Folkrätten och utrikespolitiken
Nittiotalet har utropats som FN:s folkrättsårtionde. Detta stöddes kraftfullt av Sverige och övriga nordiska länder. Syftet är bl. a. att öka respekten för folkrättens regler, att uppmuntra till dess utveckling och kodifiering samt att sprida kunskap om folkrätten.
    Också i Sverige har folkrätten på senare år fått större uppmärksamhet. Det har blivit vanligt att i svenska anföranden åberopa folkrätten. Ofta hänvisas till att folkrätten är av särskild betydelse för de små staterna.
    Enligt svensk uppfattning bör folkrättsårtiondet i hög grad ta sikte på vad som kan uträttas på det nationella planet. Betydelsen av rättsliga överväganden vid beslutsfattandet i utrikespolitiska frågor har framhävts. Man måste dock konstatera att verkligheten ser annorlunda ut än de högstämda deklarationerna. Det gäller både den folkrättsliga kunskapsnivån i allmänhet och folkrättens ställning i den utrikespolitiska beslutsprocessen. Många misstag har begåtts, därför att man fattat utrikespolitiska beslut utan att rådfråga folkrättslig expertis. UD hade tidigare en sakkunnig i folkrätt med självständig ställning. Numera finns endast en ”folkrättsrådgivare” som är knuten till rättsavdelningen. Den nyligen genomförda sammanslagningen av folkrättsdelegationen och nedrustningsdelegationen till en Nedrustnings- och folkrättsdelegation riskerar att ytterligare försämra folkrättens ställning.

 

Folkrättsårtiondet
Idén till ett folkrättsårtionde i FN kom från de alliansfria staterna. Avsikten är bl. a. att erinra om den första Haagkonferensen 1899. Den andra Haagkonferensen hölls 1907. Resultatet blev ett antal konventioner om krig och neutralitet samt om fredlig lösning av internationella tvister, inklusive skiljedom. En tanke som nämns i generalförsamlingens resolution 44/23 från 1989 om folkrättsårtiondet är att en tredje internationell fredskonferens skulle kunna hållas i slutet av nittiotalet. 1990 antog generalförsamlingen ett program för aktiviteter under den första perioden (1990–1992) av folkrättsårtiondet. Det är mångordigt men innehåller få konkreta förslag. Det sägs att staterna bör uppmuntra sina utbildningsanstalter att införa kurser i folkrätt för dem som studerar juridik, statsvetenskap, samhällskunskap och andra relevanta ämnen. Staterna bör undersöka om det är möjligt att införa folkrättsliga ämnen i grundskolans och gymnasieskolans läroplaner.1

Folkrättsutbildningen i Sverige
Juristutbildningen i Sverige har varit och är fortfarande starkt nationellt präglad. Sveriges ansökan om medlemskap i EG har medfört vissa förbättringar, och ytterligare steg kan förväntas. Det gäller dock nästan uteslutande EG-rätten, som inte är folkrätt i vanlig mening utan en specialrätt.

 

1 UD:s rättschef Hans Corell redogör för folkrättsårtiondet i en skrift i serien UD informerar (1991:5).

Det finns bara tre juridiska fakulteter i Sverige. Det läget har rått sedan början av 1900-talet. De juridiska fakulteterna i Uppsala, Lund och Stockholm är också ”i hög grad svältfödda och behöver en vidareutveckling, särskilt på den i vid mening internationella sidan” (Ulf Bernitz).
    För folkrätten är läget särskilt bekymmersamt. Studietiden är kort, och ämnet internationell rätt omfattar de båda helt obesläktade arbetsfälten folkrätt och internationell privaträtt. Sverige ”har inte en enda professur med folkrätt som exklusivt ansvarsområde” (Stig Strömholm). Att valet av professorer ibland har varit olyckligt gör inte saken bättre.
    Den svenska folkrättslitteraturen är också fattig. Rikard Kleen skrev i seklets början: ”Intet land, ens tillnärmelsevis jämförligt med Sverige i allmän litteratur eller över huvud i kultur, har varit till den grad utblottat på all litteratur i folkrätt.”2 Situationen har förbättrats något, men när jag skrev min avhandling om ”Sveriges neutralitet” (Lund 1987) tvingades jag konstatera: ”Den svenska neutraliteten har i mycket liten utsträckning blivit föremål för vetenskapligt juridiskt studium. Detta kan framstå som märkligt med tanke på att neutralitetspolitiken så länge varit och fortfarande är huvudlinjen i svensk utrikespolitik. Situationen är helt annorlunda i Schweiz, som har en ännu längre neutral tradition, men också i Österrike, som blev en neutral stat 1955. Den neutralitetsrättsliga litteraturen i Schweiz och Österrike är rikhaltig när det gäller såväl doktorsavhandlingar som fristående monografier och tidskriftsartiklar.” Språkfrågan måste också beröras. Man kan inte på ett meningsfullt sätt studera folkrätt utan att ha goda språkkunskaper. Engelska, franska och tyska är särskilt viktiga. Svenska folkrättsjurister måste kunna läsa främmande språk men också skriva på andra språk än svenska. Annars kan man inte delta i den internationella folkrättsliga debatten.

