hade ägt rum före lagens ikraftträdande. Dessutom menade bolaget att det vore rimligare att ålägga kommunen såsom fastighetsägare att göra undersökningen. KN konstaterade att bolaget även efter den 1 juli 1969 lagrat och hanterat tjärprodukter m. m. Dessutom hade bolaget efter 1969 bedrivit tillverkning genom framför allt blandning. Bolaget hade alltså bedrivit

 

25 A. a. s. 143. 26 Ibidem. 27 KN beslut B 173/92, dnr 200-416-91.

miljöfarlig verksamhet även efter ML:s ikraftträdande. KN undanröjde dock föreläggandet på den grund att det inte var tillräckligt preciserat.

 

I beslutet anges särskilt att bolaget efter 1969 lagrat och hanterat miljöfarliga produkter och även vidtagit andra åtgärder som blandning av dessa (”tillverkning”). Nämnden går inte in på en bedömning av om den nuvarande verksamheten kan ha orsakat olägenheten. Det sägs uttryckligen att miljöfarlig verksamhet pågått även efter 1969. Detta kan ju möjligen tyda på att koncessionsnämnden inte utan vidare är beredd att acceptera att fastighetsägaren eller tomträttsinnehavaren är ansvarig enligt ML, om den aktiva verksamheten lagts ned före den 1 juli 1969. Å andra sidan har KN inte accepterat att dela upp verksamheten i en del avseende tiden före 1969 och en del för tiden därefter. En fråga, som beslutet aktualiserar, är om nämnden varit beredd att göra en sådan uppdelning, om det bolag som utövat verksamheten fram till 1969 inte funnits längre utan ett annat bolag efter 1969 drivit den verksamhet, som inte ledde till utsläppen. Den siste utövaren anses svara för tidigare utövares verksamhet.28 Detta lär dock bara gälla den del av verksamheten som har övertagits. En uppdelning tycks dock inte ha accepterats av koncessionsnämnden i nyssnämnda beslut då det gäller verksamhet, som bedrivs av den ursprunglige utövaren. Detta är ganska rimligt. Anledningen är att så länge verksamheten bedrivs av samme person det kan vara naturligt att se verksamheten såsom en odelbar enhet.

 

Sysslomannens ansvar för huvudmannens verksamhet
Länsstyrelsen uttalar i sitt yttrande till koncessionsnämnden i saltsyrefallet att föreläggandet bör ”riktas mot den som för närvarande har rådigheten över fastigheten”, dvs. konkursboet. Kommunen uttrycker det på så sätt i sitt yttrande, att åtgärderna skall ”bekostas av den som är ansvarig för verksamheten, i detta fall konkursboet”. Dessa uttalanden visar att det är viktigt att skilja på å ena sidan den som har rådigheten och å andra sidan den som i sista hand skall stå för kostnaderna. Detta framgår tydligt när man ser på det gamla begreppet sysslomannaskap.
    Tidigare har den person som tog hand om boet kallats för syssloman. Detta framgår bl. a. av 43 § i 1862 års konkurslag. Sysslomannen skulle ta hand om boet och ombesörja de åtgärder som erfordrades för att bevaka borgenärernas gemensamma rätt och bästa (samma bestämmelse). Misskötte han ”sitt uppdrag” kunde han bl. a. entledigas av rätten (64 §). Här framgår alltså det som är

 

28 Bjällås s. 144.

typiskt för sysslomannaskapet nämligen uppdraget. Vanligtvis kombineras även uppdraget med en fullmakt. Fullmakten skapar uppdragstagarens behörighet att binda uppdragsgivaren. För att uppdragstagaren (även kallad fullmäktigen eller mellanmannen) inte själv skall bli bunden av sin handling gentemot tredje man fordras dock att det framgår att uppdragstagaren handlar för uppdragsgivarens räkning. Vissa allmänna bestämmelser om detta finns kvar sedan 1734 i 18 kap. HB.
    När det gäller sysslomannaskapet vid konkurs är både uppdraget och behörigheten reglerad i konkurslagen. Det finns andra sysslomannaskap där uppdraget och behörigheten också regleras direkt i lag. Exempel på sådana uppdrag är sysslomannaskap enligt bl. a. UB 12:9 (förvaltning av utmätt fastighet), tvångsförvaltning enligt bostadsförvaltningslagen, sysslomannaskap enligt RB 15:3 (kvarstad), boutredningsman enligt ÄB, god man enligt samäganderättslagen eller ställföreträdare enligt lagen om förvaltning av vissa samägda jordbruksfastigheter.
    Borgenärsintressena träder i förgrunden vid konkursförvaltning samt vid sysslomannaskap enligt UB, RB och tvångsförvaltning (hyresgästerna har ett borgenärsintresse). Boutredningsmannens uppdrag liksom vid samägande god mans uppdrag skall främst tillgodose delägarnas rätt.29 En förmyndare har också ställning som syssloman även om denna är av speciellt slag liksom kommissionären. Att vara styrelseledamot i en förening eller ett aktiebolag är ett vanligt förekommande sysslomannauppdrag.
    Sysslomannaskapet är ett begrepp med gamla anor inom civilrätten. I romersk rätt förekom det under beteckningen mandatum.30 Gemensamt för de lagreglerade sysslo- eller godmansskapen är att huvudmannen blir direkt bunden av de rättshandlingar sysslomannen eller den gode mannen företar i huvudmannens namn inom uppdragets ram. Sysslomannen blir däremot inte själv förpliktad såvida han inte särskilt åtar sig en sådan förpliktelse (HB 18:6).

