EG-integration och social trygghet*

 

 

Av professor LOTTA WESTERHÄLL

1. Utvecklingen fram till idag
Inom EG:s medlemsstater har socialförsäkringssystemen blivit mycket betydelsefulla sociala institutioner. Välfärdsstaten, vars hörnstenar utgörs av regler om social trygghet (social security), kan t. o. m. anses vara en av de europeiska staternas mer påtagliga kännetecken. I de flesta fall utarbetades dessa system under andra världskriget med avsikten att effektuera dem efter kriget. Beveridge Report i Storbritannien, vilken 1992 firade femtio år, är det mest påtagliga exemplet.1 Även den svenska sjukförsäkringen presenterades i socialvårdskommitténs betänkande 1944, medan lagen inte trädde i kraft förrän 1955.
    Men idén om ”social security” går betydligt längre tillbaka än till andra världskriget. 1934 presenterade president Roosevelt sin New Deal, av vilken Social Security Act skulle bli en del. Redan den industriella revolutionen var givetvis en faktor som spelade en avgörande roll för introduktionen och utvecklingen av ett socialt trygghetssystem. Men det var inte i England, där industrialiseringen tog fart först, som de första socialförsäkringssystemen skapades, utan i Tyskland, där Bismarcks lagstiftning 1883–1889, vilken var en följd av ett gynnsamt kulturellt och politiskt klimat, möjliggjorde påbörjandet av ett välfärdstänkande.
    Efter andra världskriget har utvecklingen av socialförsäkringssystemen i Europa på ett påtagligt sätt gått i två riktningar.2 Man talar å ena sidan om Beveridge-modellen eller den atlantiska modellen, enligt vilken socialförsäkringssystemen utvecklats som svar på svag lagtradition på detta område. Även om trygghetssystemet är av försäkringskaraktär, såsom var fallet i England i enlighet med förslagen i Beveridge-rapporten, är tyngdpunkten lagd i minimiinkomstskydd för hela befolkningen.
    Å andra sidan talar man om Bismarck-modellen eller den kontinentala modellen, vilken refererar till sociala trygghetssystem som

 

* Nedanstående bygger på tre artiklar som i september 1992 var införda i Sydsvenska Dagbladet under rubriken Aktuella frågor. 1 ”50 years after Beveridge”; konferens i York i september 1992, arrangerad av European Institute of Social Security. 2 Jos Berghman, Basic Concepts of Social Security, Social Security in Europe, Miscellanea of the Erasmus Programme of Studies Relating to Social Security in the European Communities, Bruylant, — Maklu 1991, s. 16, Joop M. Roebroek, Social Policy Diversities in Europe, Social Security in Europe, s. 62 f.

har vuxit fram ur skiftande hjälpinitiativ och socialförsäkringar skapade för hela eller delar av den förvärvsaktiva befolkningen. Tyngdpunkten har lagts i inkomstrelaterade förmåner.
    Hur har man då burit sig åt för att kunna genomföra en integration avseende social trygghet inom EG, när trygghetssystemen är av så komplex natur och varierar så mycket från land till land? EG:s aktiviteter på detta område kan delas upp i två kategorier, nämligen

 

1) åtgärder som är en följd av EG:s socialpolitik i syfte att förbättra medlemsstaternas sociala trygghetssystem samt
2) ingripanden av EG:s institutioner (framför allt Gemenskapsdomstolen) i syfte att tillförsäkra arbetskraften fri rörlighet.

 