 

UD:s sakkunniga i folkrätt
En sakkunnig i folkrätt har funnits i UD sedan 1919. Den förste innehavaren var Erik Marks von Würtemberg 1919–1920. Sedan kom Östen Undén 1920–1924. Han efterträddes av Eliel Löfgren 1924–1926, varefter Undén återkom under en lång period, formellt ända till 1961. Marks von Würtemberg, Undén och Löfgren blev alla utrikesministrar. Under Undéns tid som utrikesminister efter andra världskriget utsågs tf. folkrättssakkunniga, Gunnar Sandberg 1945–1948 och Torsten Gihl 1950–1961. De sista innehavarna av ämbetet var Hans Blix 1962–1963 och 1971–1976, Sture Petrén 1963–1966 och Bo Johnson Theutenberg 1976–1987.3 Enligt 1928 års instruktion för utrikesdepartementet var det den politiska avdelningen som skulle handlägga bl. a. ”ärenden rörande förlikning och skiljedom” samt ”andra ärenden av folkrättslig natur”. Bland departementets befattningshavare upptogs dock ”en sakkunnig i folk-

2 Citerat efter Hilding Eek, Sverige och den internationella rätten, i: Minnesskrift utgiven av Juridiska fakulteten i Stockholm vid dess femtioårsjubileum 1957. 3 En översikt finns i Bo Johnson Theutenbergs artikel Folkrättssakkunniga i UD och folkrätten i Sverige, i: Utrikespolitik och historia; Studier tillägnade Wilhelm M. Carlgren den 6 maj 1987.

rätt”. I den nuvarande arbetsordningen för UD sägs: ”På rättsavdelningen kan även tjänstgöra en eller flera sakkunniga i folkrätt. De har till uppgift att i samråd med enhetscheferna utreda viktigare folkrättsliga frågor, att följa folkrättens utveckling, att uppmärksamma departementsledningen på initiativ som kan vara önskvärda samt att i samråd med chefen för enhet R 1 ansvara för folkrättsarkivet.” Den nuvarande innehavaren av uppgiften Ove Bring tituleras dock inte sakkunnig i folkrätt. Han har en departementsrådstjänst och omnämns i regeringskansliets telefonkatalog som ”folkrättsrådgivare”.
    I tidigare arbetsordningar (t. ex. den 27 april 1981) fastslogs att ”den sakkunnige i folkrätt är direkt underställd kabinettssekreteraren”. Det gav honom givetvis formellt en starkare ställning än nu, då rådgivaren tillhör rättsavdelningen. I äldre UD-kalendrar kan man också konstatera att den sakkunnige i folkrätt upptogs närmast efter utrikesministern, kabinettssekreteraren och den biträdande kabinettssekreteraren. Han tillhörde med andra ord utrikesledningen.
    När Bo Johnson Theutenberg hade lämnat sin tjänst som sakkunnig i folkrätt uttryckte han besvikelse över folkrättens ställning i den svenska utrikespolitiken. ”Han var missnöjd med att den fristående folkrättsliga sakkunskapen inom utrikesförvaltningen enligt hans uppfattning alltmer trängdes undan av de tunga, mer politiskt styrda politiska och rättsliga avdelningarna inom UD-organisationen” (DN den 16 september 1988).