 

Förelägganden
Det finns ibland anledning för en myndighet att förelägga en verksamhetsinnehavare eller en fastighetsägare att vidta eller underlåta att vidta en åtgärd. Ofta är det bråttom med åtgärden. Det är då viktigt att föreläggandet blir effektivt. Ett föreläggande kan därför för det mesta förenas med ett vite. Åtgärderna kan också komma att vidtas på den skyldiges bekostnad. Förelägganden kan exempel-

 

29 Departementsstencil Ju 1969:31, s. 68. 30 Malmström, Civilrätt, DDR 1990, s. 79.

vis ges enligt 18 § hälsoskyddslagen, PBL 10:3 eller ML 40 och 43 §§.
    För att ett föreläggande skall bli effektivt måste naturligtvis adressaten ha faktisk och rättslig möjlighet att rätta sig efter föreläggandet.31 Rättspraxis tycks också utgå från att vitesföreläggande endast kan riktas mot den personkrets som i respektive författning anges som ansvarig.32 I rättspraxis har förmyndaren regelmässigt utsetts som adressat, när beslutet gällt förbud eller åläggande med avseende på den omyndiges fastighet.33 Samma sak gäller god man för ägaren till en fastighet och förvaltare enligt bostadsförvaltningslagen.34 Vad är då innebörden av ett föreläggande som riktas mot sysslomannen? Svar på denna fråga ges i NJA 1954 s. 389.35

En fastighetsförening ägde en fastighet. Denna besvärades av grundfukt. Hälsovårdsnämnden ålade därför styrelseledamoten att vid vite åtgärda besväret. Inget gjordes. Åklagaren förde därför talan mot ledamoten om utdömandet av vitet. Ledamoten fredade sig med att föreningen saknade pengar till åtgärderna. RR ålade ledamoten att betala vitet. HovR:n liksom HD befriade honom från detta. HD konstaterade, att hälsovårdsnämndens vitesbeslut var giltigt och fortsatte: ”Det genom beslutet meddelade föreläggandet kan icke givas den innebörden att /styrelseledamoten/ skulle vara pliktig att vid behov med egna medel bekosta åsyftade arbeten utan har allenast medfört skyldighet för honom att i egenskap av styrelseledamot verka för att å föreningens vägnar avhjälpa grundfukten.” HD konstaterade vidare, att ledamoten inte ”haft möjlighet att för föreningen anskaffa nödiga medel”.

 

En syssloman skall således verka för att åläggandet kan genomföras. Betala själv skall han inte behöva göra. Är det så att sysslomannen genom ett vårdslöst agerande orsakat att huvudmannen åsamkats ett vitesföreläggande, kan det ju naturligtvis bli fråga om ett skadeståndsansvar för sysslomannen gentemot huvudmannen. Det allmänna lär väl knappast av sig självt inträda i detta krav.

 

Egen slutsats
Jag skall nu mot bakgrund av vad som hittills sagts försöka dra slutsatser av koncessionsnämndens bedömning av saltsyrefallet.
    Först gäller det att fastställa vad som menas med begreppet ”användning av mark” i 1 § p. 2 och 3 ML eller begreppets syno-

 

31 R. Lavin, Vitesföreläggandets adressat, Lund 1975, s. 99 f. 32 A. a. s. 49. 33 A. a. s. 12 f. 34 A. a. s. 14 respektive 106. 35 A. a. s. 102.

nym ”markanvändning”. Därefter gäller det att klara ut vem som ansvarar för denna markanvändning. Sedan blir det en fråga om att fastställa om det föreligger någon risk för förorening genom markanvändningen. Om man kommer fram till att det föreligger en markanvändning som utövas av någon och denna markanvändning medför risk för förorening, skall slutligen en skälighetsbedömning göras enligt 5 § ML innan utövaren kan åläggas att vidta åtgärder.
    När det gäller tunnor ovan mark torde det inte föreligga något hinder att betrakta ett förvarande av dessa tunnor som användning av mark, om verksamheten som lett till tunnorna pågått sedan den 1 juli 1969. I så fall kan fastighetsägaren anses använda marken för miljöfarlig förvaring. Detta stämmer med tidigare praxis i koncessionsnämnden.36 Det torde inte finnas något skäl för att skilja på förvaring ovan jord och under jord av produkter som härrör från mänsklig verksamhet. I fastighetsbolagsfallet har koncessionsnämnden inte accepterat att från en pågående verksamhet skilja av en inte pågående tidigare delverksamhet. En konsekvens av detta torde vara att man måste betrakta företagarens hela verksamhet som en enhet. Detta medför i sin tur att man inte kan ur ansvarssynpunkt skilja ut den verksamhet som lett till förvaring ovan jord och den som lett till förvaring under jord. En annan sak är att skälighetsbedömningen enligt 5 § kan leda till ett annat resultat i slutändan. I saltsyrefallet konstaterar koncessionsnämnden att det saknas laglig grund att ålägga den som anses bedriva verksamheten — boet — någon skyldighet beträffande den delverksamhet som lett till zinket i marken. Detta är inte konsekvent enligt min uppfattning. Både tunnorna och fastigheten omfattas av boets förvaltning, om egendomen har ett värde för boet.
    Koncessionsnämnden konstaterar att boet endast ”omhänderhar” gäldenärens fastighet för borgenärernas räkning. Detta konstaterande måste alltså enligt min uppfattning också gälla tunnorna. Om man inte accepterar detta synsätt, blir konsekvensen följande.
    Tunnorna innehas av boet med en starkare rätt och skyldighet än fastigheten. Vad detta skulle vara för typ av rätt är höljt i dunkel. Denna rätt måste i sin tur förutsätta att tunnorna i vart fall har ett nettovärde för boet och kan säljas. I annat fall ingår dessa inte i boet. Om tunnorna har ett saluvärde, skulle i stället konsekvensen bli att boet anses deponera tunnorna på en fastigheten som boet

 

36 KN 1991-02-15, nr B 31/91, (beträffande makarna Karlsson) redovisat i Bjällås s. 145 och JT s. 109 f. samt KN 1991-06-20, nr B 128/91, (beträffande KB Friherren).