Den förstnämnda kategorin av åtgärder, nämligen att förbättra medlemsländernas sociala trygghetssystem, har man velat förverkliga genom viss harmonisering och nu senast genom konvergens, medan man sökt trygga den andra, arbetskraftens fria rörlighet, genom koordinering eller samordning.
    EEC-fördraget innehåller inga särskilda förslag till harmonisering på detta område, eftersom Tyskland inte ville acceptera Frankrikes förslag om att fördraget borde innehålla regler rörande social harmonisering. Tyskland menade att syftena med den gemensamma marknaden såsom ett uttryck för fri företagsamhet skulle kunna förverkligas utan harmonisering av de sociala trygghetssystemen i medlemsstaterna. EEC-fördraget innehåller dock flera regler som kan användas som bas för harmonisering. Även efter tillkomsten av Europeiska Enhetsakten kan beslut om harmoniseringsåtgärder på det sociala trygghetsområdet endast fattas unilateralt av de tolv medlemsländerna, eftersom arbetskraftens fria rörlighet och social trygghet har exkluderats från tillämpningen av majoritetsregeln som introducerades genom enhetsakten.
    Harmonisering kan också ske genom olika slag av aktioner av medlemsstaterna. Det är dock svårt att med säkerhet göra gällande att det finns ett kausalsamband mellan en dylik harmonisering och de vidtagna aktionerna.
    Harmonisering kan även vara resultatet av Gemenskapsdomstolens domar och beslut, vilka ger uttryck för en uniform tolkning av EG:s primära rätt (EEC-fördraget och Europeiska Enhetsakten) och EG:s sekundära rätt (förordningarna 1408/71 och 574/72).
    Hur har medlemsstaterna ställt sig till harmonisering på detta område? I slutet av 1960-talet och början av 1970-talet hölls harmoniseringssträvandena tillbaka på alla områden, p. g. a. att medlemsstaterna ogillade storskaliga ingrepp i deras legala system inne-

fattande deras sociala trygghetssystem liksom i deras livsstilar över huvud. Även om man utgår från att medlemsstaterna verkligen önskar total integration, är det ingalunda säkert att harmonisering av det sociala trygghetssystemet är en nödvändig förutsättning härför. Man har också gjort gällande att harmonisering av trygghetssystemen skulle leda till en sänkning av standarden på detta område. Detta torde dock inte vara sant.3 Om harmonisering sker, kommer de bästa välfärdsmodellerna att tjäna som norm med utgångspunkt i att ingen stat skall behöva sänka sin standard. Vidare innebär en harmonisering inte, att man inte skulle kunna introducera förbättringar i sitt nationella system. Konvergens är ett begrepp som under senare år har börjat användas i en allt ökande omfattning i EG-rättsliga sammanhang. Vad står då detta begrepp för? Vid ett möte i Council on Social Affairs i slutet av september 1989 uppnåddes enighet om att man skulle arbeta för konvergens av målsättningarna med socialförsäkringssystemen och olika former av socialhjälp. Man menade vidare att det är uteslutet att arbeta för harmonisering av de sociala trygghetssystemen, eftersom de återspeglar ländernas historia, traditioner samt sociala och kulturella sedvänjor. Men då kvarstår den centrala frågan hur och under vilka villkor man kan undvika att skillnaderna i systemen utgör hinder för den fria rörligheten. EG-kommissionen besvarar frågan genom en ”Recommendation on Social Protection: Convergence of Objectives”.4 Grundläggande socialrättsliga system gemensamma för alla medlemsstater skall leda till samstämmighet i termer av specificerade ”standards” för varje sådant system. Detta betyder inte att lagreglerna behöver vara identiska (som vid harmonisering) utan det centrala är att effekterna av den nationella lagstiftningen konvergeras genom implementering av dessa gemensamma sociala målsättningar. Detta kräver inte nödvändigtvis förändringar i lagstiftningen utan det ”räcker” att man är överens om att lösa vissa problem, t. ex. rörande vården av gamla och handikappade. Metoderna för hur man skall lösa dem kan sedan variera. Kommissionen har åtagit sig att stödja och uppmuntra dessa konvergenssträvanden genom studier, analyser, seminarier m. m.
    Den EG-lagstiftning som finns på området för social trygghet syftar till att skydda de sociala rättigheterna för en migrerande arbetstagare, som flyttar mellan olika stater inom Gemenskapen. Denna lagstiftning syftar inte till harmonisering men kräver koordinering av

 

3 Bernd Schulte, Social Security Legislation in the European Communities: Coordination, Harmonization and Convergence, Social Security in Europe, s. 163. 4 Bernd Schulte, a. a. s. 168.

de olika medlemsstaternas sociala trygghetssystem. Dessa kan se mycket skiftande ut men måste samordnas i de avseenden EG-lagstiftningen gör gällande (förordningarna 1408/71 och 574/72). Man kan säga att denna innehåller fyra huvudprinciper, nämligen

 

1) förbud mot diskriminering av medborgare i medlemsstaterna när det gäller rätten till ersättningar och förmåner från de nationella sociala trygghetssystemen;
2) utseende av en behörig stat i syfte att lösa lagkonflikter; 
3) tillgodoräknande av försäkrings- eller anställningsperioder;
4) exportabilitet av sociala förmåner från ett land till ett annat.