 

Avskräckande exempel
Att det har varit si och så med intresset för folkrätten från de utrikespolitiska beslutsfattarnas sida har jag påvisat i olika sammanhang. Här ges några exempel i kronologisk ordning från efterkrigstiden.
    Möjligheten att använda folkrättsliga argument i Raoul Wallenbergfallet utnyttjades inte (Svensk Tidskrift nr 6/1992). Wallenberg hade svenskt diplomatpass och åtnjöt diplomatisk immunitet. Ändå tycks man på svensk sida inte ha åberopat den klara bestämmelsen att diplomater inte får berövas friheten. Detta är den äldsta och mest fundamentala folkrättsnormen när det gäller diplomater. Staterna är även förpliktade att vidta alla lämpliga åtgärder för att skydda diplomater. Även om det är känt att ryssarna ibland har brutit mot denna elementära folkrättsregel, borde man på svensk sida från början med kraft ha begärt Wallenbergs frisläppande.
    I folkrätten fanns goda argument för att vägra utlämning av balterna till Sovjetunionen (SvJT nr 7/92). En folkrättslig bedömning av baltfrågan tycks ha försummats. De olika besluten fattades på enbart politiska grunder. Några folkrättsliga skäl för att utlämna de internerade förelåg inte. (Undén skrev ”att någon folkrättslig skyldighet att skicka iväg dessa flyktingar inte förelåg”). Däremot fanns det folkrättsliga skäl mot att utlämna balterna och tyskarna till Sovjetunionen. De som hade internerats skulle när striderna upphört utan dröjsmål hemsändas. Det var fråga om hemsändande, dvs. transport till hemlandet. Mot sin vilja fick ingen hemsändas. Och ännu starkare skäl förelåg mot att utlämna någon till fienden.

Det Vietnambistånd som utrikesminister Torsten Nilsson kungjorde den 30 september 1969 stod i strid med neutralitetsrätten, som inte tillåter att neutrala stater levererar krigsmateriel eller lämnar lån till krigförande makter (SvJT 1986 s. 199–200). Reträtten gjordes i skydd av kraftiga dimridåer. Man erkände inget misstag utan tillgrep den vanliga metoden att skylla på missförstånd. Utrikesministern skrev att det var fråga om planeringsarbete för återuppbyggnadsbistånd. Den 30 september hade han dock sagt: ”Jag är övertygad om att regeringen har en stark folkopinion bakom sig, när den nu planerar bistånd och krediter på över 200 miljoner till Nordvietnam att utgå under tre år. När striderna i Sydvietnam nått sitt slut, hoppas vi också där kunna göra mera omfattande insatser.” I samband med försöket 1974 att sälja Viggen till fyra NATO-länder lämnades garantier för fortsatta leveranser — även i krigstid — av sådana delar av Viggen som tillverkats i Sverige (SvJT 1984 s. 507–511). Detta stred mot det ovillkorliga förbudet i 1907 års Haagakonventioner för en neutral stat att överlåta krigsmaterial till någon krigförande. Problemet löstes den gången utan någon formell reträtt, eftersom det inte blev någon affär av för svensk del.
    Ett aktuellt exempel finns i regeringens proposition till ny lag om krigsmateriel (DN den 14 augusti 1992). Dels föreslås att de utrikespolitiska hindren för utförsel av krigsmateriel och för samverkan med någon i utlandet avseende krigsmateriel inte skall föreligga när det gäller EGstaterna. Hittills har undantag endast gällt för de nordiska länderna och de traditionellt neutrala staterna i Europa. Dels föreslås att möjligheterna till svensk krigsmaterielexport skall utvidgas så snart tillverkarens affärsmässiga verksamhet inte står under regeringens kontroll. Eftersom neutralitetsrätten förbjuder överlämnande av krigsmateriel från en neutral stat till en krigförande stat, finns det risk för att Sverige i båda sammanhangen kan komma att bryta mot folkrätten, om inte krigsmateriellagen får en annan utformning.
    I och för sig finns det inga garantier för att en folkrättssakkunnig alltid har rätt i sina utläggningar. I samband med att den sovjetiska ubåten 137 gick på grund i Karlskrona skärgård 1981 blev immunitetsfrågan aktuell (SvJT 1984 s. 321–326). Att ett krigsfartyg och dess besättning åtnjuter immunitet är en väl etablerad folkrättsregel. Den rättsliga immuniteten skyddar däremot inte mot vapenmakt, som kan tillgripas av strandstaten mot en inkräktare. Alldeles i onödan laborerade UD:s folkrättssakkunnige med ett nytt begrepp ”eroderad immunitet” i samband med en kränkning. Den rättsliga immuniteten påverkas dock inte av att en kränkning — inte ens en grov sådan — föreligger. Immunitet gäller även för rättsstridiga handlingar. (För rättsenliga handlingar behövs ju ingen immunitet). Det svenska agerandet i U 137-affären stred inte mot folkrättens regler. Teoretiserandet om ”eroderad immunitet” var däremot olyckligt.
    Att det saknas folkrättsliga kunskaper hos högt uppsatta beslutsfattare i utrikesledningen är inte ovanligt. Man blir dock förvånad över att Sverker Åström i sin minnesbok ”Ögonblick” påstår att genomförseln av tysk krigsmateriel under andra världskriget helt stod i överensstämmelse