endast omhänderhar för borgenärernas räkning. Detta låter lite egendomligt.
    Jag har noterat ovan att boet, enligt koncessionsnämndens sätt att se på saken, innehar tunnorna med starkare rätt och skyldighet än vad som normalt anses vara fallet i en konkurs. Att skyldigheten är större framgår av beslutet.
    Men en skyldighet måste alltid åtföljas av en rätt i motsvarande mån. Ansvar och rättighet är två sidor av samma sak och måste vara symmetriska.37 Jag tror för min del att koncessionsnämnden har insett att det inte är i överensstämmelse med viktiga och grundläggande rättsprinciper att ålägga ett konkursbo ansvaret för borgenärens verksamhet. Man har därför undantagit ansvaret för själva fastigheten. Därefter har man stirrat sig blind på KL 3:3 om egendom som ingår i boet. Då har man inte tänkt på att boet är en förvaltningsform som inte ansvarar för ägarens förpliktelser. Dessutom har man inte insett att tunnorna är undantagna från boet eftersom de saknar värde utan endast är en belastning.38 Jag har ovan redovisat vissa förhållanden som gäller sysslomän. Om man går tillbaka till tiden före 1967 års konkurslag, ansågs inte ett konkursbo vara en juridisk person. Sysslomannaskapets karaktär såsom det har redovisats ovan har då märkts tydligare. Någon ändring om hur massagäld uppkommer har dock inte skett genom att man infört möjligheten att försätta ett bo i konkurs och att numera utmätning kan ske hos boet för massagäld.
    Trots allt tycks beslutet i saltsyrefallet vara ett steg i rätt riktning eftersom koncessionsnämnden delvis insett problematiken och dessutom för första gången gjort en skälighetsbedömning som gäller boet.39 Ett problem som koncessionsnämnden trycker på är att en sanering bekostad av allmänna medel kan höja fastighetens värde. Detta konstaterande är säkert riktigt och visar på ett problem i sammanhanget. Det är dock inte helt rättvisande att bara konstatera att detta kommer borgenärerna till godo. Man måste enligt min uppfattning se till de olika borgenärskollektiven. Är fastigheten överintecknad, vinner pantbrevsinnehavarna på att staten betalar. Finns det ett övervärde, blir det borgenärer med allmän förmånsrätt eller oprioriterade som vinner. Störst fordringsägare med

37 Mot detta argument kan man inte åberopa kommissionsinstitutet. Visserligen föreligger asymmetri i det svenska kommissionsinstitutet men detta uppvägs av kommissionärens rätt till täckning av huvudmannen, se bl. a. SvJT 1990 s. 353 f. 38 Om avfallsbegreppet se RÅ 1976:5 och NJA 1991 s. 460. 39 I SOU 1992:135, s 43, påstås att KN gjort en skälighetsbedömning i beslutet B 128/91. Detta påstående är fel i vad det avser bedömningen gentemot boet. KN åberopar ju gäldenärens vetskap för att ålägga boet ansvar!

allmän förmånsrätt är för det mesta staten som således får tillbaka pengarna men under annan budgettitel.

 

Tvångsförvaltning
Allmänt
Jag går nu över till att försöka belysa en situation som delvis är lik konkurssituationen, nämligen tvångsförvaltning av bostadshus. Jag börjar med ett exempel.

 

Ett fastighetsaktiebolag äger en hyresfastighet. Den ligger i utkanten av ett mindre samhälle och gränsar till naturmark. En grundvattentäkt finns en bit bort. Bolaget missköter fastigheten. Hyresgästerna klagar utan framgång på misskötseln. Till sist begär kommunen att fastigheten skall förvaltas av en särskilt utsedd förvaltare (tvångsförvaltning) enligt bostadsförvaltningslagen (1977:792). Hyresnämnden beslutar om detta och utser ett förvaltningsbolag till särskild förvaltare. Fastighetsbolagets ekonomi är usel. Hyresintäkterna från fastigheten räcker inte till mycket mer än till fastighetens löpande drift. Kort efter det att förvaltningsbolaget tillträtt som förvaltare upptäcker man att en gammal utomhustank med olja på fastigheten sprungit läck. Några tunnor med oljeavfall står vid tanken. Den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden befarar att den utrunna oljan kan komma att sippra ner till grundvattnet och skada detta. Man är också rädd att tunnorna skall rosta sönder och att innehållet skall rinna ner i marken. Myndigheterna vill därför genom ett föreläggande enligt 40 § ML förhindra fortsatt läckage. Samtidigt vill man låta undersöka vilka åtgärder som behöver vidtas för att skydda grundvattnet mot skada. Det finns därför anledning att utfärda ett föreläggande om undersökning enligt 43 § ML.

 

Den fråga jag nu vill belysa är: Vem kan tvingas att betala för dessa åtgärder? Jag gör först en kort redogörelse för relevanta regler i bostadsförvaltningslagen (bostadsförvL).

 

Bostadsförvaltningslagen
En bostadsfastighet som är uthyrd och missköts kan ställas under tvångsförvaltning. En förvaltare utses då. Förvaltaren har en sysslomannaliknande ställning. I den mån förvaltaren som ett led i förvaltningen gör åtaganden gentemot tredje man, binder han fastighetsägaren på samma sätt som om han handlat med fullmakt för denna. Han är legal ställföreträdare för ägaren beträffande den speciella fastighet som avses.40 Uppdraget omfattar varje åtgärd som kan anses vara förenlig med en ändamålsenlig fastighetsförvaltning. Främst är det fråga om att bota de brister i fråga om den löpande skötseln som vidlå-

 

40 Prop. 1976/77:151 s. 62 f.

der fastigheten och söka få till stånd reparationer och underhållsarbeten i bostadslägenheterna. Förvaltarens möjligheter bestäms i hög grad av vilka medel som står till förfogande för detta ändamål. Innan han vidtar dessa åtgärder, måste han nämligen först betala sedvanliga driftsutgifter, amorteringar, räntor, skatter och andra allmänna avgifter.41 Om nu hyrorna inte räcker till, kan hyresnämnden rikta ett betalningsåläggande mot fastighetsägaren. Detta innebär att ägaren blir skyldig att ur sina andra förmögenhetstillgångar tillskjuta medel, som behövs för en tillfredsställande och ändamålsenlig fastighetsförvaltning.42 Om ägaren till fastigheten är ett aktiebolag, kan dock inte ägaren av aktierna åläggas bidragsskyldighet.43 För detta torde fordras s. k. ansvarsgenombrott.44 Beslutet om tvångsförvaltning gäller mot ny ägare även om denne förvärvat fastigheten på exekutiv auktion.45 Det gäller även för det fall ägaren försätts i konkurs.46 De tillgodohavanden som förvaltaren disponerar över för viss fastighet kan inte utmätas för ägarens skulder. Om han går i konkurs, ingår inte heller medlen i konkursboet.47 Kommunen har vissa skyldigheter när det gäller bostadsförsörjningen. Dessa är reglerade i bl. a. lag (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m. m. Kommunens rätt att förskottera medel i en ”katastrofsituation”48 regleras i 6 §. Där sägs att kommunen på begäran av förvaltaren får förskottera visst belopp som genast behövs ”... för sådana åtgärder för fastighetens skötsel som ej kan anstå utan risk för att bostadshyresgäst lider allvarligt men ...”. Det rör sig alltså om ett förskott som skall återbetalas. Innebörden av stadgandet är också restriktivt. Det gäller att hjälpligt råda bot på akuta och svåra brister som drabbar bostadshyresgästerna.49 Kommunen torde inte vara behörig att gå utöver detta genom exempelvis ett frivilligt åtagande.50 Anledningen är att man då kan komma att gynna en enskild fastighetsägare.