 

Det är till dessa principer som Sverige måste anpassa sin nu gällande lagstiftning på detta område. Det är då viktigt att väl känna till Gemenskapsdomstolens rättstillämpning, eftersom domstolen fungerar som en vakthund av legaliteten och rättssäkerheten inom EG. Den har en mycket betydelsefull övernationell ställning i händelse av konflikt mellan de två legala systemen, EG-rätten och den nationella rätten, och har tolkat begrepp och termer i den EGrättsliga lagstiftningen på ett synnerligen extensivt sätt i syfte att främja den fria rörligheten och integrationen.

 

2. Aktuell diskussion inom EG rörande social trygghet
Den aktuella diskussionen inom EG rörande social trygghet är mycket livaktig och visar den stora vikt som tillmäts migrationsfrågorna. Den fria rörligheten är en av hörnstenarna inom EG. En av de viktigaste förutsättningarna för denna rörlighet är ett väl fungerande socialförsäkringssystem. De EG-rättsliga koordinationsreglerna är mycket komplexa och ofta svårtolkade, vilket innebär att de flesta personer som berörs av reglerna inte förstår dem. Harmoniseringsdebatten anses ge upphov till fler frågor än svar. På grund härav har debatten om ”den trettonde staten” tagit fart.5 Man har ställt sig frågan om det inte vore bättre för exempelvis en italiensk arbetare som först arbetar i Italien, därefter i Frankrike och sedan i England att en dag bli föremål för ett komplett EGrättsligt socialt trygghetssystem som täckte alla sociala risker än att bli föremål för svårtolkade koordineringsregler samt olika komplexa, nationella sociala trygghetslagstiftningar. Så snart en migrerande person lämnar det egna landets sociala trygghetssystem, skall hon/han inte inträda i något av de elva andra ländernas system utan i stället tillhöra ”den trettonde statens” system.

 

5 Danny Pieters, Will ’1992’ Lead to the Coordination and Harmonization of Social Security?, Social Security in Europe, s. 186 ff.

Det är då naturligtvis viktigt att göra ”den trettonde statens” trygghetssystem mycket attraktivt. Eftersom detta system skulle ha till syfte att favorisera den migrerande arbetstagaren, kunde det bidra till att effektivisera principen om fri rörlighet inom Gemenskapen. För att få denna effekt måste frågorna rörande risktäckning respektive finansiering behandlas tillsammans. Att göra ett sådant system attraktivt skulle inte behöva innebära att alla ersättningar skulle vara åtminstone lika förmånliga som motsvarande ersättningar i samtliga de nationella trygghetssystemen och inte heller att alla avgifter till systemet skulle behöva vara lägre än den lägsta i de nationella systemen. Enligt den nu förefintliga regleringen kan ju en person inte välja att bli täckt för en risk i ett system och för en annan i ett annat system. Men överlag måste den migrerande arbetstagaren få en hög risktäckning och låga avgiftskrav i ett dylikt system.
    Man har också lekt med tanken att gå ett steg längre och utöka möjligheterna att få tillhöra ”den trettonde statens” trygghetssystem. Dessa skulle stå öppna även för alla som föredrar att vara försäkrade i detta system hellre än i det nationella system till vilket de hör för närvarande. Vissa villkor och restriktioner måste finnas vid en dylik frivillig övergång från det nationella systemet till ”den trettonde statens”. Särskilt gäller detta frågan om vem som skall få fatta ett sådant beslut. Det kan inte lämnas helt fritt att besluta för den anställde och/eller för arbetsgivaren. Möjligen skulle det kunna ske kollektivavtalsvägen. Även den nationella staten kan förmodas vilja ha ett ord med i laget, eftersom den kan ställas inför det faktum, att alla dess ”bästa risker” lämnar det nationella systemet. I alla händelser skulle någon delvis övergång inte kunna bli aktuell.
    Vilka fördelar skulle ett dylikt socialt trygghetssystem få utöver att ersätta de komplicerade koordineringsreglerna? Utan att exkludera de nationella sociala trygghetssystemen skulle man få samma fördelar som med ett harmoniserat system. Europeiska integrationssträvanden skulle generellt sett få en skjuts. Troligen skulle systemet också medföra positiva effekter för de nationella trygghetssystemen, åtminstone för dem som kommer att ligga betydligt under nivån i ”den trettonde statens” trygghetssystem.
    Idén om ”the Social Snake”6 introducerades i mitten av 1989 av Mr Dyspersyn och Prof Vandervorst, som båda arbetar vid Université Libre de Bruxelles. Tanken bakom idén är att konvergensansträngningarna skall kombineras med en nivåhöjning vad gäller den sociala tryggheten i de olika medlemsstaterna. Idén bygger på