med den neutrala statens rättigheter och skyldigheter. Enligt artikel 2 i den femte Haagkonventionen om neutrala makters och personers rättigheter och förpliktelser under ett lantkrig (som Åström refererar till) sägs klart att ”Det är de krigförande förbjudet att över en neutral makts landområde föra trupper eller transporter av vare sig ammunition eller proviant”. För sjötransporter är läget annorlunda. Från svensk sida försökte man därför intressera tyskarna för transitering på svenskt territorialvatten i stället för på svenska järnvägar.4 Tyvärr gör sig även UD skyldigt till historieförfalskning. I den påkostade boken ”Arvfurstens Palats”, som utgavs förra året i samband med att UD fyllde 200 år, står i det korta avsnittet om Sverige under andra världskriget apropå transiteringen av Engelbrechtdivisionen och permittenttrafiken: ”Folkrättsligt innebar detta ingen kränkning av neutraliteten”. I själva verket var transiteringen av Division Engelbrecht klart folkrättsstridig. Även permittenttrafiken och krigsmaterieltransporterna per järnväg stred mot neutralitetsrättens krav. Samlingsregeringen var medveten om detta. Avstegen gjordes i syfte att rädda Sverige undan kriget.

 

Den folkrättssakkunniges uppgift
I Förenta Staterna har en kommitté studerat ”The Role of the Legal Adviser of the Department of State”.5 Uppfattningarna om vilken roll denne Legal Adviser bör spela — och har spelat — går isär. Det naturliga vore att han objektivt och sakligt skulle upplysa om de folkrättsregler som gäller, så att politiska beslut kan fattas som inte strider mot folkrätten. I många fall tycks dock den folkrättssakkunnige ha sett som sin huvuduppgift att stödja och försvara administrationens utrikespolitik. Det finns många exempel på att USA brutit mot folkrätten och använt dubiösa argument för att försvara sin linje.6 Skillnaderna är stora mellan Förenta Staterna och Sverige, men problemen är delvis desamma. Det är presidenten som utser en Legal Adviser. Denne har ett kontor med ett hundratal handläggare. Under åttiotalet hade USA en Legal Adviser utan speciell kompetens i folkrätt. Han försvarade bl. a. den amerikanska invasionen i Panama 1989.
    I Sverige är den folkrättssakkunnige ensam. Det har diskuterats om han inte borde leda en fristående folkrättsavdelning med några folkrättsjurister som medarbetare. I stället har hans ställning försämrats. Om Sverige vill leva upp till högtidstalen om folkrättens betydelse, är det angeläget att den folkrättsliga kompetensen får en starkare ställning. En sakkunnig i folkrätt bör åter tillsättas som är självständig i förhållande till avdelningarna på UD. Det betyder att han bör vara direkt underställd kabinettssekreteraren.

 

4 Ett annat sakfel i Åströms bok är att det efter medgivandet om transiteringen av Engelbrechtdivisionen i juni 1941, vilket betecknades som en engångsföreteelse, ”aldrig därefter kom några krav av denna art från Berlin”. Tvärtom framfördes redan den 31 juli en ny tysk begäran om att få transportera en division genom Sverige, denna gång från Tyskland till Finland. Denna begäran och senare tyska framställningar blev konsekvent avvisade. 5 American Journal of International Law, 1991, s. 358-371. 6 Se även Ove Bring, FN-stadgans folkrätt, Stockholm 1992, s. 269–271.

En förutsättning för att systemet skall fungera är givetvis att den sakkunnige i folkrätt har mod att ibland vara ”obekväm” i den meningen att han säger ifrån, om de politiska instanserna vill avvika från gällande folkrätt. En annan förutsättning är att den folkrättssakkunnige verkligen utnyttjas — och på ett så tidigt stadium i beredningen att han kan utöva ett inflytande på de beslut som fattas. Det är hög tid att stärka folkrättens ställning i den svenska utrikespolitiska beslutsprocessen.
Rolf H. Lindholm