 

 

41 Ibidem. 42 A. a. s. 64. 43 A. a. s. 66 f. 44 Se JT s. 110 f. och där lämnade hänvisningar. 45 19 § och prop. 1970:133 s. 64. 46 19 § samt a. a. s. 64 f. och 66. 47 21 § och a. a. 48 Prop. 1976/77:151 s. 68 f. 49 6 § jfrd med prop. 1976/77:151 s. 68x. 50 RÅ 1976 ref. 47.

Föreläggande
Mot vem skall tillsynsmyndigheten rikta ett föreläggande? Det kan inte riktas mot ägaren (fastighetsbolaget) eftersom denne inte förfogar över fastigheten. När myndigheternas blickar riktas mot förvaltaren (förvaltningsbolaget) fredar denne sig med att fastighetens pengar inte räcker till för att bekosta åtgärderna. Det är inte heller troligt att förvaltaren kan låna upp ytterligare medel med fastigheten som säkerhet. Inte heller ägarens ekonomi klarar av att bidra till åtgärderna.
    Kommunen torde inte vara behörig att förskottera medel. Det är ju varken säkert att det är så bråttom eller ett sådant men för bostadshyresgästerna att den kommunala bostadsförsörjningslagens restriktiva bestämmelse är tillämplig. Beror brådskan snarare på att det föreligger en överhängande fara för att grundvattnet och täkten skall komma till skada, är det närmast fråga om åtgärder enligt räddningstjänstlagen (1986:1102). I så fall kan utgivna kostnader inte återkrävas av ägaren.51 Det gamla uttryckssättet: ”Det går inte att lugga en skallig” är alltså tillämpligt på fastighetens och ägarens ekonomiska förhållanden. Pengarna räcker inte till. Inte heller lär man kunna påstå att förvaltaren bedriver egen miljöfarlig verksamhet genom att vara legal ställföreträdare för fastighetsägaren.52 I så fall lär ingen i fortsättningen vara villig att bli förordnad som tvångsförvaltare. Någon möjlighet för berörd kommun att garantera kostnaderna lär som sagt inte finnas.53 Det torde inte vara lönt att ur ”uppstädningssynpunkt” sätta ägarbolaget i konkurs. Tvångsförvaltningen kvarstår ju och boet och konkursförvaltaren har inte rådighet över fastigheten. Däremot torde konkursförvaltaren vara behörig att sälja fastigheten exempelvis enligt de regler som gäller för exekutiv försäljning (KL 8:6). Tvångsförvaltningen kvarstår dock gentemot ny ägare. Om det överhuvudtaget finns en seriös köpare till fastigheten i detta läge, lär priset i vart fall minskas med ”uppstädningskostnaderna”. I sista hand går därför normalt dessa kostnader ut över pantbrevs-

 

51 Prop. 1985/86:170 s. 47 och 63. Saneringsåtgärder faller utanför lagens tillämpningsområde a. a. s. 35. 52 Jag bortser ifrån att förvaltaren kan besluta att angelägenheter som saknar betydelse för ändamålet med förvaltningen kan undantas från denna (11 § sista st.). Förvaltningsuppdraget skall dock tolkas extensivt, se prop. 1970:133 s. 65y och prop. 1976/77:151 s. 62x samt uppräkningen på s. 138 a. a. 53 Det bör kanske noteras att kommunen — förutom enligt bostadsförsörjningslagen — endast har skyldighet att förskottera förvaltarens arvode under vissa förutsättningar: I 25 § bostadsförvL sägs inget om kostnader, som förvaltaren haft. Begreppet arvode inkluderar väl även vissa smärre kostnader såsom porto, telefon och bokföring men knappast kostnader som beror på att förvaltaren anses bedriva miljöfarlig verksamhet. Jfr för övrigt not 50.

innehavarna, om ägaren har dålig ekonomi.54 Finns det ett övervärde i fastigheten — dvs. köpeskillingen överstiger pantbrevsuttagen — blir det dock bara borgenärer med allmän förmånsrätt och oprioriterade som drabbas. Jag ändrar nu något på exemplet. Det finns vissa utmätningsbara tillgångar förutom fastigheten hos ägarbolaget. Hyresnämnden kan enligt 13 § efter en skälighetsbedömning ålägga ägaren att bidra till tvångsförvaltningen. Denna skyldighet är subsidiär.55 En överlåtelse av fastigheten medför inte befrielse från betalningsskyldighet som ålagts dessförinnan. Vad händer nu om bolaget försätts i konkurs efter betalningsåläggandet?56 Tvångsförvaltaren är ställföreträdare för ägaren när det gäller förvaltningen av fastigheten. Konkursförvaltaren är ställföreträdare för borgenärerna eller boet när det gäller försäljningen av fastigheten.57 Dessutom är han (eller hon) ställföreträdare för borgenärerna eller boet när det gäller den övriga egendom som ingår i boet. Tvångsförvaltarens anspråk enligt betalningsåläggandet är en oprioriterad fordran i boet. Bestämmelsen att fastighetsöverlåtelsen inte befriar från betalningsskyldigheten är inte tillämplig eftersom någon överlåtelse inte sker till boet i anledning av konkursen.
    Tunnorna med oljeavfall torde sakna marknadsvärde eller annat värde för ägaren. Det enda intresse som ägaren har till tunnorna är att på billigaste sätt och utan att bryta mot några bestämmelser bli av med dessa. De är därför att betrakta som avfall.58 Kostnaderna för kvittblivningen övergår med säkerhet vad man kan sälja tunnorna för. Dessa skulle alltså inte kunna utmätas och ingår då inte heller i boet.
    Oavsett om tunnorna kan utmätas eller inte torde det i den ovan beskrivna situationen knappast vara rimligt att påstå att konkursboet — dvs. borgenärerna — förvarar miljöfarliga tunnor på fastigheten. Den verksamhet, som omfattar tunnorna, ingår ju i den verksamhet som gäller förvaltningen av fastigheten. Med denna