 

6 Danny Pieters, a. a. s. 188 f.

solidariteten mellan medlemsstaterna och mellan olika agerande på den sociala trygghetsarenan inom alla medlemsstater.
    För att kunna utveckla idén har det varit nödvändigt att definiera en eller flera parametrar. Den procentsats av bruttonationalprodukten som spenderas på social trygghet anses kunna tjäna som en av dessa parametrar. Det europeiska genomsnittet av social trygghet skulle då kunna bestämmas och skillnaden mellan genomsnittet och den nationella trygghetsnivån skulle fastställas. För stater, vars sociala trygghet ligger över det europeiska genomsnittet, skulle gapet mellan deras nivå och genomsnittet antingen förbli konstant eller t. o. m. växa. De länder som ligger under genomsnittet skulle förväntas reducera avståndet till genomsnittet. För båda typerna av stater skulle ansenliga förändringar i den sociala trygghetsnivån fordra konsultationer med de andra medlemsstaterna. För stater under genomsnittet skulle detta kunna leda till en intervention av Europeiska Socialfonden för att förhindra att de hamnar under en viss miniminivå baserad på genomsnittet. Stater, som skulle vilja höja sin nivå högt över genomsnittet, skulle också behöva konsultera de andra EG-länderna för att undersöka om svagare medlemsstater kunde bli hjälpta med att höja nivån på sitt socialskydd inom existerande gränser. Här skulle också en finansiell intervention kunna övervägas till stöd för svagare medlemsländer.
    Syftet med ”the Social Snake” är inte att förhindra en förbättring av socialskyddet utan att reducera skillnader mellan olika medlemsländers nivåer och skapa förutsättningar för konvergens i en (ormliknande) uppgående riktning. Mekanismen kan alltså kallas för ”the European Social Snake” i analogi med ”the European Monetary Snake”. Precis som i det senare systemet skulle ”the Social Snake” göras frivillig.
    Alltsedan 1989 har man talat om 1992 som året då en rad integrationssträvanden skulle ge resultat, inte minst på området för social trygghet. 1992 har blivit ett målsättningsår både formellt och reellt. Man har ställt sig frågan hur den sociala trygghetsdimensionen skall se ut 1992. Man torde kunna dra vissa slutsatser, som är centrala för den inriktning som integrationssträvandena kan förväntas få under de närmast kommande åren. Önskan om harmonisering har tonats ner och ersatts av konvergensambitioner i stället. Detta har lett till att begreppet konvergens har ersatt begreppet harmonisering i alla EG-dokument. Vidare har arbetet med koordineringsfrågorna intensifierats. Man är överens om behovet av förenkling och effektivisering utan att detta sker på bekostnad av arbetskraftens fria rörlighet. Hur man skall gå till väga för att

uppnå detta diskuteras intensivt utan att man för den skull kan säga, att man under 1992 har nått riktigt dit man ville från början.

 

3. Sverige, EG och social trygghet
Vilka regelsystem avseende social trygghet får betydelse för en svensk migrerande arbetstagare vid ett eventuellt svenskt EGinträde? Det kommer inte längre att enbart vara svenska socialrättsliga regler som aktualiseras utan även internationella och EGrättsliga regler.
    I det här sammanhanget menas med internationella socialrättsliga regler de speciella regler som aktualiseras i samband med lagkonflikter mellan skilda nationella lagsystem.7 Dessa regler har till syfte att lösa uppkommande problem genom att hänvisa till lagvalsregler. De internationella reglerna rör huvudsakligen rättigheter och förpliktelser mellan staterna.
    Det internationella regelsystemet rörande social trygghet innehåller generella principer och grundläggande rättigheter som å ena sidan utgör internationella måttstockar för de nationella trygghetssystemen och å andra sidan relaterar till samordningen mellan de olika nationella trygghetssystemen. Så har internationella organisationer som ILO, Europarådet, EG och COMECON etablerat instrument för att fastställa internationella måttstockar för den nationella trygghetslagstiftningen dels i form av principdeklarationer, dels i form av procedurregler för att implementera förändringar i de nationella lagstiftningarna.
    Principdeklarationer innehåller normer som förklarar det sociala trygghetssystemet eller delar av detsamma som en mänsklig rättighet. Dessa deklarationer uppmanar medlemsstaterna att anamma speciella politiska program. Staterna är fria att fullgöra åtagandena på vilket sätt de vill, men målen har de förbundit sig att försöka uppnå (exempelvis deklarationen om mänskliga rättigheter /1948/ och FN:s avtal om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter /1966/).
    När det gäller procedurregler för att implementera förändringar i social lagstiftning har ILO utvecklat två speciella instrument, nämligen konventioner och rekommendationer, som dock ej skall beröras närmare i detta sammanhang.
    ILO:s överenskommelse om social trygghet för utlänningar och migrerande personer (1925 och 1935) innehåller de grundläggande principerna för internationell samordning av lagstiftning rörande social trygghet. Dessa principer är likformig behandling,