 

54 Jag beaktar alltså inte att oprioriterade borgenärer får sämre rätt, eftersom pantbrevsinnehavarens fordran till den del den inte blir täckt vid fastighetsförsäljningen konkurrerar med de övriga oprioriterade skulderna. 55 Prop. 1976/77:151 s. 139. 56 Man kan kanske tycka att denna situation inte borde kunna uppkomma. Det kan knappast vara skäligt att ålägga ägaren ett så stort bidrag att denne kommer på obestånd. I praktiken lär det emellertid vara mycket möjligt särskilt om ägaren trilskas. 57 Det torde inte vara lämpligt att säga, att konkursförvaltaren är ställföreträdare för borgenärerna eller boet när det gäller de skyldigheter som följer med äganderätten e. d. JustR Hellquist i not 9 ovan talar ju om att boet inte är bärare av de förmögenhetsrättigheter som förvaltningen omfattar. Jfr hur RevSekr uttrycker sig på s. 15 i NJA 1987 s. 13. 58 Det kan finnas anledning att notera att det närmast är ägarens subjektiva uppfattning om huruvida egendomen är avfall eller inte som är avgörande, se RÅ 1976:5 och NJA 1991 s. 460.

förvaltning har ju boet eller förvaltaren inget att skaffa. Situationen tycks delvis vara förutsedd i KL 8:2. Där stadgas att förvaltaren får fortsätta rörelsen om detta lagligen kan ske.

 

Rapport av Miljöskadeförsäkringsutredningen
Allmänt
För att försöka lösa de problem som uppkommer när man skall städa upp efter bl. a. en konkursgäldenär eller annan, som saknar medel, har regeringen tillsatt en utredning.
    Regeringen har tillsatt generaldirektören Rolf Strömberg till särskild utredare med uppgift att göra en översyn av miljöskadeförsäkringen.59 Enligt direktiven skall utredaren senast vid utgången av 1992 i en särskild rapport redovisa de särskilda problem som kan vara förenade med de s. k. handräckningsfallen. I denna rapport skall vidare redovisas ”den tänkbara inriktningen av en lösning som innebär ett ökat ansvar för förorenaren i sådana fall”.
    Med handräckningsfallen avses i rapporten uppstädningsåtgärder m. m. enligt 5 § 1 st. sista meningen ML i de fall staten får bestrida kostnaderna för åtgärderna. Utredaren har avlämnat sin särskilda rapport, SOU 1992:135.
    Utredaren undersöker tre tänkbara lösningar, nämligen — Låta det vara som i dag — Införa förmånsrätt i konkurs — Krav på ställande av säkerhet — Fond eller försäkring

 

Låta det vara som i dag
Det är två skäl som direkt anges för att inte låta det vara som i dag. Det första skälet är, att det bör vara den som förorenar som så långt som möjligt bör betala därav uppkomna kostnader. Det andra skälet är risken för ”katastroffall” och därav föranledda höga kostnader i framtiden.

 

Införa förmånsrätt i konkurs
Utredaren anser inte införandet av förmånsrätt vara en lämplig väg att öka ansvaret för den enskilde företagaren. Det är främst två skäl för detta ställningstagande som redovisas. Enligt koncessionsnämndens praxis anses ju boet redan i dag bedriva den miljöfarliga verksamheten. Detta genom att antingen fortsätta den faktiska driften eller genom att boet förvarar avfall eller dylikt. Uppstädningskostnaden blir därför en massafordran.

 

59 Strömberg är ordförande och chef för koncessionsnämnden.

Skulle det i något fall vara så att boet inte blir ansvarigt ”kan det från allmänna konkursrättsliga synpunkter starkt ifrågasättas om staten på detta sätt skall gynnas framför andra konkursborgenärer”.

 

Krav på ställande av säkerhet
De praktiska svårigheterna sätter käppar i hjulet för denna lösning.

 

Fond eller försäkring
Utredaren anser att en tänkbar lösning är att utvidga nuvarande miljöskadeförsäkringssystem till att omfatta även handräckningsfallen. I samma andetag noteras dock att det är många komplexa frågor som framkommit under utredningens hittillsvarande arbete och som måste lösas. Många av dessa problem avser konkursfallen.
    Ett sådant fall är att staten genom att upprepa ett tidigare mot konkursgäldenären riktat saneringsåläggande mot konkursboet kan förvandla en oprioriterad fordran till en massafordran.60 Detta innebär en tyst realbelastning på boet utan att detta framgår av lagen.61 Vidare ifrågasätts om det är skäligt att låta ett konkursbo stå för saneringen. Ett bo som inte har ”bidragit till produktionen av avfallet och som ju inte har något annat val än att ta hand om konkursgäldenärens tillgångar och förpliktelser sådana dessa är vid övertagandet”.62 Ett annat problem är att en sanering kan innebära att fastigheten ökar i värde. Om saneringen bekostats av staten eller en försäkring, är det ju inte alltid rimligt att värdeökningen tillfaller fastighetsägaren. En lösning av detta problem kan vara att man ändrar 5 § ML så att fastighetsägaren ansvarar solidariskt med verksamhetsutövaren för olägenheter som kvarstår efter det att verksamheten har upphört.63

 

 

60 NJA 1984 s. 602, jfr JT s. 106 och s. 116. 61 SOU 1992:135 s. 51. 62 Beskrivningen att konkursboet tar över gäldenärens förpliktelser är felaktig såvitt denna förpliktelse medför en kostnad för boet. Det finns såvitt jag vet bara ett undantag och det är just förpliktelsen att ta hand om ”tunnor” tillhöriga konkursgäldenären. Och för närvarande tycks detta undantag bara gälla tunnor på gäldenärens egen fastighet. — Möjligen kan man för dagen påstå att boet ansvarar för återföring av mervärdeskatt om boet låter sälja gäldenärens fastighet. Situationen är dock så absurd att man nog vågar hoppas på en ändring inom en inte alltför avlägsen framtid. Denna egendomliga situation har uppkommit genom ett förhandsbesked i riksskatteverkets skattenämnd den 2 augusti 1992. Beskedet är överklagat. Det kan finnas anledning att notera att Hovrätten för Nedre Norrland i beslut den 20 augusti 1992, SÖ 148, Ö 514/89, befriat ett konkursbo från att erlägga lagfartsstämpel trots att förvaltaren sökt lagfart i gäldenärens namn. 63 A. a. s. 51 ff.

Rapportens slutsats
Rapporten konstaterar att det är en tänkbar lösning på de diskuterade problemen att utvidga det nuvarande miljöskadeförsäkringssystemet till att även omfatta handräckningsfallen. Man kan välja mellan att behålla dagens betalkrets och att ändra denna. Om man ändrar betalkretsen, bör det inte innebära några större svårigheter att undanta stat och kommun från bidragsskyldighet till den del som belöper på saneringskostnader.64

 

Mål och medel
Allmänt ”Målet med miljöpolitiken är att skydda människors hälsa, bevara den biologiska mångfalden, hushålla med uttaget av naturresurser så att de kan utnyttjas långsiktigt samt skydda natur- och kulturlandskapet.” Citatet är hämtat ur regeringens proposition ”En god livsmiljö”.65 Beskrivningen är ett sätt att ge innehåll åt principen ”en hållbar utveckling” eller som den uttrycks på engelska: ”Sustainable development”.
    För att nå detta mål skall bl. a. ”den förebyggande principen” gälla och ”principen att förorenaren betalar”. Den sistnämnda principen skall gälla ”såväl företag och myndigheter som individer och omfatta samtliga aktiviteter”.66 I förarbetena till ML uttalas att den som driver miljöfarlig verksamhet också bör ta på sig kostnaderna för den skada och olägenhet som verksamheten orsakar.67 På engelska kallas denna princip ”Polluters Pay Principle”.

 

Förorenaren skall betala
Bakom denna princip ligger följande enkla och jordnära tanke. Om den som orsakar en olägenhet också får betala vad det kostar att undanröja denna, så försöker han eller hon att minimera olägenheten och sina kostnader. Detta betyder att den som betalar måste kunna påverka olägenheten. Att ur denna synpunkt lägga ansvaret på en mer eller mindre anonym personkrets är förfelat. Lägger man ansvaret på en sådan krets, träder det reparativa ändamålet i förgrunden. Det kan då vara svårt att motivera varför en grupp snarare än en annan skall svara för kostnaderna.
    Har man en större betalgrupp eller en försäkring så kan man uppnå det reparativa ändamålet. Samtidigt är det svårare att uppnå det förebyggande syftet. De som ingår i den större betalgruppen

64 A. a. s. 55. 65 Prop. 1990/91:90 s. 11. 66 A. a. s. 12 ff. Jfr NJA 1988 s. 396 där HD gör vissa uttalanden om konsekvensen av att fordonsägarna skall bära de ekonomiska konsekvenserna vid trafikskador. 67 NJA II 1969 s. 233x. Jfr SOU 1992:135 s. 47 f.

kan lätt uppleva att det är orättvist att tvingas betala för något de inte kan påverka. Om det allmänna till varje pris vill undvika att bidra direkt till uppstädning, blir staten tvungen att vältra över ansvaret på någon annan oavsett rimligheten i detta. Man hamnar då kanske i vad amerikanarna kallar för ”the deep pocket policy”. Det vill säga man tar pengarna där de finns även om sambandet mellan nedsmutsningen och betalaren är mycket svag. Problemet torde vara allvarligast när det gäller äldre nedsmutsningar som härrör från tiden före ML eller efter men som inte betraktats som något egentligt problem vid tillfället för utsläppet.

 

Grannelagsrättsliga synpunkter
Westerlund föreslår att man skall försöka använda ett grannelagssynsätt i situationer då man är osäker på vem som skall anses vara markanvändare i ML:s betydelse. Kan detta synsätt vara till någon hjälp? Seve Ljungman har ingående behandlat grannelag och immissioner i sin avhandling ”Om skada och olägenhet från grannfastighet”.68 Inledningsvis konstateras ”att romersk rätt betraktar immissioner över fastighetsgränsen, av vad slag de vara må, såsom i princip förbjudna men att undantag göres för vissa till det dagliga livet hörande och föga betungande olägenheter från grannen”.69 Ljungman konstaterar att grannar måste tillerkänna varandra större rörelsefrihet än andra (”alle man”). Man måste alltså acceptera mer av en granne än av en förbipasserande. Anledningen till detta är grannelagsförhållandets permanens. Den viktigaste följden av permanensen är att fastighetsägaren, samtidigt som han ser sin rådighet beskuren av hänsyn till grannen, även får möjlighet att påyrka samma rörelsefrihet för egen del gentemot samme granne.70 Efter detta konstaterande föreslår Ljungman en regel med innebörden ”att en immission skall vara sanktionsfri, då dess verkan med hänsyn till ortsförhållandena genomsnittligt sett kan antagas kompenserad genom liknande olägenhet från grannen”.71 Ljungman gör också en jämförelse mellan granneförhållande och tvångsservitut. Han konstaterar att tvångsservituten utgör utmärkta exempel på situationer då en fastighetsägares rörelsefrihet måste tillgodoses på grannens bekostnad.72 Just i servitutsförhållandet föreligger det dock normalt inte någon ömsesidighet.

 

68 Ljungman, Om skada och olägenhet från grannfastighet, Uppsala 1943. 69 A. a. s. 19. 70 A. a. s. 86 f. 71 A. a. s. 91. 72 Ljungman s. 90ö.

En fråga som kan vara av intresse är om det måste föreligga någon mänsklig handling bakom den händelse som stör en granne. Denna fråga har behandlats i bl. a. två moderna rättsfall. En kort redogörelse görs här för dessa.

 

I NJA I 1949 s. 245 hade Motala stad anlagt en park på ett starkt sluttande område. För att hindra att vatten skulle strömma ned på en granntomt anlades ett dike. Vid ett kraftigt regn räckte diket inte till utan tomten översvämmades. Staden fick betala skadestånd. I NJA I 1971 s. 468 ägde en annan kommun parkmark i anslutning till en småhustomt. Vid ett kraftigt regn rann vatten från parkmarken in och skadade huset på tomten. I detta rättsfall konstaterade HD att kommunen inte vidtagit några åtgärder på området. Kommunen var därför inte ansvarig för översvämningsskadan.