 

7 Se Konstantinos Kremalis, Introduction into Social Security in the EC. Basic Reading on Social Security in the EC, Social Security in Europe, s. 131 f. och 146 f.

vidmakthållande av redan förvärvade rättigheter, förvärv av nya rättigheter och ömsesidig hjälp vid administrerande av sociala förmåner till den enskilde. Dessa principer framträder mycket tydligt i den EG-rättsliga koordineringsregleringen på detta område.
    Denna reglering, synlig främst i förordningarna 1408/71 och 574/72, kommer dock på ett betydligt mer påtagligt sätt att påverka den konkreta rättstillämpningen för den enskilde individen vid ett svenskt EG-inträde. Dessa förordningar skall svenska myndigheter och domstolar känna till och kunna tillämpa. De kommer att gälla redan i och med en ratificering av EES-avtalet.
    I mitten av 1990 påbörjades formella förhandlingar mellan EFTA-länderna och EG om ett närmare och fastare strukturerat samarbete byggt på ett gemensamt beslutsfattande och gemensamma institutioner i ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde, EES. I början av 1992 resulterade detta i ett avtal. Målet med avtalet är att skapa ett gemensamt samarbetsområde där varor, kapital, tjänster och personer skall kunna röra sig fritt över gränserna. Avtalet syftar även till att utveckla och bredda samarbetet på angränsande områden. Vidare är en viktig del i EES-avtalet att åstadkomma ett regelverk som i stora delar motsvarar det som gäller inom EG, bl. a. i fråga om samordningen av regelsystemen för social trygghet beträffande personer som flyttar inom EESområdet. Parterna har därvid enats om att ta över de EG-regler som gäller inom de aktuella områdena och anpassa dem till ett EES-sammanhang.
    När det gäller frågor om hur den sociala tryggheten skall samordnas för personer som utnyttjar sig av möjligheten att flytta mellan olika länder inom samarbetsområdet kommer dessa frågor att regleras i enlighet med EG-förordningen 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Avsikten är att denna förordning, anpassad till ett EES-sammanhang, skall inkorporeras i den svenska lagstiftningen genom en särskild lag som gör den tillämplig här i landet. Denna lag kommer att ha företräde framför annan svensk lagstiftning i den mån förordningen innebär utvidgningar eller inskränkningar.8 Förordningen 1408/71 utgör som nämnts ett redskap för samordningen av medlemsstaternas lagstiftningar om socialförsäkring. Förordningen syftar till att koordinera de olika nationella lagstiftningarnas funktioner utan att beröra deras innehåll. Syftet är att genom samordningen av lagstiftningar som gäller i varje konkret fall skydda den migrerande arbetstagarens rättigheter. Förord-