 

Det torde framgå av dessa båda rättsfall att något slags mänskligt handlande är en förutsättning för ansvar grannar emellan. Mot bakgrund av granneförhållandets varaktighet och den servitutsliknande situationen torde dessutom en ny ägare bli ansvarig gentemot grannen för åtgärder på fastigheten som gjorts av den förre ägaren.

 

Slutsatser och förslag
Slutsatser
I beslutet rörande KB Friherren (se not 36 ovan) ålade koncessionsnämnden trots att gäldenären ej bedrivit den verksamhet som ledde till olägenheten konkursboet att städa upp avfallet på gäldenärens fastighet. Av fastighetsbolagsfallet framgår att koncessionsnämnden ej accepterat att beträffande efterbehandling låta verksamheten delas upp i en aktiv och en passiv del. I stället har nämnden betraktat verksamheten som en enhet. En helt annan slutsats har koncessionsnämnden kommit till i saltsyrefallet. Detta fall avser ånyo ansvaret för ett konkursbo. Här har koncessionsnämnden delat upp gäldenärens verksamhet i två grenar. En gren avser användandet av gäldenärens fastighet för att deponera avfallet ovan jord — tunnor med saltsyra. Den andra grenen avser deponering av föroreningar — zink — under jord på gäldenärens fastighet. Konkursboet har ansetts bedriva miljöfarlig verksamhet endast beträffande avfallet ovan jord och har ålagts att forsla bort detta. Eftersom avfallet saknar värde ingår detta rätteligen inte i konkursboet. Denna omständighet torde koncessionsnämnden ha förbisett. Samma förbiseende torde ha skett beträffande KB Friherren.
    Besluten i fastighetsbolags- och saltsyrefallen är svåra att förena med varandra. Det oförenliga i besluten visar hur omöjligt det är att i

dag både nå målet med efterbehandling och att hålla sig inom konkurslagens ram då verksamhetsbedrivaren saknar egna medel. De likheter som föreligger mellan konkursförvaltning, sysslomannaskap och tvångsförvaltning visar enligt min mening tydligt, att det är ställt utom allt tvivel att ett konkursbo endast är en särskild förvaltningsform. Denna ”förvaltningsform” fortsätter inte gäldenärens verksamhet, om inte förvaltaren beslutat om detta. När det gäller egendom — exempelvis avfall — som saknar intresse för boet så ingår denna inte i boet. En liknande situation kan för övrigt föreligga vid tvångsförvaltning enligt bostadsförvaltningslagen. Tvångsförvaltaren har nämligen möjlighet att enligt bostadsförvaltningslagen besluta att viss ”angelägenhet” inte skall omfattas av tvångsförvaltningen.
    För miljövården gäller bl. a. ”den förebyggande principen” och principen ”att förorenaren skall betala”. Den sistnämnda principen förutsätter ett orsaksförhållande mellan den som förorenar och den som skall bära ansvaret för föroreningen. Blir orsaksförhållandet alltför uttunnat, får ansvaret i stället en reparativ uppgift. Att i detta läge ålägga en enskild kostnaderna för efterbehandling torde då bara kunna motiveras med att det allmänna under alla omständigheter vill undvika att betala. Man hamnar då i vad amerikanarna kallar för ”the deep pocket policy”. Dvs. man tar pengarna där de finns så länge det inte är det allmännas ficka som vittjas. ML bygger till stora delar på grannelagsrätten. Ur grannelagsrättslig synpunkt ligger det nära till hands att jämföra grannars skyldighet att visa varandra hänsyn med de restriktioner som ett tvångsservitut ålägger fastighetsägaren. Ett tvångsservitut belastar fastigheten och kan inte försvinna vid en exekutiv försäljning.
    Miljöskadeförsäkringsutredningen har avgett ett delbetänkande rörande de s. k. handräckningsfallen. Dessa fall motsvarar bl. a. de uppstädningsfall som här har behandlats. Utredningen anser att det är möjligt att utvidga miljöskadeförsäkringssystemet till att även omfatta handräckningsfallen. Utredningen pekar dock på att det finns flera svåra frågor som måste lösas innan en utvidgning kan ske. En speciell svårighet är att, om försäkringen bekostar en uppstädning, så stiger troligen ofta fastighetens värde i motsvarande mån eftersom en ny ägare slipper ansvaret för efterarbetet. Utredningen menar att detta inte alltid är rimligt.

 

Förslag
Om man tänker sig att efterbehandling i obeståndssituationer skall bekostas av en försäkring, vilken lösning i stort kan man då tänka sig? Jag vill här lämna ett bidrag till denna diskussion.
    Jag utgår ifrån att miljöskadeförsäkringen träder in och bekostar uppstädningen, om den som är ansvarig för den miljöfarliga verksamheten saknar medel till uppstädningen. Samma sak skall då också gälla om man inte vet vem som är ansvarig eller inte kan få tag i honom. Försäkringsgivaren skall sedan ha regressrätt. Denna regressrätt skall rikta sig mot den eller dem som har haft någon möjlighet att påverka den miljöfarliga verksamheten. På detta sätt kan man upprätthålla principen att den som förorenar också skall betala. Det blir alltså en viss symmetri mellan ansvaret och möjligheten, rättigheten, att påverka. Det reparativa syftet uppnås genom försäkringen.
    ML bygger ytterst på användning av fastigheter. Den hänsyn som var och en måste visa vid användning av en fastighet kan ses som ett tvångsservitut. Detta belastar fastigheten som sådan. Det torde därför vara naturligt att regressrätten i sista hand riktas mot dem som, generellt sett, har intresse av en fastighets värde. Dessa är fastighetsägare och pantbrevsinnehavare. Endast om det finns ett övervärde har övriga borgenärer ett intresse i fastighetens förmögenhetsvärde.
    Om man ser på framtiden, så har fastighetsägaren möjlighet att påverka nyttjandet av sin fastighet. Detta kan ske antingen när ägaren själv utnyttjar fastigheten eller när denne upplåter fastigheten. I sistnämnda fall finns möjligheten att påverka nyttjanderättshavarens utnyttjande genom avtalsbestämmelser. Pantbrevsinnehavaren har också vissa möjligheter att påverka utnyttjandet genom att ställa villkor vid utlåningen till fastighetsägaren.
    Försäkringsgivaren kan få förmånsrätt för regressfordringen i fastigheten. Fordringen får då förslagsvis förmånsrätt enligt 6 § p. 1 och 7 § p. 2 förmånsrättslagen.
    Krav, som rör verksamheter som avslutats före den 1 juli 1969 och där alltså endast den passiva fasen nu pågår, torde inte lämpa sig för regressrätt. Fråga är om förmånsrätt kan införas även beträffande verksamheter, som pågått sedan den 1 juli 1969 mot bakgrund av dagens rättsläge. Innebörden av koncessionsnämndens praxis är ju i dag den att den ansvariges borgenärer får ta kostnaden för uppstädning om den ansvarige saknar medel. Å andra sidan är denna praxis klart stridande mot viktiga rättsprinciper såsom att ett konkursbo ej ansvarar för konkursgäldenärens för-