8 SOU 1992:26, s. 103.

ningen 1408/71 är en svårtolkad lagtext som består av hundra artiklar indelade i sju avdelningar. Avdelning I innehåller bl. a. viktiga principer för koordinering av EG-ländernas socialförsäkringssystem. Tillämplig lagstiftning behandlas i avdelning II och avdelning III innehåller speciella stadganden om omfattade förmånslag. De följande avdelningarna är företrädesvis av administrativ natur. Likabehandlingsprincipen, som präglar EEC-fördraget, uttrycks också tydligt i förordningen 1408/71. Meningen med denna princip är att personer som omfattas av förordningen och som är bosatta i en annan medlemsstat skall ha samma rättigheter och skyldigheter som värdlandets egna medborgare har enligt landets lagstiftning. Likabehandlingsprincipen berör inte skillnader mellan medlemsstaternas socialförsäkringssystem. Följaktligen påverkar den inte olikheter i arbetstagarnas rättigheter och skyldigheter i skilda medlemsstater. Proratatemporisprincipen innebär att en pensionstagare har rätt till en proportionellt beräknad pension från varje land hon/han intjänat pensionsrätt i. Sammanläggningsprincipen härstammar från art. 51 EECfördraget. Om ett lands lagstiftning upptar bestämmelser som kräver viss tids försäkring, arbete eller bosättning för rätt till sociala förmåner, tas vid tillämpningen av sådan lagstiftning i beaktande tid för försäkring, arbete eller bosättning i en annan medlemsstat. Sådana perioder i annat land räknas som om de hade ägt rum i det förstnämnda landet. Exportabilitetsprincipen innebär att sociala förmåner skall utbetalas i den medlemsstat där arbetstagaren bor, oavsett om rätten till dem har förvärvats i en annan medlemsstat. Principen är att kontantförmåner som någon förvärvat i en medlemsstat skall kunna exporteras inom EG och utbetalas även om den berättigade bor i eller flyttar till ett annat medlemsland.
    Betydande ändringar blir nödvändiga vid en svensk anpassning till EG:s system. Det blir nödvändigt att utvidga den skyddade personkretsen enligt den allmänna försäkringen och anslutande förmånssystem, varvid bosättningsbegreppet och begreppet försäkrad kräver en översyn. Om Sverige skall kunna följa EES-avtalet måste vårt regelsystem anpassas så att personer som arbetar i Sverige utan att vara bosatta här får rätt till sjukvårdsförmåner och vissa förvärvsanknutna förmåner under den tid arbetet i Sverige pågår. En sådan utvidgning av regelsystemet kan ske genom att bestämmelser tas in i lagen om allmän försäkring som gör att den som förvärvsarbetar i Sverige såsom arbetstagare utan att vara bosatt här är försäkrad enligt denna lag och jämställs med en person som är inskri-

ven hos försäkringskassan under den tid som arbetet pågår. Utvidgningen av begreppen ”försäkrad och inskriven” kommer troligtvis också att påverka reglerna om ersättning för sjukvård och läkemedel, sjukpenning, föräldrapenning och havandeskapspenning m. fl. ersättningar.
    Även den svenska folkpensionen och allmänna tilläggspensionen (ATP) kommer att omfattas av sakområdena i förordningen 1408/71. Först har pensionsberedningen i betänkandet Allmän pension (SOU 1990:76) och därefter utredningen om socialförsäkringen och EG i betänkandet Rätten till folkpension — kvalifikationsregler i internationella förhållanden (SOU 1992:26) undersökt hur de svenska pensionsreglerna förhåller sig till de fyra principer som ligger till grund för förordningen. Proposition lades den 10 december 1992. Utredningarnas förslag togs med endast smärre justeringar (prop. 1992/93:7). Den nya lagtexten trädde i kraft den 1 januari 1993 (ändringar i lagen (1962:381) om allmän försäkring, framför allt i 5 kap., som fått en helt ny lydelse). När sedan EES-avtalet träder i kraft får dessa nya lagregler en delvis ny innebörd genom att förordningen 1408/71 blir gällande.
    Lagstiftningen om tilläggspensionering uppställer inga krav på medborgarskap eller viss tids bosättning för rätt till pension. Vissa specialbestämmelser kom dock att strida mot likabehandlingsprincipen. Sammanläggning förekommer redan enligt socialförsäkringskonventioner mellan Sverige och andra länder. Eftersom rätten till ATP sammanhänger med att pensionspoäng skall ha tillgodoräknats under viss tid (tre år för att pension skall utbetalas) kan sammanläggning bli aktuell för erhållande av rätt till pension.
    Exportabilitetsprincipen uppfylls vad avser tilläggspensionen. Utbetalning till personer som är bosatta i andra länder kunde ske redan före lagändringen 1993. Proratatemporisprincipen om utbetalning i proportion till den andel av den totala försäkringstiden som utgörs av försäkringsperioder som fullgjorts i Sverige strider inte heller mot de svenska reglerna om allmän tilläggspension.
    Reglerna rörande folkpensioneringen visade sig ge upphov till betydligt större svårigheter vid konfrontaion med de fyra principerna. De svenska bestämmelserna stred mot likabehandlingsprincipen, eftersom skillnad gjordes mellan svenska medborgare å ena sidan och utländska medborgare och statslösa å andra sidan. Kravet för utlänningar på viss tids vistelse i Sverige för att rätt till förmån skulle inträda stred mot likabehandlingsprincipen. Oförenliga med likabehandlingsprincipen var även reglerna om utbetalning av folkpension vid bosättning utomlands, något som en utländsk medborgare aldrig hade rätt till. Dåvarande svensk