pliktelser. Dessa principer har lång tradition och torde ha stor betydelse för rättslivet och den ekonomiska verksamheten i övrigt.
    Konsekvensen av dagens praxis i koncessionsnämnden innebärande att boet svarar för åtminstone en del av gäldenärens miljöfarliga verksamhet, dvs. den del som ligger ovan jord, är följande. Om boet tvingas att betala uppstädningen av gäldenärens fastighet, torde denna kostnad vara utdelningsberättigad vid en exekutiv försäljning av fastigheten enligt UB 12:25 sista st. Konkursförvaltaren kan begära exekutiv försäljning av fastigheten för att få ut dessa kostnader. Vid underhandsförsäljning i konkurs torde motsvarande fördelningsregler gälla som vid exekutiv försäljning.
    Om man accepterar dagens praxis och dessutom utvidgar den till att gälla även olägenheter under jord, innebär det här diskuterade förslaget alltså att man kanaliserar kravet till de borgenärer som normalt har intresse i fastigheten och då främst pantbrevsinnehavarna. Dessa torde ha vissa möjligheter att påverka utnyttjandet av fastigheten genom möjligheten att ställa krav vid kreditgivningen och vid förlängning av krediten. Förslaget innebär dessutom att frågan om huruvida avfall kan ingå i ett konkursbo blir ointressant Om det är en nyttjanderättsinnehavare — exempelvis en lokalhyresgäst — som driver verksamheten och alltså är ansvarig skulle följande kunna gälla.
    Om hyresgästen inte kan betala efterarbetet, betalar försäkringsgivaren. Försäkringsgivaren har regressrätt mot hyresgästen. Försätts hyresgästen i konkurs, blir regressfordringen en oprioriterad fordran i konkursen. Fastighetsägaren skall vara solidariskt ansvarig med hyresgästen för regresskostnaderna. Försäkringsgivaren kan därför kräva fastighetsägaren på betalning. Kan inte fastighetsägaren betala, har fordringen förmånsrätt enligt 6 § p. 1 och 7 § p. 2 i förmånsrättslagen.
    Om man istället gör fastighetsägaren solidariskt ansvarig för uppstädningen genom en ändring i 5 § ML, som utredningen har diskuterat, innebär detta troligen att man måste ombestämma begreppet miljöfarlig verksamhet. Vilka konsekvenser detta får är svårt att förutse.
    Att fastighetsägaren svarar solidariskt för regressfordringen innebär att försäkringsgivaren i första hand kan vända sig mot fastighetsägaren. Betalar fastighetsägaren, har han ett motsvarande krav på hyresgästen. Detta krav är en oprioriterad fordran i hyresgästens konkurs. I regressen ligger att försäkringsgivaren måste bevaka den ansvariges intresse. När regressen riktar sig mot den solidariskt ansvarige

rör det ju sig om en borgenssituation. Denna ”borgen” är av tvångsmässig karaktär men accessorisk i förhållande till ”huvudförbindelsen”, dvs. den ansvariges kostnadsansvar för uppstädningen.
    För att fastighetsägaren skall kunna påverka nyttjanderättshavarens verksamhet bör det finnas en möjlighet att ändra gällande avtal. Denna möjlighet bör finnas oavsett om reglerna får tillbakaverkande effekt eller inte. Alternativet till detta är att införa en regel i nyttjanderättslagstiftningarna som fyller samma syfte. Denna regel skall också gälla ingångna avtal. En sådan regel skulle kunna ha följande innebörd.

 

Om nyttjanderättsinnehavaren bedriver miljöfarlig verksamhet är nyttjanderättsinnehavaren skyldig att förebygga och avhjälpa olägenhet av denna verksamhet. Om nyttjanderättsinnehavaren åsidosätter denna skyldighet och detta åsidosättande innebär allvarligt men för markägaren, är nyttjanderätten förverkad och fastighetsägaren berättigad att säga upp avtalet till upphörande i förtid. Om avtalet sägs upp, har markägaren rätt till ersättning för skada. Nyttjanderättshavaren är skyldig att i rimlig utsträckning på begäran lämna fastighetsägaren de upplysningar som erfordras för att denne skall kunna bedöma i vilken utsträckning nyttjanderättsinnehavaren fullgör sina skyldigheter enligt ovan.

 

Troligtvis måste regeln kompletteras med en möjlighet till undersökning. Detta kan kanske ske genom en koppling till ML:s tillsynsregler.
    För verksamheter i passiv fas sedan den 1 juli 1969 torde kostnaderna i sista hand få bäras av försäkringskollektivet eller det allmänna. Här är det bara det reparativa syftet som kan uppnås. Det torde inte vara rimligt att främst pantbrevsinnehavarna i sista hand skall svara för dessa uppstädningskostnader, som uppkommit under en tid då man helt allmänt inte insåg problemet och verksamheten också ansågs samhällsnyttig.
    Mot att låta de diskuterade reglerna gälla för verksamhet som pågått före en lagändring talar i huvudsak samma skäl som brukar åberopas mot retroaktiv lagstiftning i övrigt. För att låta reglerna gälla all verksamhet som pågått sedan den 1 juli 1969 talar svårigheten att i en verksamhet som pågått sedan dess skilja på de olägenheter som uppkommit före lagändringen eller efter. Dessutom har ML:s hänsynsregler gällt allt sedan den 1 juli 1969 och därför varit kända.