lagstiftning stod alltså inte i överensstämmelse med exportabilitetsprincipen. Inte heller bestämmelserna om svenska medborgares rätt i detta avseende uppfyllde principens krav. Denna rätt var nämligen inte ovillkorlig.
    En anpassning till EG-principerna nödvändiggjorde avskaffandet av kvalifikationsvillkoren om viss tids bosättning för utlänningar, vilka omfattas av förordningen 1408/71, så att rätt till folkpension inträder direkt vid bosättning i Sverige, om övriga förutsättningar för pensionsrätt är uppfyllda. Personer som omfattas av EG:s bestämmelser skall inte kunna få rätten till pension inskränkt p. g. a. flyttning till något EG-land. Har man en gång beviljats folkpension, skall man alltså ha rätt att erhålla pension även efter bosättning i någon av EG:s medlemsstater.
    Överensstämmelsen mellan den allmänna tilläggspensionen och de fyra principerna för att främja den fria rörligheten har alltså hela tiden varit stor. Problemet för utredningarna har i stället varit anpassningen av folkpensioneringen. För att i framtiden undvika att alla som omfattas av förordningen 1408/71 och någon gång bott i Sverige erhåller rätt till en oreducerad pension föreslog pensionsberedningen vissa ändringar. För rätt till oreducerad folkpension uppställdes krav på viss minsta tids bosättning i Sverige (man föreslog 40 år från 16–64 års ålder). Vid kortare tids bosättning skulle enligt pensionsberedningen pensionen reduceras proportionellt. Minsta bosättningstid för rätt till pension skulle vara tre år.
    Utredningen om socialförsäkringen och EG föreslog även en alternativ möjlighet till intjänande av rätt till folkpension. Orsaken härtill var, att folkpension för de allra flesta människor, som kommer att gå i pension framöver, inte kommer att utgöra det enda ekonomiska stödet utan snarare vara ett komplement till andra pensionsförmåner, främst ATP-pensioner. På detta sätt kommer folkpensionens funktion av att svara för pensionsskyddet för den del av den tidigare inkomsten som understiger ett basbelopp att accentueras. ATP beräknas enligt en 30-årsregel, dvs. det är tillräckligt med 30 år med ATP-poäng för rätt till oreducerad tilläggspension. Denna regel i kombination med en bestämmelse, enligt vilken det fordras 40 års bosättning i Sverige för rätt till oavkortad folkpension skulle ge upphov till mindre tillfredsställande konsekvenser såvitt gäller det samordnade pensionsskyddet från Sverige. Utredningen kom därför till slutsatsen att det som ett alternativ till den föreslagna regeln om minst 40 års bosättning borde uppställas en regel, som ger rätt till

folkpension i relation till den rätt till ATP som intjänats.9 Detta innebär att rätt till folkpension skall intjänas på grundval av år för vilka tillgodoräknats ATP-poäng. Enligt de allmänna bestämmelserna för ATP kan pensionsgrundande inkomst och därmed också ATP-poäng tillgodoräknas fr. o. m. 16 t. o. m. 64 års ålder på grundval av inkomster av anställning eller annat förvärvsarbete.
    Den regel som nu har trätt i kraft innebär alltså att rätt till folkpension föreligger enligt reglerna i AFL 5:3 och 4 i förhållande till det antal år för vilka tillgodoräknats pensionspoäng för tilläggspension eller enligt reglerna i 5:6–15 i förhållande till det antal år som tillgodoräknats som bosättningstid i Sverige (AFL 5:2).
    Det har emellertid förekommit diskussioner om att förlänga intjänandetiden inom ATP. En 30-årsregel är internationellt sett mycket kort och den tilltagande internationaliseringen talar för en förlängning. I annat fall är risken stor att den svenska allmänna tilläggspensionen får svara för en oproportionerligt stor andel av den samlade pensionen till personer som bott och arbetat i fler länder än Sverige. Pensionsberedningen kom dock till slutsatsen att tidpunkten inte var lämplig att lägga fram ett förslag om en ändring av 30-årsregeln.

 

9 SOU 1992:26, s. 109.